Asia T‑123/09

Ryanair Ltd

vastaan

Euroopan komissio

Valtiontuki – Lentoyhtiölle myönnetty laina, joka voidaan lukea yhtiön omaan pääomaan – Päätös, jossa tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi – Lentoyhtiön omaisuuserien myynti – Alustavan tutkintavaiheen päättyessä tehty päätös tuen puuttumisesta – Kumoamiskanne – Asiavaltuus – Se, jota asia koskee – Tutkittavaksi ottaminen – Vakavat vaikeudet – Toimivalta – Perusteluvelvollisuus

Tuomion tiivistelmä

1.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Komission päätös, jossa valtiontuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta – EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen niiden, joita asia koskee, nostama kanne – Tutkittavaksi ottaminen

(EY 88 artiklan 2 kohta ja EY 230 artiklan neljäs kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan h alakohta, 4 artiklan 3 kohta ja 6 artiklan 1 kohta)

2.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Komission päätös, jossa valtiontuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta – EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen niiden, joita asia koskee, nostama kanne – Kanteen kohteen yksilöiminen – Kanne, jolla pyritään suojaamaan niiden, joita asia koskee, menettelylliset oikeudet – Perusteet, joihin voidaan vedota

(EY 88 artiklan 2 kohta ja EY 230 artiklan neljäs kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohta)

3.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen niiden, joita asia koskee, nostama kanne – Oikeus vedota kaikkiin EY 230 artiklan toisessa kohdassa lueteltuihin lainvastaisuutta koskeviin perusteisiin – Kanneperusteet, joissa tuomioistuinta vaaditaan ottamaan kantaa valtiontuen olemassaoloon tai sen soveltuvuuteen yhteismarkkinoille – Tutkimatta jättäminen

(EY 88 artiklan 2 kohta ja EY 230 artiklan toinen kohta)

4.      Valtiontuki – Käsite – Oikeudellinen luonne – Objektiivisiin seikkoihin perustuva tulkinta – Tuomioistuinvalvonta – Ulottuvuus

(EY 87 artiklan 1 kohta ja EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohta ja 13 artiklan 1 kohta)

5.      Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Alustava vaihe ja kontradiktorinen vaihe – Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille – Arviointivaikeudet – Komission velvollisuus aloittaa kontradiktorinen menettely – Vakavat vaikeudet – Käsite – Objektiivisuus

(EY 87 artiklan 1 kohta ja EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta)

6.      Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Toimivalta – Se, että komissio tekee päätöksen, jossa todetaan, että kyse ei ole valtiontuesta, ja jossa otetaan samanaikaisesti huomioon jäsenvaltion antamat sitoumukset

(EY 88 artiklan 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2 kohta)

7.      Valtiontuki – Komission päätös – Päätöksen lainmukaisuuden arviointi niiden tietojen perusteella, jotka olivat käytettävissä päätöksen tekemishetkellä

8.      Valtiontuki – Sääntöjenvastaisen tuen takaisin periminen – Velallisen yksilöinti varoja luovutettaessa – Yrityksen ns. taloudellisen jatkuvuuden kriteeri – Velvollisuutta ottaa huomioon kaikki seikat, jotka voivat vaikuttaa asiaan, ei ole

(EY 88 artiklan 2 kohta)

9.      Valtiontuki – Komission päätös, jossa todetaan, että kyse ei ole valtiontuesta – Perusteluvelvollisuuden laajuus

(EY 87 artiklan 1 kohta, EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta ja EY 253 artikla)

10.    Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Komission päätös, jolla lopetetaan tukea koskeva menettely – Tukea saavan yrityksen kanssa kilpaileva yritys – Kanneoikeus – Edellytykset

(EY 88 artiklan 2 kohta ja EY 230 artiklan neljäs kohta)

1.      Valtiontukien valvonnan alalla sellaisen vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen, joka perustuu EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 3 kohtaan, laillisuus riippuu siitä, onko tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille epäilyjä. Koska tällaisten epäilyjen johdosta on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, johon voivat osallistua asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetut asianomaiset osapuolet, on katsottava, että tällainen päätös koskee suoraan ja erikseen jokaista tässä viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitettua asianomaista osapuolta. Niillä, joiden hyväksi EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätyt ja asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdassa säädetyt menettelylliset takeet on annettu, on nimittäin mahdollisuus saada aikaan se, että näitä takeita noudatetaan, vain, jos ne voivat saattaa vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen unionin tuomioistuinten tutkittavaksi.

Näin ollen asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettu erityinen asianomaisen osapuolen asema, joka liittyy kanteen erityiseen kohteeseen, riittää yksilöimään EY 230 artiklan neljännen kohdan mukaisesti kantajan, joka riitauttaa vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen. Kyseisen säännöksen mukaan asianomaisella osapuolella tarkoitetaan nimittäin erityisesti henkilöä, yritystä tai yritysten yhteenliittymää, jonka etuihin tuen myöntäminen voi vaikuttaa, eli erityisesti tämän tuen saajan kanssa kilpailevia yrityksiä. Toisin sanoen kyseessä on ennalta määrittelemätön henkilöryhmä.

(ks. 63–65 kohta)

2.      Kun kantaja vaatii valtiontukien valvonnan alalla vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kumoamista, se riitauttaa etenkin sen, että komissio on tehnyt päätöksen kyseisestä tuesta aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä, millä komissio on loukannut kantajan menettelyllisiä oikeuksia. Jotta kantajan kumoamisvaatimus hyväksyttäisiin, kantaja voi vedota kaikenlaisiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että komissiolla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa olleiden tietojen ja todisteiden arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Tällaisten perusteluiden esittäminen ei kuitenkaan voi johtaa kanteen kohteen eikä sen tutkittavaksi ottamisen edellytysten muuttamiseen. Sitä vastoin on näytettävä toteen nimenomaan, että tästä soveltuvuudesta on epäilyjä, sen osoittamiseksi, että komission olisi pitänyt aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa ja EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely.

(ks. 66 kohta)

3.      Kun kantaja vaatii EY 88 artiklan 2 kohtaan perustuvien menettelyllisten oikeuksiensa suojaamista, se voi vedota mihin tahansa EY 230 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetuista perusteista, kunhan nämä perusteet tähtäävät riidanalaisen päätöksen kumoamiseen ja loppujen lopuksi siihen, että komissio aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn. Sitä vastoin unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä ei ole tässä vaiheessa tukea koskevaa komission tutkimusta ottaa kantaa tuen olemassaoloon tai sen soveltuvuuteen yhteismarkkinoille.

(ks. 74 kohta)

4.      Perussopimuksessa määritellyn valtiontuen käsite on oikeudellinen ja sitä on tulkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Tämän takia unionin tuomioistuinten on lähtökohtaisesti valvottava kokonaisvaltaisesti sitä, kuuluuko jokin toimenpide EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, ottaen huomioon niiden käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät konkreettiset seikat samoin kuin komission arvioiden teknisyyden tai monimutkaisuuden. Asia on sitä suuremmalla syyllä näin, kun otetaan huomioon, että silloin, kun komissio EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun menettelyn puitteissa tehdyn alustavan tutkinnan jälkeen ei ole voinut vakuuttua siitä, että kyseessä oleva valtion toimenpide ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”tuki”, tai siinä tapauksessa, että se katsotaan tueksi, että se on yhteensopiva perussopimuksen kanssa, tai silloin, kun komissio ei ole tässä menettelyssä kyennyt ratkaisemaan kaikkia kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuutta koskevaan arviointiin liittyviä vaikeuksia, sillä on velvollisuus aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, ”ilman että sillä olisi tältä osin harkintavaltaa”. Tällainen velvollisuus vahvistetaan lisäksi nimenomaisesti EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohdassa ja 13 artiklan 1 kohdassa.

(ks. 75 ja 76 kohta)

5.      Siitä, pitääkö komission aloittaa valtiontukea koskeva muodollinen tutkintamenettely, on todettava, että vakavien vaikeuksien käsite on objektiivinen. Tällaisten vaikeuksien olemassaoloa on arvioitava riidanalaisen päätöksen tekoon liittyvien olosuhteiden ja päätöksen sisällön perusteella objektiivisin perustein ottaen huomioon päätöksessä esitettyjen perustelujen lisäksi myös ne seikat, jotka komissiolla oli tiedossaan, kun se lausui riidanalaisten tukien soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Kantajalla on todistustaakka vakavien vaikeuksien olemassaolosta, ja se voi suoriutua siitä esittämällä joukon yhtäpitäviä todisteita, jotka liittyvät yhtäältä alustavan tutkinnan vaiheen olosuhteisiin ja kestoon ja toisaalta riidanalaisen päätöksen sisältöön.

Vaikka komissiolla ei ole harkintavaltaa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen osalta, jos se toteaa, että mainitunlaisia vaikeuksia on, sillä on kuitenkin tiettyä harkintavaltaa selvittäessään ja tutkiessaan yksittäistapaukseen liittyviä seikkoja sen määrittämiseksi, aiheuttavatko nämä seikat vakavia vaikeuksia. EY 88 artiklan 3 kohdan tarkoituksen ja komissiolle kuuluvan hyvää hallintoa koskevan velvollisuuden mukaan komissio voi erityisesti aloittaa keskustelut ilmoittavan valtion tai kolmansien kanssa ratkaistakseen alustavan tutkintamenettelyn kuluessa mahdollisesti ilmenneet ongelmat. Tämä mahdollisuus merkitsee sitä, että komissio voi muuttaa kantaansa aloittamiensa keskustelujen tulosten mukaan, eikä tämän muuttamisen lähtökohtaisesti ole tulkittava osoittavan vakavien vaikeuksien olemassaoloa. Lisäksi komission alustavan tutkintamenettelyn vaiheessa tekemän tutkimuksen riittämättömyys tai epätäydellisyys on viite vakavista vaikeuksista.

(ks. 77–79 kohta)

6.      Valtiontukien valvonnan alalla komissiolla on toimivalta tehdä EY 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2 kohdan nojalla päätös, jossa se toteaa, että kyse ei ole valtiontuesta, mutta jossa se ottaa huomioon jäsenvaltion antamat sitoumukset.

(ks. 96 kohta)

7.      Unionin tuomioistuinten on arvioitava valtiontukipäätöksen lainmukaisuutta niiden tietojen perusteella, joita komissiolla saattoi olla käytettävissään päätöstä tehdessään. Lisäksi on huomautettava, että komissiolla ei ole velvollisuutta viran puolesta ja oletuksiin perustuen tutkia, mitä seikkoja sille olisi voitu esittää hallinnollisen menettelyn aikana.

(ks. 103 ja 104 kohta)

8.      Valtiontukien valvonnan alalla velvollisuus periä vaikeuksissa olevalle yhtiölle maksettu tuki takaisin voidaan ulottaa sellaiseen uuteen yhtiöön, jolle on luovutettu osa omaisuuseristä, kun tämän luovutuksen johdosta voidaan todeta, että näiden kahden yhtiön välillä on taloudellinen jatkuvuus. Tällaisen taloudellisen jatkuvuuden toteamiseksi voidaan ottaa huomioon seuraavat seikat: luovutuksen kohde (varat ja velat, henkilöstön jatkuvuus, yhteensidotut varat), luovutuksen hinta, ostajayrityksen ja alkuperäisen yrityksen osakkaiden tai omistajien henkilöllisyys, luovutuksen toteuttamisajankohta (sijoittuuko se tutkimusten, menettelyn aloittamisen tai lopullisen päätöksen jälkeen) tai vielä toimenpiteen taloudelliset perusteet, eikä komissiolla ole velvollisuutta ottaa huomioon kaikkia kyseisiä seikkoja.

(ks. 155 ja 156 kohta)

9.      Silloin, kun kyseessä on komission päätös, jossa todetaan, ettei kantelijan ilmoittama toimenpide ole valtiontuki, komissiolla on perusteluvelvollisuuden nojalla velvollisuus esittää kantelijalle riittävän tarkoin ne syyt, joiden vuoksi kantelussa esitetyt tosiseikat ja oikeudelliset seikat eivät ole riittäneet osoittamaan, että kyseessä on valtiontuki. Komissiolla ei kuitenkaan ole velvollisuutta ottaa kantaa sellaisiin seikkoihin, jotka eivät selvästi mitenkään liity asiaan tai ovat merkityksettömiä tai selvästi toissijaisia. Tällaisen lyhyellä aikavälillä tehdyn päätöksen, joka tehtiin sen tukien alustavan tutkinnan päätteeksi, josta määrätään EY 88 artiklan 3 kohdassa ja jonka tavoitteena on ainoastaan tehdä komissiolle mahdolliseksi alustavan näkemyksen muodostaminen kyseisen tuen täydellisestä tai osittaisesta soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, ilman, että asiassa aloitettaisiin saman artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä, on nimittäin sisällettävä ainoastaan ne syyt, joiden vuoksi komissio katsoo, ettei riidanalaisen tuen yhteismarkkinoille soveltuvuuden arviointiin liity vakavia vaikeuksia.

Näin ollen komissio ei ole perusteluvelvollisuuden nojalla velvollinen esittämään päätöksessään muita seikkoja kun sellaiset tosiseikat ja oikeudelliset huomiot, joilla on olennainen merkitys päätöksen rakenteen kannalta. Tällaiset perustelut ovat riittävät sen kannalta, että kantajalle selviävät riidanalaisen päätöksen syyt ja että unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia sen laillisuuden EY 253 artiklan perusteella.

(ks. 180–182 ja 185 kohta)

10.    Valtiontukien valvonnan alalla päätös EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn lopettamisesta koskee erikseen niitä yrityksiä, jotka ovat tehneet menettelyn aloittamiseen johtaneen kantelun ja jotka ovat saaneet esittää huomautuksensa, jotka ovat ohjanneet menettelyn kulkua, mutta tämä edellyttää, että kyseisen päätöksen kohteena oleva tukitoimenpide on vaikuttanut niiden markkina-asemaan huomattavasti. Tämä ei kuitenkaan estä sitä, etteikö yritys voisi jollain toisella tavalla osoittaa päätöksen koskevan sitä erikseen, siten että yritys tuo esiin erityisiä olosuhteita, jotka yksilöivät yrityksen samalla tavalla kuin sen, jolle päätös on osoitettu.

(ks. 194 kohta)