SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta ampliada)

de 28 de febrero de 2024 (*)

«Ayudas de Estado — Financiación pública del enlace fijo ferrocarril-carretera del estrecho de Fehmarn — Ayuda otorgada por Dinamarca a Femern — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Recurso de anulación — Carácter separable — Admisibilidad — Concepto de “empresa” — Concepto de “actividad económica” — Actividades de construcción y de explotación de un enlace fijo ferrocarril-carretera — Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros y falseamiento de la competencia»

En el asunto T‑364/20,

Reino de Dinamarca, representado por las Sras. C. Maertens y M. Søndahl Wolff, en calidad de agentes, asistidas por los Sres. R. Holdgaard y J. Pinborg, abogados,

parte demandante,

apoyado por

Reino de Bélgica, representado por la Sra. L. van den Broeck, en calidad de agente, asistida por el Sr. J. Vanden Eynde, abogado,

por

República Federal de Alemania, representada por los Sres. J. Möller y R. Kanitz, en calidad de agentes,

y por

Gran Ducado de Luxemburgo, representado por los Sres. A. Germeaux y T. Schell, en calidad de agentes,

partes coadyuvantes,

contra

Comisión Europea, representada por el Sr. S. Noë, en calidad de agente,

parte demandada,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta ampliada),

integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. D. Spielmann, Presidente, y los Sres. U. Öberg y R. Mastroianni, la Sra. M. Brkan (Ponente) y el Sr. I. Gâlea, Jueces;

Secretaria: Sra. H. Eriksson, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

celebrada la vista el 8 de noviembre de 2022;

dicta la siguiente

Sentencia

1        Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, el Reino de Dinamarca solicita la anulación de la Decisión C(2020) 1683 final de la Comisión, de 20 de marzo de 2020, sobre la ayuda estatal SA.39078 – (2019/C) (ex 2014/N) concedida por Dinamarca a Femern A/S (DO 2020, L 339, p. 1), en la medida en que, en la primera frase de su artículo 2, calificó de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, las medidas consistentes en aportaciones de capital y en una combinación de préstamos y garantías estatales en favor de Femern A/S (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

I.      Antecedentes del litigio

A.      Proyecto de enlace fijo del estrecho de Fehmarn

2        El proyecto de enlace fijo del estrecho de Fehmarn entre Dinamarca y Alemania (en lo sucesivo, «proyecto») fue aprobado mediante el Tratado entre el Reino de Dinamarca y la República Federal de Alemania sobre el enlace fijo a través del estrecho de Fehmarn, firmado el 3 de septiembre de 2008 y ratificado en 2009 (en lo sucesivo, «Tratado sobre el Estrecho de Fehmarn»).

3        El proyecto consiste, por un lado, en un túnel ferroviario y por carretera (en lo sucesivo, «enlace fijo») y, por otro, en conexiones por carretera con el interior del territorio danés (en lo sucesivo, «conexiones por carretera») y en conexiones ferroviarias con el interior del territorio danés (en lo sucesivo, «conexiones ferroviarias») (en lo sucesivo, conjuntamente, «conexiones por carretera y ferroviarias con el interior del territorio»).

4        El enlace fijo consiste en un túnel sumergido bajo el mar Báltico entre Rødby, en la isla de Lolland, Dinamarca, y Puttgarden, en Alemania, de una longitud aproximada de 19 km, que incluirá una vía férrea electrificada y una autopista. Las conexiones ferroviarias implicarán la ampliación y la mejora del enlace ferroviario existente entre Ringsted (Dinamarca) y Rødby, de una longitud aproximada de 120 km, que es de titularidad de Banedanmark, gestor público de la infraestructura ferroviaria del Estado danés.

5        El proyecto fue precedido de una fase de planificación. La financiación de esta fase, por lo que se refiere al enlace fijo y a las conexiones por carretera y ferroviarias con el interior del territorio, fue notificada a la Comisión Europea. Mediante su Decisión de 13 de julio de 2009 en el asunto N 157/2009 — Financiación de la fase de planificación del enlace fijo del estrecho de Fehmarn, que se menciona en el Diario Oficial de la Unión Europea de 27 de agosto de 2009 (DO 2009, C 202, p. 2), la Comisión concluyó, por un lado, que las medidas relacionadas con la financiación de la planificación del proyecto podrían no constituir una ayuda de Estado en la medida en que Femern había actuado como autoridad pública y, por otro lado, que, en cualquier caso, esas medidas eran compatibles con el mercado interior. Así pues, decidió no formular objeciones en el sentido del artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento (CE) n.^o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1).

6        A raíz de una actualización en precios fijos de 2015 facilitada por las autoridades danesas, el coste total de la planificación y de la construcción del enlace fijo se estimó en 52 600 millones de coronas danesas (DKK) (aproximadamente 7 100 millones de euros) y los costes relacionados con la planificación y con la construcción de la mejora de las conexiones por carretera y ferroviarias con el interior del territorio se estimaron en 9 500 millones de DKK (aproximadamente 1 300 millones de euros), lo que representa un coste total del proyecto estimado en 62 100 millones de DKK (aproximadamente 8 400 millones de euros).

7        De conformidad con el artículo 6 del Tratado sobre el Estrecho de Fehmarn y con la lov nr. 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Ley n.^o 575 sobre la Construcción y la Explotación del Enlace Fijo del Estrecho de Fehmarn y de los Enlaces con el Interior del Territorio Danés), de 4 de mayo de 2015 (en lo sucesivo, «Ley sobre la Construcción»), la ejecución del proyecto fue encomendada a dos empresas públicas.

8        A la primera, Femern, constituida en 2005, se le encomendó la financiación, la construcción y la explotación del enlace fijo. La segunda, Femern Landanlæg A/S, constituida en 2009, fue designada para gestionar la construcción y la explotación de las conexiones con el interior del territorio danés. Femern Landanlæg es una filial de Sund & Bælt Holding A/S, sociedad de propiedad del Estado danés. Femern se convirtió en filial de Femern Landanlæg tras la constitución de esta última.

9        Las obras relacionadas con la construcción del enlace fijo se llevan a cabo, a través de Femern, mediante contratos de construcción sujetos a los procedimientos de contratación pública.

10      La construcción de las mejoras necesarias en las conexiones por carretera se lleva a cabo por la Dirección de Carreteras de Dinamarca en nombre del Estado danés y está financiada por Femern Landanlæg. Las conexiones por carretera formarán parte de la red general de carreteras danesa, cuya financiación, explotación y mantenimiento corren a cargo de la Dirección de Carreteras de Dinamarca. La construcción y la explotación de las conexiones ferroviarias corresponde a Banedanmark en nombre del Estado danés y se financian por Femern Landanlæg.

11      Según la notificación del Reino de Dinamarca de 22 de diciembre de 2014, dirigida a la Comisión de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, el proyecto está financiado por Femern y Femern Landanlæg mediante aportaciones de capital, préstamos garantizados por el Estado y, alternativamente, préstamos concedidos por las autoridades danesas. A partir de la entrada en funcionamiento del enlace fijo, Femern percibirá las tasas abonadas por los usuarios para reembolsar su deuda y abonará dividendos a Femern Landanlæg que esta utilizará para el reembolso de su propia deuda. Femern Landanlæg también percibirá el 80 % de las tasas de utilización abonadas por los operadores ferroviarios por el uso de las conexiones ferroviarias que recaude Banedanmark, al estar compartida entre Femern Landanlæg y Banedanmark la propiedad de esas conexiones ferroviarias.

B.      Acontecimientos anteriores al litigio

12      Durante los años 2014 y 2015, la Comisión recibió cinco denuncias, la primera de ellas presentada el 5 de junio de 2014, en las que se señalaba que el Reino de Dinamarca había concedido a Femern y a Femern Landanlæg ayudas de Estado ilegales e incompatibles con el mercado interior.

13      Durante ese mismo período, los servicios de la Comisión remitieron varias solicitudes de información a las autoridades danesas, quienes respondieron y facilitaron información adicional en reiteradas ocasiones.

14      Mediante carta de 22 de diciembre de 2014, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, las autoridades danesas comunicaron a la Comisión el modelo de financiación del proyecto.

15      El 23 de julio de 2015, la Comisión adoptó la Decisión C(2015) 5023 final, sobre la ayuda estatal SA.39078 (2014/N) (Dinamarca), relativa a la financiación del proyecto de enlace fijo del estrecho de Fehmarn, que se menciona en el Diario Oficial de 2 de octubre de 2015 (DO 2015, C 325, p. 5; en lo sucesivo, «Decisión relativa a la construcción»). La parte dispositiva de esta Decisión se dividía en dos partes.

16      En la primera parte, la Comisión concluyó que las medidas adoptadas en favor de Femern Landanlæg para la planificación, la construcción y la explotación de las conexiones por carretera y ferroviarias con el interior del territorio no constituían ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

17      En la segunda parte, la Comisión consideró que, incluso en el caso de que las medidas a favor de Femern para la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo constituyeran ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, estas eran compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).

18      Así pues, al término de la fase de examen previo, la Comisión había decidido no formular objeciones respecto de las medidas notificadas por las autoridades danesas.

19      Mediante sentencias de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), y de 13 de diciembre de 2018, Stena Line Scandinavia/Comisión (T‑631/15, no publicada, EU:T:2018:944), el Tribunal General anuló la Decisión relativa a la construcción en la medida en que la Comisión había decidido no formular objeciones a las medidas concedidas por el Reino de Dinamarca a favor de Femern con respecto a la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo y desestimó el recurso en todo lo demás.

20      En primer término, por lo que respecta a la financiación pública concedida a Femern Landanlæg para financiar la planificación, la construcción y la explotación de las conexiones ferroviarias, el Tribunal General desestimó por infundados los motivos según los cuales la Comisión había incurrido en errores de hecho y de Derecho cuando consideró que tal financiación no constituía ayuda estatal, puesto que no podía falsear la competencia ni afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

21      En segundo término, por lo que se refiere a la financiación pública concedida a Femern para construir y explotar el enlace fijo, el Tribunal General estimó los recursos debido a que la Comisión había incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, de incoar el procedimiento de investigación formal debido a la existencia de serias dificultades.

C.      Procedimiento administrativo

22      Después de pronunciadas las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), y de 13 de diciembre de 2018, Stena Line Scandinavia/Comisión (T‑631/15, no publicada, EU:T:2018:944), que fueron confirmadas por el Tribunal de Justicia mediante la sentencia de 6 de octubre de 2021, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (C‑174/19 P y C‑175/19 P, EU:C:2021:801), la Comisión, mediante carta de 14 de junio de 2019, informó a las autoridades danesas de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 2, de las medidas concedidas en favor de Femern en relación con la parte del proyecto relativa a la financiación del enlace fijo (en lo sucesivo, «Decisión de incoación»).

23      La Decisión de incoación se publicó el 5 de julio de 2019 en el Diario Oficial (DO 2019, C 226, p. 5). En dicha Decisión, sobre la base de la información disponible en el momento de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión expresó, en particular, sus dudas sobre si podía considerarse que Femern ejercía una actividad económica.

D.      Decisión impugnada

24      El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.

25      La Decisión impugnada abarca las medidas en favor de Femern para la planificación, construcción y explotación del enlace fijo. En cambio, a diferencia de la Decisión relativa a la construcción, la Decisión impugnada no se refiere a las medidas en favor de Femern Landanlæg relativas a la financiación de las conexiones por carretera y ferroviarias con el interior del territorio.

26      Según el artículo 1 de la Decisión impugnada, las medidas consistentes en la depreciación de los activos, el traslado de pérdidas fiscales, el régimen fiscal conjunto, las tasas ferroviarias, la utilización de bienes del Estado de forma gratuita y las garantías estatales para los derivados no constituyen ayudas estatales en favor de Femern en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

27      Por el contrario, según el artículo 2, las medidas consistentes en aportaciones de capital y una combinación de préstamos y garantías estatales en favor de Femern, que Dinamarca ha ejecutado ilegalmente al menos de forma parcial, constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Tras la modificación de estas medidas según lo establecido en la notificación revisada que siguió a la Decisión de incoación, son compatibles con el mercado interior sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).

E.      Pretensiones de las partes

28      El Reino de Dinamarca, apoyado por el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo, solicita al Tribunal General que:

–        Anule el artículo 2 de la Decisión impugnada en lo referente a que las medidas consistentes en aportaciones de capital y en una combinación de préstamos y garantías estatales en favor de Femern, ejecutadas ilegalmente de forma parcial, constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

–        Condene en costas a la Comisión.

29      La Comisión solicita al Tribunal General que:

–        Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.

–        Condene en costas al Reino de Dinamarca.

II.    Fundamentos de Derecho

A.      Sobre la admisibilidad

30      Sin haber propuesto formalmente una excepción de inadmisibilidad mediante escrito separado con arreglo al artículo 130 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la Comisión sostiene que el recurso es inadmisible. Según la Comisión, la pretensión de anulación parcial referida a la primera frase del artículo 2 de la Decisión impugnada, según la cual las medidas consistentes en aportaciones de capital y en una combinación de préstamos y garantías estatales en favor de Femern constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es inadmisible debido a que la segunda frase del artículo 2 de la Decisión impugnada, a saber, la declaración de que dichas medidas son compatibles con el mercado interior, no es separable de la primera frase del citado artículo.

31      El Reino de Dinamarca, apoyado por el Gran Ducado de Luxemburgo, se opone a tal inadmisibilidad.

32      Ha de recordarse que el artículo 263 TFUE hace una clara distinción entre el derecho de las instituciones de la Unión y de los Estados miembros a interponer un recurso de anulación, por una parte, y el de las personas físicas y jurídicas, por otra, al reconocer en su párrafo segundo, en particular, a todo Estado miembro el derecho a impugnar, mediante un recurso de anulación, la legalidad de las decisiones de la Comisión sin que el ejercicio de ese derecho esté supeditado a la justificación de un interés en ejercitar la acción. A diferencia de lo que sucede con las personas físicas y jurídicas, para que el recurso de un Estado miembro sea admisible, este no tiene que demostrar que un acto de la Comisión que impugna produce efectos jurídicos frente a él (véanse, en este sentido, el auto de 27 de noviembre de 2001, Portugal/Comisión, C‑208/99, EU:C:2001:638, apartados 22 y 23, y la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Alemania/ECHA, T‑755/17, EU:T:2019:647, apartado 334).

33      Sin embargo, para que un acto de la Comisión pueda ser objeto de un recurso de anulación, debe estar destinado a producir efectos jurídicos, aunque, en caso de que sea un Estado miembro el que pretende interponer tal recurso, dichos efectos no tengan que recaer sobre ese Estado (véase, en este sentido, el auto de 27 de noviembre de 2001, Portugal/Comisión, C‑208/99, EU:C:2001:638, apartado 24).

34      En el presente asunto, ha de señalarse que el Reino de Dinamarca solicita la anulación del artículo 2 de la Decisión impugnada únicamente en lo referente a que las medidas consistentes en aportaciones de capital y en una combinación de préstamos y garantías estatales en favor de Femern, ejecutadas ilegalmente de forma parcial, constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. De ello se deduce que, como subraya la Comisión, el presente recurso no afecta a la segunda frase del artículo 2 de la Decisión impugnada, a saber, la declaración de que dichas medidas son compatibles con el mercado interior.

35      Pues bien, procede considerar que, en el contexto de un recurso de anulación dirigido contra una decisión por la que se declaran compatibles con el mercado interior unas medidas de ayuda, por importante que sea la calificación de la medida como ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no por ello resulta imposible separarla, con carácter provisional, de la declaración de compatibilidad, de modo que una anulación parcial es posible y está justificada por el hecho de que tal declaración es favorable al Estado miembro (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 23 de octubre de 1974, Transocean Marine Paint Association/Comisión, 17/74, EU:C:1974:106, apartado 21).

36      En efecto, en caso de anulación cuyo objeto incluya la compatibilidad de las medidas en cuestión con el mercado interior, no cabe excluir que la Comisión, en una nueva decisión, llegue a la conclusión de que existe una ayuda de Estado incompatible. Por consiguiente, no puede exigirse a un Estado miembro que sus pretensiones dirigidas a la anulación de una decisión por la que se declara una ayuda compatible con el mercado interior se refieran también a la parte dispositiva de una decisión mediante la cual las medidas se declaran compatibles con el mercado interior. Además, los errores en la calificación de medidas como ayudas estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no necesariamente implican que la declaración de compatibilidad adolezca de un error de apreciación y carezca de efectos jurídicos. Así puede ocurrir, en particular, cuando solo una parte de las medidas haya sido erróneamente calificada como ayuda de Estado, pero se compruebe que la Comisión había calificado correctamente como ayudas de Estado las demás medidas. En tal supuesto y a la espera de una nueva decisión de la Comisión, la anulación parcial del acto impugnado permitiría al Estado miembro continuar abonando la financiación concedida en virtud de medidas cuya calificación como ayuda de Estado no adolece de error y en relación con las cuales la declaración de compatibilidad seguiría produciendo sus efectos.

37      Por consiguiente, la calificación de unas medidas nacionales como ayudas de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y el examen de la compatibilidad con el mercado interior de unas medidas de ayuda constituyen apreciaciones de diferente naturaleza que, a la luz de la admisibilidad del presente recurso del Estado miembro afectado, han de considerarse apreciaciones jurídicas autónomas. De ello se infiere que, habida cuenta de las circunstancias del presente asunto, ha de desestimarse la alegación de la Comisión sobre el carácter no separable de las dos frases del artículo 2 de la Decisión impugnada por el hecho de que la calificación de ayuda de Estado es la premisa necesaria y lógica de su compatibilidad.

38      Por otra parte, debe desestimarse la alegación de la Comisión de que el recurso de anulación no tiene ningún efecto útil a menos que el Tribunal General anule la totalidad del artículo 2 de la Decisión impugnada, lo que sin embargo va, según la Comisión, más allá de las pretensiones del Reino de Dinamarca. En efecto, con arreglo al artículo 266 TFUE, la institución de la que emane el acto anulado está obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de anulación. Por consiguiente, si se estimara el presente recurso e implicara la anulación parcial del acto impugnado, correspondería a la Comisión garantizar su ejecución.

39      De las anteriores consideraciones se deduce que debe declararse la admisibilidad del presente recurso.

B.      Sobre el fondo

40      En apoyo de su recurso, el Reino de Dinamarca invoca dos motivos, basados, por un lado, en que la Comisión incurrió en error al declarar que la financiación de Femern constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por otro lado, en que la Comisión incurrió en error de apreciación al declarar que Femern ejerce una actividad económica que entra en competencia con terceros antes de la puesta en servicio del enlace fijo.

41      El primer motivo se subdivide en cuatro partes mediante las cuales el Reino de Dinamarca considera que, en la Decisión impugnada, la Comisión declaró erróneamente, en primer término, que las actividades de Femern no estaban vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público; en segundo término, que Femern ofrecía servicios de transporte en un mercado en el que compite con otros operadores; en tercer término, que Femern era un operador económico que sigue una lógica comercial y, en cuarto término, que la financiación de Femern falseaba la competencia y afectaba a los intercambios comerciales entre Estados miembros. El segundo motivo gira en torno a una argumentación mediante la cual el Reino de Dinamarca niega, en esencia, que las actividades de Femern puedan considerarse actividades de naturaleza económica antes de la puesta en servicio del enlace fijo.

42      En la medida en que las tres primeras partes del primer motivo y el segundo motivo versan sobre la calificación de las actividades de Femern como actividades de naturaleza económica, el Tribunal General considera oportuno examinarlas antes de abordar la cuarta parte del primer motivo, que se refiere a los requisitos relativos al falseamiento de la competencia y al perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros, regulados en el artículo 107 TFUE, apartado 1.

1.      Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a la inexistencia de vinculación entre las actividades de Femern y el ejercicio de prerrogativas de poder público

43      En la primera parte del primer motivo, el Reino de Dinamarca formula tres imputaciones. En primer lugar, reprocha a la Comisión haber interpretado de manera restrictiva el concepto de «actividad relacionada con la autoridad pública o que se vincula al ejercicio de prerrogativas de poder público». En segundo lugar, la Comisión, según el Reino de Dinamarca, atribuyó erróneamente importancia al hecho de que un operador privado preste servicios que pueden considerarse una alternativa a las actividades de Femern. En tercer lugar, la Comisión, a juicio del Reino de Dinamarca, no tuvo en cuenta la información disponible que demostraba que determinadas actividades de Femern estaban vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

a)      Sobre la primera imputación, basada en una supuesta interpretación excesivamente restrictiva del concepto de «actividad relacionada con la autoridad pública o que se vincula al ejercicio de prerrogativas de poder público»

44      El Reino de Dinamarca, apoyado por el Reino de Bélgica y el Gran Ducado de Luxemburgo, alega, en esencia, que la Comisión mantuvo una interpretación demasiado restrictiva del concepto de «prerrogativas de poder público» al limitarlas a las vinculadas con las funciones esenciales del Estado. Más concretamente, el Reino de Dinamarca, apoyado por el Gran Ducado de Luxemburgo, considera que de la jurisprudencia se desprende que el ejercicio de prerrogativas de poder público no se limita únicamente a las funciones esenciales del Estado, que no son sino un ejemplo, entre otros, de las actividades típicamente propias de estas prerrogativas.

45      Además, el Reino de Dinamarca considera que la Comisión no tuvo en cuenta el punto 13 de su Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107 [TFUE], apartado 1 (DO 2016, C 262, p. 1; en lo sucesivo, «Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal»). Según el Reino de Dinamarca, de esta se infiere que los Estados son libres de definir qué actividades quedan incluidas en las prerrogativas de poder público y cuáles no lo están. Así, el Reino de Dinamarca defiende que lo determinante para demostrar la existencia de tales prerrogativas es que estén incluidas en las de las autoridades públicas, conforme al modo en que estas se organizan concretamente en el Estado miembro de que se trate. En el presente asunto, el Reino de Dinamarca considera que las actividades de construcción y de explotación de las infraestructuras viarias y ferroviarias, conforme al modo en que se organizan en Dinamarca, implican que se trata de actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público, incluso cuando se ejercen sobre el enlace fijo perteneciente a una entidad pública como Femern.

46      Asimismo, el Reino de Dinamarca aduce, en esencia, que, para determinar si las actividades de Femern implicaban prerrogativas de poder público, debe tenerse en cuenta la circunstancia de que a dicha entidad se le encomiendan funciones de servicio público que no pueden ser desempeñadas por operadores privados. A este respecto, según el Reino de Bélgica, para determinar si el ejercicio de una actividad comporta recurrir a prerrogativas de poder público, ha de tenerse en cuenta la búsqueda de un objetivo de interés general que no persiga únicamente la rentabilidad de la actividad.

47      Por otra parte, el Reino de Bélgica defiende que el concepto de «funciones esenciales del Estado», utilizado por la Comisión en la Decisión impugnada, no está claramente definido en el Derecho de la Unión, que la lista de funciones enumeradas en el artículo 4 TUE, apartado 2, no es exhaustiva y que la jurisprudencia no aboga por una interpretación restrictiva del concepto de «prerrogativas de poder público».

48      La Comisión se opone a esta argumentación.

49      Con carácter preliminar, ha de señalarse que, en la presente sentencia, los conceptos de «actividad relacionada con la autoridad pública» y de «actividad que se vincula al ejercicio de prerrogativas de poder público» se solapan. Este enfoque se corresponde con el adoptado por la Comisión en la Decisión impugnada y con los puntos 17 y 18 de la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal. A este respecto, en su respuesta escrita a una pregunta formulada por el Tribunal General, la Comisión confirmó que no hay diferencia entre estas expresiones, que constituyen variantes léxicas del mismo concepto jurídico.

50      En primer término, por lo que respecta a la alegación de que la Comisión consideró erróneamente que las actividades relacionadas con la autoridad pública o que se vinculan al ejercicio de prerrogativas de poder público son las ligadas a las funciones esenciales del Estado, es preciso recordar que no tienen carácter económico que justifique la aplicación de las normas sobre competencia previstas por el Tratado FUE las actividades relacionadas con la autoridad pública (sentencia de 4 de mayo de 1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225, apartado 18) o que se vinculan al ejercicio de prerrogativas de poder público (sentencias de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, apartado 30, y de 24 de marzo de 2022, GVN/Comisión, C‑666/20 P, no publicada, EU:C:2022:225, apartado 70).

51      En el presente asunto, siguiendo el enfoque preconizado en el punto 17 de la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, en los considerandos 190 y 191 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que puede considerarse que una entidad actúa como autoridad pública o ejerciendo prerrogativas de poder público cuando su actividad se vincula a las funciones esenciales del Estado o se relaciona con dichas funciones por su naturaleza, por su objeto y por las normas a las que está sujeta.

52      Por un lado, ha de recordarse que entre las actividades que implican el ejercicio de prerrogativas de poder público figuran, entre otras, el control y la policía del espacio aéreo (sentencia de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, apartado 30), el mantenimiento, la mejora y el desarrollo de la seguridad aérea (sentencia de 26 de marzo de 2009, Selex Sistemi Integrati/Comisión, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, apartado 76), la vigilancia anticontaminación en un puerto petrolero (sentencia de 18 de marzo de 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, apartado 22) y el control y la seguridad del tráfico marítimo (sentencia de 20 de septiembre de 2019, Port autonome du Centre et de l'Ouest y otros/Comisión, T‑673/17, no publicada, EU:T:2019:643, apartado 91). Además, se ha declarado que una actividad de recopilación de datos relativos a empresas, basada en la obligación legal de declaración que se impone a estas y en las correspondientes facultades coercitivas, implica el ejercicio de prerrogativas de poder público (sentencia de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, apartado 40). Asimismo, la puesta a disposición, con carácter gratuito, de funcionalidades que permiten la contratación pública electrónica en todo el territorio de un Estado miembro, de conformidad con las directivas sobre contratación pública y la ley de contratos públicos, y que ha sido concebida por un ministerio a tal efecto ha sido considerada como vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público (sentencia de 28 de septiembre de 2017, Aanbestedingskalender y otros/Comisión, T‑138/15, no publicada, EU:T:2017:675, apartado 71). En el mismo sentido, las autoridades municipales, en su función de autoridad competente en el sentido del Reglamento (CE) n.^o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.^o 1191/69 y (CEE) n.^o 1107/70 del Consejo (DO 2007, L 315, p. 1), actúan como autoridad pública cuando fijan las fórmulas de compensación económica a las empresas de transporte en virtud de una obligación legal, en el marco establecido por dicho Reglamento (sentencia de 24 de marzo de 2022, GVN/Comisión, no publicada, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, apartado 73).

53      Así pues, de la jurisprudencia se desprende que el concepto de «actividad vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público» se refiere, en particular, a las actividades que implican el recurso a prerrogativas exorbitantes del Derecho común —como las facultades de regulación o de coerción— o a privilegios del poder público que se imponen a los ciudadanos y a las empresas o a las actividades cuyo propósito es garantizar el respeto de la normativa en vigor.

54      Por otro lado, ha de señalarse que los Tratados no definen las funciones esenciales del Estado. A este respecto, del artículo 4 TUE, apartado 2, se desprende que entre las funciones esenciales del Estado figuran, entre otras, las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. Dado que la lista que figura en esta disposición no es exhaustiva, no cabe limitar las funciones esenciales del Estado a la preservación de la integridad territorial y del orden público ni a la salvaguardia de la seguridad nacional.

55      De este modo, en materia de ayudas de Estado, se ha declarado que la vigilancia anticontaminación en un puerto petrolero constituye una misión de interés general que forma parte de las funciones esenciales del Estado en materia de protección del medio ambiente en el dominio marítimo y que tal actividad de vigilancia, por su naturaleza, por su objeto y por las normas a las que está sujeta, se vincula al ejercicio de prerrogativas relativas a la protección del medio ambiente, que son prerrogativas típicas del poder público (sentencia de 18 de marzo de 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, apartados 22 y 23). De ello se infiere que, en determinadas circunstancias, puede considerarse que las actividades de una entidad están vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público cuando forman parte de las funciones esenciales del Estado.

56      Además, por lo que respecta a la alegación del Reino de Dinamarca en el sentido de que del apartado 36 de la sentencia de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449), se desprende que el término «prerrogativas» abarca, de manera más general, las misiones de servicio público o de autoridad pública, ha de señalarse que, al declarar que no tienen carácter económico que justifique la aplicación de las normas sobre competencia del Tratado FUE aquellas actividades que se vinculan al ejercicio de prerrogativas de poder público, el Tribunal de Justicia no ha hecho sino recordar una jurisprudencia reiterada (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de julio de 1985, Comisión/Alemania, 107/84, EU:C:1985:332, apartados 14 y 15; de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, apartado 30, y de 1 de julio de 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, apartado 24) sin modificar su alcance. De ello se deduce que el Reino de Dinamarca no puede basarse en la mencionada sentencia para alegar que el concepto de «prerrogativas» debe interpretarse en el sentido de que incluye, de manera más amplia, las misiones de servicio público. Por lo demás, es preciso señalar, como se desprende del apartado 40 de la sentencia de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449), que el Tribunal de Justicia consideró que la actividad que era objeto de ese asunto se vinculaba al ejercicio de prerrogativas de poder público debido a que la recopilación de datos se basaba en una obligación legal cuyo respeto podía garantizarse recurriendo a facultades coercitivas.

57      De lo anterior se infiere que la Comisión no incurrió en error de Derecho al considerar que una entidad actúa en calidad de autoridad pública o ejerciendo prerrogativas de poder público cuando su actividad está vinculada a las funciones esenciales del Estado por su naturaleza, su objetivo y las normas a las que está sujeta.

58      En segundo término, por lo que respecta a la alegación de que la Comisión no tuvo en cuenta el punto 13 de la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, del cual, según el Reino de Dinamarca, se desprende que los Estados miembros son libres de definir qué actividades quedan incluidas en las prerrogativas de poder público y cuáles no lo están, ha de señalarse, como acertadamente adujo la Comisión, que el punto 13 de esa Comunicación no se refiere a los criterios que permiten determinar si una actividad se vincula con el ejercicio de prerrogativas de poder público, criterios que figuran en los puntos 17 y 18 de la citada Comunicación.

59      En efecto, en el punto 13 de la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal se indica que determinar si existe un mercado para determinados servicios puede depender de cómo se organicen esos servicios en el Estado miembro en cuestión y puede, por tanto, variar de un Estado miembro a otro. A este respecto, en la nota 10 del punto 13 de la citada Comunicación, se remite a la jurisprudencia relativa a las actividades en el ámbito de la seguridad social, que pueden calificarse de actividades económicas o de actividades no económicas en función de sus fórmulas de organización. De este modo, para calificarlas de actividades económicas ejercidas en un mercado o de actividades no económicas, es preciso determinar si las referidas actividades relacionadas con la seguridad social aplican el principio de solidaridad tal como lo interpreta la jurisprudencia, si carecen de toda finalidad lucrativa y están sujetas al control del Estado (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de febrero de 1993, Poucet y Pistre, C‑159/91 y C‑160/91, EU:C:1993:63, apartados 7 a 12, 15 y 18, y de 11 de junio de 2020, Comisión y República Eslovaca/Dôvera zdravotná poist’ovňa a.s.,C‑262/18 P y C‑271/18 P, EU:C:2020:450, apartados 29 a 35).

60      Por otra parte, ha de señalarse que, con respecto a las actividades de enseñanza, la financiación de tales actividades con cargo a fondos públicos constituye, en la toma en consideración de las fórmulas de organización de una actividad en un Estado miembro, un elemento pertinente para distinguir las actividades de naturaleza económica de las actividades no económicas (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de septiembre de 2007, Schwarz y Gootjes-Schwarz, C‑76/05, EU:C:2007:492, apartado 39, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, apartado 50). En tal supuesto, la naturaleza no económica de las actividades de enseñanza impartidas por determinados centros públicos que forman parte de un sistema de enseñanza pública se deriva de las fórmulas de organización de aquellas en el Estado miembro, a saber, la persecución de un objetivo de interés general financiado total o principalmente con cargo a los presupuestos públicos, sin que sea necesario comprobar si dichas actividades están vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

61      Por consiguiente, procede declarar que ha de descartarse la lectura que el Reino de Dinamarca hace del punto 13 de la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, toda vez que confunde, por un lado, las actividades que no se consideran de naturaleza económica debido a que están vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público (sentencias de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, apartado 30, y de 24 de marzo de 2022, GVN/Comisión, C‑666/20 P, no publicada, EU:C:2022:225, apartado 70) y, por otro lado, las actividades que no son de naturaleza económica debido a que no consisten en suministrar bienes o servicios en un determinado mercado compitiendo con las de otros operadores con ánimo de lucro (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, apartado 27, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, apartado 46).

62      Además, por lo que se refiere a la afirmación del Reino de Dinamarca de que, en esencia, un Estado miembro es libre de definir qué actividades quedan incluidas en las prerrogativas de poder público, procede recordar que los conceptos de «empresa» y de «actividad económica» son conceptos objetivos que derivan directamente del Tratado y que dependen de elementos de hecho y no de la elección o de las apreciaciones subjetivas de las autoridades nacionales [véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2019, Chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Comisión, T‑754/17, no publicada, EU:T:2019:270, apartado 75].

63      Por lo tanto, la alegación del Reino de Dinamarca basada en el punto 13 de la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal procede de una interpretación errónea de dicha disposición y, por tal razón, debe desestimarse.

64      En tercer término, por lo que respecta a la alegación del Reino de Dinamarca y del Reino de Bélgica en el sentido de que, en esencia, para determinar la existencia de una prerrogativa de poder público, ha de tenerse en cuenta que se persiga un objetivo de interés general, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el hecho de que se hayan confiado a una entidad determinadas misiones de interés general no puede impedir que las actividades de que se trata se consideren actividades económicas (sentencias de 23 de marzo de 2006, Enirisorse, C‑237/04, EU:C:2006:197, apartado 34, y de 16 de diciembre de 2010, Países Bajos y NOS/Comisión, T‑231/06 y T‑237/06, EU:T:2010:525, apartado 94).

65      De las consideraciones anteriores resulta que debe desestimarse la imputación basada en una interpretación excesivamente restrictiva del concepto de «actividad relacionada con la autoridad pública o que se vincula al ejercicio de prerrogativas de poder público».

b)      Sobre la tercera imputación, basada en la no consideración de información disponible que permite vincular determinadas actividades de Femern al ejercicio de prerrogativas de poder público

66      El Reino de Dinamarca alega que la Comisión, erróneamente, no tuvo en cuenta determinados datos disponibles que demostraban que las actividades de Femern, consideradas conjunta o separadamente, se vinculaban al ejercicio de prerrogativas de poder público.

67      El Reino de Dinamarca, apoyado por el Reino de Bélgica y la República Federal de Alemania, considera que, para determinar si ciertas actividades están vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público o constituyen actividades económicas, ha de procederse a una apreciación concreta de conjunto de la naturaleza y del objeto de las actividades y de las normas a las que están sujetas. Según el Reino de Dinamarca, para determinar si ciertas actividades están vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público, la Comisión está obligada a proceder a un análisis específico y detallado de cada una de ellas.

68      En primer término, el Reino de Dinamarca sostiene que la construcción y la explotación de las vías públicas y de la red ferroviaria pública son actividades propias del ejercicio de la autoridad pública que ningún operador privado puede ejercer. A este respecto, por un lado, el Reino de Dinamarca, apoyado por el Gran Ducado de Luxemburgo, señala que a Femern se le encomendaron las funciones de autoridad vial y de administradora de infraestructuras ferroviarias normalmente asumidas por Administraciones Públicas. Por lo que respecta a la función de autoridad vial encomendada a Femern en relación con el enlace fijo, el Reino de Dinamarca señala que esta implica, en particular, un poder de decisión con arreglo a la lov nr. 1520 af 27. december 2014 om offentlige veje (Ley n.^o 1520, sobre las Vías Públicas), de 27 de diciembre de 2014 (en lo sucesivo, «Ley sobre las Vías Públicas»). Por otro lado, el Reino de Dinamarca defiende que, en el contexto de la construcción y de la explotación del enlace fijo, a Femern se le encomendó la preparación de los planes de seguridad del enlace fijo.

69      En segundo término, el Reino de Dinamarca, apoyado por el Gran Ducado de Luxemburgo, considera que la Comisión no tuvo en cuenta el hecho de que las actividades de Femern son objeto de un estrecho control administrativo y político, tanto por el ministro de Transportes danés como por el Parlamento, ni la circunstancia de que la referida entidad se somete a obligaciones de Derecho público en diversos ámbitos, en particular en materia de acceso a los documentos o de control público de las cuentas, de modo que tal entidad se asemeja a una Administración Pública.

70      En tercer término, el Reino de Dinamarca, apoyado por la República Federal de Alemania, señala que Femern es una entidad a la que la ley encomienda el cumplimiento de obligaciones internacionales.

71      En cuarto término, el Reino de Dinamarca critica que la Comisión no hubiera tomado en consideración la circunstancia de que, a diferencia del sector aeroportuario, las infraestructuras ferroviarias y de carreteras danesas no se liberalizaron, de modo que las actividades de Femern divergen fundamentalmente de las de las empresas comerciales.

72      Por otra parte, el Reino de Dinamarca considera que la Comisión invirtió indebidamente la carga de la prueba al exigirle que explicase las razones por las que debía considerarse que las actividades de Femern implicaban el ejercicio de prerrogativas de poder público. A este respecto, el Reino de Bélgica alega que, dado que corresponde a la Comisión probar la existencia de ayudas de Estado, al no tener en cuenta, en el presente asunto, todos los elementos pertinentes de la operación objeto del litigio, la Comisión no aportó en su Decisión elementos suficientemente probatorios que permitieran demostrar que las actividades de Femern no estaban vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

73      La Comisión se opone a esta argumentación.

74      Al preguntársele en la vista sobre el sentido y el alcance de la imputación basada en que la Comisión supuestamente no tuvo en cuenta las prerrogativas de poder público atribuidas a Femern, el Reino de Dinamarca indicó que esta imputación se divide en dos subimputaciones. Con carácter principal, se reprocha que la Comisión hubiera considerado erróneamente que las actividades de Femern, en su conjunto, no estaban vinculadas a prerrogativas de poder público. Con carácter subsidiario, para el caso de que el Tribunal General no estimara la primera subimputación, el Reino de Dinamarca reprocha a la Comisión haber cometido un error en la medida en que las funciones delegadas en Femern en su condición de autoridad vial y en su condición de administradora de la infraestructura ferroviaria y su obligación de preparar los planes de seguridad del enlace fijo no se hubieran considerado vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

1)      Sobre la primera subimputación, basada en que la Comisión consideró erróneamente que, como tales, las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo no forman parte del ejercicio de la autoridad pública

75      Mediante su primera subimputación, el Reino de Dinamarca defiende, con carácter principal, que la Comisión concluyó erróneamente que, como tales, las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo no forman parte del ejercicio de la autoridad pública.

76      En el presente asunto, en el considerando 191 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró, en el contexto de una evaluación global de las actividades de Femern, que las alegaciones de las autoridades danesas relativas al objeto, la naturaleza y las normas que regulan dichas actividades, que se recogen en el considerando 190 de la Decisión impugnada, no bastaban para concluir que la referida entidad actuaba ejerciendo la autoridad pública.

77      Para rebatir esta conclusión, en primer término, el Reino de Dinamarca sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta el hecho de que Femern se asemeja a una Administración Pública debido al estrecho control ejercido por los poderes públicos sobre ella y a la obligación impuesta a la referida entidad de respetar las normas sobre el acceso a los documentos o el control de las cuentas.

78      A este respecto, ha de recordarse que la circunstancia de que una entidad constituya un organismo público bajo la autoridad de un ministro no excluye, por sí sola, que se le pueda considerar empresa en el sentido de las disposiciones del Tratado FUE (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión, T‑128/98, EU:T:2000:290, apartado 109). Además, dado que el propio Estado o un organismo estatal pueden actuar como empresa (sentencias de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, apartado 35, y de 20 de septiembre de 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest y otros/Comisión, T‑673/17, no publicada, EU:T:2019:643, apartado 71), la circunstancia de que una entidad pueda asimilarse en algunos aspectos a una Administración Pública debido al estrecho control por los poderes públicos y al hecho de que esté obligada a respetar determinadas normas de Derecho público aplicables a las Administraciones Públicas, como las relativas al acceso a los documentos o al control de las cuentas, no puede impedir que ejerza una actividad económica.

79      Asimismo, el hecho de que una entidad se someta al estrecho control de los poderes públicos y esté sujeta al cumplimiento de determinadas obligaciones de Derecho público aplicables a las Administraciones Públicas no implica por sí solo que las actividades de esa entidad se vinculen al ejercicio de prerrogativas de poder público.

80      De ello se deduce que el hecho de que Femern se someta a un estrecho control de los poderes públicos y de que deba respetar las normas de acceso a los documentos o de control de cuentas no basta para concluir que sus actividades están vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público. Por lo demás, la circunstancia de que Femern se someta a un estrecho control de los poderes públicos y de que deba respetar las normas de acceso a los documentos o de control de las cuentas no permite, por sí sola, considerarla una Administración Pública.

81      En segundo término, por lo que respecta a la alegación de que Femern es una entidad a la que la ley encomienda el cumplimiento de obligaciones internacionales, procede considerar que esto no puede, como tal, ser suficiente para concluir que sus actividades están vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

82      En efecto, en el presente asunto, ha de destacarse que, durante el procedimiento de investigación formal, el Reino de Dinamarca no invocó ninguna disposición específica del Tratado sobre el Estrecho de Fehmarn que permitiera a la Comisión comprobar que tal Tratado encomendaba a Femern actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público. Así, en la sección 3.1.1.2. de sus observaciones de 26 de agosto de 2019, presentadas a la Comisión a raíz de la incoación del procedimiento de investigación formal, las autoridades danesas únicamente indicaron que la creación de Femern y sus actividades tienen por objeto garantizar la ejecución, por parte del Reino de Dinamarca, de un acuerdo internacional y de importantes decisiones de planificación adoptadas por el Estado danés. En la nota 9 de dichas observaciones, se remitía al artículo 6 del Tratado sobre el Estrecho de Fehmarn y se indicaba que, en la sentencia de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7), se consideró que Eurocontrol ejercía una actividad de autoridad pública sobre la base de un acuerdo celebrado entre Estados miembros.

83      Ahora bien, por un lado, ha de señalarse que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo no son comparables a las confiadas a Eurocontrol. En efecto, debe recordarse que las actividades de Eurocontrol habían sido excluidas del ámbito de aplicación de las normas del Tratado relativas a la competencia debido a que las actividades referidas al control y a la policía del espacio aéreo, que implican, en particular, el recurso a prerrogativas y facultades coercitivas que constituyen una excepción al Derecho común con respecto a los usuarios del espacio aéreo, son prerrogativas típicas del poder público (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, apartados 24 y 30).

84      Por otro lado, por lo que respecta al artículo 6 del Tratado sobre el Estrecho de Fehmarn, ha de señalarse que el apartado primero de esta disposición establece que el Reino de Dinamarca debe constituir una sociedad encargada de los trabajos preparatorios, de la planificación, de la concepción, de la obtención de las autorizaciones, de la celebración de los contratos, de la financiación, de la explotación y del mantenimiento del enlace fijo, precisándose que dicha sociedad será propietaria del enlace fijo. El segundo apartado de la referida disposición indica que esa sociedad será una sociedad danesa y que sus actividades se ejercerán de conformidad con los principios comerciales generales y las obligaciones internacionales, en particular las que derivan del Derecho de la Unión. El tercer apartado del artículo 6 del Tratado sobre el Estrecho de Fehmarn dispone que el Reino de Dinamarca percibirá todos los beneficios de la sociedad y soportará las pérdidas a que den lugar sus actividades. El cuarto apartado, por su parte, señala que el Reino de Dinamarca tiene derecho a modificar la organización de la sociedad sin perjuicio de las obligaciones contraídas con arreglo al Tratado sobre el Estrecho de Fehmarn y que es necesaria una aprobación previa de la República Federal de Alemania en caso de venta de más del 50 % de las acciones a entidades no controladas por las autoridades danesas. El quinto apartado del artículo 6 del Tratado sobre el Estrecho de Fehmarn establece que el Reino de Dinamarca velará por que la sociedad cumpla las misiones que le han sido encomendadas por el Tratado.

85      Es necesario hacer constar que el artículo 6 del Tratado sobre el Estrecho de Fehmarn, invocado por las autoridades danesas durante el procedimiento de investigación formal, no contiene ninguna disposición que hubiera permitido a la Comisión declarar que, como tales, las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo estaban vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

86      En tercer término, por lo que respecta a la alegación de que la Comisión no tuvo en cuenta el hecho de que en Dinamarca la construcción y la explotación de las infraestructuras ferroviarias y de carreteras no están liberalizadas, es preciso señalar que la inexistencia de liberalización de un sector de actividad no constituye un indicio que permita concluir que, por principio, una actividad está vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público. En este sentido, ha de destacarse que es en función de las fórmulas conforme a las cuáles se organizan en los Estados miembros por lo que se ha considerado que determinadas actividades no eran de naturaleza económica y no porque estuvieran vinculadas a prerrogativas de poder público. Así sucede, entre otras, con las actividades de enseñanza pública financiadas total o principalmente con fondos públicos (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de septiembre de 2007, Schwarz y Gootjes-Schwarz, C‑76/05, EU:C:2007:492, apartado 39, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496), con los regímenes de seguridad social que aplican el principio de solidaridad (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de febrero de 1993, Poucet y Pistre, C‑159/91 y C‑160/91, EU:C:1993:63, apartados 7 a 12, 15 y 18, y de 11 de junio de 2020, Comisión y República Eslovaca/Dôvera zdravotná poist’ovňa a.s.,C‑262/18 P y C‑271/18 P, EU:C:2020:450, apartados 30 a 34) o incluso con entes encargados de la gestión de un sistema nacional de salud que ofrecen servicios sanitarios gratuitos (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de julio de 2006, FENIN/Comisión, C‑205/03 P, EU:C:2006:453, apartado 27, y de 4 de marzo de 2003, FENIN/Comisión, T‑319/99, EU:T:2003:50, apartados 39 y 49). De lo anterior se infiere que el hecho de que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo no estén liberalizadas no implica, sin embargo, que tales actividades estén vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

87      En cuarto término, por lo que respecta a la alegación de que la Comisión no tuvo en cuenta las funciones delegadas a Femern en su condición de autoridad viaria y de administradora de la infraestructura ferroviaria ni el hecho de que le incumbiera preparar los planes de seguridad del enlace fijo, ha de recordarse que el hecho de que una entidad disponga de prerrogativas de poder público para el ejercicio de una parte de sus actividades no obsta, por sí sola, para calificarla de empresa a efectos de las disposiciones del Tratado FUE referidas a la competencia en lo concerniente a sus otras actividades económicas (sentencias de 1 de julio de 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, apartado 25; de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión, T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117, apartados 98 y 99, y de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión, T‑696/17, EU:T:2019:652, apartado 85).

88      Según la jurisprudencia, en la medida en que un organismo público ejerce una actividad económica que puede disociarse del ejercicio de sus prerrogativas de poder público, dicho organismo, por lo que respecta a esa actividad, actúa como una empresa, mientras que si la referida actividad económica es indisociable del ejercicio de sus prerrogativas de poder público, todas las actividades ejercidas por ese organismo se considerarán actividades vinculadas al ejercicio de tales prerrogativas (sentencias de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, apartado 38, y de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 82). De ello se deduce que no hay un umbral por debajo del cual deba considerarse que todas las actividades de una entidad son actividades no económicas, ni siquiera en el supuesto de que las actividades económicas sean minoritarias (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 83, y de 20 de septiembre de 2019, Le Port de Bruxelles y Région de Bruxelles-Capitale/Comisión, T‑674/17, no publicada, EU:T:2019:651, apartado 104).

89      En el presente asunto, es preciso hacer constar que el Reino de Dinamarca no ha aportado ningún elemento que demuestre que las funciones de autoridad vial y de administradora de la infraestructura ferroviaria desempeñadas por Femern o la obligación de preparar planes de seguridad sean indisociables de las actividades económicas identificadas por la Comisión, a saber, la construcción y la explotación del enlace fijo. En cualquier caso, como se desprende del examen de la segunda subimputación, en las circunstancias del presente asunto, la Comisión pudo considerar válidamente que, en el desempeño de dichas funciones y para la preparación de los planes de seguridad del enlace fijo, a Femern no se le había confiado ninguna prerrogativa de poder público particular (véanse, más adelante, los apartados 101 a 103 de la presente sentencia).

90      De las consideraciones anteriores se deduce que las informaciones presentadas a la Comisión por las autoridades danesas durante el procedimiento de investigación formal no constituían datos que, considerados aisladamente o como un todo, pudieran llevar a la conclusión de que el conjunto de las actividades de Femern en cuestión, a saber, la construcción y la explotación del enlace fijo, estuvieran vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

91      Por consiguiente, la Comisión pudo considerar válidamente, en el considerando 191 de la Decisión impugnada, que, habida cuenta de su naturaleza, de su objeto y de las normas a las que están sujetas, las actividades de Femern no constituían, como tales, actividades propias del ejercicio de la autoridad pública.

2)      Sobre la segunda subimputación, basada en que la Comisión consideró erróneamente que Femern no había recibido ninguna prerrogativa de poder público particular

92      Mediante su segunda subimputación, formulada con carácter subsidiario, el Reino de Dinamarca reprocha a la Comisión haber considerado erróneamente que las funciones delegadas a Femern en su condición de autoridad vial y en su condición de administradora de la infraestructura ferroviaria, así como la preparación de los planes de seguridad del enlace fijo, no constituyen actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

93      A este respecto, en su respuesta escrita a las preguntas formuladas por el Tribunal General, la Comisión indicó que no había llevado a cabo un examen en profundidad de las actividades específicas de Femern invocadas por el Reino de Dinamarca en el presente procedimiento debido a que, durante el procedimiento de investigación formal, las autoridades danesas únicamente adujeron que debía considerarse que el conjunto del proyecto de enlace fijo estaba vinculado a prerrogativas de poder público y a que no invocaron ni formularon expresamente alegaciones suficientemente precisas en relación con tales actividades.

94      En la vista, el Reino de Dinamarca sostuvo que, durante el procedimiento administrativo, se aportaron elementos relativos a las funciones delegadas a Femern en su condición de autoridad vial y en su condición de administradora de la infraestructura ferroviaria, así como en lo que se refiere a la preparación de los planes de seguridad del enlace fijo, y que correspondía a la Comisión, a quien incumbe la carga de la prueba de demostrar la existencia de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, solicitar información adicional.

95      A este respecto, ha de señalarse que, aunque es a la Comisión a quien incumbe demostrar que una medida reúne las condiciones exigidas para ser calificada de ayuda de Estado, seguidamente le corresponde al Estado miembro que haya otorgado o que planee otorgar esa ayuda acreditar que la medida no puede ser calificada de ese modo.

96      De ello se infiere que cuando la Comisión considera que una entidad ejerce actividades económicas, para permitirle comprobar si determinadas actividades de dicha entidad deben quedar excluidas del ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, por el hecho de vincularse al ejercicio de prerrogativas de poder público, incumbe al Estado miembro afectado, en el contexto del deber de cooperación leal entre Estados miembros e instituciones conforme a lo que se deriva del artículo 4 TUE, apartado 3, invocar expresamente la existencia de tales actividades y aportar explicaciones detalladas sobre la normativa aplicable a estas, amén de todos los datos que permitan a la Comisión confirmar que se trata efectivamente de actividades vinculadas a prerrogativas de poder público (véase, por analogía, la sentencia de 15 de noviembre de 2011, Comisión y España/Government of Gibraltar y Reino Unido, C‑106/09 P y C‑107/09 P, EU:C:2011:732, apartados 146 y 147).

97      De ello se sigue que no cabe reprochar a la Comisión que no hubiera tenido en cuenta eventuales informaciones que se le habrían podido presentar durante el procedimiento administrativo pero que no lo fueron, toda vez que la Comisión no está obligada a examinar de oficio y mediante conjeturas qué datos podrían habérsele presentado [véanse, por analogía, las sentencias de 9 de septiembre de 2009, Holland Malt/Comisión, T‑369/06, EU:T:2009:319, apartado 152, y de 6 de abril de 2022, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) y otros/Comisión, T‑508/19, EU:T:2022:217, apartado 106].

98      En el presente asunto, ha de destacarse que, en la carta dirigida a las autoridades danesas el 14 de junio de 2019, recogida en la Decisión de incoación, la Comisión expuso, en los considerandos 84 a 89, las razones por las que, tras un análisis prima facie, era preciso considerar que Femern ejercía una actividad económica. Más concretamente, en el considerando 85 de dicha Decisión, la Comisión indicó que el hecho de que el proyecto de enlace fijo persiguiera objetivos de interés general no necesariamente implicaba que se tratase de una actividad propia del ejercicio de la autoridad pública. Además, en el considerando 86 de la referida carta, la Comisión consideró igualmente que el hecho de que la concesión, por dos Estados soberanos, de autorizaciones para la construcción de una infraestructura de transporte transfronteriza forme parte del ejercicio del poder público no implica necesariamente que los propios servicios de transporte o la construcción de la infraestructura formen parte también del ejercicio de la autoridad pública.

99      Es cierto que, como señaló el Reino de Dinamarca en la vista, la Comisión expresó, en los considerandos 84 a 89 de la carta de 14 de junio de 2019, ciertas dudas sobre la posibilidad de calificar la actividad de Femern de actividad económica. Por ello, la Comisión invitó a las autoridades danesas a facilitarle todos los documentos y la información pertinentes, actualizados y completos que le permitieran, en particular, seguir evaluando la naturaleza económica o no económica de la actividad de Femern.

100    En respuesta a esa invitación, en sus observaciones sobre la incoación del procedimiento de investigación formal de 26 de agosto de 2019, las autoridades danesas desarrollaron una argumentación que tendía a defender, con carácter principal, que el conjunto de las actividades de Femern debía considerarse vinculado a prerrogativas de poder público y, con carácter subsidiario, que únicamente la actividad de explotación del enlace fijo debía considerarse actividad de naturaleza económica.

101    No obstante, es preciso hacer constar que, en la referidas observaciones, las autoridades danesas no adujeron expresamente que las funciones delegadas a Femern en su condición de autoridad vial y en su condición de administradora de la infraestructura ferroviaria, así como en lo referente a la preparación de los planes de seguridad del enlace fijo, debieran considerarse vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público, de modo tal que los costes correspondientes tuvieran que quedar excluidos del ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1.

102    Por un lado, por lo que respecta a las funciones delegadas a Femern en su condición de administradora de la infraestructura ferroviaria y en lo que atañe a la preparación de los planes de seguridad, ha de señalarse que las autoridades danesas no las mencionaron ni en sus observaciones sobre la incoación del procedimiento de investigación formal de 26 de agosto de 2019 ni en las observaciones sobre los comentarios de las partes interesadas presentadas en el procedimiento de investigación formal el 4 de octubre de 2019. Siendo así, no cabe reprochar a la Comisión que no hubiera examinado, durante el procedimiento de investigación formal, si las funciones de administradora de infraestructuras ferroviarias y la preparación de los planes de seguridad del enlace fijo debían excluirse del ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, por el hecho de que esas actividades tuvieran que considerase vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

103    Por otro lado, por lo que respecta a las funciones delegadas a Femern en su condición de autoridad vial, ha de indicarse que estas únicamente fueron objeto de una mención puntual en las observaciones de las autoridades danesas de 26 de agosto de 2019. Más concretamente, estas funciones fueron citadas como ilustración de una «responsabilidad pública» que correspondía a Femern, ilustración expuesta en apoyo de una argumentación más general dirigida a defender que, por razón de su naturaleza, el conjunto de actividades de Femern debía considerarse vinculado al ejercicio de prerrogativas de poder público. Además, ha de hacerse constar que los datos transmitidos a la Comisión por las autoridades danesas durante el procedimiento de investigación formal no le permitían concluir que la referida actividad estuviera vinculada a tales prerrogativas. En efecto, el punto 25 de la Ley sobre la Construcción, al que se remitió la nota 12 de las observaciones sobre la incoación del procedimiento de investigación formal de 26 de agosto de 2019, se limita a enunciar, en su primer apartado, que la conexión por carretera de costa a costa es una carretera pública administrada de conformidad con la Ley sobre las Vías Públicas y que Femern es la autoridad viaria. Ciertamente, en los trabajos preparatorios de la Ley sobre la Construcción, de los que dispuso la Comisión durante el procedimiento de investigación formal, se indicaba que «se propone que Femern se encargue de la administración de las conexiones por carretera relacionadas con el proyecto de enlace de costa a costa que se mencionan en el artículo 1, en relación con el artículo 38, de la Ley sobre las Vías Públicas» y que, «por consiguiente, Femern será la autoridad viaria en el sentido de la normativa sobre vías públicas y tendrá un poder de decisión con arreglo a la Ley sobre las Vías Públicas y a los textos adoptados sobre la base de esta». No obstante, es preciso señalar que los datos de que disponía la Comisión en el procedimiento de investigación formal no contenían ninguna precisión sobre las eventuales prerrogativas de que disponen las autoridades viarias frente a terceros, en particular en lo que respecta a la naturaleza y al alcance del «poder decisorio» de esas autoridades. Además, como admitió el Reino de Dinamarca en la vista, este no remitió a la Comisión, en el curso del procedimiento de investigación formal, la Ley sobre las Vías Públicas. Por otra parte, ha de destacarse que, durante el citado procedimiento, las autoridades danesas no adujeron expresamente que las funciones delegadas a Femern en su condición de autoridad vial tuvieran que estar vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público. De esto se infiere que no cabe reprochar a la Comisión que no hubiera examinado en detalle las mencionadas funciones.

104    De las consideraciones anteriores se deduce que, en las circunstancias del presente asunto, la Comisión no concluyó erróneamente, en el considerando 194 de la Decisión impugnada, que a Femern no se le habían confiado prerrogativas de poder público específicas.

105    Por consiguiente, procede desestimar la segunda subimputación formulada con carácter subsidiario por el Reino de Dinamarca.

106    Así pues, procede desestimar en su totalidad la imputación basada en la no consideración de información disponible que permite vincular determinadas actividades de Femern al ejercicio de prerrogativas de poder público.

c)      Sobre la segunda imputación, basada en que la Comisión tomó en consideración erróneamente la existencia de servicios que podían sustituir al enlace fijo

107    El Reino de Dinamarca defiende que, en el examen dirigido a determinar si las actividades de Femern estaban vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público, la Comisión incurrió en error al atribuir importancia al hecho de que un operador privado ofreciera servicios de transbordadores considerados como una alternativa a los ofrecidos por la citada entidad. Según el Reino de Dinamarca, el que un operador privado ofrezca servicios sustitutivos no debe influir en la apreciación de que las actividades de Femern están vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público.

108    El Reino de Dinamarca alega, en esencia, que las actividades de construcción y de explotación de infraestructuras de carreteras y ferroviarias forman parte del ejercicio de prerrogativas de poder público y que la existencia de una relación de sustitución entre esas infraestructuras y modos de transporte alternativos no debería desvirtuar esta apreciación. En la medida en que la puesta a disposición de las redes de carreteras y ferroviarias danesas no entra en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, el Reino de Dinamarca considera asimismo que la Comisión no aportó datos suficientes para explicar las razones por las que las actividades de Femern se distinguen de la puesta a disposición de tales redes.

109    Según el Reino de Dinamarca, instituir un régimen de pago por el uso de una infraestructura de carreteras por los usuarios no puede ser un elemento determinante para calificar la puesta a disposición de esa infraestructura como actividad económica que entra en competencia con los operadores privados que ofrecen soluciones alternativas a la red de carreteras.

110    El Reino de Dinamarca aduce que, en la Decisión relativa a la construcción, la Comisión consideró que, dado que la red ferroviaria nacional se gestionaba y se explotaba en un mercado cerrado en el que no existe competencia alguna, la financiación pública concedida a Femern Landanlaeg no podía afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros, aun a pesar de que ciertas rutas aéreas o mediante transbordadores pudieran suponer alternativas a determinados enlaces ferroviarios. Por consiguiente, el Reino de Dinamarca estima que el criterio de sustituibilidad aplicado por la Comisión al examinar los servicios de transporte ferroviario de Femern es diferente y más estricto que el aplicado en su examen global de la red ferroviaria pública danesa.

111    La Comisión se opone a esta argumentación.

112    Del examen de la tercera imputación efectuado en los apartados 74 a 106 de la presente sentencia se deduce que la Comisión pudo considerar válidamente que de los autos no se desprendía que las actividades de Femern, como tales, estuvieran comprendidas en el ejercicio del poder público ni que a dicha entidad se le hubieran confiado prerrogativas de poder público. De ello se infiere que la argumentación del Reino de Dinamarca en el contexto de la presente imputación se basa en la premisa errónea de que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo se vinculan al ejercicio de prerrogativas de poder público.

113    Por otra parte, contrariamente a lo que alega el Reino de Dinamarca, no cabe reprochar a la Comisión que hubiera examinado si, en el marco de la explotación del enlace fijo, los servicios que Femern proyectaba ofrecer podían sustituir a los ofrecidos por operadores que actúan con ánimo de lucro en un determinado mercado. En efecto, al actuar así, la Comisión aplica un criterio que le permite determinar si la referida actividad de explotación constituye una actividad económica (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, apartado 27, y de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, apartado 46).

114    En lo que atañe a la alegación de que, en esencia, la Comisión tendría que haber llevado a cabo un examen en profundidad de las características de las redes de carreteras y ferroviarias danesas para determinar si las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo se vinculaban al ejercicio de prerrogativas de poder público, ha de señalarse que el Reino de Dinamarca no ha aportado datos a los autos que permitan considerar que, en su conjunto, las actividades de construcción o de explotación de las redes de carreteras y ferroviarias se vinculan efectivamente con el ejercicio de prerrogativas de poder público. Además, como acertadamente señala la Comisión, la Decisión impugnada versa únicamente sobre la financiación del enlace fijo y no sobre la financiación del conjunto de redes de carreteras y ferroviarias danesas, de modo que las características de estas no son pertinentes para determinar si las actividades de Femern que son objeto del presente asunto son de naturaleza económica. De ello se infiere que esta alegación del Reino de Dinamarca no puede prosperar.

115    Por lo que respecta a la alegación mediante la que se reprocha que la Comisión hubiera recurrido, en la Decisión impugnada, a un criterio de sustituibilidad más estricto que el aplicado en la Decisión relativa a la construcción, de modo que la apreciación efectuada en el presente asunto es insuficiente y contradictoria, basta señalar que la existencia de servicios de transporte sustitutivos no constituye un elemento pertinente para determinar la existencia de actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público. En cualquier caso, contrariamente a lo que defiende el Reino de Dinamarca, ha de señalarse que en la Decisión relativa a la construcción y en las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Scandlines Danmark y Scandlines Deutschland/Comisión (T‑630/15, no publicada, EU:T:2018:942), y de 13 de diciembre de 2018, Stena Line Scandinavia/Comisión (T‑631/15, no publicada, EU:T:2018:944), en absoluto se abordaba una eventual competencia entre las conexiones ferroviarias y los operadores de transbordadores o de conexiones aéreas, de modo que la alegación del Reino de Dinamarca no puede prosperar.

116    En cuanto a la alegación de que instituir un régimen de pago por el uso de una infraestructura de carreteras por los usuarios no es un criterio determinante para calificar la puesta a disposición de esa infraestructura como actividad económica debido a la existencia de un vínculo de sustitución en un mercado con operadores con ánimo de lucro que proponen soluciones alternativas a la red de carreteras, debe desestimarse. En efecto, como posteriormente se indicará dentro de la tercera parte del presente motivo, en los apartados 148 a 153 de la presente sentencia, el pago de tasas constituye un factor que, pese a no ser determinante, es cuando menos pertinente para calificar la puesta a disposición de la infraestructura como actividad económica, de modo que la Comisión pudo, por lo tanto, tenerlo en cuenta válidamente.

117    Es más, en la medida en que la Comisión pudo declarar válidamente que a Femern no se le había asignado ninguna prerrogativa de poder público particular, no puede prosperar la argumentación dirigida a comparar una relación de sustitución entre las infraestructuras de transporte y los modos de transporte alternativos con la relación de sustitución que existe entre, por un lado, las actividades de la policía y de la justicia y, por otro lado, las actividades de sociedades de seguridad privadas y el arbitraje. A este respecto, ha de señalarse que las actividades de la policía y de la justicia forman parte, por naturaleza, de la autoridad pública toda vez que implican recurrir a prerrogativas exorbitantes del Derecho común y a privilegios de poder público que se imponen a los ciudadanos y a las empresas. No es ese el caso de las actividades de las empresas de seguridad privada ni de la actividad de arbitraje. Igual conclusión se impone por lo que respecta a las actividades de construcción y de explotación de una infraestructura de transporte como el enlace fijo.

118    Por consiguiente, procede desestimar la imputación basada en un supuesto error derivado de tomar en consideración la existencia de servicios sustitutivos del enlace fijo.

119    De las consideraciones que anteceden se deduce que la primera parte del primer motivo, basada en que la Comisión consideró erróneamente que las actividades de Femern no implican el ejercicio de prerrogativas de poder público, debe ser desestimada en su totalidad.

2.      Sobre la segunda parte del primer motivo, basada en la apreciación supuestamente errónea de que Femern ofrece servicios de transporte en un mercado en el que compite con otros operadores

120    El Reino de Dinamarca, apoyado por el Reino de Bélgica, defiende que el enlace fijo no compite con los operadores de transbordadores del mismo modo que una infraestructura ferroviaria no compite directamente con la carretera, los autobuses o los aeropuertos.

121    Según el Reino de Dinamarca, los posibles efectos sobre la competencia son el resultado de la decisión de llevar a cabo el enlace fijo, que forma parte del ejercicio del poder público. Por consiguiente, considera que la coexistencia de actividades comerciales con actividades que implican el ejercicio de prerrogativas de poder público no significa automáticamente que las últimas constituyan actividades económicas.

122    Además, el Reino de Dinamarca alega que, incluso si no se considerase que las actividades de Femern están vinculadas con el ejercicio de prerrogativas de poder público, la referida entidad no competiría con los operadores de transbordadores. En este sentido, el Reino de Dinamarca subraya que Femern tiene como misión la construcción y la explotación del enlace fijo de modo tal que se optimicen las ventajas macroeconómicas. Así pues, el que las actividades de esta entidad incidan en la economía nacional y en los mercados circundantes, entre otros el de los servicios ofrecidos por operadores de transbordadores, no significa que pueda considerarse que la construcción y la explotación del enlace fijo compitan con operadores privados en el mercado de prestación de servicios de transporte.

123    El Reino de Dinamarca defiende que, en cualquier caso, Femern no puede competir en un mercado de servicios de transporte en las fases de planificación y construcción del enlace fijo.

124    El Reino de Bélgica estima que no existe competencia con los transbordadores privados en la medida en que la intervención pública se limita a paliar las carencias de la iniciativa privada.

125    La Comisión se opone a la anterior argumentación.

126    A este respecto, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, se considera empresa, a efectos de la aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de competencia, cualquier entidad que ejerza una actividad económica y se considera actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (sentencias de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, apartado 50, y de 24 de marzo de 2022, GVN/Comisión, C‑666/20 P, no publicada, EU:C:2022:225, apartado 69).

127    Por lo que a este asunto se refiere, en el considerando 193 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que existe un mercado de servicios de transporte para el paso por el estrecho de Fehmarn en el que ya opera una empresa de transbordadores que es una entidad que actúa en condiciones de mercado. Por consiguiente, la Comisión estimó que los servicios de transporte prestados por Femern compiten con los servicios de transporte ofrecidos por dicho operador de transbordadores.

128    Por un lado, es necesario hacer constar que el Reino de Dinamarca no niega la existencia de un mercado de servicios para el paso por el estrecho de Fehmarn entre Rødby y Puttgarden que se prestan por un operador de transbordadores y reconoce que la puesta en servicio del enlace fijo también tendrá efectos sobre varios tipos de empresas, como los operadores de transbordadores, las empresas de transporte en autobús o incluso las empresas de transporte de mercancías por carretera.

129    Por otro lado, pese a que el Reino de Dinamarca niega la existencia de una relación de competencia entre los servicios ofrecidos por Femern y los prestados por el operador de transbordadores, ha de destacarse que, como se desprende del análisis financiero de Femern correspondiente al año 2016, el nivel de los precios constituye un elemento que el consumidor tiene en cuenta a efectos de elegir utilizar el enlace fijo o los transbordadores para atravesar el estrecho de Fehmarn.

130    Por consiguiente, es preciso señalar que existe una relación de sustitución entre los servicios que ofrecerá Femern y los que oferta el operador de transbordadores. Por consiguiente, como acertadamente aduce la Comisión, aunque Femern y el operador de transbordadores ofrezcan servicios cuyas características son diferentes en algunos aspectos, procede considerar que operan en el mismo mercado, a saber, el de los servicios de transporte para el paso por el estrecho de Fehmarn, dentro del cual los consumidores podrán elegir —llegado el caso de que se mantengan los servicios ofrecidos por el operador de transbordadores tras la puesta en servicio del enlace fijo— entre los servicios brindados por ese operador y los ofrecidos por Femern cuando explote el enlace fijo.

131    Además, ha de subrayarse que el Reino de Dinamarca no discute la otra hipótesis posible, mencionada en los considerandos 237 y 360 de la Decisión impugnada, de que la puesta en servicio del enlace fijo pueda dar lugar a la desaparición de los servicios de transbordadores en el enlace entre Rødby y Puttgarden. Pues bien, tal hipótesis corrobora la existencia de una relación de sustitución entre los servicios brindados por la empresa de transbordadores que opera esa ruta y los que ofrecerá Femern.

132    De este modo, en las circunstancias del presente asunto y en contra de lo que defiende el Reino de Dinamarca, procede considerar que los servicios ofrecidos por Femern cuando explote el enlace fijo se hallarán en competencia directa con los ofrecidos, para el paso por el estrecho de Fehmarn, por otro proveedor de transportes, a saber, el operador de transbordadores que lleva a cabo la conexión entre Rødby y Puttgarden, operador que constituye, sin que el Reino de Dinamarca lo niegue, una empresa con ánimo de lucro.

133    Por otra parte, ha de señalarse que la Comisión también identificó un mercado de servicios de transporte más amplio, a saber, el de las conexiones de transporte que suponen una alternativa al paso por el estrecho de Fehmarn. En este sentido, de una lectura conjunta de los considerandos 193 y 237 de la Decisión impugnada se deduce que la Comisión también tuvo en cuenta el mercado de los servicios de transporte que aseguran la travesía del mar Báltico occidental, a saber, las conexiones entre Dinamarca, Alemania y Suecia, en las que también están activos operadores de transbordadores, una parte de cuyo tráfico podría ser absorbida por el enlace fijo, según se desprende del análisis financiero de Femern correspondiente al año 2016.

134    Por lo que respecta a la alegación de que, en esencia, Femern no puede competir con otros proveedores de transporte debido a consideraciones relativas al ejercicio de prerrogativas de poder público, esta ha de desestimarse.

135    Por un lado, en la medida en que mediante esta alegación el Reino de Dinamarca defiende que no existe competencia entre el enlace fijo y los operadores de transbordadores porque los efectos de la puesta en servicio de ese enlace sobre la competencia derivan de una decisión de los poderes públicos adoptada en ejercicio de sus prerrogativas de poder público, esta no puede prosperar. En efecto, ha de señalarse que el hecho de que un Estado miembro haga uso de tales prerrogativas para constituir una entidad encargada de construir y de explotar una infraestructura no implica necesariamente que las actividades de esa entidad se vinculen también al ejercicio de prerrogativas de poder público.

136    Por otro lado, en la medida en que el Reino de Dinamarca sostiene que los posibles efectos en la competencia de las actividades de Femern carecen de pertinencia, puesto que tales actividades se vinculan al ejercicio de prerrogativas de poder público, tal alegación debe desestimarse. En efecto, como se ha señalado anteriormente (véanse los apartados 74 a 106 de la presente sentencia), la Comisión pudo declarar válidamente, en las circunstancias del presente asunto, que las actividades de Femern, como tales, no eran propias del ejercicio de la autoridad pública y que, a la vista de los elementos obrantes en autos, a dicha entidad no se le habían atribuido prerrogativas de poder público.

137    Por lo que respecta a la alegación basada en que los efectos de las actividades de Femern en la economía nacional y en los mercados circundantes carecen de pertinencia para demostrar una relación de competencia entre esa entidad y los operadores de transbordadores, debido a que el objetivo de aquellas actividades estriba en optimizar las ventajas macroeconómicas de Dinamarca, procede señalar que tal alegación equivale, en esencia, a defender que la apreciación de que una entidad ejerce actividades persiguiendo un objetivo de interés general se opone a que sea posible considerar que tal entidad compite con operadores con ánimo de lucro. Pues bien, como se ha recordado en el apartado 64 de la presente sentencia, el hecho de que se hayan confiado a una entidad determinadas misiones de interés general no puede impedir que las actividades de que se trata se consideren actividades económicas. En efecto, ha de señalarse que, según reiterada jurisprudencia, el artículo 107 TFUE, apartado 1, no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos [sentencias de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, 173/73, EU:C:1974:71, apartado 27, y de 6 de abril de 2022, Mead Johnson Nutrition (Asia Pacific) y otros/Comisión, T‑508/19, EU:T:2022:217, apartado 80].

138    En lo que atañe a la alegación de que no existe competencia entre Femern y los operadores de transbordadores debido a que la intervención pública se limita a paliar las carencias de la iniciativa privada, debe desestimarse. En efecto, como se desprende del apartado 126 de la presente sentencia, para determinar si una entidad ejerce una actividad económica, la Comisión debe demostrar que esa entidad ofrece bienes o servicios en un mercado en el que compite con operadores con ánimo de lucro. Pues bien, en el presente asunto, según se desprende del considerando 193 de la Decisión impugnada, ya existe un operador privado que ofrece servicios para realizar la travesía del estrecho de Fehmarn. Del mismo modo, existen también empresas privadas que prestan servicios de transporte en otras rutas que constituyen una alternativa al cruce de ese estrecho.

139    Por lo que se refiere a la alegación de que Femern no puede competir en un mercado de servicios de transporte en la fase de construcción del enlace fijo, ha de ser igualmente desestimada. En efecto, como más adelante se indicará al examinar el segundo motivo en los apartados 185 a 207 de la presente sentencia, en las circunstancias del presente asunto, la Comisión pudo concluir, sin incurrir en error de apreciación, que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo eran indisociables.

140    De las consideraciones anteriores se desprende que la segunda parte del primer motivo, basada en que se declaró erróneamente que Femern ofrece servicios de transporte en un mercado en el que compite con otros operadores, debe desestimarse en su totalidad.

3.      Sobre la tercera parte del primer motivo, basada en la apreciación supuestamente errónea de que Femern es un operador que sigue una lógica comercial

141    El Reino de Dinamarca defiende que Femern no puede explotar el enlace fijo como un operador en una economía de mercado que funcione conforme a una lógica de economía de mercado y no puede, por lo tanto, llevar a cabo una explotación comercial del enlace fijo. En este sentido, el Reino de Dinamarca indica que Femern actúa, por lo que a los aspectos esenciales se refiere, siguiendo instrucciones del ministro de Transportes danés, quien también se encargará de fijar el importe de los peajes teniendo en cuenta consideraciones macroeconómicas y políticas, y puntualiza que sus beneficios se destinarán a la financiación de infraestructuras en el territorio de Dinamarca. El Gran Ducado de Luxemburgo sostiene a este respecto que, en la medida en que Femern no está sujeta a las reglas de maximización de los beneficios, en que sus beneficios contribuyen a la financiación de infraestructuras terrestres públicas y en que no dispone de autonomía decisoria alguna, no cabe considerar que lleve a cabo una actividad económica.

142    Además, según el Reino de Dinamarca, apoyado por la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo, el hecho de que las actividades de Femern se financien mediante tasas que se recaudan de los usuarios no basta para considerar que dicha entidad opera conforme a una lógica de mercado. A este respecto, el Gran Ducado de Luxemburgo defiende que el modo de financiación del enlace fijo mediante impuestos o a través de los usuarios no constituye un elemento pertinente para distinguir las actividades no económicas de las actividades económicas. Además, el Reino de Dinamarca considera que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta la inexistencia de libertad en lo referente a la fijación de tarifas, elemento que es un indicio pertinente para demostrar que Femern no es una empresa.

143    Por otra parte, según el Reino de Dinamarca, la circunstancia de que Femern cobrará tasas cuando se ponga en servicio el enlace fijo no debe tener como consecuencia que sus actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público se conviertan en actividades de carácter económico.

144    La Comisión se opone a esta argumentación.

145    En primer término, por lo que respecta a las alegaciones mediante las cuales se sostiene que el enlace fijo no será objeto de explotación comercial, ha de recordarse que, según la jurisprudencia aplicable en materia de ayudas de Estado, constituyen servicios que pueden ser calificados de actividades económicas las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, precisándose que la característica esencial de la remuneración reside en el hecho de que esta constituye la contrapartida económica de la prestación considerada (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, apartado 47, y de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión, T‑696/17, EU:T:2019:652, apartado 75).

146    Además, en materia de ayudas de Estado, el hecho de que ningún operador privado se haga cargo de una actividad o el de que esta no sea rentable no constituyen criterios pertinentes a efectos calificarla o no como actividad económica. En efecto, según reiterada jurisprudencia, por un lado, el concepto de «empresa», en el contexto del Derecho de la competencia, comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación, y, por otro lado, se considera actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (sentencias de 25 de octubre de 2001, Ambulanz Glöckner, C‑475/99, EU:C:2001:577, apartado 19, y de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión, T‑696/17, EU:T:2019:652, apartado 46). De ello se infiere que el carácter económico o no de una actividad no depende del estatuto privado o público de la entidad que la ejerce ni de la rentabilidad de esa actividad (sentencias de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, apartado 50, y de 15 de diciembre de 2016, España/Comisión, T‑808/14, no publicada, EU:T:2016:734, apartado 55).

147    Precisamente a la luz de estos principios procede examinar las alegaciones formuladas por el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo.

148    En contra de lo que sostienen, en esencia, el Reino de Dinamarca y el Gran Ducado de Luxemburgo, el hecho de supeditar el acceso al enlace fijo al pago de tasas constituye un elemento pertinente para calificar la explotación de dicho enlace como actividad económica.

149    A este respecto, ha de precisarse que las disposiciones del Tratado FUE sobre la competencia y, más específicamente, las normas en materia de ayudas de Estado no obligan a los Estados miembros a exigir un pago por conceder acceso a las infraestructuras de transporte, sino que les confieren potestad para determinar si el acceso ha de ser gratuito o supeditado al pago de una contrapartida económica.

150    De este modo, cuando el Estado miembro decide, al poner en práctica su política de transportes, que la puesta a disposición de una infraestructura se haga a título gratuito en interés de la comunidad, esto puede constituir un indicio para constatar que esa infraestructura no es objeto de explotación económica. En cambio, cuando el Estado miembro decide, como ocurre en el presente asunto, supeditar el acceso a la infraestructura al pago de una tasa para generar ingresos afectados, en particular —según se desprende del considerando 192 de la Decisión impugnada— al reembolso de la deuda contraída para financiar la planificación y la construcción del enlace fijo, ha de considerarse que la infraestructura es objeto de una explotación económica (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión, T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117, apartados 93 y 94).

151    En el presente asunto, ha de señalarse que, en el considerando 192 de la Decisión impugnada, la Comisión destacó que Femern presta un servicio de transporte a ciudadanos y empresas que se sujeta al pago de una tasa por la utilización del tramo de carretera y de la infraestructura ferroviaria.

152    De ello se deduce que, en el considerando 194 de la Decisión impugnada, la Comisión pudo considerar, sin incurrir en error de apreciación, que la explotación del enlace fijo se rige por una lógica económica, dado que se financiará a través de las tasas de utilización.

153    Por consiguiente, en la medida en que la Comisión declaró, por un lado, en el considerando 193 de la Decisión impugnada, que Femern ofrecerá, en particular, servicios en el mercado de los servicios de transporte para el paso por el estrecho de Fehmarn en el que presta servicio un operador con ánimo de lucro y, por otro lado, en los considerandos 192 y 194 de la Decisión impugnada, declaró que el acceso al enlace fijo se supeditará al pago de tasas a la referida entidad, pago que constituye la contrapartida de la prestación del servicio, dicha institución pudo concluir fundadamente que la actividad de explotación del enlace fijo constituye una actividad económica.

154    Las alegaciones formuladas por el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo basadas en que las normas a las que está sujeta Femern no le permiten llevar a cabo una explotación comercial del enlace fijo no desvirtúan esta conclusión.

155    A este respecto, ha de recordarse que, para excluir el carácter económico de una actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un mercado, no basta con argüir que el operador de la infraestructura no actúa sobre una base puramente comercial de maximización de los beneficios, que antepone el interés general al rendimiento de la inversión, que no tiene ánimo de lucro o que reinvierte sistemáticamente sus beneficios [véase, en este sentido, la sentencia de 30 de abril de 2019, Chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Comisión, T‑754/17, no publicada, EU:T:2019:270, apartado 80].

156    Además, dado que el carácter económico o no de una actividad no depende del estatuto privado o público de la entidad que la desarrolla ni de la rentabilidad de esa actividad, se deriva de ello que, por más que los ingresos de una actividad deban reinvertirse obligatoriamente en actividades no económicas, las actividades remuneradas constituyen una participación en el mercado que puede poner en cuestión los objetivos del Derecho de la competencia, de modo tal que la obligación de reinversión de los ingresos no se opone al carácter económico de una actividad (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de septiembre de 2013, Alemania/Comisión, T‑347/09, no publicada, EU:T:2013:418, apartado 50).

157    Así pues, no pueden prosperar las alegaciones basadas en que Femern no se guía por un objetivo de maximización de los beneficios y en que debe reinvertir sus beneficios para la financiación de las infraestructuras. Asimismo, la circunstancia invocada por el Reino de Dinamarca de que el importe de las tasas por la utilización del enlace fijo no se determina sobre la base de una lógica de mercado —en el sentido de que la estructura de precios se aparta de la que aplican en el mercado los operadores privados— no obsta a la apreciación de que la explotación del enlace fijo constituye una actividad económica.

158    Es más, ha de desestimarse también la alegación basada en que Femern actúa, por lo que a los aspectos esenciales se refiere —como pueda ser la fecha de inicio de las obras—, siguiendo instrucciones del ministro de Transportes danés. En efecto, la cuestión de si tienen carácter económico las actividades de que se trate desarrolladas por una entidad no depende de que un inversor privado no pueda llevarlas a cabo en las mismas condiciones (véase, por analogía, la sentencia de 16 de julio de 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Comisión, T‑309/12, no publicada, EU:T:2014:676, apartado 76).

159    Adicionalmente, por lo que respecta a la alegación de que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta la inexistencia de libertad de Femern para fijar el importe de las tasas por la utilización del enlace, es preciso señalar que, ciertamente, como se desprende del punto 42, apartado 2, de la Ley sobre la Construcción, los principios que regulan el importe de las tasas los adopta el ministro de Transportes danés. No obstante, en su escrito de recurso, el Reino de Dinamarca reconoce que, sobre la base del artículo 42, apartado 3, de la referida Ley, Femern puede modificar los regímenes generales de descuentos e introducir otros nuevos, siempre que esto no afecte sensiblemente al nivel global de ingresos. Por consiguiente, en el considerando 197 de la Decisión impugnada, la Comisión no incurrió en error de apreciación cuando afirmó que Femern dispone de cierto margen para decidir su propio régimen de precios.

160    Pues bien, el simple hecho de que el ministro de Transportes danés delimite el importe de las tasas basándose en consideraciones macroeconómicas y vinculadas con la política de transportes no basta para concluir que la actividad de explotación del enlace fijo no constituye una actividad económica.

161    Por otra parte, no cabe tomar en consideración la circunstancia, posterior a la Decisión impugnada, de que Femern ya no disponga de la facultad de modular el importe de las tasas a consecuencia de la adopción, en el transcurso del procedimiento judicial, de una nueva ley, de modo tal que únicamente el ministro de Transportes danés tiene la facultad de determinar el importe de las referidas tasas. En efecto, la legalidad de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adoptó el acto (sentencias de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión, 15/76 y 16/76, EU:C:1979:29, apartados 7 y 8, y de 12 de diciembre de 1996, Altmann y otros/Comisión, T‑177/94 y T‑377/94, EU:T:1996:193, apartado 119). Por consiguiente, al apreciar la legalidad de este acto, queda excluida la consideración de elementos posteriores a la fecha en la que el acto de la Unión fue adoptado (sentencias de 27 de septiembre de 2006, Roquette Frères/Comisión, T‑322/01, EU:T:2006:267, apartado 325, y de 11 de febrero de 2015, España/Comisión, T‑204/11, EU:T:2015:91, apartado 123). Así pues, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión pudo válidamente considerar la circunstancia de que, en cierta medida, Femern podía influir en el importe de determinadas tasas de acceso a la infraestructura.

162    De lo anterior se deduce que las alegaciones formuladas por el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo dirigidas a defender que las normas a las que está sujeta Femern no le permiten realizar una explotación comercial del enlace fijo, tanto si se consideran aisladamente como en su conjunto, no desvirtúan la apreciación de que la explotación del enlace fijo constituye una actividad económica.

163    En segundo término, por lo que respecta a la alegación de que, en esencia, las actividades de Femern vinculadas a prerrogativas de poder público no pueden convertirse en actividades económicas por el hecho de percibirse tasas por la utilización del enlace fijo, basta señalar que se basa en la premisa errónea de que la Comisión tendría que haber considerado que determinadas actividades de Femern estaban vinculadas con el ejercicio de prerrogativas de poder público (véanse los apartados 75 a 106 de la presente sentencia). En consecuencia, tal alegación no puede prosperar.

164    Por lo tanto, procede desestimar en su totalidad la tercera parte del primer motivo.

4.      Sobre el segundo motivo, basado en que la Comisión declaró erróneamente que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo son indisociables

165    Mediante su segundo motivo, el Reino de Dinamarca impugna no solo el fundamento de la declaración de que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo son indisociables, sino también la motivación de la Decisión impugnada a este respecto.

a)      Sobre la motivación de la Decisión impugnada en lo que respecta al carácter indisociable de las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo

166    El Reino de Dinamarca estima que la Decisión impugnada no está suficientemente motivada en lo que respecta a la apreciación de que Femern ejerce una actividad económica desde la fase de construcción.

167    Además, el Reino de Dinamarca considera también que, en el considerando 201 de la Decisión impugnada, la Comisión no expuso las razones por las que concluyó que las actividades de promoción, mercadotecnia o información de Femern constituyen actividades económicas.

168    La Comisión se opone a esta alegación.

169    Conforme a una jurisprudencia reiterada, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, ya que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de las normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse las sentencias de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, apartado 166 y jurisprudencia citada, y de 27 de enero de 2021, KPN/Comisión, T‑691/18, no publicada, EU:T:2021:43, apartado 161). En particular, la Comisión no está obligada a pronunciarse sobre todas las alegaciones que los interesados formulen. Basta con que exponga los hechos y las consideraciones jurídicas que revistan una importancia esencial en el contexto de la decisión (sentencias de 11 de enero de 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, C‑404/04 P, no publicada, EU:C:2007:6, apartado 30, y de 24 de septiembre de 2019, Fortischem/Comisión, T‑121/15, EU:T:2019:684, apartado 41).

170    En el presente asunto, por lo que respecta a la motivación del carácter indisociable de las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo, ha de subrayarse que, en el considerando 189 de la Decisión impugnada, la Comisión recordó, para empezar, la jurisprudencia conforme a la cual la explotación de un aeropuerto se consideró una actividad económica, al igual que lo es la construcción de una pista de un aeropuerto comercial. Pese a que la Comisión indica que esta jurisprudencia se refería específicamente a los aeropuertos, señala que los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia y el Tribunal General son también aplicables a la construcción de otras infraestructuras. A este respecto, la nota 89 del considerando 189 de la Decisión impugnada remite al punto 202 de la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, que indica que estos principios establecidos por los órganos jurisdiccionales de la Unión son aplicables a la construcción de otras infraestructuras que están indisociablemente vinculadas a una actividad económica. Es más, en el considerando 189 de la Decisión impugnada, la Comisión menciona también la jurisprudencia reciente del Tribunal General relativa a las infraestructuras portuarias, refiriéndose, en la nota 90, a la sentencia de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión (T‑696/17, EU:T:2019:652).

171    Seguidamente, en el considerando 192 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que los ingresos de Femern procedentes de la explotación de las actividades de carreteras y ferroviarias se destinan, en particular, a financiar el coste total de la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo.

172    Por último, en el considerando 198 de la Decisión impugnada, tras concluir que la explotación del enlace fijo constituye una actividad económica, la Comisión estimó que la construcción de la infraestructura explotada por Femern constituye también una actividad económica sobre la base de las sentencias de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), y de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión (T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117).

173    Ha de señalarse que la Comisión hizo referencia a las sentencias del Tribunal de Justicia y del Tribunal General sobre las infraestructuras aeroportuarias, a los recientes asuntos del Tribunal General sobre las infraestructuras portuarias y a la Comunicación sobre el concepto de ayuda estatal. Por lo tanto, debe considerarse que fue voluntad de la Comisión aplicar un principio conforme al cual, cuando se trate de una infraestructura que es objeto de explotación económica, la actividad de construcción también tiene naturaleza económica si ambas actividades están indisolublemente ligadas. En el presente asunto, la Comisión evidenció la existencia de un vínculo económico entre las dos actividades merced a la utilización de los ingresos de explotación para reembolsar, en particular, la deuda contraída por la planificación y la construcción del enlace fijo.

174    De ello se deduce que la Comisión motivó de modo suficiente en Derecho la indisociabilidad de las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo.

175    Por lo que respecta a la alegación referida, en esencia, a que la Comisión motivó insuficientemente la conclusión de que las actividades de promoción, mercadotecnia o información de Femern constituyen actividades económicas, ha de señalarse que, en el considerando 201 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó, en esencia, que esas actividades contribuyeron a la planificación, construcción y explotación del enlace fijo y que, incluso en el caso de que dichas actividades de promoción, mercadotecnia o información se considerasen actividades de información, no es menos cierto que contribuyen a la actividad económica de Femern. A este respecto, la Comisión señaló que no es inusual que se exija a las empresas que informen al público en general sobre sus actividades. Además, estimó que, en principio, las obligaciones de información no implican el ejercicio de prerrogativas de poder público. Así pues, del considerando 201 de la Decisión impugnada se desprende claramente que la Comisión consideró que las actividades de promoción, mercadotecnia o información constituyen actividades económicas, ya que están relacionadas con las actividades principales de Femern, a saber, la construcción y la explotación del enlace fijo. Por consiguiente, procede considerar que la Comisión motivó suficientemente la Decisión impugnada en lo tocante al carácter económico de las actividades de promoción, mercadotecnia o información.

b)      Sobre la fundamentación de la Decisión impugnada por lo que respecta al carácter indisociable de las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo

176    El Reino de Dinamarca defiende que la Comisión incurrió en error de apreciación cuando declaró que la actividad de construcción no es disociable de la actividad de explotación del enlace fijo.

177    A este respecto, en primer término, el Reino de Dinamarca, apoyado por la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo, alega que la Comisión considera erróneamente que de las sentencias de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), y de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión (T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117), se desprende que una actividad de construcción, es decir, una actividad anterior en el tiempo, constituye necesariamente una actividad económica cuando la actividad de explotación, es decir, una actividad posterior en el tiempo, constituye una actividad económica. Según el Reino de Dinamarca, únicamente en determinadas circunstancias una futura explotación comercial de una infraestructura puede tener el efecto de que su construcción constituya también una actividad económica, en particular cuando una pista aeroportuaria forma parte de la actividad económica existente de ese aeropuerto. Según el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo, el presente asunto se distingue de los asuntos anteriores en la medida en que se trata de un supuesto de construcción inicial de una infraestructura cuya explotación tendrá lugar en el futuro.

178    En segundo término, el Reino de Dinamarca sostiene que debe tenerse en cuenta la circunstancia de que Femern no ejercerá una actividad económica antes de la puesta en servicio del enlace fijo, de modo que, en la fase de construcción, la entidad no opera en ningún mercado en el que compita con otros operadores. A este respecto, el Reino de Dinamarca aduce que solo si Femern puede entrar rápidamente en el mercado en cuestión cabría considerarla competidora de las empresas que ya operan en ese mercado.

179    En tercer término, el Reino de Dinamarca defiende, en esencia, que, dado que Femern no opera en un mercado liberalizado, no puede considerarse que dicha entidad lleve a cabo una actividad económica.

180    En cuarto término, según el Reino de Dinamarca, del apartado 84 de la sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión (T‑747/17, EU:T:2019:271), se desprende que la existencia de un vínculo económico entre dos actividades no basta para apreciar el carácter indisociable de esas actividades, de modo que la financiación de la planificación y de la construcción del enlace fijo, mediante la percepción de peajes en el contexto de la explotación de ese enlace, no significa necesariamente que las actividades sean indisociables.

181    En quinto término, el Reino de Dinamarca estima que la conclusión de la Comisión sobre el carácter indisociable de las actividades de construcción y de explotación no tiene en cuenta que las circunstancias podrían evolucionar hasta el momento en que entre en servicio el enlace fijo, en particular que las autoridades danesas podrían decidir modificar las condiciones de explotación del enlace fijo.

182    En sexto término, el Reino de Dinamarca alega que la calificación de empresa debe ser objeto de una interpretación restrictiva debido a que calificar a Femern de empresa antes de la puesta en servicio del enlace fijo tiene consecuencias perjudiciales, en la medida en que dicha entidad está obligada a pagar los intereses adeudados por el período de ilegalidad. Además, según el Reino de Dinamarca, una interpretación restrictiva del concepto de «empresa» se armoniza mejor con ámbitos vecinos, en particular con la normativa nacional relativa a las prácticas comerciales.

183    La Comisión se opone a estas alegaciones.

184    Con carácter preliminar, ha de hacerse constar que el Reino de Dinamarca no invocó ninguna alegación sólida para cuestionar el fundamento de la calificación de las actividades de promoción, mercadotecnia o información como actividades de naturaleza económica.

185    En cuanto a las alegaciones según las cuales la Comisión consideró erróneamente que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo son indisociables, ha de recordarse que la jurisprudencia ha reconocido que la explotación comercial y la construcción de infraestructuras de transporte con vistas a esa explotación comercial pueden constituir actividades económicas (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 65, y de 20 de septiembre de 2019, Havenbedrijf Antwerpen y Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Comisión, T‑696/17, EU:T:2019:652, apartado 47). Esta jurisprudencia procede de la sentencia de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión (T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117), a la que la Comisión se refiere en el considerando 198 de la Decisión impugnada, sentencia en la cual el Tribunal General había declarado que dicha institución pudo concluir válidamente que la actividad de explotación de un aeropuerto era indisociable de la actividad de construcción de una nueva pista aeroportuaria en atención a que las tasas aeroportuarias constituirían la principal fuente de ingresos para financiar esa nueva pista y a que la explotación de esa nueva pista se integraría en la actividad económica del aeropuerto (sentencia de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión, T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117, apartado 94). Asimismo, en dicha sentencia, el Tribunal General también había declarado que no procedía disociar la actividad de construcción de la nueva pista aeroportuaria del uso posterior que se haría de ella debido a que, habida cuenta de su naturaleza y objeto, la construcción de esa pista no guardaba relación, como tal, con prerrogativas de poder público (sentencia de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión, T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117, apartado 99). En ese asunto, el Tribunal de Justicia consideró que el Tribunal General no había incurrido en error de Derecho cuando declaró que la Comisión había estimado correctamente que la construcción de la nueva pista aeroportuaria era una actividad económica, de modo que la aportación de capital objeto del litigio —con la salvedad de los gastos ligados al cumplimiento de cometidos públicos que debían deducirse de su importe— era una ayuda de Estado (sentencia de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, apartado 43).

186    Así pues, cuando la explotación de una infraestructura es objeto de explotación económica y las tasas de utilización constituyen la principal fuente de financiación de su construcción, es preciso considerar que las actividades de construcción y de explotación de esa infraestructura constituyen actividades económicas, a excepción, cuando el Estado miembro las invoca expresamente durante el procedimiento administrativo, de posibles misiones que impliquen hacer uso de prerrogativas de poder público.

187    Precisamente a la luz de estas consideraciones han de examinarse las alegaciones formuladas por el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo.

188    En primer término, contrariamente a lo que alegan, en esencia, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo, los principios y criterios relativos a la indisociabilidad de las actividades de construcción y de explotación de una infraestructura de transporte, establecidos en las sentencias de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), y de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión (T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117), y a los que se ha hecho mención en el apartado 185 de la presente sentencia, no pueden limitarse únicamente al supuesto de la ampliación de una infraestructura existente.

189    Ciertamente, el asunto que dio lugar a las sentencias de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), y de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión (T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117), versaba sobre la ampliación de una pista de un aeropuerto preexistente.

190    No obstante, cuando, como en el presente asunto, existe un mercado de servicios de transporte en el que ya operan operadores con ánimo de lucro, la construcción de una nueva infraestructura de transporte que está previsto que sea objeto de una explotación económica puede perturbar la competencia en dicho mercado en la misma medida en que lo haría la ampliación de una infraestructura preexistente. Así pues, ha de considerarse que, a efectos de apreciar el carácter indisociable de las actividades de construcción y de explotación de una infraestructura, el supuesto de la construcción de una nueva infraestructura que está previsto que sea objeto de una explotación económica futura es comparable al de construir una ampliación de una infraestructura de transporte preexistente que es objeto de explotación económica.

191    De ello se infiere que procede desestimar la alegación de que, en esencia, los principios y criterios relativos a la indisociabilidad de las actividades de construcción y de explotación de una infraestructura de transporte, establecidos en las sentencias de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión (C‑288/11 P, EU:C:2012:821), y de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sachsen-Anhalt/Comisión (T‑443/08 y T‑455/08, EU:T:2011:117), no son aplicables al caso de autos.

192    En segundo término, por lo que respecta a la alegación de que, en esencia, Femern no estaba presente en ningún mercado durante la fase de construcción, ha de destacarse que es pacífico entre las partes que dicha entidad se encarga al mismo tiempo de la construcción y de la explotación del enlace fijo.

193    A este respecto, como se desprende del examen de las partes segunda y tercera del primer motivo, en la medida en que la explotación por Femern del enlace fijo consistirá en ofrecer servicios en un mercado en el que opera un operador con ánimo de lucro a cambio de una remuneración, la Comisión no incurrió en error de Derecho al declarar que la explotación del enlace fijo constituye una actividad económica.

194    Además, ha de señalarse que, en el considerando 192 de la Decisión impugnada, la Comisión apreció, sin que el Reino de Dinamarca lo refutara, que los ingresos de explotación de la infraestructura se utilizarán, en particular, para reembolsar los préstamos contraídos para la planificación y la construcción del enlace fijo. De este modo, en contra de lo que alegan, en esencia, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo, la Comisión no presumió, sino que acreditó, teniendo en cuenta las circunstancias concretas del presente asunto, que la construcción del enlace fijo no puede ser disociada de su explotación económica futura. Asimismo, como reconoce el Reino de Dinamarca, la explotación económica del enlace fijo tiene también como objetivo financiar su construcción, con el fin de alcanzar un equilibrio financiero para el conjunto del proyecto. A este respecto, en la vista, el Tribunal General preguntó a la Comisión acerca de la articulación entre, por un lado, la apreciación realizada en el considerando 192 de la Decisión impugnada, según la cual, sustancialmente, los ingresos de Femern procedentes de las actividades de carreteras y ferroviarias se destinan, en particular, a financiar el coste total de la planificación, la construcción y la explotación del enlace fijo, y, por otra parte, la afirmación del considerando 323 de la referida Decisión, conforme a la cual, si fuera posible fijar los precios en un nivel que compensara la totalidad de los costes de construcción y explotación, no existiría déficit de financiación y no sería necesaria ninguna ayuda estatal. La Comisión respondió que, a diferencia del considerando 323 de la Decisión impugnada, el considerando 192 se refiere a los costes de planificación y de construcción deducidos del importe de la ayuda, de modo que no cabe contradicción alguna entre estos dos considerandos.

195    Así pues, dado que la explotación económica del enlace fijo tiene por objeto reembolsar la deuda contraída para su construcción y en la medida en que la misma entidad se encarga de las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo, a efectos de preservar el efecto útil de las normas sobre las ayudas de Estado, no puede admitirse que las actividades de construcción y de explotación de enlace fijo se disocien, toda vez que la puesta en servicio del enlace fijo solo tendrá lugar una vez finalizada su construcción.

196    En caso contrario, en la medida en que Femern se encarga tanto de la construcción como de la explotación del enlace fijo, si, como defiende el Reino de Dinamarca, la actividad de construcción se considerase disociable de la explotación y, por ende, no económica, la financiación preferencial obtenida para la construcción del enlace fijo no podría calificarse de ayuda de Estado. Lo anterior supondría que, en las circunstancias del presente asunto, en la fase de explotación del enlace fijo, Femern se beneficiaría de la posibilidad de explotar una infraestructura subvencionada, lo que le proporcionaría una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, C‑39/94, EU:C:1996:285, apartado 62, y de 15 de marzo de 2018, Naviera Armas/Comisión, T‑108/16, EU:T:2018:145, apartados 119 y 120). En efecto, como se desprende del punto 223 de la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, se supone que un operador de una infraestructura goza de una ventaja económica cuando lo que paga para tener derecho a explotar la infraestructura es menos de lo que habría tenido que pagar por explotar una infraestructura comparable en condiciones normales de mercado.

197    De ello se infiere que la Comisión pudo concluir válidamente que la construcción del enlace fijo era indisociable de su explotación económica futura. Por consiguiente, consideró acertadamente que Femern es una empresa, tanto por lo que se refiere a la actividad de explotación del enlace fijo como por lo que se refiere a la actividad de construirlo.

198    En consecuencia, debe desestimarse la alegación del Reino de Dinamarca según la cual no cabe considerar que Femern compita con empresas que operan en el mercado de los servicios de transporte para el paso por el estrecho de Fehmarn en la fase de construcción del enlace fijo o por no tener intención de entrar rápidamente en ese mercado.

199    En tercer término, es cierto, como alega el Reino de Dinamarca, que, como tales, las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo no están liberalizadas toda vez que la Ley sobre la Construcción atribuye en exclusiva el desarrollo de estas actividades a Femern.

200    No obstante, es preciso señalar que la actividad de explotación del enlace fijo consistirá en ofrecer servicios para permitir el cruce del estrecho de Fehmarn, el cual, sin que el Reino de Dinamarca lo niegue, constituye un mercado liberalizado en el que ya opera un operador privado. Por otra parte, como se desprende del apartado 133 de la presente sentencia, la Comisión también identificó un mercado más amplio, a saber, el de los servicios de transporte correspondientes a rutas que constituyen una alternativa al cruce del estrecho de Fehmarn y en las que igualmente prestan servicios operadores de transbordadores.

201    En tales circunstancias, contrariamente a lo que alega en esencia el Reino de Dinamarca, el hecho de que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo no estén liberalizadas no implica que haya de excluirse la calificación de dichas actividades como actividades económicas. En caso contrario, para eludir la aplicación de las normas del Tratado FUE relativas a la competencia en un mercado liberalizado y abierto a la competencia, bastaría con que un Estado miembro concediera derechos exclusivos a una entidad que vaya a ofrecer servicios en tal mercado.

202    De ello se deduce que debe desestimarse la alegación de que la Comisión no tuvo en cuenta que las actividades de Femern no están liberalizadas.

203    En cuarto término, por lo que respecta a la alegación del Reino de Dinamarca basada en el apartado 84 de la sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión (T‑747/17, EU:T:2019:271), según la cual las actividades de construcción y de explotación pueden disociarse, ha de señalarse que el citado apartado se refería a una problemática diferente relacionada con el carácter disociable de las actividades económicas con respecto a las vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público. En particular, en ese asunto, para desestimar una alegación basada en que la Comisión no determinó las actividades principales y accesorias de los puertos, el Tribunal General había considerado, en el apartado 83 de la sentencia mencionada, que debían distinguirse las actividades económicas de los puertos y las vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público, precisando que no hay ningún umbral por debajo del cual todas las actividades son actividades no económicas cuando las actividades económicas son minoritarias. Seguidamente, en el apartado 84 de la citada sentencia, el Tribunal General recordó que solo en el supuesto de que se acreditara que las actividades económicas de los puertos son indisociables de las actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público podría considerarse que todas las actividades no son de naturaleza económica, señalándose que el hecho de que las actividades económicas financien las actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público no basta para establecer un vínculo indisociable entre tales actividades.

204    Pues bien, como se desprende del examen efectuado en los apartados 74 a 106 de la presente sentencia, la Comisión pudo declarar válidamente, en las circunstancias del presente asunto, que las actividades de Femern, como tales, no eran propias del ejercicio de la autoridad pública y que a dicha entidad no se le habían atribuido prerrogativas de poder público particulares. En cualquier caso, como se ha indicado en el apartado 89 de la presente sentencia, el Reino de Dinamarca no ha aportado ningún elemento que demuestre que las funciones de autoridad de carreteras y de administradora de infraestructuras ferroviarias desempeñadas por Femern o la preparación de los planes de seguridad del enlace fijo —que, según alega, forman parte del ejercicio de prerrogativas de poder público— son indisociables de la construcción y de la explotación del enlace fijo. Por consiguiente, en las circunstancias del presente asunto, el apartado 84 de la de la sentencia de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión (T‑747/17, EU:T:2019:271), carece de pertinencia para acreditar que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo son disociables.

205    En quinto término, por lo que se refiere a la alegación de que, en esencia, el Reino de Dinamarca tiene la posibilidad de introducir, hasta el momento en que entre en servicio el enlace fijo, modificaciones en las fórmulas de su explotación que hagan que dicha actividad ya no sea de naturaleza económica —por ejemplo, haciendo gratuito el acceso a la infraestructura para todos los usuarios—, basta recordar que, como se ha indicado en el apartado 161 de la presente sentencia, es jurisprudencia reiterada que la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado debe apreciarse en función de las informaciones de que pudo disponer la Comisión en el momento en que la adoptó. Por consiguiente, los supuestos hipotéticos planteados por el Reino de Dinamarca no son pertinentes para apreciar la legalidad de la Decisión impugnada.

206    En sexto término, no puede prosperar la alegación basada en que el concepto de «empresa» debe interpretarse de manera restrictiva por el hecho de que declarar que las actividades de Femern son de naturaleza económica le perjudica al estar obligada a pagar intereses por el período de ilegalidad, en el sentido del apartado 52 de la sentencia de 12 de febrero de 2008, CELF y ministre de la Culture et de la Communication (C‑199/06, EU:C:2008:79). En efecto, según reiterada jurisprudencia, el concepto de «ayuda de Estado», tal como se define en el Tratado FUE, tiene carácter jurídico y debe interpretarse sobre la base de elementos objetivos (sentencias de 16 de mayo de 2000, Francia/Ladbroke Racing y Comisión, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, apartado 25, y de 24 de septiembre de 2019, Fortischem/Comisión, T‑121/15, EU:T:2019:684, apartado 62). Por consiguiente, el concepto de «actividad económica» no puede ser objeto de una interpretación restrictiva por el hecho de que una empresa esté obligada al pago de intereses por el período de ilegalidad a consecuencia del incumplimiento por un Estado miembro de la obligación, establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, de no ejecutar una medida que puede constituir una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, hasta tanto la Comisión no haya adoptado una decisión definitiva sobre esa medida.

207    Además, también debe desestimarse la alegación basada en que el concepto de «empresa» debe ser objeto de una interpretación restrictiva, conforme a lo que establece la normativa danesa sobre prácticas comerciales. En efecto, procede recordar que las calificaciones nacionales no pueden ser determinantes para apreciar la naturaleza económica de una actividad a la luz de una disposición del Derecho de la Unión (véanse, por analogía, las sentencias de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión, T‑128/98, EU:T:2000:290, apartado 128, y de 3 de abril de 2003, BaByliss/Comisión, T‑114/02, EU:T:2003:100, apartado 114).

208    De las consideraciones anteriores se deduce que el segundo motivo debe desestimarse en su totalidad.

5.      Sobre la cuarta parte del primer motivo, basada en la declaración supuestamente errónea de que la financiación concedida a Femern falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1

209    El Reino de Dinamarca considera que el hecho de que en enlace fijo vaya a suponer un vuelco en los ejes de desplazamiento, reduciendo el tiempo y las distancias de los trayectos sobre el conjunto de las redes de carreteras y ferroviarias danesas, escandinavas y de Alemania septentrional, no basta para afirmar que la financiación concedida a Femern falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

210    Según el Reino de Dinamarca, la Comisión tendría que haber llevado a cabo una apreciación concreta para saber si existe una verdadera relación de competencia entre la infraestructura pública de transporte y las conexiones alternativas. En particular, el Reino de Dinamarca reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta que Femern no compite con los operadores de transbordadores.

211    Además, según el Reino de Dinamarca, para apreciar si la financiación concedida a Femern falsea la competencia, no es pertinente tener en cuenta el hecho de que el enlace fijo absorberá una parte del tráfico de otro enlace público, a saber, el puente del Gran Belt que forma parte de la misma estructura jurídica que Femern.

212    La Comisión se opone a estas alegaciones.

213    Ha de recordarse que, según la jurisprudencia, por lo que respecta a los requisitos de falseamiento de la competencia y de perjuicio para los intercambios comerciales a efectos de la calificación como ayuda de Estado de una medida nacional, no es necesario acreditar la incidencia real de la ayuda de que se trate en los intercambios comerciales entre los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente examinar si tal ayuda puede afectar a esos intercambios y falsear la competencia (sentencias de 14 de enero de 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, apartado 65, y de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 91).

214    En lo que atañe al requisito de la distorsión de la competencia en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, hay que recordar que, en principio, las ayudas que tienen el objetivo de liberar a una empresa de los costes propios de su gestión corriente o de sus actividades normales, con los que normalmente debería haber cargado, falsean las condiciones de competencia (sentencias de 30 de abril de 2009, Comisión/Italia y Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, apartado 54, y de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 96).

215    En el presente asunto, ha de señalarse que, en el considerando 234 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que Femern es una empresa que desarrolla su actividad en el mercado de servicios de transporte para el paso por el estrecho de Fehmarn, de modo que la ventaja selectiva de la que disfruta puede reforzar su posición en comparación con otras empresas que operan en ese mercado, en particular el operador de transbordadores y los operadores portuarios.

216    Así pues, la financiación concedida a Femern en condiciones preferenciales tiene por efecto reducir los costes de financiación de la construcción del enlace fijo y permite la explotación sin contraprestación de una infraestructura subvencionada. De lo anterior resulta que dicha entidad queda así liberada de costes con los que normalmente debería haber cargado en el contexto de su gestión corriente o de sus actividades normales. Por consiguiente, la Comisión pudo estimar válidamente que la financiación en cuestión concedida a Femern podía falsear la competencia.

217    Por lo que respecta a la afectación de los intercambios entre Estados miembros, el perjuicio causado a esos intercambios no puede ser meramente hipotético o presunto. De este modo, ha de determinarse el motivo por el que la medida considerada puede afectar, por sus efectos previsibles, los intercambios entre los Estados miembros (sentencias de 18 de mayo de 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, apartado 30, y de 15 de mayo de 2019, Achema y otros, C‑706/17, EU:C:2019:407, apartado 90). En particular, cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro sirve para reforzar la posición de determinadas empresas frente a la de otras empresas que compiten con estas en los intercambios comerciales, tales intercambios deben considerarse afectados por la ayuda (sentencias de 14 de enero de 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, apartado 66, y de 30 de abril de 2019, UPF/Comisión, T‑747/17, EU:T:2019:271, apartado 92).

218    A este respecto, ha de señalarse que la Comisión declaró que la ventaja selectiva concedida a Femern refuerza su posición en el mercado de los servicios de transporte para el paso por el estrecho de Fehmarn entre Rødby y Puttgarden en comparación con las empresas que ya operan en ese mercado llevando a cabo esa conexión entre Dinamarca y Alemania, en particular en comparación con el operador de transbordadores que ofrece servicios de transporte en ese mercado. Por consiguiente, la Comisión pudo considerar válidamente que la financiación concedida a Femern afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, máxime cuando el cumplimiento de este requisito no depende del carácter local o regional de los servicios de transporte prestados (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de enero de 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, apartado 69, y de 29 de julio de 2019, Azienda Napoletana Mobilità, C‑659/17, EU:C:2019:633, apartado 31).

219    De ello se deduce que, en contra de lo que alega el Reino de Dinamarca, la Comisión pudo concluir, sin incurrir en error de apreciación, que la financiación concedida a Femern falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

220    Por lo que respecta a la alegación de que, en esencia, Femern no compite con los operadores de transbordadores, esta ya ha sido desestimada al examinar la tercera parte del primer motivo (véanse los apartados 129 a 132 de la presente sentencia).

221    Por último, el Reino de Dinamarca sostiene que la Comisión cometió un error de apreciación al considerar que el enlace fijo compite con otras infraestructuras que permiten atravesar el mar Báltico occidental, puesto que son gestionadas por empresas públicas. En la medida en que constituye una alegación autónoma, debe desestimarse por inoperante. En efecto, bastaba con que la Comisión señalara que, en el mercado de los servicios de transporte para el paso por el estrecho de Fehmarn, objeto del presente asunto, la financiación concedida a Femern en condiciones preferenciales podía falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, cosa que hizo en el considerando 234 de la Decisión impugnada, en el que declara que esa financiación daba a Femern una ventaja selectiva que reforzaba su posición en comparación con las empresas presentes en el mercado en cuestión, a saber, el de los servicios de transporte para el paso por el estrecho de Fehmarn.

222    Por lo tanto, procede desestimar la cuarta parte del primer motivo en su totalidad.

223    A la vista de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso.

III. Costas

224    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de Dinamarca, procede condenarlo a cargar con las costas en que haya incurrido la Comisión, conforme a lo solicitado por esta.

225    Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por lo tanto, el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta ampliada)

decide:

1)      Desestimar el recurso.

2)      El Reino de Dinamarca cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

3)      El Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania y el Gran Ducado de Luxemburgo cargarán con sus propias costas.

Spielmann Öberg Mastroianni

Brkan       Gâlea

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de febrero de 2024.

Firmas

Índice

I. Antecedentes del litigio

A. Proyecto de enlace fijo del estrecho de Fehmarn

B. Acontecimientos anteriores al litigio

C. Procedimiento administrativo

D. Decisión impugnada

E. Pretensiones de las partes

II. Fundamentos de Derecho

A. Sobre la admisibilidad

B. Sobre el fondo

1. Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a la inexistencia de vinculación entre las actividades de Femern y el ejercicio de prerrogativas de poder público

a) Sobre la primera imputación, basada en una supuesta interpretación excesivamente restrictiva del concepto de «actividad relacionada con la autoridad pública o que se vincula al ejercicio de prerrogativas de poder público»

b) Sobre la tercera imputación, basada en la no consideración de información disponible que permite vincular determinadas actividades de Femern al ejercicio de prerrogativas de poder público

1) Sobre la primera subimputación, basada en que la Comisión consideró erróneamente que, como tales, las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo no forman parte del ejercicio de la autoridad pública

2) Sobre la segunda subimputación, basada en que la Comisión consideró erróneamente que Femern no había recibido ninguna prerrogativa de poder público particular

c) Sobre la segunda imputación, basada en que la Comisión tomó en consideración erróneamente la existencia de servicios que podían sustituir al enlace fijo

2. Sobre la segunda parte del primer motivo, basada en la apreciación supuestamente errónea de que Femern ofrece servicios de transporte en un mercado en el que compite con otros operadores

3. Sobre la tercera parte del primer motivo, basada en la apreciación supuestamente errónea de que Femern es un operador que sigue una lógica comercial

4. Sobre el segundo motivo, basado en que la Comisión declaró erróneamente que las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo son indisociables

a) Sobre la motivación de la Decisión impugnada en lo que respecta al carácter indisociable de las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo

b) Sobre la fundamentación de la Decisión impugnada por lo que respecta al carácter indisociable de las actividades de construcción y de explotación del enlace fijo

5. Sobre la cuarta parte del primer motivo, basada en la declaración supuestamente errónea de que la financiación concedida a Femern falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1

III. Costas

*      Lengua de procedimiento: danés.