PRESUDA OPĆEG SUDA (treće vijeće)
28. veljače 2024. (*)
„Ekonomska i monetarna politika – Bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama – Članak 9. stavak 1. drugi podstavak Uredbe (EU) br. 1024/2013 – ESB‑ova primjena kompenzacijskih kamata u skladu s austrijskim pravom u slučaju povrede članka 395. Uredbe (EU) br. 575/2013 i slijedom odluke kojom je izrečena administrativna novčana kazna u skladu s člankom 18. Uredbe 1024/2013 – Proporcionalnost”
U predmetima T‑647/21 i T‑99/22,
Sber Vermögensverwaltungs AG, prijašnji Sberbank Europe AG, sa sjedištem u Beču (Austrija), koji zastupa M. Fellner, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Europske središnje banke (ESB), koju zastupaju K. Lackhoff, J. Poscia i M. Ioannidis, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire
Republika Austrija, koju zastupaju J. Schmoll, F. Koppensteiner i A. Posch, u svojstvu agenata,
intervenijent,
OPĆI SUD (treće vijeće),
u sastavu: F. Schalin, predsjednik, I. Nõmm (izvjestitelj) i G. Steinfatt, suci,
tajnik: V. Di Bucci,
– uzimajući u obzir pisani dio postupka,
– uzimajući u obzir to da stranke nisu podnijele zahtjev za zakazivanje rasprave u roku od tri tjedna od dostave obavijesti o zaključenju pisanog dijela postupka i da je stoga odlučio, u skladu s člankom 106. stavkom 3. Poslovnika Općeg suda, donijeti odluku bez provođenja usmenog dijela postupka,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojim tužbama koje se temelje na članku 263. UFEU‑a tužitelj Sber Vermögensverwaltungs AG zahtijeva poništenje odluka Europske središnje banke (ESB) ECB‑SSM-2021-ATSBE-7 od 2. kolovoza 2021. i ECB‑SSM-2021-ATSBE-12 od 21. prosinca 2021. Te dvije odluke donesene su primjenom članka 4. stavka 1. točke (d), članka 4. stavka 3. i članka 9. stavka 1. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća ESB‑u u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.), u vezi s člankom 395. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3., i ispravci SL 2016., L 332, 7. 12. 2016., SL 2017., L 020, SL 2017., L 060, SL 2020., L 335, SL 2020., L 405, SL 2021., L 65 i SL 2021., L 398) i člankom 97. stavkom 1. točkom 2. Bundesgesetza über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (Zakon o bankovnom sektoru) od 30. srpnja 1993. (BGBl. 532/1993, kako je izmijenjen Bundesgesetzom, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt‑Geldwäsche‑Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien‑Vollzugsgesetz geändert werden (Savezni zakon o izmjeni Zakona o bankovnim aktivnostima, Zakona o burzama iz 2018., Zakona o ciljevima, Zakona o pranju novca na financijskim tržištima, Zakona o sanaciji i likvidaciji, Zakona o nadzoru vrijednosnih papira iz 2018. i Zakona o izvršavanju središnjih protučinidaba) od 28. svibnja 2021. (BGBl. I, 98/2021, u daljnjem tekstu: BWG).
Okolnosti spora
2 Tužitelj je austrijska kreditna institucija podvrgnuta izravnom bonitetnom nadzoru ESB‑a.
3 Tužitelj je 1. listopada 2015. obavijestio ESB i Finanzmarktaufsichtsbehörde (Tijelo za nadzor financijskih tržišta, Austrija) (u daljnjem tekstu: FMA) da su njegove izloženosti prema kreditnoj instituciji tijekom 2015. prekoračile ograničenje velikih izloženosti predviđeno člankom 395. stavkom 1. Uredbe br. 575/2013. Naglasio je da je okončao navedena prekoračenja.
4 ESB je 15. veljače 2019. odlučio tužitelju izreći administrativnu novčanu kaznu na temelju članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 u iznosu od 630 000 eura zbog povrede članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 zbog prekoračenja ograničenja velikih izloženosti utvrđenih potonjom odredbom, na pojedinačnoj i konsolidiranoj osnovi. Kako bi odredio iznos te kazne, razlikovao je povredu počinjenu na konsolidiranoj osnovi (koja može dovesti do izračuna kazne u iznosu od 520 000 eura) i povredu počinjenu na pojedinačnoj osnovi (koja može dovesti do primjene kazne u iznosu od 330 000 eura). Budući da dvije povrede proizlaze iz istih činjenica, ESB je smatrao da kumulativno izricanje tih dvaju iznosa nije proporcionalno te je, prema tome, odredio iznos navedene kazne u visini od 630 000 eura.
5 ESB je 17. veljače 2021. obavijestio tužitelja o svojoj namjeri da mu odredi plaćanje kompenzacijskih kamata na iznose na koje se odnose navedena prekoračenja na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a te mu je dostavio nacrt odluke u tom smislu.
6 Tužitelj je 3. ožujka 2021. podnio pisana očitovanja o tom nacrtu odluke.
7 Dana 29. lipnja 2021. ESB je tužitelju dao mogućnost da podnese svoja očitovanja o revidiranoj verziji nacrta odluke, nakon izmjene članka 97. stavka 1. BWG‑a 28. svibnja 2021.
8 Tužitelj je 6. srpnja 2021. podnio očitovanja o revidiranoj verziji nacrta odluke.
9 ESB je 2. kolovoza 2021. donio Odluku ECB‑SSM-2021-ATSBE-7 (u daljnjem tekstu: odluka od 2. kolovoza 2021.), kojom mu se nalažu kompenzacijske kamate za prekoračenja do kojih je došlo između veljače i lipnja 2015. u iznosu od 2 120 926,08 eura.
10 Kao prvo, ESB je podsjetio na to da ga je tužitelj obavijestio, kao i FMA, da je jedna od njegovih izloženosti prekoračila prag od 25 % njegova osnovnog kapitala predviđen člankom 395. stavkom 1. Uredbe br. 575/2013.
11 Kao drugo, ESB je naglasio da je tužitelj prekoračio navedeni prag, s jedne strane, na pojedinačnoj osnovi, tijekom 59 radnih dana u razdoblju od 5. veljače do 29. lipnja 2015. i, s druge strane, na konsolidiranoj osnovi, tijekom 53 radna dana u razdoblju od 10. veljače do 29. lipnja 2015. Istaknuo je da su se ta prekoračenja događala tijekom četiri kalendarska mjeseca.
12 Kao treće, ESB je iz toga zaključio da na temelju članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 4. stavka 3. te članka 9. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 1024/2013 tužitelju valja odrediti kompenzacijske kamate na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a zbog povrede članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 istodobno na pojedinačnoj osnovi, u iznosu od 1 105 359,95 eura, i na konsolidiranoj osnovi, u iznosu od 2 120 926,08 eura.
13 Tužitelj je 30. kolovoza 2021. zatražio preispitivanje odluke od 2. kolovoza 2021. na temelju članka 24. stavaka 1., 5. i 6. Uredbe br. 1024/2013 u vezi s člankom 7. Odluke ESB‑a od 14. travnja 2014. o osnivanju Administrativnog odbora za preispitivanja i [njegovim pravilima] postupanja (SL 2014., L 175, str. 47.).
14 Tužitelj je 12. listopada 2021. podnio tužbu u predmetu T‑647/21 za poništenje odluke od 2. kolovoza 2021.
15 Administrativni odbor za preispitivanja (u daljnjem tekstu: AOP) donio je 25. listopada 2021. mišljenje u kojem je smatrao da odluka od 2. kolovoza 2021.: kao prvo, nije dovoljno obrazložena u pogledu primjene načela proporcionalnosti, primjene članka 70. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL 2013., L 176, str. 338.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. i ispravci SL 2013., L 176, i SL 2020., L 212, str. 20.) i primjene članka 99.e BWG‑a; kao drugo, povrijedila je načelo poštovanja razumnog roka i; kao treće, bila nedovoljno obrazložena u pogledu ESB‑ova izbora da odredi kompenzacijske kamate za prekoračenja velikih izloženosti izvršenih kako na pojedinačnoj tako i na konsolidiranoj razini.
16 ESB je 21. prosinca 2021. donio novu odluku, Odluku ECB‑SSM-2021-ATSBE-12 (u daljnjem tekstu: odluka od 21. prosinca 2021.), kojom se, u skladu s njezinom točkom 3.1., „zamjenjuje i mijenja odluka od [2. kolovoza 2021.]” i, u skladu s njezinom točkom 3.3., „stupa na snagu na dan dostave odluke [od 2. kolovoza 2021.]”.
17 ESB je zadržao isti iznos kompenzacijskih kamata koji je odredio u odluci od 2. kolovoza 2021.
18 S obzirom na mišljenje AOP‑a, kao prvo, ESB je dodao da je, u slučaju povrede obveza institucije na temelju članka 395. Uredbe br. 575/2013, određivanje kompenzacijskih kamata na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a obuhvaćeno izvršavanjem ovlasti koju obvezuje nadležno tijelo, ne ostavljajući mu nikakvu marginu prosudbe. Elementi navedeni u članku 99.e BWG‑a u pogledu „kaznenih sankcija” stoga nisu relevantni. Kao drugo, ESB je istaknuo činjenicu da iz sudske prakse austrijskih sudova proizlazi da se u slučaju prekoračenja na pojedinačnoj i konsolidiranoj osnovi trebaju naplatiti kompenzacijske kamate po tim dvjema osnovama. Kao treće, smatrao je da, suprotno onomu što je istaknuo AOP, s obzirom na okolnosti slučaja nije povrijeđena obveza poštovanja razumnog roka za postupanje u administrativnim postupcima te je primijetio da je sam AOP utvrdio da trajanje postupka nije utjecalo na ostvarivanje tužiteljevih prava obrane.
Zahtjevi stranaka
19 U predmetu T‑647/21 tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi odluku od 2. kolovoza 2021.;
– naloži ESB‑u snošenje troškova.
20 ESB i Republika Austrija od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
21 Usto, ESB je 28. siječnja 2022. podnio zahtjev za obustavu postupka u tom predmetu, koji je 31. svibnja 2022. odgođen do odluke o meritumu.
22 U predmetu T‑99/22 tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi odluku od 21. prosinca 2021.;
– naloži ESB‑u snošenje troškova.
23 ESB i Republika Austrija od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
24 Nakon što su o tom pitanju saslušane stranke, Opći je sud odlučio spojiti ove predmete radi donošenja presude u skladu s člankom 68. njegova Poslovnika.
Tužba u predmetu T‑99/22
25 Argumentacija koju je tužitelj iznio u prilog zahtjevu za poništenje odluke od 21. prosinca 2021. može se u biti podijeliti na sedam tužbenih razloga koji se temelje, kao prvo, na povredi načela ne bis in idem iz članka 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i članka 4. Protokola br. 7 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), kao drugo, na dovođenju u pitanje konačnosti ESB‑ove odluke od 15. veljače 2019. u suprotnosti s pravilima austrijskog prava, kao treće, na povredi članka 49. Povelje i članka 7. EKLJP‑a te članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013, kao četvrto, na povredi članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a, kao peto, na povredi načela proporcionalnosti i članka 70. Direktive 2013/36, šesto, na povredi ESB‑ove obveze da donese odluku u razumnom roku i, kao sedmo, na zlouporabi ovlasti.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela ne bis in idem
26 Tužitelj tvrdi da određivanje kompenzacijskih kamata na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a predstavlja povredu načela ne bis in idem iz članka 50. Povelje i članka 4. Protokola br. 7 uz EKLJP jer mu je ESB već izrekao administrativnu novčanu kaznu u iznosu od 630 000 eura za iste činjenice. Ističe da to načelo vrijedi i za administrativne kazne koje mogu imati kaznenu prirodu i smatra da se ta kvalifikacija primjenjuje na kompenzacijske kamate, jer one prekoračuju oduzimanje ekonomske koristi ostvarene povredom članka 395. Uredbe br. 575/2013. Osim toga, u presudi od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), Sud se nije izjasnio o pitanju jesu li kompenzacijske kamate kaznene prirode ili nisu.
27 ESB, koji podupire Republika Austrija, smatra da ovaj tužbeni razlog treba odbiti.
28 Načelo ne bis in idem temeljno je načelo prava Unije (presuda od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 59.), koje je sada zajamčeno člankom 50. Povelje.
29 Članak 50. Povelje sadržava pravo koje odgovara onomu predviđenom u članku 4. Protokola br. 7 uz EKLJP. U tom pogledu, valja naglasiti da se, s obzirom na to da Povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP‑om, člankom 52. stavkom 3. Povelje predviđa da su značenje i opseg primjene tih prava jednaki onima iz EKLJP‑a. Stoga je pri tumačenju članka 50. Povelje potrebno uzeti u obzir članak 4. Protokola br. 7 uz EKLJP, ne dovodeći u pitanje autonomiju prava Unije i Suda Europske unije (vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2018., Menci, (C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 23. i 60.).
30 Članak 50. Povelje određuje da se „[n]ikome ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom”. Stoga načelo ne bis in idem zabranjuje kumuliranje kako progona tako i sankcija kaznene naravi u smislu tog članka za iste radnje i protiv iste osobe (vidjeti presudu od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 25. i navedenu sudsku praksu).
31 Iz sudske prakse Suda proizlazi da su relevantna tri kriterija. Prvi je pravna kvalifikacija kažnjivog djela prema nacionalnom pravu, drugi je sama narav djela, a treći je stupanj težine kazne koja dotičnoj osobi može biti izrečena (vidjeti u tom smislu presude od 5. lipnja 2012., Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, t. 37., i od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 26.). U tom pogledu valja istaknuti da primjena članka 50. Povelje nije ograničena samo na progon i sankcije koje nacionalno pravo kvalificira kao „kaznene”, nego obuhvaća – neovisno o samoj kvalifikaciji u unutarnjem pravu – i progon te sankcije za koje treba smatrati da imaju kaznenu narav na temelju drugih dvaju kriterija (vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 30.).
32 U ovom slučaju valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 395. stavkom 1. Uredbe br. 575/2013, u verziji koja se primjenjivala tijekom spornog razdoblja, „[i]zloženost institucije prema jednom klijentu ili grupi povezanih klijenata ne smije prelaziti 25 % njezina osnovnog kapitala, nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403. [navedene uredbe] i [a]ko je taj klijent institucija ili investicijsko društvo ili ako grupa povezanih klijenata uključuje jednu ili više institucija ili investicijskih društava, ta izloženost ne prelazi 25 % osnovnog kapitala institucije ili 150 milijuna [eura], ovisno o tome koji je iznos veći, pod uvjetom da zbroj vrijednosti izloženosti, nakon primjene tehnika smanjenja kreditnog rizika u skladu s člancima od 399. do 403. [te uredbe], prema svim povezanim klijentima koji nisu institucije ni investicijska društva ne prelazi 25 % osnovnog kapitala institucije”.
33 Osim toga, na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a, „[FMA] kreditnim institucijama, društvima koja su odgovorna u skladu s člankom 30. stavkom 6. ovog zakona i središnjem tijelu u slučaju udruženja kreditnih institucija u skladu s člankom 30.a navedenog zakona nalaže kamate za sljedeće iznose: […] 2 % prekoračenja ograničenja velikih izloženosti iz članka 395. stavka 1. [Uredbe br. 575/2013], izračunanih godišnje tijekom 30 dana, osim u slučaju dopuštenog prekoračenja ograničenja u skladu s člankom 395. stavkom 5. [te uredbe], nadzornih mjera u skladu s člankom 70. stavkom 2. [ovog zakona] ili prezaduženosti kreditne institucije”.
34 Kao prvo, valja podsjetiti na to da je tužitelju 15. veljače 2019., odlukom koja je postala konačna, izrečena administrativna novčana kazna u iznosu od 630 000 eura na temelju članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 zbog povrede koja se sastoji od prekoračenja ograničenja velikih izloženosti utvrđenih člankom 395. stavkom 1. Uredbe br. 575/2013. ESB ne osporava da su kompenzacijske kamate koje je odredio u odluci od 21. prosinca 2021. povezane s istim činjenicama.
35 Kao drugo, valja naglasiti da administrativne novčane kazne izrečene na temelju članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 ulaze u područje primjene članka 50. Povelje.
36 U tom pogledu, može se primijetiti da su administrativne novčane kazne izrečene na temelju članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 jasno oblikovane u odnosu na novčane kazne koje Europska komisija može izreći na temelju članka 23. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. i 102. UFEU‑a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL Posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.) i imaju jednaku narav i težinu. Naime, te kazne imaju isti odvraćajući cilj, kao što to izričito proizlazi iz članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1024/2013, u kojem se pojašnjava da „primijenjene kazne moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće” i istu strogost u iznosu koji može dosegnuti 10 % ukupnog godišnjeg prometa dotične kreditne institucije. Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se načelo ne bis in idem mora poštovati u postupcima koji dovode do izricanja novčanih kazni koje su obuhvaćene pravom tržišnog natjecanja (vidjeti presudu od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr., C‑17/10, EU:C:2012:72, t. 94. i navedenu sudsku praksu). Stoga tu kvalifikaciju treba po analogiji primijeniti na navedene kazne.
37 Kao treće, i posljedično, valja provjeriti jesu li kompenzacijske kamate određene na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a također obuhvaćene područjem primjene članka 50. Povelje.
38 U tom pogledu, iz sudske prakse Verfassungsgerichtshofa (Ustavni sud, Austrija) i Verwaltungsgerichtshofa (Visoki upravni sud, Austrija), koju je Republika Austrija dostavila u intervencijskom podnesku, proizlazi da se kompenzacijske kamate kvalificiraju kao bonitetne mjere koje nisu kaznene naravi.
39 Konkretnije, Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) utvrdio je u odluci od 22. veljače 1999. da, što se tiče prvog relevantnog kriterija, odnosno pravne kvalifikacije kažnjivog djela u nacionalnom pravu, iz strukture BWG‑a proizlazi da austrijski zakonodavac članak 97. navedenog zakona nije razvrstao među kaznene odredbe. Što se tiče drugog i trećeg kriterija, odnosno same naravi djela i stupnja težine kazne, u njemu je presuđeno da „ni cilj ni narav kazne ni narav ili opseg njezine težine […] ne pripadaju području kaznenog prava”. U tom je pogledu istaknuo da su se kompenzacijske kamate primjenjivale „bez ispitivanja krivnje”, te da se njima nastoji „osigurati dobro funkcioniranje bankovnog sustava koji pruža dostatnu zaštitu vjerovnika, osiguravajući likvidnost kreditnih institucija i ograničiti rizike prilikom odobravanja kredita”, predviđajući za prekoračenje ograničenja koja se primjenjuju na velika ulaganja doprinos „koji je povezan s prekoračenjem ograničenja i koji mora nadoknaditi ekonomsku prednost koja se neopravdano temelji na tom prekoračenju”.
40 Stoga iz sudske prakse austrijskih sudova treba zaključiti da primjena kompenzacijskih kamata na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a nije obuhvaćena područjem primjene članka 50. Povelje.
41 To je tumačenje potvrđeno presudom od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648, t. 40. i 42.). Naime, iako je Sud utvrdio da su kompenzacijske kamate određene u skladu s ranijom verzijom članka 97. BWG‑a obuhvaćene člankom 65. Direktive 2013/36, koji se odnosi na „administrativne kazne i druge administrativne mjere”, Sud je dao prednost kvalifikaciji „administrativne mjere” u odnosu na onu „administrativne kazne” , pozivajući se na svoju sudsku praksu donesenu u okviru analize mjera financijskih ispravaka koje su države članice provele radi zaštite financijskih interesa Unije, kvalificirajući kao „administrativnu mjeru” obvezu povrata nepravilno stečene prednosti.
42 S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da ESB‑ovo određivanje kompenzacijskih kamata na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a za postupanje koje je već bilo predmet administrativne novčane kazne na temelju članka 18. Uredbe br. 1024/2013 nije protivno načelu ne bis in idem.
43 Prvi tužbeni razlog stoga treba odbiti.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti i članka 70. Direktive 2013/36
44 Tužitelj tvrdi da se određivanjem kompenzacijskih kamata u odnosu na njega povređuje načelo proporcionalnosti kao i članak 70. Direktive 2013/36. Kao prvo, podsjeća na to da je ESB dužan poštovati načelo proporcionalnosti kako prilikom donošenja kazne tako i prilikom donošenja administrativne mjere. Kao drugo, ističe da je ESB dužan primijeniti članak 99.e BWG‑a s obzirom na članak 70. navedene direktive čije prenošenje osigurava. Iz toga proizlazi da se članak 99.e BWG‑a ne primjenjuje samo na administrativne kazne, nego i na druge administrativne mjere. Kao treće, tužitelj smatra da mu je, s obzirom na kriterije te potonje odredbe, u slučaju manjeg kažnjivog djela minimalnog trajanja koje nije dovelo do stvaranja prednosti u njegovu korist i s obzirom na njegovu suradnju, ESB morao odrediti kompenzacijske kamate u znatno manjem iznosu, odnosno uopće ih ni ne odrediti.
45 Usto, tužitelj predbacuje ESB‑u da nije ispitao proporcionalnost određivanja kompenzacijskih kamata istodobno na konsolidiranoj osnovi i na pojedinačnoj osnovi. U tom pogledu napominje da je administrativna novčana kazna bila utvrđena u iznosu od 630 000 eura, a ne u iznosu od 840 000 eura, kako bi se uzela u obzir činjenica da prekoračenja na pojedinačnoj i na konsolidiranoj osnovi proizlaze iz istog postupanja. ESB‑u prigovara da u odluci od 21. prosinca 2021. nije slijedio istovjetan pristup niti da je pružio odgovarajuće obrazloženje u tom pogledu.
46 ESB odgovara, kao prvo, da mu članak 97. stavak 1. točka 2. BWG‑a ne ostavlja nikakvu marginu prosudbe na temelju koje bi mogao ispitati proporcionalnost mjere na temelju kriterija iz članka 99.e BWG‑a.
47 Kao drugo, ESB ističe da je članak 97. stavak 1. BWG‑a poseban instrument koji djeluje neovisno o subjektivnim kriterijima kao što je odgovornost za povredu ograničenja velikih izloženosti, kako bi se postigao cilj poštovanja navedenih ograničenja s visokim stupnjem učinkovitosti u pogledu kojeg austrijski sudovi nisu izrazili nikakvu zabrinutost u pogledu Ustava kad je riječ o proporcionalnosti tog instrumenta.
48 Kao treće, ESB podsjeća na to da je njegovo tumačenje članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a u skladu sa sudskom praksom austrijskih sudova. Iz toga proizlazi, prvo, da je njegova primjena automatska, drugo, da je u odnosu na njega utvrđena kvalifikacija „općeg povrata koristi koje su neopravdano stečene ili koje se mogu ostvariti” i, treće, da on stoga nije bio dužan ni ovlašten primijeniti članak 99.e BWG‑a kojim se prenosi članak 70. Direktive 2016/36 prilikom provedbe članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a.
49 Četvrto, ESB tvrdi da, čak i da Opći sud zaključi da razmatranja o proporcionalnosti treba uzeti u obzir prilikom primjene članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a, kriteriji iz članka 99.e BWG‑a i članka 70. Direktive 2013/36 nisu relevantni.
50 Prvo, člankom 99.e BWG‑a uređen je samo iznos novčanih kazni i ne može se odnositi na iznos kompenzacijskih kamata.
51 Drugo, parametri iz članka 99.e BWG‑a i članka 70. Direktive 2013/36 primjenjivi su na određivanje vrste odluke samo u prikladnoj mjeri, odnosno u mjeri u kojoj su prikladni za postizanje zadanih legitimnih ciljeva. S jedne strane, navedeni parametri koji se odnose na težinu i trajanje povrede, iznos ostvarene dobiti ili izbjegnutih gubitaka, gubitke prouzročene trećim osobama ili razinu suradnje s nadležnim tijelom nisu prikladni za postizanje legitimnih ciljeva članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a. S druge strane, kriterij namjere koja je dovela do počinjenja kažnjivog djela iz samo članka 70. navedene direktive također nije prikladan.
52 Republika Austrija tvrdi da kriteriji predviđeni člankom 99.e BWG‑a nisu primjenjivi in concreto za donošenje bonitetne administrativne mjere jer se u prvom redu odnose na kazne. U obzir se može uzeti samo kriterij koji se temelji na financijskoj sposobnosti, jer se također nalazi u njegovu članku 97. stavku 1. točki 2., kojim se isključuje mogućnost naplate kompenzacijskih kamata u slučaju prezaduženosti kreditne institucije. Dodaje da je određivanje kompenzacijskih kamata za prekoračenje na pojedinačnoj i konsolidiranoj razini u skladu sa sudskom praksom i da je proporcionalno.
53 U skladu s člankom 65. stavkom 1. Direktive 2013/36, zadnjom rečenicom, „administrativne kazne i druge administrativne mjere moraju biti učinkovite, razmjerne i odvraćajuće”.
54 Prema članku 70. Direktive 2013/36, naslovljenom „Učinkovita primjena kazni i provođenje ovlasti nadležnih tijela da izriču kazne”:
„Države članice osiguravaju da pri određivanju vrste administrativnih kazni ili drugih administrativnih mjera i razine administrativnih novčanih kazni, nadležna tijela uzimaju u obzir sve relevantne okolnosti, uključujući:
(a) težinu i trajanje kršenja;
(b) stupanj odgovornosti fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje;
(c) financijsku snagu fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje, koja je na primjer vidljiva iz ukupnog prihoda pravne osobe ili godišnjeg dohotka fizičke osobe;
(d) važnost stečene dobiti ili izbjegnutoga gubitka fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje, ako ih je moguće utvrditi;
(e) gubitke koje su zbog kršenja imale treće osobe, ako ih je moguće utvrditi;
(f) razinu suradnje s nadležnim tijelom fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje;
(g) prethodna kršenja fizičke ili pravne osobe koja je odgovorna za kršenje;
(h) sve moguće sistemske posljedice kršenja.”
55 U odluci od 21. prosinca 2021. ESB je izričito naglasio da se „člankom 97. stavkom 1. BWG‑a nadležnom tijelu ne dodjeljuje nikakva sloboda ocjene u vezi s određivanjem ili neodređivanjem kompenzacijskih kamata” i „ne dodjeljuje mu se ni sloboda ocjene u pogledu uzimanja u obzir posebnih okolnosti prilikom određivanja iznosa kamata koje se moraju odrediti”. Taj je zaključak temeljio na stajalištu Verwaltungsgerichtshofa (Visoki upravni sud), iz kojeg proizlazi da zakonodavstvo uzima u obzir samo „nedostatke u poštovanju ili prekoračenju granica” (Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud), presuda br. 95/17/0139 od 15. svibnja 2000.), da „razlozi zbog kojih se postupa[lo] različito od onog kako je predvidio zakonodavac nisu relevantni” (Verwaltungsgerichtshof (Upravni sud), presuda br. 97/17/0413 od 26. travnja 1999.) i da nadležno tijelo „ne može uzeti u obzir stupanj nezakonitosti povrede” (Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud), presuda br. 95/17/0139 od 15. svibnja 2000.).
56 Prema tome, ESB nije ispitao proporcionalnost određivanja kompenzacijskih kamata s obzirom na okolnosti slučaja, jer je smatrao da ga je u tome spriječio način na koji austrijski sudovi tumače članak 97. stavak 1. točku 2. BWG‑a.
57 Ovaj tužbeni razlog stoga podrazumijeva provjeru je li ESB pravilno protumačio članak 97. stavak 1. točku 2. BWG‑a time što je utvrdio da nije raspolagao nikakvom marginom prosudbe u pogledu njegove provedbe nakon što su ispunjeni uvjeti.
58 Kao prvo, s obzirom na to da je riječ o tumačenju odredbe nacionalnog prava, valja podsjetiti na to da se, u načelu, doseg nacionalnih zakonskih, regulatornih ili upravnih odredbi treba procijeniti s obzirom na tumačenje koje daju nacionalni sudovi (vidjeti u tom smislu presudu od 16. rujna 2015., Komisija/Slovačka, C‑433/13, EU:C:2015:602, t. 81. i navedenu sudsku praksu).
59 Stoga, kada Opći sud mora nadzirati osnovanost ESB‑ove primjene nacionalnog prava kojim se prenosi direktiva, tumačenje nacionalnih sudova dovoljno je za utvrđivanje dosega navedenog nacionalnog prava ako iz toga proizlazi utvrđenje usklađenosti s direktivom koju on prenosi. U takvom slučaju kritike kojima se dovodi u pitanje osnovanost tumačenja navedenih sudova mogu se odmah odbiti (vidjeti u tom smislu presudu od 24. travnja 2018., Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence i dr./ESB, T‑133/16 do T‑136/16, EU:T:2018:219, t. 84. do 92.).
60 Međutim, drukčije je kada tumačenje nacionalnih sudova ne osigurava usklađenost nacionalnog prava s direktivom.
61 Naime, u takvom slučaju poštovanje načela nadređenosti prava Unije podrazumijeva da, kao i nacionalni sud, Opći sud tumači, ako je to potrebno, nacionalno pravo u najvećoj mogućoj mjeri s obzirom na tekst i svrhu prenesene direktive kako bi se postigao njome predviđen cilj (vidjeti u tom smislu presudu od 24. siječnja 2012., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 24.).
62 Iako je obveza da se pozove na pravo Unije prilikom tumačenja i primjene relevantnih pravila unutarnjeg prava ograničena općim načelima prava i ne može služiti kao temelj contra legem tumačenja nacionalnog prava, zahtjev usklađenog tumačenja uključuje međutim obvezu izmjene, ako je potrebno, ustaljene sudske prakse ako se ona temelji na tumačenju nacionalnog prava koje nije u skladu s ciljevima direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 19. travnja 2016., DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, t. 32. i 33. i navedenu sudsku praksu).
63 Ako nacionalni propis nije moguće tumačiti u skladu sa zahtjevima prava Unije, Opći sud, poput nacionalnog suda koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredaba prava Unije, dužan je osigurati njihov puni učinak izuzimajući na vlastitu inicijativu iz primjene svaku odredbu koja je suprotna odredbi prava Unije s izravnim učinkom, pa bila ona i naknadna (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2019., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, t. 58. i 61.).
64 Kao drugo, valja utvrditi da članak 70. Direktive 2013/36, u vezi s člankom 4. stavkom 1., člankom 65. stavkom 1. i uvodnom izjavom 37. te direktive, treba shvatiti na način da podrazumijeva da je na FMA‑u i, posljedično, ESB‑u da odrede vrstu upravne mjere uzimajući u obzir sve okolnosti, što nužno podrazumijeva postojanje margine prosudbe za njih i isključuje da se one nalaze u situaciji ograničene nadležnosti.
65 Prvo, to proizlazi iz doslovnog i kontekstualnog tumačenja članka 70. stavka 1. Direktive 2013/36.
66 Najprije valja istaknuti da, iako naslov članka 70. Direktive 2013/36 upućuje samo na „kazne”, iz teksta tog članka proizlazi da se ta odredba odnosi i na određivanje vrste „drugih administrativnih mjera”. Prema tome, isticanje obveze država članica da osiguraju da nadležna tijela uzimaju u obzir sve okolnosti – čiji je netaksativni popis naveden – također vrijedi u odnosu na njih.
67 Nadalje, iz članka 4. stavka 1. Direktive 2013/36 proizlazi da su „nadležna tijela” navedena u članku 70. Direktive 2013/36 ona koja „obavljaju funkcije i dužnosti propisane ovom Direktivom”, odnosno, što se tiče Austrije, FMA‑a i, kad je riječ o provedbi članka 9. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 1024/2013, ESB.
68 Naposljetku, valja istaknuti da se članak 65. stavak 1. i članak 70. nalaze u istom odjeljku Direktive 2013/36, koji se odnosi na „nadzorne ovlasti, ovlasti izricanja kazni i pravo na žalbu”, tako da treba smatrati da pojam „administrativne mjere” iz tih dviju odredbi ima isto značenje. Stoga, budući da iz presude od 7. kolovoza 2018., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), proizlazi da su kompenzacijske kamate administrativna mjera u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36, njihova je primjena uređena člankom 70. te iste direktive.
69 Kao drugo, taj zaključak potvrđuje teleološko tumačenje članka 70. Direktive 2013/36, jer njezina uvodna izjava 37. dokazuje namjeru zakonodavca da države članice osiguraju „da nadležna tijela uzimaju u obzir sve relevantne okolnosti”.
70 Kao treće, valja utvrditi da ESB‑ova obveza da uzme u obzir sve okolnosti podrazumijeva da on prilikom donošenja administrativne mjere ispita okolnosti svojstvene ovom slučaju.
71 Kao četvrto, iz toga proizlazi da bi tumačenje članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a, koje ESB stavlja u položaj ograničene nadležnosti, spriječilo ESB da uzme u obzir sve relevantne okolnosti i dovelo do toga da ta odredba nije u skladu s člankom 70. Direktive 2013/36.
72 Točno je da iz teksta članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a proizlazi da se automatizam određivanja kompenzacijskih kamata nadoknađuje uzimanjem u obzir, samom tom odredbom, dviju okolnosti u kojima povreda članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 neće dovesti do određivanja kompenzacijskih kamata. To je slučaj kada je kreditna institucija, s jedne strane, predmet upravne odluke nadležnog tijela kojom joj se nalaže poduzimanje određenih mjera zbog rizika da neće moći ispuniti svoje obveze prema svojim vjerovnicima ili kako bi se osigurala stabilnost financijskog sustava, primjenom članka 70. stavka 2. BWG‑a ili, s druge strane, u situaciji prezaduženosti.
73 Međutim, valja istaknuti da to što je austrijski zakonodavac istaknuo dvije okolnosti u kojima povreda članka 395. stavka 1. Uredbe br. 575/2013 neće dovesti do određivanja kompenzacijskih kamata ne može biti ekvivalentna tomu da nadležno tijelo uzme u obzir „sve relevantne okolnosti”, što se predviđa člankom 70. Direktive 2013/36.
74 Isto tako, činjenica da su kompenzacijske kamate određene na temelju članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a obuhvaćene kvalifikacijom „administrativna mjera”, a ne „administrativna kazna” u smislu članka 65. stavka 1. Direktive 2013/36, ne znači da je automatsko određivanje tih kamata u skladu s člankom 70. navedene direktive.
75 Iako je točno da zbog te razlike u prirodi, obveza nadležnog tijela da uzme u obzir sve okolnosti ne može nužno imati isti intenzitet kad je riječ o administrativnoj mjeri, poput određivanja kompenzacijskih kamata ili administrativne sankcije ili, a fortiori, administrativne novčane kazne, ipak ostaje činjenica da područje primjene članka 70. Direktive 2013/36 nije ograničeno na administrativne sankcije, nego uključuje i administrativne mjere.
76 Kao treće, valja istaknuti da se članak 97. stavak 1. točka 2. BWG‑a može tumačiti s obzirom na članak 70. Direktive 2013/36 na način da podrazumijeva ESB‑ovu marginu prosudbe koja mu omogućuje da, ovisno o slučaju, ne odredi kompenzacijske kamate ako smatra da okolnosti podrazumijevaju donošenje odluke u tom smislu.
77 Kao prvo, tekst članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a izričito ne isključuje mogućnost da FMA po potrebi raspolaže marginom prosudbe u pogledu svrhovitosti njegove primjene.
78 Kao drugo, u odjeljku XXII. BWG‑a također se nalazi članak 99.e koji preuzima sadržaj članka 70. Direktive 2013/36, iz kojeg proizlazi da prilikom određivanja vrste sankcije ili mjere koje treba donijeti kao odgovor na povrede Uredbe br. 575/2013 FMA mora, u mjeri u kojoj je to prikladno, uzeti u obzir iste okolnosti kao što su one iz članka 70. Direktive 2013/36, čiji popis također nije taksativan. Stoga se upućivanje na „mjere” u tom članku može shvatiti na način da uključuje određivanje kompenzacijskih kamata iz članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a.
79 Kao treće, ESB‑ovo priznavanje margine prosudbe prilikom provedbe članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a ne utječe negativno na tužitelja, tako da ga se ne može ograničiti poštovanjem općih pravnih načela u smislu sudske prakse navedene u točki 62. ove presude.
80 Kao četvrto i posljedično, budući da je ESB donio pobijanu odluku smatrajući da je određivanje kompenzacijskih kamata automatsko, on se oslonio na pravno pogrešnu premisu, zbog koje je pogrešno ispitao proporcionalnost primjene članka 97. stavka 1. točke 2. BWG‑a jer zbog nje nije ispitao okolnosti slučaja.
81 Stoga valja prihvatiti ovaj tužbeni razlog i, prema tome, poništiti odluku od 21. prosinca 2021., pri čemu nije potrebno ispitati ostale tužiteljeve tužbene razloge.
Tužba u predmetu T‑647/21
82 ESB tvrdi da je tužba protiv odluke od 2. kolovoza 2021. postala bespredmetna jer je zamijenjena odlukom od 21. prosinca 2021., koja je stupila na snagu na dan dostave odluke od 2. kolovoza 2021. Iz toga proizlazi da je predmet tužbe prestao postojati i da odluka o meritumu tužitelju ne donosi nikakvu korist.
83 U skladu s ustaljenom sudskom praksom, povlačenje ili stavljanje izvan snage akta koji pobija tužena institucija u određenim okolnostima dovodi do prestanka postojanja predmeta tužbe za poništenje, jer se njime za tužitelja postiže željeni i potpuno zadovoljavajući rezultat. Međutim, navedeni tužitelj može zadržati interes da se akt koji je stavljen izvan snage tijekom postupka poništi ako poništenje tog akta samo po sebi može imati pravne posljedice (vidjeti rješenje od 6. srpnja 2011., SIR/Vijeće (T‑142/11, neobjavljeno, EU:T:2011:333, t. 18. i 21. i navedenu sudsku praksu).
84 Stoga, kad je riječ o aktu koji je stavljen izvan snage tijekom postupka, pretpostavka zadržavanja takvog interesa postoji kada je sam akt koji ga je stavio izvan snage predmet tužbe za poništenje, tako da prvi akt može ponovno postati primjenjiv nakon eventualnog poništenja drugog akta (vidjeti rješenje od 20. listopada 2011., United Phosphorus/Komisija, T‑95/09, neobjavljeno, EU:T:2011:610, t. 21. i navedenu sudsku praksu i presudu od 13. prosinca 2017., Crédit mutuel Arkéa/ESB, T‑712/15, EU:T:2017:900, t. 43. i navedenu sudsku praksu). Valja utvrditi da zbog sličnih razloga treba smatrati da tužitelj ima interes za poništenje akta koji je povučen ako je akt kojim je potonji povučen predmet tužbe za poništenje.
85 Međutim, presuđeno je da se činjenica da je tužena institucija podnijela zahtjev za obustavu postupka, tvrdeći da je pobijani akt povučen, može izjednačiti s prešutnim, ali sigurnim priznanjem da je on prestao postojati u pravnom poretku Unije, što znači da se ona na njega više ne može pozivati čak ni u slučaju poništenja akta kojim je povučen (vidjeti u tom pogledu presudu od 17. rujna 1997., Antillean Rice Mills/Komisija (T‑26/97, EU:T:1997:131, t. 14.).
86 Usto, valja istaknuti da ovaj predmet ima sadržaj koji je vrlo sličan sadržaju odluka od 2. kolovoza 2021. i 21. prosinca 2021. te tužbenih razloga koje je tužitelj istaknuo u svojim dvjema tužbama. Naime, kao što to proizlazi iz točaka 17. i 18. ove presude, ESB je slijedio isto rasuđivanje u odluci od 21. prosinca 2021. kao što je i ono koje je iznio u svojoj odluci od 2. kolovoza 2021., pri čemu ga je dopunio s obzirom na mišljenje AOP‑a. To se odražava u okolnosti da je tužitelj iznio sličnu argumentaciju u objema tužbama. Takvi posebni uvjeti podrazumijevaju da je odluka od 2. kolovoza 2021. zahvaćena istom nezakonitosti kao što je ona utvrđena u točkama 44. do 81. ove presude, što potvrđuje zaključak da se ESB nakon poništenja odluke od 21. prosinca 2021. na njih ne može pozivati (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 7. rujna 2023., Versobank/ESB, C‑803/21 P, EU:C:2023:630, t. 167. do 169.).
87 Stoga, s obzirom na okolnosti ovog slučaja, valja utvrditi da poništenje odluke od 21. prosinca 2021. ne može dovesti do toga da odluka od 2. kolovoza 2021. postane ponovno primjenjiva, tako da nije potrebno odlučiti o tužbi u predmetu T‑647/21.
Troškovi
88 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da ESB nije uspio u postupku u predmetu T‑99/22, treba mu naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove tužitelja u navedenom predmetu, u okviru njegova zahtjeva.
89 U skladu s člankom 137. Poslovnika, u slučaju obustave postupka, Opći sud o troškovima odlučuje po slobodnoj ocjeni. Što se tiče predmeta T‑647/21, Opći sud smatra da, s obzirom na okolnosti ovog slučaja, valja naložiti ESB‑u da, osim vlastitih troškova, snosi i tužiteljeve troškove u navedenom predmetu, u skladu s njegovim zahtjevom.
90 U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Republika Austrija snositi vlastite troškove što se tiče predmeta T‑99/22 i predmeta T‑647/21.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Predmeti T‑647/21 i T‑99/22 spajaju se u svrhu presude.
2. Obustavlja se postupak po predmetu T‑647/21.
3. U predmetu T‑99/22, poništava se Odluka ECB‑SSM-2021-ATSBE-12 od 21. prosinca 2021. Europske središnje banke (ESB).
4. ESB‑u nalaže se da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove društva Sber Vermögensverwaltungs AG.
5. Republika Austrija snosit će vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 28. veljače 2024.
Potpisi