SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 28. marca 2012(*)
„Državne pomoči – Posojilo, odobreno letalski družbi, katerega znesek je mogoče vključiti v lastniški kapital družbe – Odločba, s katero je bila pomoč razglašena za nezdružljivo s skupnim trgom – Prodaja sredstev letalske družbe – Odločba, s katero je bil po koncu faze predhodne preučitve ugotovljen neobstoj pomoči – Ničnostna tožba – Procesno upravičenje – Zadevna stranka – Dopustnost – Resne težave – Pristojnost – Obveznost obrazložitve“
V zadevi T‑123/09,
Ryanair Ltd s sedežem v Dublinu (Irska), ki jo zastopata E. Vahida in I.‑G. Metaxas‑Maragkidis, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo L. Flynn, D. Grespan in E. Righini, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Italijanske republike, ki jo zastopata G. Palmieri in P. Gentili, avvocati dello Stato,
in
Alitalia – Compagnia Aerea Italiana SpA s sedežem v Fiumicinu (Italija), ki jo zastopajo G. M. Roberti, G. Bellitti in I. Perego, odvetniki,
intervenientki,
zaradi predloga za razglasitev delne ničnosti Odločbe Komisije 2009/155/ES z dne 12. novembra 2008 o posojilu v višini 300 milijonov EUR, ki ga je Italija odobrila družbi Alitalia št. C 26/08 (ex NN 31/08) (UL 2009, L 52, str. 3) in predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije C(2008) 6745 final v zvezi z državno pomočjo N 510/2008 – Italija – postopek prodaje sredstev letalske družbe Alitalia,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi S. Papasavas (poročevalec), predsednik, V. Vadapalas in K. O’Higgins, sodnika,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 30. junija 2011
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Alitalia SpA je družba za zračni prevoz, katere 49,9 % je v lasti italijanske države.
2 Italijanski organi so se decembra 2006 po več neuspelih poskusih finančnega prestrukturiranja družbe Alitalia in iskanja mednarodnih partnerstev odločili prodati svoj delež v kapitalu družbe Alitalia. Italijansko ministrstvo za gospodarstvo in finance je 29. decembra 2006 objavilo poziv za izkaz interesa. Vendar je bil ta postopek 18. julija 2007 neuspešno končan, ker so bile predložene ponudbe umaknjene.
3 Družba Alitalia je septembra 2007 imenovala banko kot finančno svetovalko za določitev morebitnih partnerjev za družbo Alitalia. Med prejetimi ponudbami je upravni odbor štel za najprimernejšo tisto, ki jo je predložila družba Air France‑KLM. Vendar je družba Air France‑KLM ponudbo 21. aprila 2008 umaknila, ker s sindikalnimi organizacijami ni dosegla sporazuma.
4 Italijanski organi so na srečanju, ki je potekalo 23. aprila 2008, Komisijo Evropskih skupnosti obvestili, da je italijanski Svet ministrov z decreto‑legge n° 80, Misure urgenti per assicurare il pubblico servizio di trasporto aereo (uredba‑zakon št. 80 – Nujni ukrepi za zagotavljanje javne službe zračnega prevoza) (GURI št. 97 z dne 24. aprila 2008, str. 5, v nadaljevanju: uredba‑zakon št. 80), ki je bila sprejeta istega dne, odobril posojilo Italijanske republike družbi Alitalia v višini 300 milijonov EUR.
A – Upravni postopek
5 Ker Italijanska republika pred odločitvijo o dodelitvi posojila 300 milijonov EUR tega ni priglasila Komisiji, je ta italijanske organe z dopisom z dne 24. aprila 2008 na podlagi člena 11(1) Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88] ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) pozvala, naj potrdijo obstoj takega posojila, v zvezi s tem pošljejo vse potrebne informacije, na podlagi katerih bo lahko presodila tak ukrep z vidika členov 87 ES in 88 ES, in začasno odložijo dodelitev navedenega posojila ter jo obvestijo o sprejetih ukrepih za izpolnitev te obveznosti na podlagi člena 88(2) ES.
6 Tožeča stranka, družba Ryanair Ltd, je 29. aprila 2008 na podlagi člena 20(2) Uredbe št. 659/1999 pri Komisiji vložila pritožbo, ki se je nanašala na obstoj državne pomoči v korist družbe Alitalia v obliki posojila, ki so ji ga odobrili italijanski organi.
7 Komisija je z dopisom z dne 20. maja 2008 tožeči stranki sporočila, da je z dopisom z dne 24. aprila 2008 od italijanskih organov zahtevala informacije in da bo opravila preiskavo tako na podlagi teh kot na podlagi informacij, ki so bile predložene v okviru pritožbe.
8 Italijanski organi so z dopisom z dne 30. maja 2008 Komisijo obvestili, da je bil 27. maja 2008 sprejet decreto‑legge n° 93, Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie (uredba‑zakon št. 93 o nujnih predpisih za ohranitev kupne moči družin) (GURI št. 124 z dne 28. maja 2008, str. 3, v nadaljevanju: uredba‑zakon št. 93), ki določa, da ima družba Alitalia možnost, da znesek navedenega posojila vključi v lastniški kapital. Istega dne je tožeča stranka pri Komisiji vložila novo pritožbo, ki se je nanašala na pretvorbo posojila 300 milijonov EUR, ki so ga italijanski organi odobrili družbi Alitalia, v lastniški kapital.
9 Italijanski organi so 3. junija 2008 z decreto‑legge n° 97, Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonche’ in materia fiscale e di proroga di termini (uredba‑zakon št. 97 o nujnih predpisih na področju spremljanja in preglednosti mehanizmov za dodelitev javnih sredstev ter na področju davkov in podaljšanja rokov) (GURI št. 128 z dne 3. junija 2008, str. 5, v nadaljevanju: uredba‑zakon št. 97) znova poskušali najti enega ali več kupcev družbe Alitalia. Šlo je za izbiro ene ali več družb, ki bi bile izključno odgovorne za spodbujanje – bodisi za tretje osebe bodisi zase – predložitve ponudb za pridobitev nadzora nad družbo Alitalia. Ob koncu zadevnega izbirnega postopka je italijanski svet ministrov za to izbral neko banko.
B – Odločba o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES
10 Komisija je v dopisu z dne 12. junija 2008 italijanskim organom sporočila svojo odločitev z dne 11. junija 2008, da bo začela formalni postopek preiskave na podlagi člena 88(2) ES glede ukrepov v zvezi z njihovim posojilom 300 milijonov EUR družbi Alitalia, ki je bilo odobreno z uredbo‑zakonom št. 80, in glede možnosti te družbe, da znesek tega posojila vključi v lastniški kapital, ki je določena v uredbi‑zakonu št. 93. Komisija je istega dne odgovorila na drugo pritožbo tožeče stranke, pri čemer jo je obvestila o sprejetju odločitve o začetku zgoraj omenjenega formalnega postopka preiskave in jo pozvala k predložitvi pripomb.
11 Tožeča stranka je 18. avgusta 2008 predložila pripombe o odločitvi za začetek formalnega postopka preiskave.
12 S sprejetjem decreto‑legge n° 134, Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (uredba‑zakon št. 134 o nujnih predpisih na področju prestrukturiranja velikih podjetij v težavah) (GURI št. 201 z dne 28. avgusta 2008, str. 3, v nadaljevanju: uredba‑zakon št. 134) so bile uvedene nekatere spremembe za izredni upravni postopek za izredno velika podjetja, ki delujejo v sektorju bistvenih javnih služb.
13 Z odstopanjem od decreto legislativo n° 270, Nuova disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, a norma dell’articolo 1 della legge 30 luglio 1998, n° 274 (zakonska uredba št. 270 z dne 8. julija 1999 o novi ureditvi izrednega postopka upravljanja velikih insolventnih podjetij v skladu s členom 1 zakona št. 274 z dne 30. julija 1998) (GURI št. 185 z dne 9. avgusta 1999, str. 11, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 270), ki se uporablja za podjetja v težavah v Italiji, je bila dopustna takojšnja vključitev podjetij, ki delujejo v sektorju bistvenih javnih služb, v izredni upravni postopek, preden bi ta postala plačilno nesposobna. Poleg tega je bila določena možnost prestrukturiranja teh podjetij s prenosom njihovih sredstev po sporazumnem postopku kupcem, ki bodo lahko zagotovili nadaljnje opravljanje služb na srednje dolgi rok, hitrost posredovanja in spoštovanje obveznosti iz italijanske zakonodaje in pogodb, ki jih je ratificirala Italijanska republika. Vendar je bila tej možnosti dodana obveznost, da mora skladnost prodajne cene sredstev s tržno ceno preveriti neodvisni strokovnjak, ki ga imenuje italijansko ministrstvo za gospodarski razvoj.
14 Družba Alitalia je 29. avgusta 2008 Tribunale di Roma (sodišče v Rimu) predlagala, naj ugotovi, da se je znašla v položaju ustavitve plačil. Z odlokom predsednika italijanskega sveta ministrov z istega dne je bila dana v izredni upravni postopek.
15 Compagnia Aerea Italiana SpA (v nadaljevanju: CAI) je 1. septembra 2008 predložila prvo nezavezujočo ponudbo za nakup nekaterih sredstev družb iz skupine, katere del je bila družba Alitalia (v nadaljevanju: skupina Alitalia), ki je bila odvisna od tega, ali se bodo sindikalne organizacije strinjale z zaposlitvijo prejšnjega osebja te skupine pod novimi delovnimi pogoji.
16 Z ministrskim odlokom z dne 4. septembra 2008 in v skladu s členom 18(4c) uredbe‑zakona št. 134 je bila neka banka imenovana za neodvisnega strokovnjaka, da bi preverila skladnost prodajne cene sredstev s tržno ceno. Istega dne je bil ustanovljen nadzorni odbor, katerega naloga je bila med drugim dati soglasje za prodaje sredstev, ki bi jih predlagal izredni upravitelj.
17 Družba CAI je 14. septembra 2008 po neuspelih pogajanjih s sindikalnimi organizacijami umaknila prvo ponudbo.
18 Izredni upravni postopek je bil 15. septembra 2008 razširjen na celotno skupino Alitalia.
19 Izredni upravitelj je 22. septembra 2008 izdal poziv za izkaz interesa za nakup celote sredstev skupine Alitalia, ki je bil naslednjega dne objavljen v domačem in mednarodnem tisku. V tem pozivu za izkaz interesa je izrazil namen za prodajo teh sredstev po sporazumnem postopku. Morebitni kupci so bili povabljeni, naj se mu javijo pred 30. septembrom 2008.
20 Družba CAI je 25. septembra 2008 znova vložila nezavezujočo ponudbo pod enakimi pogoji, kot so bili določeni v ponudbi, ki jo je predložila 1. septembra (glej točko 15 zgoraj), pri čemer je navedla, da ponudba velja do 15. oktobra 2008, nato pa je veljavnost podaljšala do 31. oktobra 2008.
21 Tožeča stranka je 2. oktobra 2008 pri Komisiji vložila tretjo pritožbo, ki se je nanašala na sprejetje uredbe‑zakona št. 134 in drugih ukrepov v zvezi s prodajo sredstev skupine Alitalia.
22 Italijanski organi so z dopisom z dne 14. oktobra 2008 Komisiji priglasili postopek prodaje sredstev skupine Alitalia in jo zaradi pravne varnosti zaprosili, naj potrdi, da:
– izredni upravni postopek, opisan v obvestilu, ne pomeni dodelitve državnih pomoči kupcem prodanih sredstev;
– morebiten nakup nekaterih sredstev skupine Alitalia s strani tretjih oseb na podlagi že oblikovane ponudbe nima elementov gospodarske kontinuitete s podjetjem, danim v izredni upravni postopek, ki bi lahko pripeljali do prenosa dolgov družbe Alitalia na kupca in zlasti do obveznosti vračila nezakonitih in nezdružljivih državnih pomoči, ki bi bile dodeljene družbi Alitalia.
23 Poleg te priglasitve in tretje pritožbe tožeče stranke (glej točko 21 zgoraj) je Komisija prejela tri pritožbe drugih letalskih družb in Evropskega združenja nizkocenovnih letalskih družb (ELFAA).
24 Uredba‑zakon št. 134 je bila 27. oktobra 2008 preoblikovana v legge n° 166, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 28 agosto 2008, n°134, recante disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (zakon št. 166 o preoblikovanju uredbe‑zakona št. 134 po spremembi v zakon) (GURI št. 252 z dne 27. oktobra 2008, str. 4).
25 Tožeča stranka je z dopisom z dne 30. oktobra 2008 pri Komisiji vložila dodatno pritožbo, v kateri je opozorila na nekatere ukrepe, ki jih je opredelila kot skrb vzbujajoče, in sicer med drugim na povišanje občinske takse za vkrcanje za vsakega potnika, ki odhaja z italijanskih letališč, na 3 EUR, s katero so po njenem mnenju italijanski organi želeli financirati izplačilo odpravnin nekdanjim zaposlenim v družbi Alitalia, ter na domnevno navzkrižje interesov – razkrito v medijih – med nekaterimi delničarji družbe CAI in nekaterimi delničarji neodvisnega strokovnjaka, ki naj bi bili iste osebe.
26 Družba CAI je 31. oktobra 2008 izrednemu upravitelju predložila zavezujočo ponudbo za odkup nekaterih sredstev v zvezi z dejavnostjo letalskega potniškega prevoza družbe Alitalia. To ponudbo so italijanski organi Komisiji posredovali 3. novembra 2008.
C – Izpodbijani odločbi
1. Odločba o posojilu družbi Alitalia
27 Z Odločbo Komisije 2009/155/ES z dne 12. novembra 2008 o posojilu v višini 300 milijonov EUR, ki ga je Italija odobrila družbi Alitalia št. C 26/08 (ex NN 31/08) (UL 2009, L 52, str. 3, v nadaljevanju: prva izpodbijana odločba), ki je bila sprejeta po izvedenem formalnem postopku preiskave na podlagi člena 88(2) ES, je Komisija razglasila, da je to posojilo, katerega znesek se je lahko vključil v lastniški kapital družbe Alitalia, nezakonita in s skupnim trgom nezdružljiva državna pomoč, ter naložila, naj jo upravičenka povrne. Prepis te odločbe je bil tožeči stranki poslan 14. januarja 2009, ta pa ga je prejela 20. januarja 2009.
28 Komisija je najprej ugotovila, da je bila s posojilom 300 milijonov EUR, ki ga je Republika Italija odobrila družbi Alitalia, tej dodeljena gospodarska prednost z državnimi sredstvi in da ji ga glede na njen zelo slab finančni položaj tako na dan, ko je bilo posojilo dodeljeno z uredbo‑zakonom št. 80, kakor ob sprejetju uredbe‑zakona št. 93 preudarni zasebni vlagatelj ne bi odobril. Poleg tega je navedla, da odobrena obrestna mera, skoraj sočasna umik ponudbe družbe Air France‑KLM in odobritev tega posojila, pa tudi neobstoj druge možnosti prevzema in finančne pomoči zasebnih delničarjev družbe Alitalia hkrati s pomočjo italijanski organov potrjujejo to ugotovitev. Iz tega je sklepala, da se ti organi niso vedli kot preudarni delničar, ki vodi strukturno, globalno ali sektorsko politiko in ki ga usmerjajo možnosti dolgoročnejše rentabilnosti vloženega kapitala, kar velja za navadne vlagatelje.
29 Komisija je tako sklepala, da je posojilo 300 milijonov EUR, ki ga je Italijanska republika odobrila družbi Alitalia in katerega znesek se je lahko vključil v lastniški kapital te družbe, nezakonita državna pomoč, ki ni bila priglašena in ni združljiva s skupnim trgom. Poleg tega je ugotovila, da za ta ukrep ne veljajo niti odstopanja iz člena 87(2) in (3) ES niti odstopanja, ki so določena s smernicami Komisije o uporabi členov [87 ES] in [88] ES in člena 61 Sporazuma EGP za državne pomoči v letalskem sektorju (UL 1994, C 350, str. 5), kot so bile dopolnjene s smernicami Skupnosti o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč (UL 2005, C 312, str. 1).
30 Nazadnje je Komisija menila, da čeprav je družbo Alitalia mogoče šteti za podjetje v težavah, zadevnega ukrepa ni bilo mogoče razglasiti za združljivega s skupnim trgom ob uporabi smernic Skupnosti o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (UL 2004, C 244, str. 2). Zato so morali italijanski organi sprejeti vse potrebne ukrepe, da bi upravičenka, to je družba Alitalia, vrnila pomoč.
31 V izreku prve izpodbijane odločbe je navedeno:
„Člen 1
Posojilo v višini 300 milijonov EUR, ki ga je Italija v nasprotju s členom 88(3) [ES] odobrila družbi Alitalia in ga ta lahko vključi v lastniški kapital, je nezdružljivo s skupnim trgom.
Člen 2
1. [Italijanska republika] od upravičenca izterja pomoč iz člena 1.
2. Za zneske, ki jih je treba izterjati, se od datuma, ko so bili dani na razpolago upravičencem, do datuma dejanske izterjave zaračunavajo obresti.
[…].
Člen 3
1. Izterjava pomoči iz člena 1 je takojšnja in učinkovita.
2. [Italijanska republika] zagotovi, da se ta odločba izvede v štirih mesecih po uradnem obvestilu o tej odločbi.
Člen 4
1. Italija v dveh mesecih po uradnem obvestilu o tej odločbi Komisiji predloži naslednje podatke:
(a) skupni znesek (glavnica in obresti na terjatev), ki ga je treba izterjati od upravičenca;
(b) podroben opis že sprejetih ali načrtovanih ukrepov za uskladitev s to odločbo;
(c) dokumente, ki dokazujejo, da je bilo upravičencu naročeno, naj vrne pomoč.
2. [Italijanska republika] obvešča Komisijo o napredku nacionalnih ukrepov, sprejetih za izvajanje te odločbe, do dokončne izterjave pomoči iz člena 1. Na zahtevo Komisije takoj predloži informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s to odločbo. Prav tako predloži podrobne podatke o zneskih pomoči in obresti na terjatev, ki so bili od upravičenca že izterjani.
[…]“
2. Odločba o prodaji sredstev družbe Alitalia
32 Komisija je z Odločbo C(2008) 6745 final z dne 12. novembra 2008 v zvezi z državno pomočjo N 510/2008 – Italija – postopek prodaje sredstev družbe Alitalia (v nadaljevanju: druga izpodbijana odločba), ki jo je sprejela po koncu faze predhodne preučitve na podlagi člena 88(3) ES, razglasila, da priglašeni ukrep, kakor je bil spremenjen z zavezami, ki so jih prevzeli italijanski organi in ki so opredeljene v tej odločbi, ne pomeni, da so bile kupcem dodeljene državne pomoči, če bo Italijanska republika v celoti spoštovala te zaveze, na podlagi katerih bi bila prodaja sredstev skupine Alitalia izvedena po tržni ceni.
33 Na prvem mestu je Komisija v točkah od 21 do 43 druge izpodbijane odločbe najprej opozorila na pravni okvir izrednega upravnega postopka, ki je potekal za skupino Alitalia, in na vloge različnih v njem sodelujočih akterjev. Nato je v točkah od 44 do 75 te odločbe preučila postopek prodaje sredstev, pri čemer je upoštevala, prvič, seznanjenost trga z različnimi fazami prodaje in poziv za izkaz interesa (točke od 44 do 52); drugič, prejete ponudbe za nakup sredstev skupine Alitalia, zlasti tisto, ki jo je predložila družba CAI (točke od 53 do 69); tretjič, merila za ocenjevanje ponudb in zlasti zavezo italijanskih organov, da bo glavno merilo skladnost ponujene cene s tržno ceno (točke od 70 do 72); četrtič, vidik človeških virov (točki 73 in 74). Poleg tega je Komisija preučila namen in nalogo pooblaščenca, pristojnega za nadzor transakcije prodaje sredstev skupine Alitalia. Tega so morali imenovati italijanski organi, da bi skrbel za to, da se v skladu z zavezami Italijanske republike postopek, ki so ga ti priglasili, popolnoma in učinkovito izvede in da bodo sredstva prodana po tržni ceni. O tem je moral izčrpno poročati Komisiji (točke od 76 do 89).
34 Na drugem mestu je Komisija v točkah od 92 do 151 druge izpodbijane odločbe opravila presojo ukrepa v zvezi s prodajo sredstev. Njena presoja se je na eni strani nanašala na preizkus obstoja državne pomoči v korist kupcev sredstev skupine Alitalia (točke od 92 do 127), na drugi strani pa na nevarnost izogibanja obveznosti vračila nezakonite in nezdružljive pomoči (točke od 128 do 151).
35 V okviru prvega sklopa presoje je Komisija potrdila, da izredni upravni postopek ni povzročil dodelitve pomoči v korist kupcev. Ko je v točki 104 druge izpodbijane odločbe po preizkusu odprtosti, preglednosti in nediskriminatornosti priglašenega postopka navedla, da ta ni bil dovolj pregleden, da bi sam zase zagotavljal tržno ceno, je namreč v točki 117 te odločbe vseeno ugotovila, da bi ta postopek vseeno pripeljal do prodaje po tržni ceni, ker je temeljil na neodvisni oceni neodvisnih udeležencev. Poleg tega je v točkah 119, 122 in 126 te odločbe navedla, da se s tem postopkom kupcem sredstev skupine Alitalia ne nalagajo obveznosti, ki jih ima javna oblast, ki bi lahko omajale cilj prodaje po tržni ceni, tako glede človeških virov kot glede pogojev opravljanja dejavnosti zračnega prevoza. Tako je v točki 127 te odločbe presodila, da bi moral priglašeni ukrep – ob strogi uporabi zavez italijanskih organov – pripeljati do prodaje sredstev skupine Alitalia po tržni ceni.
36 V okviru drugega sklopa presoje je Komisija v točki 137 druge izpodbijane odločbe zaključila, da ob upoštevanju obsega prodaje sredstev in razdrobljenosti ponudb, ki so jih predložili potencialni kupci, postopek, ki ga je izvedla Italijanska republika, ni pomenil gospodarske kontinuitete med družbo Alitalia in kupci njenih sredstev. Vseeno je v točki 138 te odločbe menila, da je treba v zvezi s ponudbo, ki jo je predložila družba CAI, nevarnost gospodarske kontinuitete zaradi širokega obsega sredstev, zajetih v ponudbi, preučiti bolj poglobljeno. Ob upoštevanju neenakosti delničarjev družb CAI in Alitalia, drugačnega sklopa in manjšega obsega dejavnosti družbe CAI v primerjavi z družbo Alitalia, lastne industrijske strategije družbe CAI in pogoja, da mora biti prodaja izvedena po tržni ceni, kar je navedla v točkah od 140 do 145 te odločbe, je nato v točkah 147 in 149 te odločbe sklepala na neobstoj gospodarske kontinuitete med družbama CAI in Alitalia. Zato je v točkah od 151 do 156 zadevne odločbe ugotovila, da pod pogojem, da se bodo v celoti spoštovale zaveze Italijanske republike, v skladu s katerimi bo prodaja izvedena po tržni ceni, priglašeni postopek ni imel za posledico niti izogibanje obveznosti Italijanske republike za zagotovitev vračila na podlagi prve izpodbijane odločbe niti dodelitve državnih pomoči kupcem družbe Alitalia.
37 Zato je Komisija odločila, da priglašeni ukrep, kakor je bil spremenjen z zavezami italijanskih organov, ni pomoč, če se bodo te zaveze v celoti spoštovale.
Postopek
38 Tožeča stranka je 28. marca 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
39 Italijanska republika in družba Alitalia – Compagnia Aerea Italiana (v nadaljevanju: Alitalia‑CAI) sta 23. julija in 7. avgusta 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predloga za intervencijo v podporo predlogom Komisije.
40 Predsednik osmega senata Splošnega sodišča je s sklepoma z dne 16. septembra in 19. oktobra 2009 ugodil predlogoma za intervencijo Italijanske republike in družbe Alitalia‑CAI.
41 Z vlogo z dne 11. avgusta 2010 je družba Alitalia‑CAI predlagala, naj se v skladu s členom 35(2)(c) Poslovnika Splošnega sodišča med ustnim postopkom dovoli uporaba italijanščine, kar ji je bilo odobreno.
42 Ta zadeva je bila nato zaradi spremembe sestave senatov Splošnega sodišča in razporeditve sodnika poročevalca v peti senat dodeljena temu senatu.
43 Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče odločilo, da začne ustni postopek in strankam postavi nekatera vprašanja.
44 S sklepom predsednika petega senata Splošnega sodišča z dne 13. aprila 2011 je bil po opredelitvi strank postopek na podlagi člena 77(a) Poslovnika prekinjen do razglasitve sodbe Sodišča v zadevi Komisija proti Kronoply in Kronotex (C‑83/09 P).
45 Tožeča stranka je z vlogo z dne 19. aprila 2011 na podlagi členov 49 in 64 Poslovnika predlagala sprejetje ukrepov procesnega vodstva, da bi se Komisiji naložilo, naj predloži nekatere dokumente.
46 Po razglasitvi sodbe Sodišča v zadevi Komisija proti Kronoply in Kronotex (C‑83/09 P, ZOdl., str. I‑4441) 24. maja 2011 se je postopek v tej zadevi nadaljeval. Splošno sodišče je odločilo, da bo stališča strank o posledicah navedene sodbe za dopustnost obravnavane tožbe zbralo na obravnavi.
47 Družba Alitalia‑CAI in Komisija sta v tajništvu Splošnega sodišča 5. in 6. junija 2011 predložili stališča o predlogu tožeče stranke za sprejetje ukrepov procesnega vodstva.
48 Stranke so na obravnavi 30. junija 2011 ustno podale navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
Predlogi strank
49 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– prvo izpodbijano odločbo razglasi za delno nično, ker v njej vračilo pomoči ni naloženo pravnim naslednikom družbe Alitalia, Italijanski republiki pa je dan dodaten čas za izvršitev te odločbe;
– drugo izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
50 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot deloma nedopustno in zavrne kot deloma neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
51 Družba Alitalia‑CAI Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno ali zavrže kot deloma nedopustno in zavrne kot deloma neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
52 Italijanska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno ali – podredno – zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
A – Predlog za razglasitev ničnosti druge izpodbijane odločbe
1. Dopustnost
53 Tožeča stranka trdi, da je zadevna stranka v smislu člena 88(2) ES in da lahko vloži ničnostno tožbo zoper drugo izpodbijano odločbo, ker sta dodelitev posojila družbi Alitalia in prenos sredstev te na družbo CAI vplivali na njene interese kot na konkurentko družb Alitalia in CAI. Poleg tega trdi, da želi s tožbo zavarovati svoje procesne pravice, ker bi razglasitev ničnosti druge izpodbijane odločbe povzročila začetek formalnega postopka preiskave. Nazadnje zatrjuje, da je ta odločba znatno vplivala na njen tržni položaj.
54 Komisija, ne da bi vložila formalni ugovor nedopustnosti, ob podpori družbe Alitalia‑CAI trdi, da je ta tožba dopustna le v delu, v katerem želi tožeča stranka kot pritožnica in konkurentka „družb, med katerima poteka postopek prodaje sredstev [skupine] Alitalia“ z njo zavarovati svoje procesne pravice. Nasprotno pa meni, da v delu, v katerem tožeča stranka izpodbija utemeljenost druge izpodbijane odločbe, celo dejstvo, da jo je mogoče šteti za „zadevno stranko“ v smislu člena 88(2) ES, ne more zadoščati za to, da se tožba razglasi za dopustno, razen če bi imela poseben status, tako da je pomoč, ki je obravnavana v zadevni odločbi, znatno prizadela njen tržni položaj, kar pa v obravnavanem primeru ni bilo dokazano.
55 Italijanska republika meni, da je tožba nedopustna v celoti, ker tožeča stranka ni dokazala, da ima druga izpodbijana odločba neposredne posledice na njen konkurenčni položaj.
56 Najprej je treba opozoriti, da čeprav v skladu s členom 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ki se za Splošno sodišče uporablja na podlagi člena 53 tega statuta, intervenientke ne morejo podati predlogov, ki niso v smislu predlogov, ki jih je podala stranka, ki jo podpirajo, je treba dopustnost tožbe glede izpolnjevanja procesnih predpostavk javnega reda na podlagi člena 113 Poslovnika preizkusiti po uradni dolžnosti (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 24. marca 1993 v zadevi CIRFS in drugi proti Komisiji, C‑313/90, Recueil, str. I‑1125, točke od 21 do 24).
57 V skladu s členom 230, četrti odstavek, ES fizična ali pravna oseba ne more vložiti tožbe zoper odločbo, naslovljeno na drugo osebo, razen če jo ta odločba zadeva neposredno in posamično.
58 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da lahko osebe, ki niso naslovniki odločbe, trdijo, da jih odločba posamično zadeva v smislu člena 230, četrti odstavek, ES, le kadar vpliva nanje zaradi nekaterih njihovih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, ki jih opredeljuje glede na vse druge osebe in jih torej individualizira podobno kot naslovnika odločbe (sodbe Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197, 223; z dne 19. maja 1993 v zadevi Cook proti Komisiji, C‑198/91, Recueil, str. I‑2487, točka 20, in z dne 15. junija 1993 v zadevi Matra proti Komisiji, C‑225/91, Recueil, str. I‑3203, točka 14).
59 Najprej je treba spomniti, da člen 4 Uredbe št. 659/1999 določa fazo predhodne preučitve priglašenih ukrepov pomoči, namen katere je omogočiti Komisiji, da si ustvari prvo stališče o združljivosti zadevne pomoči s skupnim trgom. Komisija na koncu te faze ugotovi, bodisi da ta ukrep ne pomeni pomoči bodisi da spada na področje uporabe člena 87(1) ES. V drugem primeru morda ni dvomov o združljivosti navedenega ukrepa s skupnim trgom ali pa dvomi obstajajo (zgoraj v točki 46 navedena sodba Komisija proti Kronoply in Kronotex, točka 43).
60 Kadar Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti priglašenega ukrepa s skupnim trgom, če ta spada na področje uporabe člena 87(1) ES, potem sprejme odločbo o nenasprotovanju na podlagi člena 4(3) Uredbe št. 659/1999 (zgoraj v točki 46 navedena sodba Komisija proti Kronoply in Kronotex, točka 44).
61 Kadar Komisija sprejme odločbo o nenasprotovanju, ne samo razglasi ukrep za združljiv s skupnim trgom, ampak tudi implicitno odloči, da ne bo začela formalnega postopka preiskave, določenega v členu 88(2) ES in členu 6(1) Uredbe št. 659/1999 (zgoraj v točki 46 navedena sodba Komisija proti Kronoply in Kronotex, točka 45).
62 Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti priglašenega ukrepa s skupnim trgom, mora na podlagi člena 4(4) Uredbe št. 659/1999 sprejeti odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, ki je urejen v členu 88(2) ES in členu 6(1) navedene uredbe. V skladu z zadnjim taka odločba od zadevne države članice in drugih zainteresiranih strank zahteva, naj pošljejo pripombe v predpisanem roku, ki navadno ni daljši od enega meseca (zgoraj v točki 46 navedena sodba Komisija proti Kronoply in Kronotex, točka 46).
63 Zakonitost odločbe o nenasprotovanju, izdane na podlagi člena 4(3) Uredbe št. 659/1999, je odvisna od tega, ali so obstajali dvomi o združljivosti pomoči s skupnim trgom. Ker bi se ob obstoju takih dvomov moral začeti formalni postopek preiskave, v katerem bi lahko sodelovale zainteresirane stranke iz člena 1(h) Uredbe št. 659/1999, je treba šteti, da vsako zainteresirano stranko v smislu te določbe taka odločba neposredno in posamično zadeva. Osebe, ki so upravičene do procesnih jamstev iz člena 88(2) ES in člena 6(1) Uredbe št. 659/1999, lahko namreč spoštovanje teh jamstev uveljavljajo le, če imajo možnost odločbo o nenasprotovanju izpodbijati pred sodiščem Unije (glej v tem smislu zgoraj v točki 46 navedeno sodbo Komisija proti Kronoply in Kronotex, točka 47).
64 Zato posebni status zainteresirane stranke v smislu člena 1(h) Uredbe št. 659/1999, povezan s specifičnim tožbenim predmetom, zadostuje, da se v skladu s členom 230, četrti odstavek, ES tožeča stranka, ki izpodbija odločbo o nenasprotovanju, individualizira (zgoraj v točki 46 navedena sodba Komisija proti Kronoply in Kronotex, točka 48).
65 V skladu s členom 1(h) Uredbe št. 659/1999 pomeni zainteresirana stranka zlasti katero koli osebo, podjetje ali združenje podjetij, na katerih interese bi lahko dodelitev pomoči vplivala, torej predvsem podjetja, ki so konkurenti upravičenca do te pomoči. Z drugimi besedami, gre za nedoločeno število naslovnikov (glej zgoraj v točki 46 navedeno sodbo Komisija proti Kronoply in Kronotex, točka 63 in navedena sodna praksa).
66 Kadar tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti odločbe o nenasprotovanju, izpodbija predvsem to, da je Komisija odločbo glede zadevne pomoči sprejela, ne da bi začela formalni postopek preiskave, s čimer naj bi kršila njene procesne pravice. Tožeča stranka lahko, zato da bi bilo ugodeno njenemu predlogu za razglasitev ničnosti, navede kateri koli tožbeni razlog, ki kaže na to, da bi presoja informacij in elementov, s katerimi je Komisija razpolagala med predhodno fazo preučitve priglašenega ukrepa, morala povzročiti dvome o združljivosti tega ukrepa s skupnim trgom. Vendar pa uporaba teh trditev ne more povzročiti niti spremembe predmeta tožbe niti spremembe predpostavk dopustnosti (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 9. julija 2009 v zadevi 3F proti Komisiji, C‑319/07 P, ZOdl., str. I‑5963, točka 35). Nasprotno, ravno obstoj dvomov o tej združljivosti je dokaz, ki ga je treba predložiti, da bi se pokazalo, da bi Komisija morala začeti formalni postopek preiskave iz člena 88(2) ES in člena 6(1) Uredbe št. 659/1999 (zgoraj v točki 46 navedena sodba Komisija proti Kronoply in Kronotex, točka 59).
67 Ali ima tožeča stranka procesno upravičenje, da zahteva razglasitev ničnosti druge izpodbijane odločbe, je treba preveriti glede na te ugotovitve.
68 V obravnavani zadevi je treba navesti, da je bila druga izpodbijana odločba sprejeta ob koncu faze predhodne preučitve na podlagi člena 4(2) Uredbe št. 659/1999, s katero je Komisija ugotovila, da priglašeni ukrep ne spada na področje uporabe člena 87(1) ES in torej ne pomeni pomoči. Ugotoviti je treba tudi, da je Komisija s to odločbo implicitno zavrnila začetek formalnega postopka preiskave. Tako je treba ob upoštevanju zgoraj v točkah od 61 do 64 in 66 navedene sodne prakse glede odločbe, ki je bila sprejeta na podlagi člena 4(3) Uredbe št. 659/1999, s katero je Komisija odločila, da ne bo nasprotovala, ugotoviti, da je treba za vsako zainteresirano stranko šteti, da jo odločba, s katero je bil po koncu faze predhodne preučitve ugotovljen neobstoj pomoči, neposredno in posamično zadeva. Namreč, čeprav je bila taka odločba sprejeta na podlagi odstavka 2 člena 4, osebe, upravičene do procesnih jamstev, ki so določena v členu 88(2) ES in členu 6(1) Uredbe št. 659/1999, spoštovanje teh jamstev lahko uveljavljajo le, če imajo možnost izpodbijati odločbo, s katero je bil po koncu faze predhodne preučitve ugotovljen neobstoj pomoči. Poleg tega, kar zadeva odločbe, zaradi sprejetja katerih se formalni postopek preiskave ne začne, procesno upravičenje za zahtevanje razglasitve ničnosti ne sme biti odvisno od pravne podlage, na kateri so bile te odločbe sprejete.
69 Zato je treba preveriti, ali je tožeča stranka pravno zadostno dokazala, da je v obravnavani zadevi zainteresirana stranka.
70 Tožeča stranka glede tega navaja, da je prisotna na 22 italijanskih letališčih in da se njene dejavnosti križajo z dejavnostmi družbe Alitalia‑CAI na 29 „domačih ali mednarodnih povezavah“, kot sta povezavi Rim–Benetke in Rim–Madrid. Poleg tega kljub temu, da ni dejavna na istih letališčih, trdi, da ponuja lete iz istih mest ali v ista mesta kot družba Alitalia‑CAI. Trdi še, da je – ker je konkurentka družb Alitalia in CAI – prenos sredstev skupine Alitalia na družbo CAI vplival na njene interese, saj je zaradi zadevnega prenosa družba CAI lahko prevzela dejavnost letalskega potniškega prevoza družbe Alitalia pod zelo ugodnimi pogoji, družbi Alitalia pa se ni bilo treba umakniti s trga.
71 Teh elementov Komisija ne izpodbija in z njimi je pravno zadostno dokazan obstoj konkurenčne povezave z družbo Alitalia na italijanskem in mednarodnem trgu letalskega potniškega prevoza.
72 Poleg tega intervenientki s trditvijo, da si je težko predstavljati, da bi se tožeča stranka kot nizkocenovna (low‑cost) letalska družba znašla v položaju, v katerem bi prevzela linije klasične letalske družbe, kakršna je Alitalia, ne moreta omajati dejstva, da sta stranki konkurentki na italijanskem in mednarodnem trgu letalskega potniškega prevoza. Iz sodne prakse namreč izhaja, da pri preizkusu dopustnosti zadošča ugotovitev, da je tožeča stranka konkurentka upravičenca do državnih ukrepov, ki so predmet prijave, če ti podjetji neposredno ali posredno opravljata linijski letalski prevoz potnikov z odhodom ali prihodom na italijanskih letališčih, predvsem regionalnih (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 10. maja 2006 v zadevi Air One proti Komisiji, T‑395/04, ZOdl., str. II‑1343, točka 38).
73 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da tožeča stranka kot konkurenčno podjetje upravičenca do domnevne državne pomoči – pa naj bo ta upravičenec družba Alitalia ali družba CAI, kot trdi – je zainteresirana stranka, na interese katere lahko vpliva dodelitev te pomoči. Posebni položaj tožeče stranke v povezavi s predmetom tožbe, kot je opisan zgoraj v točki 68, zadošča, da se jo v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 64, individualizira. Zato je tožba v delu, v katerem se nanaša na drugo izpodbijano odločbo, dopustna, ne da bi bilo treba preučiti trditve tožeče stranke glede znatnega vpliva priglašenega ukrepa na njen konkurenčni položaj.
2. Predmet nadzora Splošnega sodišča
74 Glede predmeta nadzora, ki ga mora opraviti Splošno sodišče, je treba navesti, da lahko tožeča stranka, ki želi zavarovati procesne pravice, ki izhajajo iz člena 88(2) ES, navede kateri koli razlog iz člena 230, drugi odstavek, ES, če se nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe in vsekakor na začetek postopka iz člena 88(2) ES s strani Komisije. Nasprotno pa ni naloga Splošnega sodišča, da se v tej fazi postopka preizkusa pomoči s strani Komisije izreče glede obstoja pomoči ali njene združljivosti s skupnim trgom (sodba Splošnega sodišča z dne 10. februarja 2009 v zadevi Deutsche Post in DHL International proti Komisiji, T‑388/03, ZOdl., str. II‑199, točka 66).
75 V skladu s sodno prakso Sodišča ima pojem državne pomoči, kot je opredeljen v Pogodbi, pravno naravo in ga je treba razlagati na podlagi objektivnih dejavnikov. Zato mora sodišče Unije načeloma ter upoštevajoč konkretne dejavnike spora, o katerem odloča, in tehničnost ali zapletenost presoje, ki jo je opravila Komisija, izvajati celosten nadzor glede vprašanja, ali ukrep spada na področje uporabe člena 87(1) ES (sodba Sodišča z dne 22. decembra 2008 v zadevi British Aggregates proti Komisiji, C‑487/06 P, ZOdl., str. I‑10515, točka 111).
76 To je še toliko bolj res, ker mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso, če po prvotni preučitvi v okviru postopka iz člena 88(3) ES ne more ugotoviti, da zadevni državni ukrep bodisi ni „pomoč“ v smislu člena 87(1) ES bodisi je združljiv s Pogodbo, kadar se opredeli kot pomoč, ali če s tem postopkom ni mogla premagati vseh težav, ki so nastale s presojo združljivosti obravnavanega ukrepa, uvesti postopek iz člena 88(2) ES, ne da bi „v zvezi s tem imela diskrecijsko pravico“. To obveznost poleg tega izrecno potrjujejo določbe člena 4(4) v povezavi s členom 13(1) Uredbe št. 659/1999 (zgoraj v točki 75 navedena sodba British Aggregates proti Komisiji, točka 113).
77 Glede tega je treba opozoriti tudi, da so resne težave v skladu s sodno prakso objektiven pojem. Obstoj teh težav je treba iskati v okoliščinah sprejetja izpodbijanega akta in tudi v njegovi vsebini, in sicer objektivno, ob primerjanju razlogov iz odločbe z elementi, ki so bili Komisiji na voljo, ko je odločala o združljivosti spornih pomoči s skupnim trgom (sodba Splošnega sodišča z dne 15. marca 2001 v zadevi Prayon‑Rupel proti Komisiji, T‑73/98, Recueil, str. II‑867, točka 47; glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 18. septembra 1995 v zadevi SIDE proti Komisiji, T‑49/93, Recueil, str. II‑2501, točka 60). Tožeča stranka nosi dokazno breme glede obstoja resnih težav, ta dokaz pa lahko izvede na podlagi sklenjenega kroga indicev, ki se nanašajo, prvič, na okoliščine in trajanje faze predhodne preučitve ter, drugič, na vsebino izpodbijane odločbe (sodba Splošnega sodišča z dne 3. marca 2010 v zadevi Bundesverband deutscher Banken proti Komisiji, T‑36/06, ZOdl., str. II‑537, točka 127).
78 Čeprav Komisija nima diskrecijske pravice pri odločanju, ali bo začela formalni postopek preiskave, če ugotovi, da take težave obstajajo, ima vseeno neko polje proste presoje pri raziskavi in preučevanju okoliščin v obravnavani zadevi, da bi ugotovila, ali pomenijo resne težave. Komisija lahko v skladu s ciljem člena 88(3) ES in svojo dolžnostjo dobrega upravljanja med drugim začne dialog z državo, ki je ukrep priglasila, ali tretjimi osebami, da bi med fazo predhodne preučitve rešila težave, na katere bi lahko naletela (zgoraj v točki 77 navedeni sodbi Prayon‑Rupel proti Komisiji, točka 45, in Bundesverband deutscher Banken proti Komisiji, točka 126). Vendar se za to možnost predpostavlja, da lahko Komisija svoje stališče prilagodi glede na izid dialoga, ne da bi bilo treba vnaprej šteti, da ta prilagoditev pomeni obstoj resnih težav (sodba Splošnega sodišča z dne 12. decembra 2006 v zadevi Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid in Federación Catalana de Estaciones de Servicio proti Komisiji, T‑95/03, ZOdl., str. II‑4739, točka 139).
79 Prav tako je iz sodne prakse razvidno, da nezadostna ali nepopolna preučitev, ki jo opravi Komisija v fazi predhodne preučitve, kaže na obstoj resnih težav (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 9 septembra 2010 v zadevi British Aggregates in drugi proti Komisiji, T‑359/04, ZOdl., str. II‑4227, točka 57 in navedena sodna praksa).
80 Ker je bila v obravnavani zadevi druga izpodbijana odločba sprejeta, ne da bi bil začet formalni postopek preiskave, jo je Komisija torej lahko zakonito sprejela samo, če se pri predhodni preučitvi niso pokazale resne težave. Če bi namreč take težave obstajale, bi bilo mogoče to odločbo že zgolj zato razglasiti za nično, in sicer zaradi opustitve kontradiktorne in poglobljene preučitve, ki jo določa Pogodba ES, tudi če ne bi bilo dokazano, da je Komisija pri vsebinski presoji napačno uporabila pravo ali napačno ugotovila dejansko stanje (glej v tem smislu zgoraj v točki 79 navedeno sodbo British Aggregates in drugi proti Komisiji, točka 58).
81 Zato je treba preučiti vse tožbene razloge, ki jih je navedla tožeča stranka za razglasitev ničnosti druge izpodbijane odločbe, da bi bilo med drugim mogoče presoditi, ali je na podlagi njih mogoče prepoznati resne težave, zaradi katerih bi Komisija morala uvesti formalni postopek preiskave iz člena 88(2) ES (glej v tem smislu sodbi Splošnega sodišča z dne 13. januarja 2004 v zadevi Thermenhotel Stoiser Franz in drugi proti Komisiji, T‑158/99, Recueil, str. II‑1, točka 91, in z dne 20. septembra 2007 v zadevi Fachvereinigung Mineralfaserindustrie proti Komisiji, T‑375/03, neobjavljena v ZOdl., točki 67 in 77).
3. Vsebinska presoja
82 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti druge izpodbijane odločbe, navaja sedem tožbenih razlogov.
83 Prvi tožbeni razlog se nanaša na to, da Komisija kljub resnim težavam, na katere je domnevno naletela, ni začela formalnega postopka preiskave, ki ga določa člen 88(2) ES. Poleg tega je treba navesti, da tožeča stranka v prvem tožbenem razlogu navaja deset napak, ki naj bi jih vsebovala preučitev Komisije. Trdi, da ta seznam – ki ga opredeljuje kot „neizčrpnega“ – vrzeli ali pomanjkljivosti v drugi izpodbijani odločbi dokazuje, da sta obseg in zapletenost preučitve, ki jo je opravila Komisija, upravičevala začetek formalnega postopka preiskave. Ker se te domnevne vrzeli in pomanjkljivosti navezujejo na druge tožbene razloge, ki so navedeni v tej tožbi, jih bo treba preučiti pri presoje teh.
84 Drugi tožbeni razlog se nanaša na nepristojnost Komisije, da sprejme pogojno odločbo o neobstoju pomoči zgolj po izvedeni predhodne preučitve. Tožeča stranka v tem tožbenem razlogu podaja tudi nekatere trditve, ki se ne nanašajo na pristojnost Komisije za sprejetje druge izpodbijane odločbe, ampak zahtevajo vsebinsko presojo, in sicer domnevno nerealnost zavez Italijanske republike, na podlagi katerih bi bila prodaja sredstev skupine Alitalia izvedena po tržni ceni.
85 Tretji tožbeni razlog, ki ima tri dele, se nanaša na očitno napako pri presoji, ker Komisija domnevno ni preučila vseh upoštevnih značilnosti spornih ukrepov glede na njihov kontekst, in na kršitev obveznosti obrazložitve Komisije, ker te nepreučitve ni upravičila.
86 Četrti tožbeni razlog, ki ima dva dela, se nanaša na napačno uporabo prava, ker Komisija domnevno ni upoštevala drugih možnosti razen prodaje sredstev skupine Alitalia, in na kršitev obveznosti obrazložitve Komisije, ker te opustitve ni upravičila.
87 Peti tožbeni razlog, ki ima pet delov, se nanaša na neuporabo merila zasebnega vlagatelja, ki posluje v običajnih pogojih tržnega gospodarstva, pri prodaji sredstev.
88 Šesti tožbeni razlog se nanaša na napako pri določitvi stranke, ki mora vrniti pomoč.
89 Sedmi tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, zlasti glede pomanjkljivih vidikov preučitve Komisije, na katere se tožeča stranka sklicuje v tretjem in četrtem tožbenem razlogu, in sicer, prvič, nepreučitve vseh upoštevnih značilnosti ukrepov, in drugič, nepreučitve drugih možnosti razen prodaje sredstev.
90 Zaradi preučitve zgoraj navedenih tožbenih razlogov je treba med njimi vpeljati razlikovanje in jih razvrstiti v tri kategorije glede na to, ali se želi z njimi prikazati, da Komisija ni bila pristojna za sprejetje druge izpodbijane odločbe, da je kršila obveznost začetka formalnega postopka preiskave ali da je kršila obveznost obrazložitve.
91 Zato je treba najprej preučiti drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na nepristojnost Komisije za sprejetje druge izpodbijane odločbe, nato zaporedno tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev obveznosti začetka formalnega postopka preiskave – torej prva dela tretjega tožbenega razloga, prvi del četrtega tožbenega razloga, peti tožbeni razlog, šesti tožbeni razlog, prvi tožbeni razlog in trditve, podane v drugem tožbenem razlogu glede nerealnosti zavez italijanskih organov – in nazadnje tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev obveznosti obrazložitve, in sicer sedmi tožbeni razlog, drugi in tretji del tretjega tožbenega razloga ter drugi del četrtega tožbenega razloga.
a) Drugi tožbeni razlog: nepristojnost Komisije za sprejetje pogojne odločbe po predhodni preučitvi
92 Tožeča stranka izpodbija pravno podlago, na kateri je bila sprejeta druga izpodbijana odločba, in sicer člen 4(2) Uredbe št. 659/1999, v skladu s katerim naj Komisija „pogojne“ odločbe o neobstoju pomoči ne bi smela sprejeti po zgolj predhodni preiskavi, ampak le na podlagi člena 7(4) Uredbe št. 659/1999 po izvedenem formalnem postopku preiskave, če bi ugotovila, da je pomoč združljiva s skupnim trgom. Poleg tega trdi, da je glede na izrek druge izpodbijane odločbe ugotovitev neobstoja pomoči odvisna od negotovega dogodka, in sicer od spoštovanja številnih zavez italijanskih organov glede ravnanja, ki naj bi bile podobne pogojem iz odločb, ki jih Komisija sprejme na podlagi člena 7(4) te uredbe. Nazadnje trdi, da v skladu s sodno prakso nepristojnost institucije, ki je sprejela izpodbijani akt, pomeni ničnostni razlog javnega reda, ki ga mora sodišče Unije preizkusiti po uradni dolžnosti.
93 Najprej je treba opozoriti, da lahko Komisija po fazi predhodne preučitve in v skladu s členom 4, od (2) do (4), Uredbe št. 659/1999 sprejme tri vrste odločb. Lahko ugotovi, da priglašeni ukrep ni pomoč, da ukrep, čeprav je pomoč, ne vzbuja dvomov o njegovi združljivosti s skupnim trgom (tako imenovana „odločba o nenasprotovanju“) ali da vzbuja dvome, in se odloči za začetek formalnega postopka preiskave. Nato je treba navesti, da lahko Komisija na podlagi člena 7(3) Uredbe št. 659/1999 sprejme pozitivno odločbo (v kateri ugotovi – kadar je primerno, po spremembi zadevne države članice – da je ukrep združljiv s skupnim trgom) in v skladu s členom 7(4) te uredbe priloži pogoje, na podlagi katerih se zadevni ukrep lahko šteje za združljiv s skupnim trgom, in določi obveznosti, da zagotovi nadzor nad izpolnjevanjem odločbe.
94 Tako je treba ugotoviti, da se drugače od odločb, ki se jih sprejme po fazi predhodne preučitve, kot je druga izpodbijana odločba, člen 7(4) Uredbe št. 659/1999 nanaša na pozitivne odločbe, s katerimi Komisija ugotovi obstoj pomoči na podlagi člena 87(1) ES, ki jo nato razglasi za združljivo s skupnim trgom. Ta določba se v obravnavani zadevi ne uporablja, saj je Komisija ugotovila, da priglašeni ukrep ob upoštevanju zavez Italijanske republike ni državna pomoč in zato ne spada na področje uporabe člena 87(1) ES.
95 Torej druge izpodbijane odločbe ni mogoče opredeliti kot pogojno odločbo v smislu člena 7(4) Uredbe št. 659/1999, v kateri so naloženi pogoji ali obveznosti državi članici, niti kot odločbo, v kateri so naložene določene spremembe za priglašeni načrt, ampak – kakor je trdila Komisija – kot odločbo, v kateri so upoštevane zaveze glede ravnanja, ki jih je država prostovoljno prevzela v fazi priglasitve spornega ukrepa zaradi razjasnitve nekaterih vprašanj. Zato so te zaveze sestavni del priglašenega ukrepa, kar izhaja tudi iz izreka druge izpodbijane odločbe.
96 Zato je Komisija v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, pristojna, da na podlagi člena 4(2) Uredbe št. 659/1999 sprejme odločbo, kot je druga izpodbijana odločba, v kateri kljub temu, da ugotovi neobstoj državne pomoči, upošteva zaveze države članice.
97 Drugi tožbeni razlog je treba torej zavrniti kot neutemeljen.
b) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev obveznosti začetka formalnega postopka preiskave
98 V zvezi s to kategorijo tožbenih razlogov je treba v obravnavani zadevi glede na očitke, navedene v vsakem tožbenem razlogu, ugotoviti, ali je Komisija pri preučitvi lahko izključila obstoj resnih težav, kar bi upravičilo odločitev o tem, da ne začne formalnega postopka preiskave. V zvezi s tem je treba zaporedno preučiti očitke, navedene v tretjem tožbenem razlogu, v četrtem tožbenem razlogu, v petem tožbenem razlogu, v šestem tožbenem razlogu in nazadnje v prvem tožbenem razlogu, pri katerem bodo preučene tudi trditve tožeče stranke, navedene v drugem tožbenem razlogu, ki se ne nanašajo na pristojnost, ampak na domnevno nerealnost zavez italijanskih organov.
Očitki, navedeni v tretjem tožbenem razlogu, ki se nanaša na to, da Komisija ni preučila vseh upoštevnih značilnosti ukrepov glede na njihov kontekst
99 Tretji tožbeni razlog ima tri dele. Prvi in drugi del se nanašata na očitno napako pri presoji, ker naj Komisija ne bi preučila celotnega izrednega upravnega postopka in okoliščin sprejetja dopolnil, uvedenih za ta postopek. Tretji del se nanaša na to, da je Komisija kršila obveznost obrazložitve, ker naj te nepreučitve ne bi utemeljila.
100 Skupaj je treba preučiti očitke, navedene v prvih dveh delih tretjega tožbenega razloga.
101 Tožeča stranka v prvem delu trdi, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker ni preučila, ali ni izredni upravni postopek, ki odstopa od pravil običajnega prava na področju stečajnega postopka, sam zase povzročil dodelitve pomoči, ampak se je zadovoljila s preučitvijo nekaterih sprememb postopka, uvedenih z uredbo‑zakonom št. 134. Tožeča stranka v drugem delu trdi, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker je odločila, da ne bo preučila okoliščin sprejetja dopolnil izrednega upravnega postopka, zlasti ukrepov, zaradi katerih sta se lahko družbi Alitalia in CAI izognili obveznostim do delovne sile v zvezi z brezposelnostjo in socialno varnostjo, ki so bile po mnenju tožeče stranke sestavni del načrta za prodajo sredstev skupine Alitalia in so pomenile pogoj, ki so ga postavili sindikati in družba CAI za soglasje k temu načrtu.
102 Najprej je treba glede preučitve, ki jo Komisija opravi v fazi predhodne preučitve, navesti, da mora ta preučiti vse dejanske in pravne okoliščine, s katerimi so jo seznanile osebe, podjetja ali združenja, katerih interesi so bili morda prizadeti z dodelitvijo pomoči (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, Recueil, str. I‑1719, točka 51). Tako mora institucija presojo v okviru predhodne preučitve, ki jo določa člen 88(3) Pogodbe, oblikovati na podlagi informacij, s katerimi jo seznani zadevna država, in informacij, ki ji jih predložijo morebitni pritožniki (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 3. maja 2001 v zadevi Portugalska proti Komisiji, C‑204/97, Recueil, str. I‑3175, točka 35).
103 Prav tako je treba opozoriti, da mora sodišče Unije zakonitost odločbe na področju državnih pomoči presoditi glede na podatke, ki jih je Komisija imela na voljo, ko jo je sprejela (sodbi Sodišča z dne 15. aprila 2008 v zadevi Nuova Agricast, C‑390/06, ZOdl., str. I‑2577, točka 54, in z dne 2. septembra 2010 v zadevi Komisija proti Scott, C‑290/07 P, ZOdl., str. I‑7763, točka 91).
104 Poleg tega je treba opozoriti, da Komisija ni dolžna po uradni dolžnosti in na podlagi domnev preverjati, katere elemente bi ji bilo mogoče predložiti v upravnem postopku (glej v tem smislu zgoraj v točki 102 navedeno sodbo Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 60).
105 V zvezi z očitki, navedenimi v prvem delu, je treba ugotoviti, da je Komisija, kot je bilo navedeno zgoraj v točkah 33 in 34, po eni strani preučila pravni okvir izrednega upravnega postopka in vloge različnih akterjev, na katerih je temeljil, in po drugi strani presodila ukrep prodaje sredstev s pozivom za izkaz interesa in s sporazumnim postopkom glede na ureditev, ki odstopa od običajnega prava in ki je bila uvedena z uredbo‑zakonom št. 134.
106 Najprej je namreč iz točke 39 druge izpodbijane odločbe razvidno, da je Komisija preučila, ali je bila študija, ki je bila opravljena v skladu z uredbo‑zakonom št. 134, neodvisna – glede na to, da je bilo lastništvo deležev ustanove, ki ji je bila zaupana, razdeljeno med več finančnih ustanov (ustanove, ki so obvladovale večji del kapitala, so bile tuje) – tako da noben delničar ni imel zadostnega odstotnega deleža, da bi lahko vplival na odločitev o oceni.
107 Dalje, čeprav druga izpodbijana odločba ne vsebuje navedb glede podrobnosti preverjanja skladnosti prodajne cene sredstev s tržno ceno, ki ga je opravil neodvisni strokovnjak, vseeno vsebuje elemente, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da je prodaja morala biti izvedena po tržni ceni. Prav tako je treba navesti, da so italijanski organi prevzeli več zavez za določitev okvirja ravnanja različnih v postopku prodaje sredstev sodelujočih akterjev, ki jih je Komisija upoštevala v drugi izpodbijani odločbi, zato da bi se prepričala, da ocena ponudbe ne bi pripeljala do določitve cene, ki bi bila nižja od tržne.
108 Poleg tega zgolj dejstvo, da Komisija ob sprejetju druge izpodbijane odločbe ni razpolagala s poročili strokovnjakov, samo zase ne more zadoščati za ugotovitev, da ni opravila popolne ali zadostne preučitve, kar zadeva izredni upravni postopek, še zlasti ker ji teh poročil ni bilo treba posredovati. V obravnavani zadevi so bila ta poročila predložena izrednemu upravitelju 5. in 7. novembra 2008, ki je moral oddati končno poročilo pooblaščencu, pristojnemu za nadzor transakcije. Ta je moral poleg tega med drugim potrditi presoje neodvisnih strokovnjakov.
109 Nazadnje, iz točke 62 druge izpodbijane odločbe je razvidno, da je Komisija razpolagala s ponudbo družbe CAI, ki so ji jo italijanski organi posredovali 3. novembra 2008, in ta je bila predmet analize v točkah od 58 do 69 navedene odločbe. Komisija se je izrekla izključno o neodvisnosti ocene ponudbe družbe CAI, ki jo je opravil neodvisni strokovnjak, in ne o izidih te ocene. Ti so morali biti posredovani izrednemu upravitelju, ki je dokončno odločil o prodaji sredstev. Iz druge izpodbijane odločbe je razvidno tudi, da je moral ugotovitve v teh poročilih o ponudbi družbe CAI vsekakor potrditi pooblaščenec, pristojen za nadzor transakcije prodaje sredstev, ki so ga morali imenovati italijanski organi zaradi nadzora nad spoštovanjem zavez, ki so jih prevzeli, in zlasti zaveze, da bo prodaja sredstev izvedena po tržni ceni. Nazadnje, ta pooblaščenec je moral Komisiji pošiljati podrobna redna poročila o izvajanju priglašenega postopka in o tem, ali Italijanska republika spoštuje zaveze, po dveh tednih od svojega imenovanja pa tudi izčrpno poročilo o skladnosti ponudbe družbe CAI s tržno ceno. V skladu s točko 157 te odločbe si je Komisija, če italijanski organi ne bi spoštovali pogojev v tej odločbi, pridržala pravico do začetka formalnega postopka preiskave na podlagi člena 88(2) ES.
110 Glede na navedeno Komisiji torej, kar zadeva izredni upravni postopek, ni mogoče očitati, da je v fazi predhodne preučitve nezadostno ali nepopolno preučila pravila, ki odstopajo od običajnega prava na področju stečajnega postopka.
111 V zvezi z očitki, navedenimi v drugem delu, je treba navesti, prvič – kar zadeva zmanjšanje obveznosti in druge ugodnosti, ki so bile domnevno z italijansko zakonodajo podeljene družbi CAI na področju brezposelnosti in socialne varnosti – da so italijanski organi, kot je razvidno iz točke 73 druge izpodbijane odločbe, Komisiji potrdili, da zaposleni družbe Alitalia niso bili upravičeni do tega, da jih zaposli družba CAI, ki je lahko v skladu s točko 119 te odločbe pridobila sredstva s pridruženimi zaposlenimi ali brez njih. Tako si je težko predstavljati, kako bi bila družba CAI razbremenjena z obveznostjo financiranja dajatev za brezposelnost odpuščenim delavcem družbe Alitalia, kot so te, določene v uredbi‑zakonu št. 134.
112 Poleg tega je iz točk 68 in 120 druge izpodbijane odločbe razvidno, da če bi družba CAI morala zaposliti nepogrešljivo osebje za opravljanje svoje dejavnosti, bi ob upoštevanju potrebnih kvalifikacij za delo s pridobljenimi sredstvi to zaposlovanje potekalo pod novimi pogoji, ki bi jih v celoti določila družba CAI.
113 Drugič, trditve tožeče stranke, da bi morala Komisija preučiti ukrepe, ki so bili uvedeni z uredbo‑zakonom št. 134, ker naj bi bili sestavni del načrta prodaje sredstev skupine Alitalia in naj bi pomenili pogoj, ki so ga postavili sindikati in družba CAI za soglasje k načrtu, ob upoštevanju točk 73 in 74 druge izpodbijane odločbe ni mogoče sprejeti. Iz teh točk je namreč razvidno, da so italijanski organi Komisiji sporočili, da bodo za zaposlene družbe Alitalia veljali ukrepi zavarovanja za primer brezposelnosti, določeni v veljavni zakonodaji, in da se Direktiva Sveta 2001/23/ES z dne 12. marca 2001 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi z ohranjanjem pravic delavcev v primeru prenosa podjetij, obratov ali delov podjetij ali obratov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 4, str. 98) v obravnavani zadevi ne uporablja, saj postopek prodaje sredstev skupine Alitalia ne pomeni prenosa gospodarskega subjekta, ki bi ohranil lastno identiteto. Poleg tega so italijanski organi Komisiji sporočili, da se določbe, ki se nanašajo na ohranitev pravic delavcev, ne bi uporabile v okviru postopka popolne likvidacije skupine Alitalia.
114 Nazadnje je treba opozoriti, da čeprav se pogajanja s sindikati in družbo CAI ob predložitvi prve ponudbe te družbe niso končala, je ta 25. septembra 2008 znova vložila ponudbo pod enakimi pogoji (glej točke 15, 17 in 20 zgoraj). Tako nič ne kaže na to, da so bile v končni ponudbi družbe CAI upoštevane zahteve sindikalnih organizacij in da so bili zato socialni ukrepi, na katere se sklicuje tožeča stranka, sestavni del načrta za nakup sredstev skupine Alitalia.
115 Torej, kar zadeva okoliščine sprejetja dopolnil izrednega upravnega postopka, Komisiji ni mogoče očitati, da je v fazi predhodne preučitve nezadostno ali nepopolno preučila zmanjšanje obveznosti in domnevne druge ugodnosti, ki naj bi bile z italijansko zakonodajo podeljene družbi CAI, saj ti ukrepi niso bili upoštevni pri vprašanju, ali je bila kupcu sredstev skupine Alitalia lahko podeljena prednost.
116 Ker na podlagi očitkov, navedenih v prvem in drugem delu tega tožbenega razloga, ni mogoče ugotoviti, da je Komisija v fazi predhodne preučitve opravila nepopolno ali nezadostno preučitev, je treba šteti, da tožeča stranka ni predložila nobenega indica o tem, da so glede tega obstajale resne težave. Zato je treba te očitke zavrniti kot neutemeljene.
117 Očitek, da je Komisija kršila obveznost obrazložitve, ker ni upravičila nezadostnosti preučitve v fazi predhodne preučitve, ki je naveden v tretjem delu tega tožbenega razloga, bo preučen pri sedmem tožbenem razlogu.
Očitki, navedeni v četrtem tožbenem razlogu, ki se nanašajo na nepreučitev drugih možnosti razen prodaje sredstev skupine Alitalia
118 Četrti tožbeni razlog ima dva dela, od katerih se prvi nanaša na očitno napako Komisije pri presoji, ker ni preučila, ali obstajajo druge možnosti razen prodaje sredstev, drugi pa na to, da je Komisija kršila obveznost obrazložitve, ker te nepreučitve ni upravičila.
119 Tožeča stranka v prvem delu trdi, da bi morala Komisija v skladu s sodno prakso in lastno prakso glede na merilo zasebnega vlagatelja, ki posluje v običajnih pogojih tržnega gospodarstva, preučiti druge možnosti razen prodaje sredstev, kot so prisilna likvidacija ali vložek novega lastniškega kapitala skupaj s prestrukturiranjem družbe Alitalia ali s prodajo sredstev, zato da bi ugotovila, ali bi se tak vlagatelj v enakih okoliščinah odločil za tovrstno prodajo sredstev ali pa bi izbral drugo možnost. Ker je zaključila, da za ugotovitev, da izredni upravni postopek ne bo vodil do dodelitve državne pomoči v korist kupcev družbe Alitalia, zadošča, da se prodaja opravi po tržni ceni, ne da bi preučila druge možnosti razen prodaje sredstev, naj bi Komisija izvedla nezadostno in nepopolno preučitev in storila očitno napako pri presoji.
120 Najprej je treba navesti, da čeprav v drugi izpodbijani odločbi ni izrecnega sklicevanja na merilo zasebnega vlagatelja, je Komisija v obravnavani zadevi to merilo uporabila ob ugotovitvi, da so bila sredstva prodana po tržni ceni. Poleg tega je Komisija večkrat poudarila, da je moral biti glavni cilj prodaje maksimizacija vrednosti sredstev, ki je v interesu upnikov družbe Alitalia, kar dokazuje, da se je prepričala, da državni organi s svojim ravnanjem stremijo k dolgoročni donosnosti. Poleg tega sklep Komisije v točki 126 te odločbe, da priglašeni postopek ni vodil do tega, da bi bile kupcem sredstev naložene obveznosti, ki jih ima javna oblast, ki bi lahko omajale cilj prodaje po tržni ceni, kaže na to, da je Komisija v bistvu upoštevala ravnanje zasebnega vlagatelja, da bi presodila ravnanje italijanskih organov in se prepričala, da ti niso sledili ciljem gospodarske politike, ki ne bi bili združljivi s skupnim trgom.
121 V skladu s tem, kar je bilo navedeno v prvem delu tretjega tožbenega razloga (glej točke od 107 do 110 zgoraj), se je Komisija prepričala, da bodo sredstva prodana po tržni ceni. Zato v nasprotju s trditvami tožeče stranke Komisiji nikakor ni bilo treba preučiti drugih možnosti razen postopka, ki so ga izbrali italijanski organi.
122 Dalje, ker je družba CAI v okviru svoje ponudbe predlagala nakup skupin sredstev in ker so bili v dejavnost letalskega potniškega prevoza vključeni ustrezni in za opravljanje njene dejavnosti potrebni sloti družbe Alitalia, primerjava izkupičkov od take prodaje s tistimi, ki bi bili posledica ločene prodaje sredstev ali slotov družbe Alitalia, v obravnavani zadevi ni bila pomembna.
123 Glede na navedeno Komisiji ni mogoče očitati, da je v fazi predhodne preučitve nezadostno ali nepopolno preučila obstoj drugih možnosti razen prodaje sredstev, saj tožeča stranka ni predložila indica, da so glede tega obstajale resne težave. Zato je treba očitke, navedene v prvem delu, zavrniti kot neutemeljene.
124 Tožeča stranka v drugem delu trdi, da je Komisija, ker ni preučila drugih možnosti razen prodaje sredstev in za to domnevno opustitev ni navedla nobenih razlogov, kršila obveznost obrazložitve. Ta del je treba preučiti pri sedmem tožbenem razlogu.
Očitki, navedeni v petem tožbenem razlogu, ki se nanašajo na to, da pri prodaji sredstev ni bilo uporabljeno merilo zasebnega vlagatelja, ki posluje v običajnih pogojih tržnega gospodarstva
125 Peti tožbeni razlog ima pet delov, od katerih se prvi nanaša na nepreučitev pogoja nadaljnjega opravljanja storitve in na kršitev obveznosti obrazložitve glede tega, drugi na nepreučitev implicitnega pogoja državljanstva kupca in na kršitev obveznosti obrazložitve glede tega, tretji na neupoštevanje indicev, ki kažejo na nemožnost doseči tržno ceno in na kršitev obveznosti obrazložitve glede tega, četrti na neupoštevanje elementov, ki dokazujejo obstoj državne pomoči, in peti na neobstoj navedb o primerni podlagi za oceno tržne cene.
126 Najprej je treba skupaj preučiti očitke, navedene v prvem in petem delu, nato očitke, navedene v drugem delu, in nazadnje skupaj očitke, navedene v tretjem in četrtem delu.
– Očitki, navedeni v prvem in petem delu
127 Tožeča stranka v prvem delu trdi, da Komisija ni preučila posledic zahteve za nadaljnje opravljanje storitve, ki je bila določena v uredbi‑zakonu št. 134 in navedena v pozivu za izkaz interesa, ki naj bi pomenila obveznost izvajanja javne službe, katere strošek naj bi bilo treba presoditi po merilih, ki so bila razvita v sodbi Sodišča z dne 24. julija 2003 v zadevi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Recueil, str. I‑7747, v nadaljevanju: sodba Altmark). Trdi, da če je Komisija brez zadržkov sprejela pogoje, ki so bili postavljeni glede ponudb, ne da bi preverila, ali so vplivali na ponujeno ceno, to pomeni pomanjkljivost, na podlagi katere bi bilo mogoče ugotoviti, da je naletela na resne težave. Poleg tega trdi, da to, da Komisija ni preverila resnosti tveganja za izgubo slotov zaradi njihove neuporabe, na katero so se sklicevali italijanski organi, zato da bi upravičili obveznost nadaljnjega opravljanja storitve, pomeni očitno napako pri presoji. Nazadnje naj bi neutemeljitev, zakaj taka preučitev ni bila izvedena, pomenila, da druga izpodbijana odločba glede tega ni obrazložena.
128 Tožeča stranka v petem delu trdi, da bi morala Komisija za določitev cene, po kateri bodo prodana sredstva skupine Alitalia, določiti podrobna merila tako, da bi zahtevala vsaj, da je v ceni, ki jo je ponudila družba CAI, vključeno po eni strani posojilo 300 milijonov EUR, ki ga je Italijanska republika odobrila družbi Alitalia, in druge oblike pomoči, ki jih je prejela družba Alitalia, po drugi strani pa strošek spoštovanja obveznosti nadaljnjega opravljanja storitve. Dejstvo, da Komisija ni navedla, na čem mora temeljiti ocena tržne cene, po mnenju tožeče stranke pomeni očitno napako pri presoji, ki je pripeljala do prenizko ocenjene tržne cene sredstev skupine Alitalia.
129 Najprej je treba opozoriti, da se vprašanja, ali je Komisija napačno uporabila merilo zasebnega vlagatelja, ne sme mešati z vprašanjem o obstoju resnih težav, ki bi zahtevale začetek formalnega postopka preiskave. Preverjanje obstoja resnih težav namreč ni namenjeno ugotavljanju, ali je Komisija pravilno uporabila člen 87 ES, ampak ugotavljanju, ali je ob sprejetju izpodbijane odločbe razpolagala z dovolj popolnimi informacijami, da je lahko presodila združljivost spornega ukrepa s skupnim trgom (glej v tem smislu zgoraj v točki 77 navedeno sodbo Bundesverband deutscher Banken proti Komisiji, točka 129).
130 To, da je presoja Komisije po mnenju tožeče stranke napačna in da ni odgovorila na nekatere očitke, ki jih je ta navedla, ne pomeni, da Komisija ni mogla odločiti o zadevnem ukrepu na podlagi informacij, s katerimi je razpolagala, in da bi torej morala uvesti formalni postopek preiskave, da bi preiskavo dopolnila (glej v tem smislu zgoraj v točki 77 navedeno sodbo Bundesverband deutscher Banken proti Komisiji, točka 130).
131 V obravnavani zadevi se, kot trdi Komisija, pri prodaji sredstev skupine Alitalia ni postavilo nobeno vprašanje glede pojma obveznosti opravljanja javne službe in merilo nadaljnjega opravljanja storitve je bilo le eno od meril za ocenjevanje ponudb. Nič v spisu namreč ne kaže na to, da bi moral prevzemnik dejavnosti letalskega potniškega prevoza izvajati obveznosti javne službe v okviru priglašenega postopka.
132 Prav tako je treba ugotoviti, da je Komisija v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, v točki 118 druge izpodbijane odločbe izključila obstoj obveznosti, ki jih ima javna oblast v povezavi s postopkom prodaje sredstev, in se je zlasti prepričala, da taki pogoji niso bili vsiljeni prevzemnikom, kot so trdili pritožniki.
133 Glede tega je zlasti v zvezi s pogoji opravljanja dejavnosti letalskega prevoza iz točk od 123 do 125 druge izpodbijane odločbe razvidno, da je Komisija v nasprotju z navedbami tožeče stranke preučila ustreznost pogoja nadaljnjega opravljanja dejavnosti prevoza na srednje dolgi rok za ceno sredstev. Pridobila je namreč pojasnila od italijanskih organov, po mnenju katerih nadaljevanje, kot je navedeno v uredbi‑zakonu št. 134 in v pozivu za izkaz interesa, ne pomeni obveznosti, ki jih ima javna oblast, v smislu prava Evropske unije.
134 Poleg tega je treba navesti, da tožeča stranka ne pojasnjuje, kako naj bi nujnost zagotovitve nadaljnjega opravljanja storitve letalskega prevoza na srednje dolgi rok, ki naj bi jo italijanski organi postavili v uredbi‑zakonu št. 134 kot pogoj, ki je moral biti upoštevan v ponudbah, povzročila znižanje cene sredstev skupine Alitalia pod tržno ceno. V nasprotju z navedbami tožeče stranke je povrhu tega iz točk 71 in 102 druge izpodbijane odločbe razvidno, da je bilo merilo nadaljnjega opravljanja storitve drugotnega pomena glede na merilo cene, ko je izredni upravitelj ocenjeval ponudbe. Kot so italijanski organi pojasnili Komisiji, naj bi bilo odločilno merilo, ki ga je uporabil neodvisni strokovnjak, cena, ker je bilo v uredbi‑zakonu št. 134 in v pozivu za izkaz interesa določeno, da prodajna cena sredstev ni smela biti nižja od tržne cene, ki jo je določil neodvisni strokovnjak. To je bilo a fortiori zagotovljeno z zavezo italijanskih organov, ki je omenjena v točkah 71 in 72 te odločbe, da ocena ponudbe nikakor ne sme pripeljati do določitve cene, ki bi bila nižja od tržne, o čemer bi se izredni upravitelj lahko prepričal ob pomoči finančnega svetovalca.
135 Glede na navedeno se gospodarski subjekti, ki so predložili ponudbo, s tem, da bi lahko zagotovili nadaljnje opravljanje storitve, ne bi mogli izogniti primarni obveznosti, da predložijo ponudbo, ki je enaka ali večja kot tržna cena, saj drugače njihova ponudba ne bi bila sprejeta.
136 Prav tako ni mogoče sprejeti trditve tožeče stranke, da je pogoj nadaljnjega opravljanja storitve v pozivu za izkaz interesa odvrnil potencialne ponudnike od sodelovanja na njem, zaradi česar se je znižala tržna cena. Kot je namreč razvidno iz točke 53 druge izpodbijane odločbe, je izredni upravitelj prejel šestdeset ponudb v odgovor na poziv za izkaz interesa, ki je bil objavljen 23. septembra 2008. Poleg so bile v skladu s točko 45 te odločbe nekatere od teh ponudb, zlasti ponudba družbe CAI, predložene pred objavo tega poziva za izkaz interesa, kar kaže na to, da obstoj pogoja nadaljnjega opravljanja storitve v njem za te ponudbe ni bil odločilen.
137 Vsekakor dejstvo, da je bila nujnost zagotovitve nadaljnjega opravljanja storitve letalskega prevoza vključena v poziv za izkaz interesa med zahteve, ki so jih morale izpolnjevati prejete ponudbe, ne pomeni nujno obveznosti opravljanja javne službe za gospodarski subjekt, katerega ponudba bi bila sprejeta. Tudi ob predpostavki, da je bila taka obveznost naložena, iz tožbe ni razvidno, da je bila v ceno sredstev skupine Alitalia vključena kompenzacija in da je bila višja od neto stroškov, povzročenih z izvajanjem obveznosti opravljanja javne službe, tako da bi bila izvajalcu podeljena gospodarska prednost v smislu zgoraj v točki 127 navedene sodbe Altmark. Zato iz navedenega nikakor ne izhaja, da bi morala Komisija upoštevati merila, določena v tej sodbi, da bi ocenila ceno.
138 Poleg tega je treba navesti, da elementi, ki jih je navedla tožeča stranka v utemeljitev trditve, da je Komisija storila napako pri oceni cene sredstev skupine Alitalia, za preučitev Komisije niso bili upoštevni. Finančno stanje družbe Alitalia, pa tudi predmet in višina teh ponudb so bili namreč drugačni.
139 V zvezi s ceno, ki je bila navedena v ponudbi, ki jo je družba Air France‑KLM predložila aprila 2008 za nakup družbe Alitalia, je treba ugotoviti, da je bila ta ponudba predložena, preden je bila družba Alitalia razglašena za plačilno nesposobno, in da se je nanašala na pridobitev vseh sredstev družbe Alitalia, pa ne s prenosom sredstev, ampak s prenosom delnic. Dalje, ker je bila ta ponudba umaknjena, je Komisija ni mogla upoštevati, saj ni bila zavezujoča. Glede ponudbe družbe CAI je treba opozoriti, da je bila predložena v okviru izrednega upravnega postopka, v katerem je bila družba Alitalia zaradi svoje likvidacije, in da se je nanašala le na nakup nekaterih njenih sredstev. V teh okoliščinah trditve tožeče stranke, da bi moral biti v nakupno ceno, ki jo je ponudila družba CAI, vključen znesek posojila, ni mogoče sprejeti. Znesek posojila namreč nikakor ne vpliva na prodajno ceno sredstev skupine Alitalia, od katerih je bil na družbo CAI prenesen le del, in to po tržni ceni. Nazadnje, glede ponudbe, ki je bila predložena januarja 2009 za nakup 25 % deležev družbe Alitalia‑CAI, je treba ugotoviti, da se je celotna vrednost te družbe po prodaji sredstev skupine Alitalia povečala, zlasti ker je ta družba kupila drugo letalsko družbo, in da Komisija te ponudbe, ker je bila predložena po sprejetju druge izpodbijane odločbe, nikakor ne bi mogla upoštevati.
140 Tožeča stranka nazadnje trdi, da čeprav bi družba Alitalia med stečajnim postopkom prenehala poslovati, na podlagi Uredbe Sveta (EGS) št. 95/93 z dne 18. januarja 1993 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na letališčih Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 3) nikakor ne bi izgubila svojih slotov. Tako naj bi Komisija storila očitno napako pri presoji in kršila obveznost obrazložitve, ker naj bi brez zadržkov sprejela nevarnost, da bi družba Alitalia izgubila svoje slote, kot utemeljitev nujnosti, da kupec sredstev skupine Alitalia zagotovi nadaljnje opravljanje storitve.
141 Ugotoviti je treba, da iz točke 125 druge izpodbijane odločbe, na katero se sklicuje tožeča stranka, ni razvidno, da je Komisija brezpogojno sprejela kakršno koli utemeljitev merila nadaljnjega opravljanja storitve z nevarnostjo izgube slotov družbe Alitalia. Komisija je namreč v tej točki v bistvu navedla, da je v vrednosti dovolj velike skupine sredstev vključen goodwill, katerega del so sloti, potrebni za opravljanje storitve. Ta preudarek pomeni, da je Komisija merilo nadaljevanja upoštevala zaradi maksimizacije vrednosti sredstev, na katera se je nanašal prenos, zato da bi določila višjo prodajno ceno v interesu upnikov družbe Alitalia, in ne zaradi nadaljnjega opravljanja javne službe. Zato trditev tožeče stranke nikjer v drugi izpodbijani odločbi ni utemeljena.
142 Navsezadnje tožeča stranka z ničimer ne dokazuje, zakaj bi bila taka preučitev potrebna, da bi Komisija lahko presodila skladnost pogoja nadaljnjega opravljanja storitve z merilom zasebnega vlagatelja, ki posluje v običajnih pogojih tržnega gospodarstva, in torej ne dokazuje obstoja resnih težav. Komisiji torej glede tega ni mogoče očitati nikakršne nezadostne obrazložitve.
143 V teh okoliščinah je treba očitke, navedene v prvem in petem delu petega tožbenega razloga, zavrniti kot neutemeljene.
– Očitki, navedeni v drugem delu
144 Tožeča stranka v drugem delu trdi, da je bil pri prodaji sredstev skupine Alitalia podan implicitni pogoj, da je moral biti kupec iz Italije, kar je povzročilo znižanje prodajne cene pod tržno in odvrnilo konkurenčne ponudbe. Dejstvo, da Komisija ni preučila tega elementa in da iz take preučitve ni izpeljala posledic, naj bi pomenilo očitno napako pri presoji. Neobstoj kakršnega koli pojasnila Komisije v zvezi s tem naj bi poleg tega pomenil pomanjkljivo obrazložitev.
145 V obravnavani zadevi je treba navesti, da je Komisija preverila, da poziv za izkaz interesa ni vseboval nobene diskriminatorne klavzule, ki bi temeljila na državljanstvu ponudnikov. Ugotovila je celo, da je bil ta poziv predmet široke objave tako na nacionalni kakor na mednarodni ravni. Kot je bilo navedeno zgoraj v točki 136, je namreč Komisija v drugi izpodbijani odločbi navedla, prvič, da se je izredni upravitelj po svojem imenovanju in pred objavo tega poziva za izkaz interesa odločil navezati stike z glavnimi mednarodnimi letalskimi družbami, in drugič, da je izredni upravitelj prejel šestdeset ponudb italijanskih in tujih subjektov.
146 Poleg tega je Komisija preučila vlogo banke, ki je bila izbrana za spodbujanje predlaganja ponudb za nakup družbe Alitalia v postopku prodaje sredstev družbe Alitalia, in v opombi 34 v drugi izpodbijani odločbi ugotovila, da je ta popolnoma opustila vlogo svetovalca ministrstva, ki je bilo pristojno od takrat, ko je bila družba Alitalia dana v izredni upravni postopek, in sicer 29. avgusta 2008. Iz druge izpodbijane odločbe namreč razen naloge, ki ji je bila zaupana pred začetkom tega postopka, ni razvidno, da je ta banka sodelovala pri oceni sredstev družbe Alitalia in da bi lahko podpirala družbo CAI v škodo drugih ponudnikov. Prav tako je treba opozoriti, da so se italijanski organi zavezali, da se ne bodo vmešavali v ravnanje izrednega upravitelja.
147 Tako očitkov tožeče stranke, ki se nanašajo na domnevno navzkrižje interesov med banko, izbrano za spodbujanje vlaganja ponudb za nakup družbe Alitalia, in družbo CAI, na nenatančnost poziva za izkaz interesa in kratkost rokov za predlaganje ponudb, zaradi česar naj bi družba CAI pridobila prednost, ni mogoče sprejeti. Glede nediskriminatornosti postopka prodaje sredstev je namreč treba ugotoviti, da ker na podlagi očitkov, navedenih v drugem delu petega tožbenega razloga, ni mogoče sklepati, da je Komisija v fazi predhodne preučitve opravila nepopoln ali nezadosten preizkus ali da ni izpeljala posledic iz preučitve pogojev za prodajo sredstev družbe Alitalia, tožeča stranka ni podala indicev, da so glede tega obstajale resne težave. Tožeča stranka tudi ne more trditi, da druga izpodbijana odločba glede tega ni obrazložena. Zato je treba očitke, navedene v drugem delu petega tožbenega razloga, zavrniti kot neutemeljene.
– Očitki, navedeni v tretjem in četrtem delu
148 Tožeča stranka v tretjem delu trdi, da ker postopek prodaje sredstev ni bil odprt, pregleden in nediskriminatoren, z njim ni bilo mogoče zagotoviti prodaje po tržni ceni. Zatrjuje, da z drugimi jamstvi za neodvisno oceno, kot so sodelovanje neodvisnega strokovnjaka in pooblaščenca, pristojnega za nadzor transakcije, nikakor ni bilo mogoče zagotoviti, da bo cena, ki jo bo plačal kupec, ustrezala tržni. Meni tudi, da to, da Komisija iz nemožnosti dosega tržne cene ni izpeljala pravilnih posledic, v teh okoliščinah pomeni očitno napako pri presoji. Neutemeljitev glede tega naj bi poleg tega pomenila pomanjkljivo obrazložitev.
149 Tožeča stranka v četrtem delu trdi, da so italijanski organi znižali ceno, po kateri bi družba CAI lahko kupila družbo Alitalia, z odpisom nekaterih dolgov in s tem, da so ponudbo naredili privlačnejšo za predstavnike sindikata. Ker Komisija ni upoštevala teh dejanskih elementov, s katerimi je bila seznanjena, in ker ni ugotovila, da je bila zaradi njih družbi CAI dodeljena pomoč, naj bi storila očitno napako pri presoji.
150 Kot je bilo opozorjeno pri preučitvi očitkov, navedenih v utemeljitev tretjega tožbenega razloga, je Komisija menila, da sporazumni postopek prodaje sredstev, dopolnjen s pozivom za izkaz interesa, sam zase ni bil dovolj pregleden, da bi bila zagotovljena prodaja sredstev po tržni ceni. Zato je Komisija preverila, ali je bila ponudba predmet neodvisne ocene, da bi se prepričala, da ponujena cena ni bila nižja od tržne. Dalje, kakor je bilo ugotovljeno v točkah od 107 do 109 zgoraj, sta ocena sredstev neodvisnega strokovnjaka, podprta s potrditvijo ekonomske vrednosti ponudb glede na sredstva, ki jo je izvedel neodvisni finančni svetovalec, in končno ravnanje pooblaščenca za nadzor transakcije ponudila dovolj veliki jamstvi za neodvisnost, tako da bi bila prodaja sredstev lahko izvedena po tržni ceni.
151 Zato je treba očitke, navedene v tretjem delu tega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljene, ker tožeča stranka ni dokazala obstoja indicev glede resnih težav, Komisiji pa v teh okoliščinah ni mogoče očitati kršitve obveznosti obrazložitve.
152 V zvezi s četrtim delom je treba ugotoviti, da je družba CAI obdržala le del zaposlenih družbe Alitalia, ki jih je zaposlila na podlagi popolnoma novih delovnih pogojev in pogodb o zaposlitvi, in da se socialni ukrepi, na katere se sklicuje tožeča stranka, niso uporabljali za osebje, ki ga je ponovno zaposlila družba CAI.
153 Zato je treba zavrniti očitke, ki so bili navedeni v četrtem delu petega tožbenega razloga. Tako je treba ugotoviti, da ker na podlagi očitkov, navedenih v petem tožbenem razlogu, ni mogoče sklepati, da je Komisija v fazi predhodne preučitve opravila nepopolno ali nezadostno preučitev, tožeča stranka ni podala indicev, da so glede tega obstajale resne težave. Zato je treba peti tožbeni razlog v celoti zavrniti.
Očitki, navedeni v šestem tožbenem razlogu, ki se nanašajo na napačno določitev stranke, ki mora vrniti pomoč
154 Tožeča stranka v bistvu trdi, da Komisija ni preučila vseh meril, ki se zahtevajo v sodni praksi za presojo gospodarske kontinuitete med družbama Alitalia in CAI, zlasti ne cene, po kateri so bila sredstva prodana, enakost delničarjev prodanega subjekta in subjekta, ki ga je kupil, čas, predmet in ekonomske razloge prenosa teh sredstev. Trdi še, da se je Komisija pri analizi osredotočila zgolj na merilo predmeta prodaje sredstev in zanemarila druga merila.
155 V zvezi z obveznostjo vračila pomoči, ki je bila dodeljena podjetju v težavah, je treba opozoriti, da jo je mogoče razširiti, kot izhaja iz sodne prakse, na novo podjetje, na katero je zadevno podjetje preneslo nekatera sredstva, če ta prenos kaže na gospodarsko kontinuiteto med podjetjema. Pri sklepanju na obstoj gospodarske kontinuitete se lahko upoštevajo ti elementi: predmet prenosa (sredstva in obveznosti, kontinuiteta delovne sile, sredstva v paketu), cena prenosa, enakost delničarjev ali lastnikov prevzemnega podjetja in prvotnega podjetja, čas izvedbe prenosa (po začetku preiskave, sprožitvi postopka ali končni odločbi) in nazadnje ekonomski razlogi za transakcijo (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 13. septembra 2010 v združenih zadevah Grčija in drugi proti Komisiji, T‑415/05, T‑416/05 in T‑423/05, ZOdl., str. II‑4749, točka 135).
156 Najprej je treba ugotoviti, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, s to sodno prakso Komisiji ni naloženo, da upošteva vse zgornje elemente, kar potrjuje uporaba izraza „se lahko upoštevajo“. Iz tega je mogoče sklepati, da Komisiji ni bilo treba posebej in poleg drugih meril preučiti časa prenosa sredstev skupine Alitalia na družbo CAI, ki je med elementi, ki se „lahko“ upoštevajo, zato da se izključi gospodarska kontinuiteta med tema subjektoma.
157 Vsekakor iz preizkusa druge izpodbijane odločbe izhaja, da je Komisija sklepala na neobstoj gospodarske kontinuitete med družbama Alitalia in CAI tako na podlagi predmeta in cene prenosa sredstev kot na podlagi neenakosti delničarjev in ekonomskih razlogov transakcije. V obravnavani zadevi je Komisija vprašanje gospodarske kontinuitete med družbama Alitalia in CAI preučila v točkah od 128 do 151 navedene odločbe. Najprej je v točki 132 navedene odločbe poudarila, da bi moral priglašeni ukrep, kakor je bil spremenjen z zavezami italijanskih organov, voditi do prodaje sredstev skupine Alitalia po tržni ceni. Nato je preučila, ali med družbo Alitalia in kupci sredstev, na katere se je nanašal postopek prodaje sredstev, obstaja kontinuiteta glede uživanja konkurenčne prednosti, ki je bila ustvarjena s posojilom 300 milijonov EUR.
158 Glede tega je Komisija v točki 135 druge izpodbijane odločbe v zvezi s predmetom prodaje sredstev poudarila, da ta sredstva v okviru poziva za izkaz interesa niso bila ponujena v paketu in torej niso pomenila homogenih gospodarskih enot, kar povzročilo omejitev izbire potencialnih ponudnikov. V točki 136 druge izpodbijane odločbe je ugotovila, nasprotno, da so bile ob upoštevanju zelo raznolikih izkazov interesa, ki so se nanašali na različna sredstva, ob koncu postopka prodaje sredstev dejavnosti družbe Alitalia razdeljene med veliko akterjev in organizirane drugače. Tako je v točki 137 te odločbe presodila, da ob upoštevanju obsega prodaje sredstev in razdrobljenosti ponudb potencialnih kupcev, postopek prodaje sredstev, ki ga je uvedla Italijanska republika, ni vodil do gospodarske kontinuitete med družbama Alitalia in CAI.
159 V zvezi z delničarji družb Alitalia in CAI je Komisija v točki 140 druge izpodbijane odločbe zaključila, da ti niso bili enaki. Družbo CAI je opisala kot konzorcij zasebnih vlagateljev, ki se razlikujejo od delničarjev družbe Alitalia, in navedla, da je bila zamenjava delnic, ki so jih imeli zadnji, za delnice nove družbe mogoča le na podlagi zakonskih določb o prenehanju podjetij v okviru postopka prisilne poravnave, ki se v obravnavani zadevi niso uporabljale.
160 Komisija je nato v točki 141 druge izpodbijane odločbe ugotovila, da je družba CAI kupila le nekatera sredstva, povezana z dejavnostjo potniškega prevoza družbe Alitalia, da je sledila lastni strategiji podjetja in da med družbama Alitalia in CAI ni bilo samodejnega prenosa pogodb o zaposlitvi. Komisija je poleg tega v točki 142 navedene odločbe omenila, da družba CAI ne bo nadaljevala dejavnosti družbe Alitalia, saj so se italijanski organi zavezali, da ob koncu postopka prodaje sredstev ne bo predstavljala več kot 69 % zmogljivosti družbe Alitalia glede na število potnikov na kilometer, kot je bila izračunana ob priglasitvi. Kakor je razvidno iz točk 13 in 49 te odločbe, je bil poleg tega namen prodaje sredstev skupine Alitalia družbi CAI maksimizacija vrednosti sredstev družbe Alitalia pred njeno likvidacijo, kar je bilo v interesu upnikov.
161 Iz navedenega je razvidno, da se v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, Komisija ni v osnovi zanesla na predmet prenosa. Kot je namreč razvidno iz točke 160 zgoraj, je Komisija preučila in potrdila ekonomske razloge za transakcijo. Poleg tega je skozi celotno preučitev pojasnila razloge, iz katerih je menila, da ni gospodarske kontinuitete med družbama Alitalia in CAI. Tako je v točkah od 130 do 132 druge izpodbijane odločbe zaključila, da na kupca sredstev družbe Alitalia ni bilo mogoče prenesti nobene neupravičene koristi, ker so bili sprejeti vsi predpisi, da bi se prodaja izvedla po ceni, ki ne bi bila nižja od tržne. Zato je treba ob upoštevanju zgornjih ugotovitev in v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 155, ugotoviti, da je Komisija izvedla zadostno in popolno preučitev in da tožeča stranka ni dokazala, da so glede tega obstajale resne težave.
162 Torej ker stališče Komisije o času prenosa sredstev v obravnavani zadevi ni bilo pomembno, ji glede tega ni mogoče očitati pomanjkljivosti obrazložitve.
163 Glede na navedeno je treba tako očitke, navedene v šestem tožbenem razlogu, zavrniti kot neutemeljene.
Očitki, navedeni v prvem tožbenem razlogu, ki se nanaša na to, da ni bil začet formalni postopek preiskave
164 Tožeča stranka trdi, da je Komisija, ker ni začela formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES, sprejela nepopolno odločbo, ki bi jo bilo treba razglasiti za nično. Glede tega meni, da čeprav obdobje za predhodno preiskavo pred sprejetjem druge izpodbijane odločbe, od 14. oktobra do 12. novembra 2008, ni bilo posebej dolgo, bi Komisija vseeno lahko opazila resne težave. Poleg tega v repliki navaja, da je bila faza predhodne preučitve, ker se je začela s preučitvijo dejanskega stanja aprila 2008, skoraj štirikrat daljša od najdaljšega mogočega trajanja dveh mesecev, ki ga za končanje predhodne preučitve določa člen 4(5) Uredbe št. 659/1999.
165 Tožeča stranka predlaga tudi neizčrpen seznam napak, ki naj bi jih storila Komisija, ki naj bi dokazoval, da bi bilo zaradi zapletenosti preučitve, ki jo je bilo treba izvesti v obravnavani zadevi, upravičeno začeti formalni postopek preiskave.
166 Poleg tega trdi, da so bile glede na politični okvir te zadeve zaveze italijanskih organov, da bo prodaja sredstev skupine Alitalia izvedena po tržni ceni, nerealne in da so bile vsekakor naložene prepozno v postopku, po neobrnljivem nastanku dogodkov, na katere naj bi se nanašale.
167 Na prvem mestu je treba v zvezi s trditvami tožeče stranke glede trajanja faze predhodne preučitve navesti, kot trdi Komisija, da si tožeča stranka v svojih pisanjih nasprotuje. Medtem ko namreč v tožbi trdi, da manj kot enomesečno trajanje te faze ni bilo posebej dolgo, pa v repliki trdi, da je bila ta faza skoraj štirikrat daljša od najdaljšega mogočega dvomesečnega roka, ki ga določa člen 4(5) Uredbe št. 659/1999.
168 Glede tega je treba opozoriti, da dvomesečni rok, ki ga določa odstavek 5 člena 4 Uredbe št. 659/1999 za končanje predhodne preučitve, zajema obdobje med popolno priglasitvijo ukrepa in sprejetjem odločbe na podlagi odstavka 2, 3 ali 4 te določbe, kar v obravnavani zadevi pomeni obdobje od 14. oktobra do 12. novembra 2008. Tako tožeča stranka napačno upošteva obdobje, preden so italijanski organi priglasili postopek prodaje sredstev, med katerim je imela Komisija stike z njimi, ki se je začelo aprila 2008.
169 Zato je treba v obravnavani zadevi ugotoviti, da je bilo trajanje faze predhodne preučitve krajše od tistega, ki ga določa člen 4(5) Uredbe št. 659/1999, in torej povsem razumno. To trajanje tako ne kaže na obstoj resnih težav, na katere bi lahko naletela Komisija v okviru predhodne preiskave, ampak bolj na dejstvo, da pri preučitvi priglašenega ukrepa v obravnavani zadevi ni bilo nobenih posebnih težav (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 1. julija 2010 v združenih zadevah M6 proti Komisiji, T‑568/08 in T‑573/08, ZOdl., str. II‑3397, točka 142).
170 Na drugem mestu je treba navesti, da trditev tožeče stranke glede nerealnosti zavez, vključenih v drugo izpodbijano odločbo, ni mogoče sprejeti. Treba je namreč opozoriti, prvič, da je bilo v pozivu za izkaz interesa, objavljenem 23. septembra 2008, določeno, da morajo biti merila, ki jih je treba upoštevati v ponudbah, skladna z zahtevami v veljavni italijanski zakonodaji, še zlasti da prodajna cena sredstev ne sme biti nižja od tržne, kot jo bo določil neodvisni strokovnjak. Drugič, ta je moral preučiti ponudbe, da bi se ob upoštevanju predvsem ponujene cene in ne glede na druga merila, ki bi bila morda izpolnjena v predloženih ponudbah, prepričal, da je bila ponujena prodajna cena sredstev višja ali enaka kot tržna. Tretjič, ob sprejetju druge izpodbijane odločbe prodaje sredstev še ni odobril nadzorni odbor in končna odločba izrednega upravitelja še ni bila sprejeta. Ta je moral predhodno po izrednem upravnem postopku za zadevno prodajo pridobiti dovoljenje nadzornega odbora in pristojnega ministra. Tako zaveza italijanskih organov, da se pristojni minister ne bo vmešaval v dejavnost izrednega upravitelja, ob upoštevanju faze postopka ni prepozna.
171 Poleg tega omemba teh zavez v drugi izpodbijani odločbi ne more biti indic za resne težave, na katere naj bi naletela Komisija. Te zaveze namreč dokazujejo, da je Komisija sprejela potrebne varnostne ukrepe za nadzor nad spoštovanjem teh zavez s pooblaščencem za nadzor transakcije in za ukrepanje v primeru morebitnega neizvajanja. Vsekakor so trditve tožeče stranke glede neprimernosti zavez brezpredmetne, ker si je Komisija pridržala pravico, da začne formalni postopek preiskave za zadevni ukrep, če ne bodo spoštovani pogoji iz druge izpodbijane odločbe in zlasti zaveze italijanskih organov, ki so navedene v tej odločbi.
172 Na tretjem mestu in nazadnje je glede desetih napak, ki jih navaja tožeča stranka, zaradi katerih naj bi bilo treba ugotoviti obstoj resnih težav, treba poudariti, da dejansko ustrezajo očitkom, ki so bili navedeni v tretjem, četrtem in petem tožbenem razlogu, glede na katere so bili preučeni ti tožbeni razlogi. Zato jih ni treba preučiti posebej pri tem tožbenem razlogu.
173 Zato je treba očitke, navedene v prvem tožbenem razlogu, zavrniti kot neutemeljene.
174 Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni dokazala obstoja resnih težav. Torej Komisiji v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 80, ni bilo treba začeti formalnega postopka preiskave o ukrepu prodaje sredstev.
c) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev obveznosti obrazložitve
175 Tožeča stranka meni, da Komisija ni sledila svoji „ustaljeni praksi odločanja“ na področju državnih pomoči, zlasti kar zadeva preučitev vseh upoštevnih okoliščin ukrepa in njegovega okvira ter drugih možnosti od prodaje sredstev glede na merilo zasebnega vlagatelja, ki posluje v običajnih pogojih tržnega gospodarstva. Obveznost obrazložitve Komisije naj bi bila zato še močnejša. Poleg tega tožeča stranka meni, da druga izpodbijana odločba vsebuje nekatere nenatančne sklepe Komisije, zlasti o neodvisnosti strokovnjaka in o gotovosti, da se sredstva prodajo po tržni ceni, glede katerih ni mogoče razumeti njenega razlogovanja.
176 Opozoriti je treba, da se očitek neobrazložitve druge izpodbijane odločbe, kar zadeva nepreučitev vseh upoštevnih značilnosti priglašenega ukrepa in njegovega okvira, ujema s tretjim delom tretjega tožbenega razloga. Prav tako se očitek neobrazložitve druge izpodbijane odločbe glede metod izterjave, ki pomenijo druge možnosti razen prodaje sredstev, ujema z drugim delom četrtega tožbenega razloga. Zato bosta ta dela, kot je bilo navedeno zgoraj v točkah 89, 117 in 124, preučena pri tem tožbenem razlogu.
177 Poleg tega mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, ki se zahteva s členom 253 ES, prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati tisto, na čemer temeljijo ugotovitve institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor (zgoraj v točki 102 navedena sodba Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 63, in sodba Sodišča z dne 22. marca 2001 v zadevi Francija proti Komisiji, C‑17/99, Recueil, str. I‑2481, točka 35).
178 Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki akta ali drugi, ki jih ta neposredno in posamično zadeva. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker se vprašanje, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES, ne presoja samo na podlagi njenega besedila, temveč tudi na podlagi njenega konteksta in celote pravnih pravil z zadevnega področja (sodba Sodišča z dne 14. februarja 1990 v zadevi Delacre in drugi proti Komisiji, C‑350/88, Recueil, str. I‑395, točka 16, in zgoraj v točki 177 navedena sodba Francija proti Komisiji, točka 36).
179 Komisija zlasti ni dolžna imeti stališče do vseh trditev, ki so jih pred njo navajale zainteresirane osebe, ampak zadošča, da navede dejstva in pravne ugotovitve, ki so bistvene za odločbo (glej zgoraj v točki 77 navedeno sodbo Bundesverband deutscher Banken proti Komisiji, točka 45 in navedena sodna praksa).
180 Zlasti v zvezi z odločbo Komisije, s katero je bil ugotovljen neobstoj državne pomoči, ki jo je naznanil vložnik pritožbe, mora Komisija vložniku pritožbe navesti zadostne razloge, iz katerih okoliščine dejanskega in pravnega stanja, navedene v pritožbi, niso zadoščale za dokaz obstoja državne pomoči. Vendar pa Komisija ni dolžna oblikovati mnenje glede okoliščin, ki so očitno postranske oziroma nepomembne ali zgolj drugotnega pomena (glej v tem smislu zgoraj v točki 102 navedeno sodbo Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 64).
181 Glede vrste zadevnega akta je namreč treba opozoriti, da je bila druga izpodbijana odločba sprejeta na koncu faze predhodne preučitve pomoči, ki jo določa odstavek 3 člena 88 ES, katere edini cilj je omogočiti Komisiji, da oblikuje prvo mnenje o delni ali popolni združljivosti obravnavane pomoči, ne da bi se začel formalni postopek preiskave iz odstavka 2 tega člena, katerega namen je Komisiji omogočiti, da se v celoti seznani z vsemi podatki o tej pomoči (sodba Sodišča z dne 22. decembra 2008 v zadevi Regie Networks, C‑333/07, ZOdl., str. I‑10807, točka 64).
182 Taka odločba, ki je sprejeta v kratkem roku, mora zajemati le razloge, iz katerih je Komisija menila, da ne gre za resne težave pri presoji združljivosti zadevne pomoči s skupnim trgom (zgoraj v točki 58 navedena sodba Matra proti Komisiji, točka 48, in zgoraj v točki 181 navedena sodba Regie Networks, točka 65).
183 V obravnavani zadevi je glede konteksta in okoliščin, v katerih je bila sprejeta izpodbijana odločba, iz preučitve prvega dela tretjega tožbenega razloga (glej točki 105 in 110 zgoraj) razvidno, da je Komisija preučila vlogo različnih akterjev, ki so sodelovali pri izrednem upravnem postopku, in se prepričala, da je ukrep, kot je bil priglašen, zagotavljal, da bodo sredstva prodana po tržni ceni. Poleg tega je bilo pri preučitvi drugega dela tega tožbenega razloga ugotovljeno tudi, da Komisiji ni bilo treba preučiti vprašanj, ki niso bila upoštevna za njeno presojo, kot so zmanjšanje obveznosti in druge prednosti, ki so bile z italijansko zakonodajo domnevno dodeljene družbi CAI zaradi začetka veljavnosti uredbe‑zakona št. 134.
184 Prav tako je iz preučitve četrtega tožbenega razloga razvidno, da Komisiji nikakor ni bilo treba preučiti drugih možnosti razen postopka prisilne likvidacije, saj se je prepričala, da je bilo treba prodajo opraviti po tržni ceni.
185 Zato je treba ugotoviti, da zlasti ob upoštevanju sodne prakse, navedene zgoraj v točki 179, Komisiji na podlagi obveznosti obrazložitve v drugi izpodbijani odločbi ni bilo treba navesti drugih elementov razen dejstev in pravnih ugotovitev, ki so bistvene za odločbo. Taka obrazložitev zadošča, da se lahko tožeča stranka seznani z utemeljitvijo druge izpodbijane odločbe in da lahko Splošno sodišče na podlagi člena 253 ES opravi nadzor nad njeno zakonitostjo.
186 Glede domnevno neobrazloženih ugotovitev Komisije je treba navesti, da je Komisija v točki 39 druge izpodbijane odločbe navedla razloge, iz katerih je menila, da je bila študija, izvedena v skladu z uredbo‑zakonom št. 134, neodvisna. Tako očitka tožeče stranke, ki se nanaša na neobrazložitev druge izpodbijane odločbe glede udeležbe nekaterih delničarjev izvajalca študije v kapitalu družbe CAI, ni mogoče sprejeti.
187 Nazadnje, glede zatrjevanja tožeče stranke, da je Komisija v drugi izpodbijani odločbi trdila, da dejstvo, da je imel delničar družbe CAI tudi delež v družbi, ki je nezavarovana upnica družbe Alitalia, nikakor ni vplivalo na ceno, ki jo je ponudila družba CAI, zadošča navesti, da se Komisija, zato da bi potrdila, da je bila cena v tej ponudbi skladna s tržno, ni oprla na to ugotovitev, tako da ji je ni bilo treba utemeljiti.
188 Glede na navedeno je torej treba ta tožbeni razlog zavrniti. Zavrniti je treba tudi tretji del tretjega tožbenega razloga in drugi del četrtega tožbenega razloga.
189 V teh okoliščinah je treba predlog za razglasitev ničnosti druge izpodbijane odločbe v celoti zavrniti, ne da bi bilo treba sprejeti ukrepe procesnega vodstva, ki jih je predlagala tožeča stranka.
B – Predlog za razglasitev delne ničnosti prve izpodbijane odločbe
190 Tožeča stranka predlaga tudi razglasitev delne ničnosti prve izpodbijane odločbe, ker v njej ni naloženo, da morajo pomoč vrniti kupci sredstev skupine Alitalia in zlasti družba CAI, in ker je v njej Italijanski republiki odobren dodaten štirimesečni rok za izvršitev te odločbe in izterjavo posojila 300 milijonov EUR.
191 Tožeča stranka v bistvu trdi, da je Komisija kršila načelo dobrega upravljanja in člen 14(3) Uredbe št. 659/1999, ker je Italijanski republiki odobrila dodatne štiri mesece za izterjavo danega posojila od družbe Alitalia in ker ni odredila odloga pomoči na podlagi člena 11 Uredbe št. 659/1999. Trdi še, da bi morala Komisija vračilo pomoči zahtevati od družbe CAI, in ne od družbe Alitalia.
192 Najprej je treba navesti, da družba Alitalia‑CAI in Italijanska republika, ne da bi podali ugovor nedopustnosti, menita, da tožba zoper prvo izpodbijano odločbo ni dopustna. Glede tega družba Alitalia‑CAI v bistvu trdi, da tožeča stranka nima pravnega interesa za izpodbijanje prve izpodbijane odločbe. Italijanska republika trdi, da ta odločba tožeče stranke ne zadeva posamično.
193 V skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 56, je treba na podlagi člena 113 Poslovnika po uradni dolžnosti preizkusiti, ali je tožba dopustna.
194 Najprej je treba glede posamične prizadetosti tožeče stranke s prvo izpodbijano odločbo opozoriti, da na področju nadziranja državnih pomoči odločba o koncu postopka na podlagi člena 88(2) ES posamično zadeva podjetja, ki so vložila pritožbo, na podlagi katere je bil ta postopek uveden, in predložila pripombe, ki so vplivale na potek postopka, če je ukrep pomoči, ki je predmet te odločbe, znatno prizadel njihov tržni položaj. Vendar pa iz tega ne izhaja, da podjetje ne more drugače – s sklicevanjem na posebne okoliščine, ki ga individualizirajo podobno kot samega naslovnika odločbe – dokazati, da je posamično prizadeto (sodba Splošnega sodišča z dne 15. septembra 1998 v zadevi BP Chemicals proti Komisiji, T‑11/95, Recueil, str. II‑3235, točka 72).
195 V obravnavani zadevi tožeča stranka trdi, prvič, da je vložila pritožbe in predložila pripombe med postopkom preiskave, na podlagi katerega je bila sprejeta prva izpodbijana odločba, in drugič, da je bil njen tržni položaj znatno prizadet z odobritvijo posojila in s prvo izpodbijano odločbo, ker je Komisija v tej odločbi italijanskim organom odredila štiri mesece za izterjavo tega posojila. Tožeča stranka se poleg tega sklicuje na pritožbo z dne 29. aprila 2008, ki jo je naslovila na Komisijo, v kateri je zatrjevala, da bila zaradi posojila še naprej v slabšem položaju v primerjavi z družbo Alitalia, saj se ni mogla razširiti na domači italijanski trg in na odhodne povezave iz Italije, in da je zaradi tarif, nižjih od stroškov, ki jih je družba Alitalia lahko ponudila po dodelitvi posojila, izgubljala potnike in prihodke. Nazadnje trdi, da je njen interes za razglasitev delne ničnosti odločbe preprečiti prihodnje podobne kršitve Komisije.
196 Najprej je treba navesti, da je tožeča stranka aktivno sodelovala v postopku pred sprejetjem prve izpodbijane odločbe z vlaganjem pritožb, s katerimi je prerekala dodelitev posojila družbi Alitalia in njegovo poznejšo vključitev v lastniški kapital, ki sta bila temelj preiskave Komisije, in da je predložila pripombe v okviru formalnega postopka preiskave. Poleg tega so pripombe tožeče stranke vplivale na potek postopka v zvezi s tem posojilom, saj je Komisija sprejela odločbo, v kateri je razglasila, da je to posojilo nezakonita pomoč, ki ni združljiva s skupnim trgom, in da ga je bilo treba izterjati od upravičenca.
197 Vendar je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni dokazala, da lahko odreditev takojšnjega vračila pomoči družbi Alitalia, in ne družbi CAI, znatno vpliva na njen konkurenčni položaj. Tožeča stranka prav tako ni dokazala, da so bili zaradi roka, ki ga je Komisija odobrila Italijanski republiki in ki naj bi domnevno povzročil izognitev obveznosti vračila s strani upravičenca, prizadeti njeni interesi. Nazadnje tožeča stranka ni prikazala niti tega, zakaj je bila prizadeta z dejstvom, da ni bil odrejen začasen odlog pomoči, zaradi česar jo je lahko družba Alitalia vključila v lastniški kapital.
198 Iz tega je razvidno, da tožeča stranka ni dokazala, da jo prva izpodbijana odločba posamično zadeva.
199 Opozoriti je treba, da so pogoji dopustnosti tožbe kumulativni. Tako je treba – ne da bi bilo treba preučiti pravni interes tožeče stranke – tožbo razglasiti za nedopustno v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti prve izpodbijane odločbe, saj ne obstaja posamična zadevnost (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 18. decembra 2003 v zadevi Olivieri proti Komisiji in EMEA, T‑326/99, Recueil, str. II‑6053, točka 66).
Stroški
200 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Poleg tega v skladu s členom 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
201 Ker v obravnavani zadevi tožeča stranka s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo njenih stroškov ter stroškov Komisije in družbe Alitalia‑CAI.
202 Na podlagi člena 87(4) Poslovnika Italijanska republika nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Družbi Ryanair Ltd se naloži plačilo svojih stroškov ter stroškov Evropske komisije in družbe Alitalia – Compagnia Aerea Italiana SpA.
3. Italijanska republika nosi svoje stroške.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 28. marca 2012.
Podpisi
Kazalo
Dejansko stanjeII – 2
A – Upravni postopekII – 3
B – Odločba o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ESII – 4
C – Izpodbijani odločbiII – 6
1. Odločba o posojilu družbi AlitaliaII – 6
2. Odločba o prodaji sredstev družbe AlitaliaII – 8
PostopekII – 10
Predlogi strankII – 10
PravoII – 11
A – Predlog za razglasitev ničnosti druge izpodbijane odločbeII – 11
1. DopustnostII – 11
2. Predmet nadzora Splošnega sodiščaII – 15
3. Vsebinska presojaII – 17
a) Drugi tožbeni razlog: nepristojnost Komisije za sprejetje pogojne odločbe po predhodni preučitviII – 18
b) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev obveznosti začetka formalnega postopka preiskaveII – 19
Očitki, navedeni v tretjem tožbenem razlogu, ki se nanaša na to, da Komisija ni preučila vseh upoštevnih značilnosti ukrepov glede na njihov kontekstII – 20
Očitki, navedeni v četrtem tožbenem razlogu, ki se nanašajo na nepreučitev drugih možnosti razen prodaje sredstev skupine AlitaliaII – 23
Očitki, navedeni v petem tožbenem razlogu, ki se nanašajo na to, da pri prodaji sredstev ni bilo uporabljeno merilo zasebnega vlagatelja, ki posluje v običajnih pogojih tržnega gospodarstvaII – 24
– Očitki, navedeni v prvem in petem deluII – 24
– Očitki, navedeni v drugem deluII – 28
– Očitki, navedeni v tretjem in četrtem deluII – 29
Očitki, navedeni v šestem tožbenem razlogu, ki se nanašajo na napačno določitev stranke, ki mora vrniti pomočII – 30
Očitki, navedeni v prvem tožbenem razlogu, ki se nanaša na to, da ni bil začet formalni postopek preiskaveII – 32
c) Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev obveznosti obrazložitveII – 34
B – Predlog za razglasitev delne ničnosti prve izpodbijane odločbeII – 36
StroškiII – 38