CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
13 maart 2008 1(1)
Zaak C‑188/07
Commune de Mesquer
tegen
Total France SA
en
Total International Ltd
[verzoek van de Cour de Cassation (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen – Begrip afvalstof – Koolwaterstof en zware stookolie – Houder van afval – Beginsel dat vervuiler betaalt – Internationaal verdrag inzake wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie”
I – Inleiding
1. Dit verzoek van de Cour de Cassation om een prejudiciële beslissing is een gevolg van de averij van de tanker Erika in 1999 voor de Bretonse kust. De daarbij gelekte zware stookolie vervuilde onder meer het strand van de gemeente Mesquer (hierna: „Mesquer”), die thans schadevergoeding van ondernemingen van de Total-groep vordert.
2. In dit verband worden het Hof vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen(2) (hierna: „kaderrichtlijn”). Enerzijds wordt gevraagd of de zware stookolie als zodanig als een afvalstof kan worden beschouwd dan wel door het ongeluk een afvalstof is geworden, en anderzijds of de ondernemingen van de Total-groep de kosten van verwijdering van de olieverontreiniging moeten dragen, daar zij de gelekte stookolie hadden geproduceerd en in de tanker lieten transporteren.
3. Daarbij dient er rekening mee te worden gehouden dat Frankrijk partij is bij het Internationaal verdrag van 29 november 1969 inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie(3), in de versie van het protocol van 1992(4), (hierna: „aansprakelijkheidsverdrag”) en het Internationaal verdrag van 1971 betreffende de instelling van een Internationaal Fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie, in de versie van het protocol van 1992(5) (hierna: „fondsverdrag”).
II – Rechtskader
A – Toepasselijk internationaal recht
4. Volkenrechtelijk is in casu allereerst het aansprakelijkheidsverdrag van belang. Dit verdrag werd onder meer door 24 lidstaten, maar niet door de Gemeenschap geratificeerd.(6)
5. Artikel III van het aansprakelijkheidsverdrag bevat bepalingen over de aansprakelijkheid voor schade door olieverontreiniging op zee:
„1. De eigenaar van het schip op het tijdstip van het voorval of, zo het voorval bestaat uit een opeenvolging van feiten, op het tijdstip van het eerste feit is, behoudens het bepaalde in lid 2 en lid 3, aansprakelijk voor schade door verontreiniging, veroorzaakt door het schip als gevolg van het voorval.
2. De eigenaar is niet aansprakelijk indien hij bewijst dat de schade:
a) het gevolg is van een oorlogshandeling, vijandelijkheden, burgeroorlog, opstand of een natuurverschijnsel van een uitzonderlijke, onvermijdelijke en onweerstaanbare aard, of
b) geheel en al werd veroorzaakt door een handelen of nalaten van derden, met het opzet schade te veroorzaken,
c) geheel en al werd veroorzaakt door schuldig handelen of nalaten van een regering of andere autoriteit, verantwoordelijk voor het onderhouden van lichten of andere hulpmiddelen bij de navigatie, in de uitoefening van die taak.
3. Indien de eigenaar bewijst dat de schade door verontreiniging geheel of gedeeltelijk het gevolg is van een handelen of nalaten van de persoon die de schade heeft geleden, met het opzet schade te veroorzaken of van de schuld van die persoon, kan de eigenaar geheel of gedeeltelijk worden ontheven van zijn aansprakelijkheid tegenover die persoon.
4. Geen vordering tot vergoeding van schade door verontreiniging kan tegen de eigenaar worden ingesteld anders dan in overeenstemming met dit verdrag. Onverminderd het bepaalde in lid 5, kan noch op grond van dit verdrag, noch op enige andere grond, een vordering tot vergoeding van schade door verontreiniging worden ingesteld tegen:
a) de ondergeschikten of lasthebbers van de eigenaar of de leden van de bemanning;
b) de loods of enige andere persoon die, zonder lid van de bemanning te zijn, diensten voor het schip verricht;
c) een bevrachter (hoe dan ook omschreven, met inbegrip van een rompbevrachter), beheerder of degene in wiens handen de exploitatie van het schip is gelegd;
d) personen die met instemming van de eigenaar of in opdracht van een bevoegde overheidsinstantie hulpverleningswerkzaamheden verrichten;
e) personen die preventieve maatregelen nemen;
f) alle ondergeschikten of lasthebbers van personen genoemd sub c, d en e,
tenzij de schade het gevolg is van hun persoonlijk handelen of nalaten, begaan hetzij met het opzet om zodanige schade te veroorzaken, hetzij roekeloos en in de wetenschap dat zodanige schade er waarschijnlijk uit zou voortvloeien.”
5. Geen enkele bepaling van dit verdrag doet afbreuk aan enig verhaalsrecht van de eigenaar tegenover derden.”
6. Artikel V van het aansprakelijkheidsverdrag beperkt de aansprakelijkheid van de eigenaar, althans wanneer niet wordt aangetoond dat de schade door verontreiniging het gevolg is van zijn persoonlijk handelen of nalaten, begaan hetzij met het opzet om zodanige schade te veroorzaken, hetzij roekeloos en in de wetenschap dat zodanige schade er waarschijnlijk uit zou voortvloeien.
7. Ten tijde van de feiten bedroeg het aansprakelijkheidsmaximum krachtens artikel V, lid 1, afhankelijk van de grootte van het schip tussen 3 miljoen en 59,7 miljoen rekeneenheden. Artikel V, lid 9, verstaat onder „rekeneenheid” het bijzondere trekkingsrecht als vastgesteld door het Internationaal Monetair Fonds, namelijk op 13 december 1999, onmiddellijk na het ongeluk, 1,357120 EUR.(7) Voor de Erika was de aansprakelijkheid van de eigenaar beperkt tot ongeveer 13 miljoen EUR.(8)
8. Het aansprakelijkheidsverdrag werd aangevuld met het fondsverdrag. Dit verdrag werd onder meer door 23 lidstaten, maar niet door de Gemeenschap geratificeerd.(9)
9. Het bij het verdrag ingestelde fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie (hierna: „fonds”) vergoedt krachtens artikel 2 van het fondsverdrag schade door verontreiniging door olie, voor zover de door het aansprakelijkheidsverdrag verleende bescherming niet toereikend is. Het bedrag waarvoor het fonds opkwam, was op het relevante tijdstip beperkt tot 135 miljoen rekeneenheden. Voor de Erika bedroeg dit ongeveer 185 miljoen EUR.(10)
10. Alleen de staten die het aansprakelijkheidsverdrag hebben bekrachtigd, aanvaard, goedgekeurd of ertoe zijn toegetreden, kunnen volgens artikel 28, lid 4, toetreden tot het fondsverdrag.
11. Voor het overige vereist artikel 235, lid 3, van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, zoals ondertekend in Montego Bay op 10 december 1982(11) (hierna: „Zeerechtverdrag”), de samenwerking van de staten inzake de aansprakelijkheid voor de verontreiniging van het mariene milieu:
„Met het doel onverwijlde en toereikende compensatie te verzekeren met betrekking tot alle door verontreiniging van het mariene milieu veroorzaakte schade, werken de staten samen bij de toepassing van het bestaande internationale recht en de verdere ontwikkeling van het internationale recht betreffende de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor de evaluatie van en de compensatie voor schade en de regeling van daarmede samenhangende geschillen, alsook, waar passend, de uitwerking van normen en procedures voor de betaling van toereikende compensatie, zoals verplichte verzekering of compensatiefondsen.”
B – Gemeenschapsrecht
1. De kaderrichtlijn
12. Artikel 1 van de kaderrichtlijn definieert onder meer afvalstof, de producent van afvalstof en de houder van afvalstof:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) afvalstof: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen;
b) producent: elke persoon wiens activiteit afvalstoffen heeft voortgebracht (‚eerste producent’) en/of elke persoon die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen heeft verricht die leiden tot wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen;
c) houder: de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft;
d) [...]”
13. Bijlage I definieert verschillende categorieën afvalstoffen, waaronder:
„Q4 Stoffen die per ongeluk zijn geloosd, weggelekt en dergelijke. Hieronder vallen ook stoffen en materialen die als gevolg van dergelijke incidenten zijn verontreinigd”,
en
„Q15 Verontreinigde materialen, stoffen of producten die afkomstig zijn van bodemsaneringsactiviteiten”.
14. Artikel 15 van de kaderrichtlijn regelt wie de kosten voor de verwijdering van afvalstoffen draagt:
„Overeenkomstig het beginsel ‚de vervuiler betaalt’ komen de kosten van de verwijdering van afvalstoffen voor rekening van
– de houder die afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of onderneming als bedoeld in artikel 9, en/of
– de voorgaande houders of de producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.”
2. Richtlijn 68/414/EEG houdende verplichting strategische voorraden aan te leggen
15. Artikel 1 van richtlijn 68/414/EEG van de Raad van 20 december 1968 houdende verplichting voor de lidstaten van de EEG om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden(12), verplicht de lidstaten permanent een niveau voor de voorraden aardolieproducten in stand te houden dat gelijk is aan ten minste 90 dagen gemiddeld binnenlands verbruik per dag. Volgens artikel 2, derde streepje, geldt deze verplichting voor stookoliën (fuel oil in andere taalversies).
3. Beschikking 2004/246/EG betreffende het fondsverdrag
16. De positie van de Gemeenschap tegenover het aansprakelijkheidsverdrag blijkt nader uit de vierde overweging van de considerans en artikel 4 van beschikking 2004/246/EG van de Raad van 2 maart 2004 houdende machtiging van de lidstaten om in het belang van de Europese Gemeenschap het Protocol van 2003 bij het Internationaal verdrag betreffende de instelling van een Internationaal Fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie van 1992 te ondertekenen, te bekrachtigen of ertoe toe te treden en houdende machtiging van Oostenrijk en Luxemburg om in het belang van de Europese Gemeenschap toe te treden tot de basisakten.(13)
17. Artikel 1 van de beschikking machtigt de lidstaten aanvullende maatregelen op het fondsverdrag overeen te komen. In deze context werd een aantal lidstaten toegestaan deel te nemen aan het fondsverdrag en het aansprakelijkheidsverdrag:
„1. De lidstaten worden gemachtigd om in het belang van de Europese Gemeenschap onder de in de volgende artikelen vastgestelde voorwaarden het Protocol van 2003 bij het Internationaal Verdrag betreffende de instelling van een Internationaal Fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie van 1992 (hierna: ‚het Protocol inzake het aanvullend fonds’ genoemd) te ondertekenen, te bekrachtigen of ertoe toe te treden.
2. Bovendien worden de Tsjechische Republiek, Estland, Luxemburg, Hongarije, Oostenrijk en Slowakije gemachtigd tot de basisakten toe te treden.
3. De tekst van het Protocol inzake het aanvullend fonds is als bijlage I aan deze beschikking gehecht. De tekst van de ‚basisakten’ is als bijlage II en bijlage III aan deze beschikking gehecht.
4. In deze beschikking wordt onder ‚basisakten’ verstaan het Protocol van 1992 tot wijziging van het Internationaal Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie van 1969 en het Protocol van 1992 tot wijziging van het Internationaal Verdrag betreffende de instelling van een Internationaal Fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie van 1971.
5. In deze beschikking worden onder ‚lidstaat’ alle lidstaten, met uitzondering van Denemarken, verstaan.”
18. Krachtens artikel 2 treden de lidstaten zo snel mogelijk toe tot het protocol inzake het aanvullend fonds respectievelijk, in het geval van de in artikel 1, lid 2, genoemde landen, tot het protocol en de eraan ten grondslag liggende verdragen.
19. De vierde overweging van de considerans luidt als volgt:
„Krachtens het Protocol inzake het aanvullend fonds kunnen slechts soevereine staten partij bij dit protocol worden; de Gemeenschap kan derhalve het protocol niet bekrachtigen of ertoe toetreden en naar verwachting zal dat evenmin in de nabije toekomst mogelijk worden.”
20. Artikel 4 nodigt de lidstaten uit ervoor te zorgen dat de Gemeenschap daarbij partij kan worden:
„De lidstaten zorgen er zo spoedig mogelijk voor dat het Protocol inzake het aanvullend fonds en de basisakten worden gewijzigd, zodat de Gemeenschap daarbij partij kan worden.”
21. Deze beschikking van de Raad was volgens de tweede en de derde overweging van de considerans noodzakelijk omdat regelingen van het protocol inzake het aanvullend fonds gebieden raken die vallen onder verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken(14), en dus binnen de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap vallen.
III – Feiten, hoofdgeding en verzoek om een prejudiciële beslissing
22. Het Italiaanse elektriciteitsproductiebedrijf ENEL sloot met Total international Ltd. een overeenkomst voor de levering van zware stookolie in Italië. De stookolie zou in een elektriciteitscentrale worden gebruikt.
23. Zware stookolie ontstaat bij raffinage van ruwe olie. De lichtere bestanddelen van ruwe olie die bij lage temperaturen gasvormige aggregaten worden, worden benzine of huisbrandolie. Zware stookolie is daarentegen bij normale temperatuur stroperig en moet worden verwarmd om vloeibaar te worden.
24. Ter uitvoering van de overeenkomst met ENEL verkocht Total raffinage distribution, thans Total France, een bepaalde hoeveelheid zware stookolie aan Total international Ltd., die voor het transport tot de haven van Milazzo, Sicilië, het tankschip Erika charterde. Dit schip leed op 11 en 12 december 1999 schipbreuk. De lading ervan kwam gedeeltelijk in zee terecht en verontreinigde delen van de Franse Atlantische kust, waaronder gebieden van Mesquer.
25. Allereerst gelastte de gemeente bij gemeenteverordening de Total-vennootschappen de uit het schip afkomstige afvalstoffen te verwijderen. Zij had evenwel ook kosten gemaakt voor de reiniging en de verwijdering van de afvalstoffen van het grondgebied van de gemeente. Zij vorderde van Total France en Total international Ltd. (hierna: „Total”) vergoeding van deze kosten.
26. De zaak is thans aanhangig bij de Cour de Cassation, die het Hof de volgende prejudiciële vragen stelt:
„1) Kan zware stookolie, een door een raffinageproces volgens de specificaties van de verbruiker verkregen product, dat de producent bestemt voor verkoop als brandstof en dat in richtlijn 68/414/EEG van 20 december 1968 betreffende de verplichte strategische voorraden, gewijzigd bij richtlijn 98/93/EG van 14 december 1998, wordt genoemd, worden gekwalificeerd als afvalstof in de zin van artikel 1 van richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van 18 maart 1991 en gecodificeerd bij richtlijn 2006/12/EG?
2) Vormt een per schip getransporteerde lading zware stookolie, die als gevolg van een ongeluk weglekt in zee, als zodanig of wegens de vermenging ervan met water en sedimenten, een afvalstof als bedoeld in rubriek Q4 van bijlage I bij richtlijn 2006/12?
3) Ingeval de eerste vraag ontkennend en de tweede bevestigend wordt beantwoord: kunnen de producent van de zware stookolie (Total raffinage) en/of de verkoper of bevrachter (Total international Ltd.) in de zin van artikel 1, sub b en sub c, van richtlijn 2006/12 en voor de toepassing van artikel 15 van deze richtlijn worden beschouwd als producent en/of houder van de afvalstof, hoewel het product ten tijde van het ongeluk waardoor het een afvalstof is geworden, werd vervoerd door een derde?”
27. Tijdens de procedure voor het Hof veroordeelde het Tribunal de grande instance te Parijs op 16 januari 2008 verschillende personen, waaronder verschillende vennootschappen van de Total-groep, tot geldboeten wegens de averij van de Erika. Zij werden veroordeeld tot betaling aan verschillende burgerlijke partijen van schadevergoeding van in totaal ongeveer 192 miljoen EUR. Bij de berekening van de schadevergoeding werd rekening gehouden met de betalingen door het fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie.(15) Mesquer kreeg 500 000 EUR schadevergoeding voor de aantasting van haar reputatie.(16) Daarentegen verklaarde het Tribunal een schadevordering van 67 181,78 EUR die het fonds niet dekte, ongegrond.(17) De fout van de betrokken vennootschap, Total S.A., was de zware stookolie door de Erika te hebben laten transporteren.(18) Tegen deze beslissing heeft onder meer Total volgens een pers-communiqué cassatieberoep ingesteld.
28. Mesquer, Total, het Koninkrijk België, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben krachtens artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie schriftelijke opmerkingen ingediend. Behalve België en Italië namen zij ook deel aan de terechtzitting van 22 januari 2008.
IV – Analyse
29. Vooraf dient erop te worden gewezen dat feiten van 1999 niet vallen onder de in het verzoek om een prejudiciële beslissing eveneens genoemde gecodificeerde versie van de kaderrichtlijn, maar onder de toentertijd geldende versie.(19)
A – De ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
30. Total acht het verzoek om een prejudiciële beslissing hypothetisch, daar Mesquer reeds volledig vergoed is en dus geen procesbelang bij het hoofdgeding heeft. Bovendien heeft Mesquer bij de ontvangst van de betaling afgezien van alle verdere aanspraken met betrekking tot deze schade.
31. De basis van dit argument van Total is dat het Hof in uitzonderlijke gevallen, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek dient in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd.(20) Volgens vaste rechtspraak is de afwijzing van het verzoek van een nationale rechter slechts mogelijk wanneer duidelijk blijkt dat de gestelde vraag over de uitlegging van het gemeenschapsrecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.(21) Behalve in die gevallen is het Hof in beginsel gehouden prejudiciële vragen over de uitlegging van het gemeenschapsrecht te beantwoorden.(22)
32. Anders dan bijvoorbeeld vragen van gemeenschapsrecht die een verzoek om een prejudiciële beslissing als volledig of gedeeltelijk hypothetisch kunnen doen voorkomen, staat het in beginsel alleen ter beoordeling van de nationale rechter of in het hoofdgeding een procesbelang bestaat. Derhalve moeten in het kader van de prejudiciële procedure voor het Hof argumenten tegen het resultaat daarvan voldoen aan bijzonder hoge eisen.
33. Gemeten daaraan laten de argumenten van Total de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing onverlet. De vordering van Mesquer betreft niet alleen iets dat zij, naar wordt gesteld, reeds heeft gekregen, maar ook de vaststelling dat Total in beginsel verplicht is tot schadevergoeding. Deze vaststelling zal ook betrekking hebben op schade die eerst in de toekomst intreedt.
34. Het staat alleen aan de nationale rechter om te beoordelen wat de gevolgen zijn van de door Total aangevoerde afstand van verdere aanspraken. Daar deze beweerdelijk gedane afstand de verwijzende rechter bekend moet zijn geweest, moet worden aangenomen dat de afstand geen belemmering voor het beroep vormde.
35. Twijfel aan de ontvankelijkheid van het nationale beroep kan ook rijzen doordat het Tribunal de grande instance uitspraak heeft gedaan over de aanspraken van Mesquer tegen andere vennootschappen van de Total‑groep wegens averij. Of daardoor wegens samenhang geen kennis van de onderhavige zaak kan worden genomen, kan evenwel alleen de bevoegde nationale rechter en niet het Hof beoordelen.
36. Derhalve kan het hoofdgeding of het verzoek om een prejudiciële beslissing niet als hypothetisch worden afgedaan. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is dus ontvankelijk.
B – De eerste vraag – Is zware stookolie een afvalstof?
37. Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of zware stookolie, een door een raffinageproces volgens de specificaties van de verbruiker verkregen product, dat de producent bestemt voor verkoop als brandstof en dat in de richtlijn betreffende verplichte strategische voorraden wordt genoemd(23), moet worden gekwalificeerd als afvalstof in de zin van artikel 1 van de kaderrichtlijn.
38. Om te beginnen kan niet nader worden ingegaan op het betoog van Mesquer dat het bij de zware stookolie ging om een stof van een andere – mindere – kwaliteit dan tot dusver aangenomen, namelijk om zeer giftige productieresiduen met andere viscositeitswaarden dan voorgeschreven. Het Hof spreekt zich in een prejudiciële procedure niet uit over de feiten.(24) Mogelijkerwijs kan ook de verwijzende Cour de Cassation zich als cassatierechter niet over de feiten uitspreken. Aangezien het verzoek om een prejudiciële beslissing zware stookolie betreft die aan de specificaties van de koper voldoet, moet in de verdere bespreking daarvan worden uitgegaan.
39. Volgens artikel 1, sub a, van de kaderrichtlijn omvat het begrip afvalstof elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I bij de kaderrichtlijn genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
40. Deze bijlage en ook de Europese afvalstoffenlijst lichten deze definitie nader toe met lijsten van stoffen en voorwerpen die als afvalstoffen kunnen worden gekwalificeerd. De bijlage en de lijst zijn evenwel louter indicatief, in het bijzonder omdat de bijlage groep Q16 „alle stoffen, materialen of producten die niet onder de hierboven vermelde categorieën vallen” omvat.(25)
41. Beslissend is veeleer of de houder zich van een zaak ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.(26) Daarbij kan het begrip „afvalstof” in de zin van de kaderrichtlijn niet restrictief worden uitgelegd.(27)
42. De eerste vraag strekt dus tot verduidelijking of de houder zich van de stookolie ontdeed, voornemens was zich te ontdoen of zich moest ontdoen, toen de olie zich nog in de tanker bevond. Het transport van een stof in een tanker wijst of duidt daar als zodanig niet op. Van een zich volledig ontdoen kan dus niet worden gesproken.
43. Van een verplichting zich te ontdoen(28) kan sprake zijn wanneer van de betrokken stof geen legaal gebruik kan worden gemaakt. Bij zware stookolie is dit mogelijk wanneer niet kan worden voldaan aan de vereisten van richtlijn 1999/32/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende een vermindering van het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen en tot wijziging van richtlijn 93/12/EEG.(29) Op het relevante tijdstip, in december 1999, golden evenwel geen overeenkomstige gemeenschapsregelingen en voor het overige lijkt zulks uitgesloten, daar – zoals gesteld in het verzoek om een prejudiciële beslissing – de stookolie voldeed aan de specificaties van de koper.
44. Bijgevolg moet worden nagegaan of de houder voornemens was zich van de stookolie te ontdoen. De kaderrichtlijn geeft geen beslissend criterium voor de vaststelling van het voornemen van de houder om zich van een bepaalde stof of een bepaald voorwerp te ontdoen. Het Hof, waaraan meermaals vragen over de kwalificatie van verschillende stoffen als afvalstof zijn gesteld, heeft evenwel bepaalde aanwijzingen gegeven waaruit het voornemen van de houder kan worden afgeleid.(30) Dit moet worden nagegaan met inachtneming van alle omstandigheden. Daarbij moet rekening worden gehouden met het doel van de richtlijn zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid ervan.(31)
45. Volgens Mesquer is zware stookolie een afvalstof, omdat het een productieresidu is. Een productieresidu is een product dat niet als zodanig voor later gebruik werd beoogd.(32) Wanneer de houder dit product niet zonder vorige verwerking onder economisch gunstige omstandigheden later opnieuw kan gebruiken, is het een last waarvan hij het voornemen heeft gehad zich te ontdoen en dus in beginsel een afvalstof.(33)
46. Ik ben evenwel niet als de andere partijen ervan overtuigd dat zware stookolie – althans in de omstandigheden van de onderhavige zaak – daadwerkelijk een productieresidu is. Veeleer gaat om een product. Weliswaar levert de raffinage van ruwe olie, zoals het Verenigd Koninkrijk opmerkt, noodzakelijkerwijze zware stookolie op, maar dat geldt ook voor de meeste andere fracties uit de raffinage van aardolie.
47. Dit wordt bevestigd in het referentiedocument over de beste beschikbare technieken in de aardolie‑ en gasraffinaderijen.(34) De Commissie heeft dit document in samenwerking met deskundigen van de lidstaten opgesteld op basis van richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging.(35) Volgens dit document verwerken raffinaderijen natuurlijke grondstoffen als ruwe olie of gas tot verkoopbare producten, in het bijzonder tot brandstof voor de transportsector, brandstof voor warmte‑ en energieproductie in de industrie en in particuliere huishoudens, grondstof voor de chemische industrie en bijzondere producten zoals smeerolie, paraffine, was of bitumen, alsook tot energie in de vorm van damp of elektriciteit als bijproduct van de raffinage.
48. Voormeld referentiedocument kwalificeert zware stookolie dus niet als typische raffinageafvalstof.(36) Evenmin noemt het de vermindering van de productie van zware stookolie als doel van de beste beschikbare technieken in de zin van de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging.
49. De kwalificatie van zware stookolie als product is temeer geboden wanneer de olie – als, aldus de prejudiciële vraag, in casu is gebeurd – is geproduceerd overeenkomstig de specificaties van de koper. Dan is zij namelijk het resultaat van een technische keuze en dus een voor later gebruik beoogd product.(37) Er mogen geen overspannen eisen worden gesteld aan een dergelijke technische keuze, daar vele productieprocessen de parallelle productie van producten meebrengen, die voor de producenten niet alle even aantrekkelijk zijn, maar alle in het kader van een zo goed mogelijk geïntegreerde en doeltreffende productie worden beoogd.
50. Het strookt ook niet met de aard van een brandstof om, wanneer zij als gepland wordt verbrand, te spreken van zich ervan ontdoen, wat zou kunnen duiden op een voornemen om zich ervan te ontdoen.(38) Veeleer wordt zij dan op soortgelijke wijze gebruikt als andere derivaten die onbetwist als producten zijn te beschouwen.(39)
51. Een brandstof als zware stookolie is dus in beginsel geen productieresidu van de raffinage, maar een beoogd product.
52. Ten slotte vindt dit resultaat bevestiging in de omstandigheid dat zware stookolie, zoals gezegd in de prejudiciële vraag, in richtlijn 68/414 over de verplichte strategische voorraden wordt genoemd. Er kan helemaal geen sprake zijn van een voornemen zich ervan te ontdoen, wanneer de lidstaten verplicht zijn voldoende voorraden zware stookolie aan te leggen.(40) Veeleer duidt deze verplichte opslag erop dat het verbruik van zware stookolie wordt gewaarborgd, hetgeen eveneens tegen de kwalificatie als afvalstof pleit.(41)
53. Anders dan Mesquer meent, doen de bijzondere gevaren voor het milieu van zware stookolie en van het gebruik ervan niet af aan deze beoordeling. Weliswaar kunnen dergelijke gevaren volgens het Hof duiden op het voornemen zich van een stof of voorwerp te ontdoen, maar dit speelt een ondergeschikte rol vergeleken met andere aanwijzingen.(42) Tal van producten zijn gevaarlijk voor het milieu of kunnen bij gebruik ervan gevaarlijk zijn. Deze gevaren verplichten evenwel niet de afvalstoffenregeling toe te passen, maar moeten door specifieke voorschriften over dergelijke producten en/of hun gebruik worden aangepakt.
54. Van een productieresidu is daarentegen eerder sprake wanneer een potentiële brandstof ontstaat bij een productieproces dat in wezen op een ander soort producten is gericht. Daarom heeft het Hof de zogenoemde LUWA-Bottoms, die uit een (niet nader gespecificeerde) „stroom van koolwaterstoffen” worden gewonnen, als productieresidu bij de productie van propyleenoxide en tertiaire butylalcohol beschouwd.(43)
55. Zware stookolie uit raffinage kan daarentegen slechts als productieresidu worden beschouwd, wanneer zij wegens bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld geen vraag of regulerende maatregelen, als een last is te beschouwen, waarvan de houder zich wil of zelfs moet ontdoen. In een dergelijk geval, waarvoor in casu geen duidelijke aanwijzing is, kan de kwalificatie als afvalstof slechts worden uitgesloten, wanneer het hergebruik niet alleen mogelijk, maar zonder voorafgaande bewerking als voortzetting van het productieproces zeker is.(44)
56. Deze uitzondering op de uitzondering is toegepast op de nuttige toepassing van ganggesteente voor opvullingen binnen hetzelfde mijnbouwbedrijf. In dit geval is zij gerechtvaardigd, in het bijzonder ter onderscheiding van mijnbouwafval waarvan de nuttige toepassing op andere gebieden slechts mogelijk, maar niet zeker is.(45)
57. De uitzondering op de uitzondering mag evenwel niet absoluut worden opgevat, in het bijzonder wat de voortzetting van het productieproces betreft. Deze voortzetting valt in casu te betwijfelen, daar de zware stookolie eerst na een lang transport nuttig zal worden toegepast. Wanneer evenwel de nuttige toepassing van een productieresidu zonder verdere verwerking zeker en voor de producent economisch voordelig is, moet ook worden uitgesloten dat dit residu een last is waarvan hij zich wil ontdoen.(46)
58. Kort samengevat dient dus op de eerste vraag te worden geantwoord dat zware stookolie, een door een raffinageproces volgens de specificaties van de verbruiker verkregen product, dat de producent bestemt voor verkoop als brandstof en dat in richtlijn 68/414 over verplichte strategische voorraden wordt genoemd, als zodanig niet kan worden gekwalificeerd als afvalstof in de zin van artikel 1 van de kaderrichtlijn.
C – De tweede vraag – Is de gelekte zware stookolie een afvalstof?
59. Met de tweede vraag wenst de Cour de Cassation te vernemen of een per schip getransporteerde lading zware stookolie, die per ongeluk weglekt, wegens het weglekken ervan of wegens de vermenging ervan met water en sedimenten, een afvalstof in de zin van bijlage I, categorie afvalstoffen Q4, bij de kaderrichtlijn vormt.
60. Volgens België en eigenlijk ook Total is de toepassing van de kaderrichtlijn evenwel door het aansprakelijkheidsverdrag uitgesloten. Volgens artikel III, lid 4, van dit verdrag kan geen vordering tot vergoeding van schade door verontreiniging tegen de eigenaar en andere personen worden ingesteld anders dan in overeenstemming met dit verdrag.
61. In het kader van de tweede vraag is het aansprakelijkheidsverdrag evenwel irrelevant, al was het maar omdat er geen regelingen in te vinden zijn over de vraag of bij tankerongelukken weggelekte olieproducten afvalstoffen zijn. Het aansprakelijkheidsverdrag dient veeleer in het kader van de derde vraag te worden besproken, daar deze vraag de verantwoordelijkheid in het kader van de afvalstoffenregeling en dus ook de aansprakelijkheid betreft.
62. Total acht voorts de vraag of de stookolie door het weglekken een afvalstof is geworden, duidelijk zonder belang voor het hoofdgeding. Het gaat alleen om de zware stookolie die delen van de kust van Mesquer heeft verontreinigd. Derhalve hoeft dit onderdeel van de vraag niet te worden beantwoord.
63. Dit is evenwel in strijd met het betoog van Total over het tweede onderdeel van de vraag. Daar verdedigt Total de opvatting dat het mengsel van zware stookolie, water en sedimenten dat de kust heeft verontreinigd, slechts als afvalstof moet worden beschouwd, wanneer er een verplichting is zich van de stookolie te ontdoen. Een dergelijke verplichting – fundamenteel alleen met betrekking tot de stookolie – kan evenwel slechts ontstaan wanneer stookolie reeds vóór de vermenging een afvalstof is geworden.
64. Derhalve is het eerste onderdeel van de vraag volgens het eigen betoog van Total in ieder geval relevant en moet het worden beantwoord.
65. Voorts verdedigt Total een opvatting die ik reeds in soortgelijke vorm heb verdedigd, namelijk dat de gelekte stof samen met de verontreinigde stof moet worden beschouwd.(47) Van belang is dan of men zich van het mengsel ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Dit gezichtspunt kan in bepaalde omstandigheden zinvol zijn, in het bijzonder wanneer de oorsprong van de bestanddelen van een mengsel niet meer kan worden achterhaald.
66. Het onderzoek van het mengsel is evenwel niet nuttig wanneer – zoals in casu in het kader van de derde vraag – de verantwoordelijkheid voor het ontstaan van afvalstoffen moet worden vastgesteld. Deze verantwoordelijkheid knoopt namelijk veelal aan bij het lot van de afzonderlijke bestanddelen, in casu zware stookolie, terwijl de eigenschap van afvalstof van de overige bestanddelen het gevolg is van de verontreiniging door de zware stookolie. Derhalve moet worden nagegaan of de stookolie een afvalstof is geworden.
67. Bijlage I bij richtlijn 75/442 – „categorieën afvalstoffen” – vermeldt in punt Q4 „stoffen die per ongeluk zijn geloosd, weggelekt en dergelijke. Hieronder vallen ook stoffen en materialen die als gevolg van dergelijke incidenten zijn verontreinigd”. Dit duidt erop dat dergelijke stoffen onder het begrip afvalstof vallen. Alleen op basis daarvan kunnen brandstoffen die per ongeluk zijn geloosd of een verontreiniging hebben veroorzaakt, evenwel niet als afvalstof worden gekwalificeerd.(48) Stoffen en voorwerpen kunnen, zoals reeds in het kader van de eerste vraag is vastgesteld, krachtens artikel 1, sub a, eerste alinea, van de kaderrichtlijn namelijk slechts afvalstoffen zijn wanneer de houder zich ervan ontdoet, voornemens is zich ervan te ontdoen of zich ervan moet ontdoen.(49)
68. Dat stookolie bij een tankerongeluk weglekt, duidt – zonder nadere aanwijzingen – niet op een voornemen of verplichting zich ervan te ontdoen. Evenwel moet worden nagegaan of de houder zich door het weglekken van de stookolie ervan heeft ontdaan.
69. In dit opzicht heeft het Hof in het arrest Van de Walle e.a. een parallel met de rechtspraak over productieresiduen getrokken. In die zaak ging het om in de bodem gelekte koolwaterstof uit de opslaginstallaties van een tankstation.
70. Het Hof wees erop dat een product dat niet als zodanig voor later gebruik was beoogd en dat de houder niet zonder voorafgaande bewerking in economisch voordelige omstandigheden kan hergebruiken, als last moet worden beschouwd waarvan de houder zich ontdoet.(50)
71. Het is duidelijk, aldus het Hof, dat per ongeluk geloosde koolwaterstof die de grond en het grondwater verontreinigt, (eveneens) geen zonder bewerking herbruikbaar product is. Het is hoogst onzeker of zij in de handel kan worden gebracht en, zelfs als dit denkbaar zou zijn, daarvoor zijn voorafgaande bewerkingen nodig die voor de houder niet economisch voordelig zijn. De betrokken koolwaterstof is dus een stof waarvan laatstgenoemde niet de bedoeling had haar voort te brengen en waarvan hij „zich ontdoet”, zij het onvrijwillig, naar aanleiding van op deze stof betrekking hebbende distributiehandelingen.(51)
72. Zoals ook Frankrijk, Italië, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie stellen, geldt hetzelfde voor zware stookolie, die bij een tankerongeluk is weggelekt en zich met water en sedimenten vermengt. De bruikbaarheid ervan is op zijn minst onzeker, zo al niet volledig uitgesloten. Dus heeft de houder van de stookolie zich tijdens het transport – al had hij niet het voornemen daartoe – ervan ontdaan.
73. Het Hof heeft in het arrest Van de Walle e.a. voorts vastgesteld dat ook de als gevolg van het per ongeluk lozen van koolwaterstof verontreinigde bodem als afvalstof moet worden gekwalificeerd. De koolwaterstof is dan immers niet te scheiden van de erdoor vervuilde grond en kan alleen nuttig worden toegepast of verwijderd als ook deze grond de nodige ontsmettingshandelingen ondergaat.(52)
74. Deze overwegingen zijn ook in casu van toepassing. Zware stookolie kan alleen overeenkomstig de afvalstoffenregeling worden behandeld, wanneer ook het water en de sedimenten waarmee zij is vermengd, de noodzakelijke behandeling ondergaan tot scheiding van de verschillende bestanddelen of tot gemeenschappelijke verwijdering dan wel tot nuttige toepassing.
75. De rechtsleer kritiseerde het arrest Van de Walle e.a. veelal wegens de praktische gevolgen ervan.(53) Naast argumenten, die reeds in het arrest of althans in de conclusie werden besproken of niet voor de hand liggen, werd ook – terecht – bekritiseerd dat de zesde overweging van de considerans van de kaderrichtlijn geen vermelding vond.(54) Volgens deze overweging moet „een doeltreffende en samenhangende regeling inzake verwijdering van afvalstoffen [...] worden toegepast op roerende goederen waarvan de houder zich ontdoet of krachtens de geldende nationale bepalingen moet ontdoen [...]”.
76. Deze overweging sluit evenwel onroerende goederen niet noodzakelijkerwijze uit van de werkingssfeer van de kaderrichtlijn. Daaruit kan hooguit worden afgeleid dat de richtlijn in beginsel niet onroerende goederen betreft. Het zou evenwel in strijd zijn met het in dezelfde overweging gestelde doel van een doeltreffende en samenhangende regeling inzake verwijdering van afvalstoffen om de toepassing van de afvalstoffenregeling uit te sluiten, wanneer roerende goederen door vermenging met de bodem onroerend zijn geworden. Veeleer moet worden verhinderd dat afvalstoffen op deze wijze aan de afvalstoffenregeling worden onttrokken.(55)
77. De Raad en het Parlement bespreken thans evenwel een voorstel voor een nieuwe versie van de kaderrichtlijn, dat uitsluit dat de richtlijn wordt toegepast op de bodem (in situ), met inbegrip van uitgegraven verontreinigde grond en duurzaam met de bodem verbonden gebouwen.(56)
78. Gelet op deze lopende wetgevingsprocedure, mag het Hof niet op de wetgever vooruitlopen, door zijn rechtspraak op dit punt ter discussie te stellen.
79. Ter aanvulling wijs ik erop dat artikel 2, lid 1, sub b, iv, van de kaderrichtlijn olieafval niet van de werkingssfeer van de richtlijn uitsluit. Volgens deze bepaling valt afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand, buiten de werkingssfeer van de kaderrichtlijn, wanneer afvalwater reeds onder andere voorschriften valt. Olieafval is geen afvalwater, aangezien het niet uit het gebruik respectievelijk verbruik van water voortkomt. Voor zover het überhaupt (nog) vloeibaar is, gaat het veeleer om vloeibaar afval.
80. Op de tweede vraag moet dus worden geantwoord dat zware stookolie moet worden beschouwd als afvalstof in de zin van de kaderrichtlijn, wanneer zij bij een tankerongeluk weglekt en zich vermengt met water en sedimenten.
D – De derde vraag – Wie staat in voor de kosten voor de uitgelekte zware stookolie?
81. Met de derde vraag wenst de Cour de Cassation te vernemen of Total als producent van de zware stookolie en/of verkoper respectievelijk bevrachter in de zin van artikel 1, sub b en c, van de kaderrichtlijn voor de toepassing van artikel 15 van deze richtlijn als producent en/of houder van de afvalstof moet worden beschouwd, hoewel het product ten tijde van het ongeluk waardoor het een afvalstof is geworden, werd vervoerd door een derde.
82. Artikel 15 van de kaderrichtlijn regelt wie de kosten voor de verwijdering van afvalstoffen moet dragen. Uit de verwijzing naar deze bepaling blijkt dat de derde vraag ertoe strekt te vernemen of de vennootschappen van de Total-groep de kosten voor de verwijdering van de uitgelekte zware stookolie moeten dragen.
1. De verhouding tussen de kaderrichtlijn en het aansprakelijkheidsverdrag
83. Volgens Total en België kan artikel 15 van de kaderrichtlijn geen toepassing vinden, daar het aansprakelijkheidsverdrag en het fondsverdrag uitputtend regelen wie instaat voor de kosten in verband met schade door olieverontreiniging op zee. De aansprakelijkheid voor schade door olieverontreiniging wordt „gekanaliseerd” op de scheepseigenaar, terwijl aanspraken tegen anderen, in het bijzonder tegen een bevrachter zoals Total international Ltd., worden uitgesloten. Als aanvulling op de beperkte aansprakelijkheid van de scheepseigenaar wordt schade door olieverontreiniging krachtens het fondsverdrag tot een daarin bepaald totaal aansprakelijkheidsbedrag gedekt door een internationaal fonds. Deze regelingen hadden in casu voorrang op artikel 15 van de kaderrichtlijn.
84. De twee verdragen zijn door nagenoeg alle lidstaten geratificeerd, maar niet door de Gemeenschap. Zij zijn dus geen deel van het gemeenschapsrecht en dus – anders dan Total ter terechtzitting stelde – niet bindend voor de Gemeenschap.(57) Ook beklemtoonde de Commissie ter terechtzitting terecht dat de twee verdragen de Gemeenschap niet naar volkenrechtelijk gewoonterecht binden.(58) Het Hof kan deze verdragen dus niet uitleggen in het kader van een prejudiciële procedure.(59) Het Hof kan evenwel nagaan in hoever deze verdragen, hoewel zij de Gemeenschap niet binden, zich kunnen verzetten tegen de toepassing van artikel 15 van de kaderrichtlijn.
Beschikking 2004/246
85. Total beroept zich op beschikking 2004/246 van 2 maart 2004 houdende machtiging van de lidstaten om in het belang van de Europese Gemeenschap het Protocol van 2003 bij het Internationaal verdrag van 1992 betreffende de instelling van een Internationaal Fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie te ondertekenen, te bekrachtigen of ertoe toe te treden en houdende machtiging van Oostenrijk en Luxemburg om in het belang van de Europese Gemeenschap toe te treden tot de basisakten.
86. Deze beschikking kan aldus worden opgevat dat de Gemeenschap de lidstaten heeft toegestaan af te wijken van het gemeenschapsrecht, voor zover dit voor de toetreding tot het Protocol inzake het aanvullend fonds noodzakelijk is. Tot de toegestane afwijkingen behoorden krachtens artikel 1, lid 4, van beschikking 2004/246 de bepalingen van het aansprakelijkheidsverdrag.
87. Voor zover het aansprakelijkheidsverdrag afwijkt van de kaderrichtlijn, had beschikking 2004/246 weliswaar mogelijkerwijs op de bevoegdheid op het gebied van milieu van artikel 175 EG moeten worden gebaseerd, maar zolang de beschikking niet is ingetrokken of nietig verklaard, is er veel voor te zeggen om het vertrouwen van de betrokkenen in de toepasselijkheid van een verdrag van de betrokken lidstaat waarvoor de Gemeenschap machtiging heeft verleend, niet te beschamen.
88. Beschikking 2004/246 werd evenwel eerst verschillende jaren na de ondergang van de Erika vastgesteld. De verplichting de kosten voor de verwijdering van olieafval te dragen is daarentegen eigenlijk op het tijdstip van de averij ontstaan. Beschikking 2004/246 zegt niets over een retroactieve opheffing van deze verplichting onder bepaalde omstandigheden. Daar het instaan voor de kosten geen straf is, is er ook geen reden om aan te nemen dat het beginsel van de lichtste straf(60) zich verzet tegen artikel 15 van de kaderrichtlijn.
89. Relevant is dus de rechtssituatie ten tijde van het ontstaan van de verplichtingen krachtens de afvalstoffenregeling. Beschikking 2004/246 is dus in casu irrelevant.
Richtlijn 2004/35/EG
90. Voorts, aldus Total en België, verzet richtlijn 2004/35 betreffende milieuaansprakelijkheid zich tegen de toepassing van de kaderrichtlijn.(61) Deze richtlijn is volgens artikel 4, lid 2, ervan niet van toepassing op milieuschade of een onmiddellijke dreiging dat dergelijke schade ontstaat als gevolg van een incident waarvoor de aansprakelijkheid of de schadevergoeding binnen de werkingssfeer van het aansprakelijkheidsverdrag valt, wanneer dit in de betrokken lidstaat van kracht is.
91. Niet valt uit te sluiten dat richtlijn 2004/35 concrete vorm geeft aan artikel 15 van de kaderrichtlijn en de erin vervatte uitzondering voor het aansprakelijkheidsverdrag dus ook gevolgen voor artikel 15 van de kaderrichtlijn kan hebben. In casu dient het Hof daarover evenwel niet te beslissen. Richtlijn 2004/35 werd na de feiten van de onderhavige zaak vastgesteld en de omzettingstermijn ervan verstreek op 30 april 2007. Zij is niet van toepassing op schade ten gevolge van emissies, gebeurtenissen of incidenten die vóór deze datum hebben plaatsgevonden.
Artikel 235 van het Zeerechtverdrag
92. Ter terechtzitting beriep Total zich voorts op artikel 235, lid 3, van het Zeerechtverdrag. Volgens dit artikel werken de landen samen bij de toepassing en de verdere ontwikkeling van het volkenrecht om een snelle en adequate schadevergoeding voor alle door verontreiniging van de zee veroorzaakte schade te verzekeren.
93. Het Zeerechtverdrag maakt integrerend deel uit van het gemeenschapsrecht en is verbindend voor de Gemeenschap.(62) Zoals Frankrijk Total volledig terecht tegenwerpt, kan uit artikel 235, lid 3, van het Zeerechtverdrag geen gebondenheid aan bepaalde internationale verdragen inzake aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging worden afgeleid. Het houdt alleen de opdracht in samen te werken.
Artikel 307 EG
94. Ten slotte brengt ook artikel 307, eerste alinea, EG niet mee dat de bepalingen van het aansprakelijkheidsverdrag voorrang hebben op artikel 15 van de kaderrichtlijn. Het aansprakelijkheidsverdrag werd eerst na de oprichting van de Gemeenschap met Franse deelneming op 1 januari 1958 gesloten en door Frankrijk geratificeerd. Derhalve is artikel 307, eerste alinea, EG volgens de bewoordingen ervan niet toepasselijk.
95. Analoge toepassing van artikel 307, eerste alinea, EG leidt niet tot een ander resultaat. Zij is denkbaar wanneer een internationale verplichting van een lidstaat in conflict komt met secondair gemeenschapsrecht van latere datum. Frankrijk lijkt de ratificatieoorkonde van het aansprakelijkheidsverdrag in de versie van 1969 op 17 maart 1975 te hebben gedeponeerd(63), terwijl de oorspronkelijke versie van de kaderrichtlijn eerst op 15 juli 1975 door de Raad werd aangenomen.
96. Hier dient evenwel niet te worden nagegaan of in deze situatie artikel 307, eerste alinea, EG van analoge toepassing kan zijn. Het aansprakelijkheidsverdrag kon in zijn oorspronkelijke versie namelijk niet in de weg staan aan de toepassing van artikel 15 van de kaderrichtlijn. Een conflict tussen de ratione temporis toepasselijke versie van het aansprakelijkheidsverdrag van 1992 en artikel 15 is slechts mogelijk, wanneer het aansprakelijkheidsverdrag aanspraken tegen de bevrachter van een tanker in vergaande mate uitsluit, terwijl hij volgens artikel 15 mogelijkerwijs de kosten voor de verwijdering van het olieafval moet dragen. Deze aansprakelijkheidsuitsluiting stond evenwel nog niet in het aansprakelijkheidsverdrag van 1969. Dat is een recentere internationale verplichting van Frankrijk dan artikel 15 van de kaderrichtlijn.
97. Weliswaar berust het huidige artikel 15 van de kaderrichtlijn op een wijziging van de richtlijn in 1991, maar de oorspronkelijke versie van de kaderrichtlijn bevatte reeds een artikel 11, dat met artikel 15 inhoudelijk overeenkwam.
98. De beoordeling van de beperking van de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar zou anders kunnen uitvallen, daar artikel V van de oorspronkelijke versie van het aansprakelijkheidsverdrag reeds in die beperking voorzag. In dit opzicht kan de vraag rijzen of de ten tijde van de ratificatie van het aansprakelijkheidsverdrag op til zijnde vaststelling van de kaderrichtlijn zich verzet tegen de analoge toepassing van artikel 307, eerste alinea, EG. Daarop hoeft hier evenwel niet nader te worden ingegaan, aangezien de onderhavige zaak niet de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar betreft, maar de aansprakelijkheid van de eigenaar van de lading.
Conforme uitlegging
99. Derhalve sluiten het aansprakelijkheidsverdrag en het fondsverdrag volgens de tot dusver vermelde opvattingen de toepassing van artikel 15 van de kaderrichtlijn niet uit. De aangevoerde argumenten illustreren evenwel een verstrekkende politieke consensus dat de aansprakelijkheid voor schade door olieverontreiniging is geregeld in het aansprakelijkheidsverdrag en het fondsverdrag.
100. Deze consensus vindt enerzijds bevestiging in de ratificatie van de twee verdragen door bijna alle lidstaten en anderzijds in verschillende door Total aangevoerde, niet-verbindende teksten van de Gemeenschap, die eveneens vaststellen dat schade door olieverontreiniging onder de verdragen valt, namelijk het eerste actieprogramma inzake het milieu(64), het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende de wettelijke aansprakelijkheid voor schade en milieuletsel veroorzaakt door afvalstoffen(65), de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de veiligheid van het vervoer van olie over zee(66) alsook het antwoord van de Commissie op twee parlementaire vragen.(67)
101. Bovendien zou er voor Frankrijk en mogelijkerwijs voor andere lidstaten een conflict tussen hun plichten krachtens het gemeenschapsrecht en het volkenrecht ontstaan indien het gemeenschapsrecht afweek van deze verdragen. De verplichting tot loyauteit tussen de Gemeenschap en de lidstaten (communautaire loyauteit) gebiedt dergelijke conflicten waar mogelijk te vermijden.
102. Ten slotte houdt de medewerkingsplicht van de Gemeenschap krachtens artikel 235, lid 3, van het Zeerechtverdrag minstens in dat de Gemeenschap de inspanningen van de lidstaten in het bijzonder in acht neemt. Dit strookt ook met het doel van het milieubeleid van de Gemeenschap krachtens artikel 174, lid 1, vierde streepje, EG, om maatregelen op internationaal niveau tot beheersing van de milieuproblemen te bevorderen.
103. Derhalve moet artikel 15 van de kaderrichtlijn zoveel mogelijk aldus worden uitgelegd dat conflicten met het aansprakelijkheidsverdrag en het fondsverdrag worden vermeden.(68)
2. Uitlegging van artikel 15 van de kaderrichtlijn
104. Thans moet worden nagegaan of de beide vennootschappen van de Total-groep als producent van de stookolie en/of verkoper of bevrachter krachtens artikel 15 van de kaderrichtlijn de kosten voor de verwijdering van de gelekte stookolie moeten dragen.
De in artikel 15 van de kaderrichtlijn genoemde personen
105. Artikel 15 van de kaderrichtlijn regelt wie de kosten voor de verwijdering van afvalstoffen draagt. Het eerste streepje ervan legt de kosten overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, op de houder ervan die zijn afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of een onderneming als bedoeld in artikel 9. Bovendien noemt het tweede streepje de voorgaande houders of de producent van het product dat tot het ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.
106. Daarover heeft het Hof in het arrest Van de Walle e.a. vastgesteld dat deze bepaling overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, de kosten voor de verwijdering van de afvalstoffen legt op degenen van wie de afvalstoffen afkomstig zijn, ongeacht of zij houder of voormalig houder van de afvalstoffen zijn of zelfs producent van het product dat tot het ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.(69)
107. Total France staat dus als producent van de stookolie, dat wil zeggen als producent van het product dat tot het ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid, in voor de kosten.
108. Total international Ltd. staat daarentegen daarvoor slechts in wanneer zij houdster of althans voormalige houdster van het olieafval was.
109. Artikel 1, sub c, van de kaderrichtlijn definieert houder als de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft. Volgens het arrest Van de Walle e.a. definieert de kaderrichtlijn het begrip houder dus ruim, zonder nader te bepalen of de verplichtingen tot verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen in de regel rusten op de producent of de bezitter ervan. Bij bezit is het zonder belang of het om de eigenaar of de houder gaat.(70)
110. Niet uit te sluiten valt dat Total international Ltd. tijdens het transport indirect, via de transportmaatschappij en de bemanning, de feitelijke macht over de stookolie had. Door de averij verloor zij op het tijdstip waarop de stookolie afval werd, evenwel een eventuele feitelijke macht. Dus heeft Total international Ltd. nooit de feitelijke macht over het olieafval gehad.
111. Er kan dus slechts sprake van zijn dat Total international Ltd. instaat voor de kosten wanneer zij als producent van het olieafval kan worden beschouwd en dus overeenkomstig artikel 1, sub c, van de kaderrichtlijn ook houdster van het olieafval was.
112. Artikel 1, sub b, van de kaderrichtlijn definieert producent als elke persoon wiens activiteit afvalstoffen heeft voortgebracht (eerste producent) en/of elke persoon die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen heeft verricht die leiden tot wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen.
113. De toepasselijkheid van deze definitie op Total international Ltd. hangt – aldus ook de Commissie – af van de vraag of zij bij het ontstaan van het olieafval een zodanige rol heeft gespeeld dat het moet worden geacht te zijn ontstaan in het kader van haar eigen activiteit. Dat is het geval wanneer de averij te wijten is aan de niet-nakoming van contractuele verbintenissen of aan andere gedragingen van Total international Ltd. waarvoor zij aansprakelijk kan worden gesteld.(71) In hoever Total international Ltd. dienovereenkomstig producent van het olieafval is, kan evenwel alleen de bevoegde feitenrechter vaststellen.
114. Gelet op de uitspraak van 16 januari 2008 in voormelde strafzaak, is bovendien aannemelijk dat ook Total France bij overeenkomstige feitelijke vaststellingen krachtens dezelfde criteria als producent en houder van de afvalstoffen kan worden beschouwd. Het Tribunal de grande instance heeft namelijk vastgesteld dat Total international Ltd. geen schuld aan de ondergang van de Erika heeft, maar wel een andere dochtermaatschappij, Total S.A., daar deze maatschappij het schip heeft gekozen en daarbij niet de nodige zorgvuldigheid aan de dag heeft gelegd.(72) De bevoegde nationale rechter moet nagaan of de productie van de afvalstoffen ook aan Total France toerekenbaar is.
115. Het is dus mogelijk dat Total France moet instaan voor de kosten van de verwijdering van het olieafval, aangezien zij de zware stookolie heeft geproduceerd, maar ook ingeval zij het olieafval heeft voorgebracht. Total international Ltd. kunnen de kosten slechts worden opgelegd, wanneer zij het olieafval heeft voortgebracht.
De keuze van degene die op grond van het beginsel dat de vervuiler betaalt, overeenkomstig artikel 15 van de kaderrichtlijn de kosten moet dragen
116. Voorts rijst de vraag of Total France en eventueel Total international Ltd. de kosten voor de verwijdering van het olieafval dienen te dragen alleen omdat zij behoren tot de groep personen in de zin van artikel 15 van de kaderrichtlijn.
117. De Commissie gaat er in feite blijkbaar van uit dat alle in artikel 15 van de kaderrichtlijn genoemde personen voor de kosten van de verwijdering van het afval kunnen worden aangesproken. Ter terechtzitting verdedigde het Verenigd Koninkrijk daarentegen de opvatting dat artikel 15 van de kaderrichtlijn geen aansprakelijkheidsregeling invoert, in het bijzonder omdat de keuze van degene die instaat voor de kosten, daarin niet wordt geregeld.
118. Het Hof heeft artikel 15 van de kaderrichtlijn evenwel anders opgevat. Het arrest Van de Walle e.a. betrof een brandstof die uit een tankstation was gelekt en de aardbodem had verontreinigd. Aansprakelijk daarvoor was in beginsel de beheerder van het tankstation, die de brandstof ten behoeve van zijn bedrijf had gekocht, en dus de houder was en de brandstof in het kader van zijn activiteit in opslag had, toen die afvalstof in de zin van artikel 1, sub b, van de kaderrichtlijn werd.(73) Alleen wanneer bij wijze van uitzondering zou blijken dat de slechte staat van de opslaginstallaties van het tankstation en het lekken van koolwaterstof te wijten zijn aan een schending van de contractuele verbintenissen van de aardoliemaatschappij die dit tankstation bevoorraadt, of aan diverse gedragingen waarvoor deze onderneming aansprakelijk kan worden gesteld, kan deze onderneming aansprakelijk zijn. Dan heeft deze aardoliemaatschappij, door haar activiteit, afvalstoffen voortgebracht in de zin van artikel 1, sub b, van de kaderrichtlijn en kan zij dus als houdster van deze afvalstoffen worden beschouwd.(74)
119. De kosten moeten dus volgens het Hof worden gedragen door degene van wie de afvalstoffen afkomstig zijn.(75) Degenen die in artikel 15 worden genoemd, vormen daarentegen alleen de groep personen die mogelijkerwijs de kosten moeten dragen, waaruit krachtens het beginsel dat de vervuiler betaalt, moet worden gekozen wie de kosten moeten worden opgelegd.
120. Deze uitlegging van het beginsel dat de vervuiler betaalt als beginsel voor de verdeling van de kosten strookt met andere taalversies die – anders dan de Duitse versie – niet aanknopen bij een begrip van causaliteit, maar zeggen dat de vervuiler betaalt (Polluter pays, pollueur-payeur). Dienovereenkomstig heeft het Hof het beginsel dat de vervuiler betaalt, opgevat als een uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel, krachtens hetwelk de lidstaten – en de gemeenschapswetgever – geen lasten mogen opleggen die gelet op de omstandigheden onnodig zijn.(76) Het concrete geval betrof de vraag of de landbouw meer lasten voor de vermindering van het nitraatgehalte mochten worden opgelegd dan zijn aandeel daarin. In het kader van de afvalstoffenregeling betekent dit allereerst dat niet hoeft te worden opgekomen voor de kosten voor de verwijdering van afvalstoffen die van anderen afkomstig zijn.
121. Wanneer een product een afvalstof wordt, dan is in beginsel de laatste houder de producent van de afvalstof, aangezien hij zich van het product ontdoet. Zoals Total stelt, lijkt het dus in strijd met het beginsel dat de vervuiler betaalt, dat – zoals krachtens artikel 15 van de kaderrichtlijn mogelijk is – de producent van het product moet instaan voor de kosten.
122. Sommige afvalstoffenregelingen leggen evenwel de kosten voor de verwijdering ervan in beginsel op de producent van het product dat een afvalstof is geworden. De Commissie verwijst in dit verband naar richtlijn 2006/66/EG van 6 september 2006 inzake batterijen en accu’s, alsook afgedankte batterijen en accu’s en tot intrekking van richtlijn 91/157/EEG(77), waarvan artikel 8 bepaalt dat de producenten van batterijen en accu’s de kosten voor de verwijdering als afval moeten dragen.(78) Ook kunnen de lidstaten krachtens artikel 15 van richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval(79), de producent van de verpakking de kosten voor de verwijdering in het kader van de afvalstoffenregeling opleggen.(80)
123. De grondslag van deze regelingen is dat artikel 15 van de kaderrichtlijn en in het bijzonder het daarin gehuldigde beginsel dat de vervuiler betaalt, geen duidelijke en uitputtende regeling vormen van wie instaat voor de kosten. Veeleer kan en moet het beginsel dat de vervuiler betaalt, nader geconcretiseerd worden. Dat is bij voorrang de taak van de wetgever.
124. De rechters moeten deze concretisering toepassen, waar nodig uitleggen en naar omstandigheden toetsen op de eerbiediging van de grenzen van het beginsel dat de vervuiler betaalt. Dit beginsel is de maatstaf van elke nationale omzetting van artikel 15 van de kaderrichtlijn, maar bindt ook de gemeenschapswetgever, aangezien het in artikel 174, lid 2, EG als grondslag van het milieubeleid is neergelegd.
125. Bepaalde in artikel 174 EG genoemde doelstellingen en beginselen moeten evenwel tegen elkaar worden afgewogen. Ook de toepassing van de criteria is ingewikkeld. Derhalve moet de rechterlijke toetsing zich noodzakelijkerwijs beperken tot de vraag of bij de vaststelling van een regeling de voorwaarden voor de toepassing van artikel 174 EG kennelijk verkeerd zijn beoordeeld.(81)
126. Tegen deze achtergrond kan een beslissing van de gemeenschaps‑ of nationale wetgever om de producent van een product waaruit afvalstoffen ontstaan, de kosten voor de verwijdering ervan op te leggen, in beginsel niet worden gekritiseerd. Bij de meeste producten moet namelijk reeds de producent ervan uitgaan dat ze bij gewoon gebruik afval zullen worden. De producent veroorzaakt dus met de productie van economische goederen afval en is dus aansprakelijk krachtens het beginsel dat de vervuiler betaalt.
127. Dat de producent moet instaan voor de kosten heeft enkele voordelen. Wanneer hij voor de kosten van de verwijdering moet opkomen, is er een stimulans het product zo te ontwerpen dat het zo goedkoop mogelijk kan worden verwijderd. Dat strookt met het doel van artikel 174, lid 1, derde streepje, EG om natuurlijke hulpbronnen behoedzaam en rationeel te gebruiken en met het beginsel van artikel 174, lid 2, EG om milieuaantastingen bij voorrang aan de bron te bestrijden. Tegelijk kan de producent de verwijderingskosten in de prijs integreren en aldus afwentelen op de laatste houder als eigenlijke afvalproducent. Ten slotte komt de laatste houder met deze kostenregeling niet meer in de verleiding zich illegaal van het product te ontdoen om verwijderingskosten te besparen.
128. Gelet op de bijzondere regelingen over de verantwoordelijkheid van de producent, is er evenwel ook veel te zeggen voor een dergelijke uitdrukkelijke regeling om de verwijderingskosten bij de producent van het product te leggen. In het bijzonder is van de beschreven voordelen slechts sprake wanneer de producent en de laatste houder de kostenregeling kennen.
129. Voor het overige kunnen de overwegingen inzake het instaan voor de kosten bij gewoon gebruik van producten niet onbeperkt worden getransponeerd naar afvalstoffen die door buitengewone gebeurtenissen ontstaan. De onderhavige zaak illustreert dit: bij gewoon gebruik, dat wil zeggen bij verbranding van de stookolie, waren gasvormige derivaten in de atmosfeer terechtgekomen, die door artikel 2, lid 1, sub a, van de kaderrichtlijn worden uitgesloten van de werkingssfeer van de afvalstoffenregeling, alsook mogelijkerwijs in geringe mate vaste afvalstoffen. De verwijdering ervan zou relatief goedkoop kunnen plaatsvinden daar zij ontstaan in een installatie die daarop al is berekend. Het weglekken van de stookolie en de vermenging ervan met water en sedimenten veroorzaakt daarentegen afvalstoffen in veel grotere hoeveelheid, die alleen met grote moeilijkheden zijn samen te brengen en te verwijderen.
130. Het risico dat dergelijke afvalstoffen ontstaan, kan volgens het beginsel dat de vervuiler betaalt, dus niet zonder meer bij de producent van de stookolie worden gelegd, maar alleen voor zover hij een rol kan spelen bij het buitengewone ontstaan van de afvalstoffen.
131. Zo is het arrest Van de Walle e.a. te verklaren: het risico dat afvalstoffen ontstaan door een ongeluk, ligt bij degene die het ongeluk kan verhinderen. Slechts bij wijze van uitzondering zijn andere personen verantwoordelijk, wanneer hun ten laste kan worden gelegd het ontstaan van afvalstoffen zelf mede te hebben veroorzaakt.
De toepassing op de onderhavige zaak
132. Wanneer alleen op basis van artikel 15 van de kaderrichtlijn moest worden beoordeeld of de Total-vennootschappen moeten instaan voor de kosten, dan zou uit de voorgaande overwegingen volgen dat hun als producent van stookolie en/of verkoper of bevrachter na een scheepsongeluk de kosten voor de verwijdering van het olieafval worden opgelegd, voor zover hun ten laste kan worden gelegd het weglekken van de stookolie zelf mede te hebben veroorzaakt.
133. Een richtlijnbepaling als artikel 15 van de kaderrichtlijn kan particulieren evenwel zelf geen verplichtingen opleggen, zodat tegen hen geen beroep op de richtlijn als zodanig kan worden gedaan.(82) Tegen de Total-vennootschappen kan dus slechts beroep op artikel 15 worden gedaan, voor zover daarvoor een basis naar Frans recht is.
134. Het Franse recht kan in de weg staan aan de aansprakelijkheid van de Total-vennootschappen. Het in Frankrijk geldende artikel III, lid 4, sub c, van het aansprakelijkheidsverdrag sluit namelijk in beginsel alle schadevorderingen tegen een bevrachter uit. Uitzonderingen gelden alleen wanneer de schade door verontreiniging het gevolg is van een persoonlijk handelen of nalaten, begaan hetzij met het opzet om zodanige schade te veroorzaken, hetzij roekeloos en in de wetenschap dat zodanige schade er waarschijnlijk uit zou voortvloeien. De bevoegde rechter moet beslissen of deze aansprakelijkheidsvrijstelling van toepassing is op de Total-vennootschappen.(83)
135. De aansprakelijkheidsvrijstelling blijkt evenwel zelfs wanneer de begunstigden het ontstaan van afvalstoffen zelf mede hebben veroorzaakt, niet onverenigbaar met artikel 15 van de kaderrichtlijn, maar een geoorloofde uitputting van de marge die het beginsel dat de vervuiler betaalt, de lidstaten bij de omzetting laat.
136. Het aansprakelijkheidsverdrag en het fondsverdrag preciseren wie er voor welk deel moet instaan voor de kosten van olie-ongelukken op zee. De kanalisering van het instaan voor de kosten op de scheepseigenaar in het aansprakelijkheidsverdrag strookt met het beginsel dat de vervuiler betaalt. In de regel is hij bij ongelukken ervoor verantwoordelijk dat de scheepslading afval wordt, daar hij verantwoordelijk is voor de leiding en de toestand van het schip, dat hij exploiteert of laat exploiteren. Voor bepaalde gevallen waarin derden de schade hebben veroorzaakt, stelt artikel III, leden 2 en 3, de scheepseigenaar vrij van aansprakelijkheid. Deze aansprakelijkheidsregeling strookt met de door het Hof vastgestelde aansprakelijkheid van de beheerder van een tankstation voor koolwaterstof dat uit de opslaginstallaties in de bodem is gevloeid.(84)
137. Dat door de kanalisering van de aansprakelijkheid belemmeringen worden opgeworpen voor vorderingen tegen anderen krachtens artikel III, lid 4, van het aansprakelijkheidsverdrag, in het bijzonder krachtens sub c tegen de bevrachter, is verenigbaar met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Enerzijds kunnen deze personen bij zwaardere verantwoordelijkheid rechtstreeks worden aangesproken, namelijk wanneer de schade door verontreiniging het gevolg is van hun persoonlijk handelen of nalaten, begaan hetzij met het opzet om zodanige schade te veroorzaken, hetzij roekeloos en in de wetenschap dat zodanige schade er waarschijnlijk uit zou voortvloeien. Anderzijds kan de eigenaar krachtens artikel III, lid 5, van het aansprakelijkheidsverdrag op hen verhaal uitoefenen. Aldus is gewaarborgd dat ook deze personen overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, voor hun bijdrage kosten kunnen worden opgelegd. Een dergelijke vordering zou in het bijzonder moeten worden onderzocht wanneer de Total-vennootschappen voor het scheepsongeluk gedeeltelijk of volledig verantwoordelijk zijn, zoals het Tribunal de grande instance heeft vastgesteld(85) en zoals de Commissie alsook Frankrijk mogelijk achten.
138. Artikel V van het aansprakelijkheidsverdrag beperkt evenwel de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar, wanneer niet is aangetoond dat de schade door verontreiniging het gevolg is van zijn persoonlijk handelen of nalaten, begaan hetzij met het opzet om zodanige schade te veroorzaken, hetzij roekeloos en in de wetenschap dat zodanige schade er waarschijnlijk uit zou voortvloeien. Wanneer deze aansprakelijkheidsbeperking van toepassing is, worden de individuele vorderingen krachtens artikel V, lid 4, slechts pro rata, dus gedeeltelijk, door de scheepseigenaar voldaan. Dit lijkt op het eerste gezicht het beginsel te doorbreken dat de vervuiler betaalt.
139. De beperkte aansprakelijkheid van de scheepseigenaar wordt krachtens het fondsverdrag evenwel aangevuld door de aansprakelijkheid van het fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie. Het fonds wordt overeenkomstig artikel 10 van het fondsverdrag gefinancierd door degenen aan wie grote hoeveelheden ruwe olie en zware stookolie over zee worden geleverd. De vraag van deze ondernemingen veroorzaakt olietransporten met het risico van olie-ongelukken op zee. Krachtens het beginsel dat de vervuiler betaalt, kunnen kosten voor de verwijdering van olieafval dat bij olie-ongelukken ontstaat, dus ook te hunnen laste worden gelegd. De aansprakelijkheid van het fonds wordt bij oorlogsschade krachtens artikel 4, lid 2, van het fondsverdrag uitgesloten en kan, overeenkomstig lid 3 van dit artikel, ingeval de gelaedeerden mede schuldig zijn, worden beperkt. Voor het overige kan krachtens artikel 9 van het fondsverdrag ook voor de kosten waarvoor het fonds opkomt, verhaal worden uitgeoefend op anderen die aansprakelijk zijn. In casu heeft het fonds dienovereenkomstig bij wijze van voorzorgsmaatregel beroep tegen verschillende personen ingesteld, waaronder in het bijzonder de Total-vennootschappen die in de onderhavige zaak partij zijn.(86)
140. De aansprakelijkheid van het fonds is eveneens beperkt. Deze aansprakelijkheidsbeperking kan meebrengen dat noch de scheepseigenaar noch het fonds delen van de kosten voor de verwijdering van afvalstoffen bij schade door verontreiniging door olie op zee draagt. Ofwel komen deze resterende kosten ten laste van de staat, dus van de belastingbetaler in het algemeen, ofwel ten laste van bepaalde personen die naar nationaal recht eveneens voor de kosten kunnen worden aangesproken.
141. Particulieren belasten met de kosten voor de verwijdering van afvalstoffen die zij niet hebben veroorzaakt, zou onverenigbaar zijn met het beginsel dat de vervuiler betaalt.(87) De betrokkenen kunnen zich dus krachtens artikel 15 van de kaderrichtlijn keren tegen een dergelijke eis van staatswege.
142. Daarentegen is het verenigbaar met het beginsel dat de vervuiler betaalt in de zin van artikel 15 van de kaderrichtlijn, om de resterende verwijderingskosten ten laste te leggen van de belastingbetaler in het algemeen. Het algemene publiek neemt de risico’s van gevaarlijke olietransporten op zee op zijn minst ook op de koop toe, daar zij van overheidswege worden toegelaten. Tegelijk garandeert de overheid door de eisen van Marpol 73/78(88) een minimumveiligheidsniveau voor de scheepvaart. Deze transporten strekken tot voordeel van het algemeen, daar zij de bevoorrading met een gewenste energiedrager garanderen. Zonder vraag naar olieproducten zouden er ook geen transporten zijn. Derhalve is het gerechtvaardigd het algemene publiek in de causale keten een bijdrage voor olie-ongelukken te laten betalen en een deel van de risico’s te laten dragen.
143. Uit het aansprakelijkheidsverdrag en het fondsverdrag blijkt dat de verdragsluitende staten, met inbegrip van nagenoeg alle lidstaten, de aansprakelijkheidsbeperking passend achten en het risico aanvaarden verdere kosten te moeten dragen. Wanneer de schade door olieverontreiniging de grenzen van de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar en het fonds overschrijdt, kan zij namelijk nauwelijks nog worden hersteld met de middelen van particulieren. Het is ook onwaarschijnlijk dat verzekeringen verdergaande oplossingen bieden.
144. Bovendien staan de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar en de aanvullende bijdrage van het fonds los van schuld. Naar alle waarschijnlijkheid wordt schade door olieverontreiniging dus volledig of althans gedeeltelijk gedekt.
145. Dat geldt te meer na de inwerkingtreding in 2005 van het aanvullend protocol bij het fondsverdrag(89), dat een eveneens door olie-importeurs te financieren aanvullend fonds instelt, waardoor de vergoeding duidelijk wordt verhoogd.
146. Bijgevolg is het verenigbaar met artikel 15 van de kaderrichtlijn en het daarin vervatte beginsel dat de vervuiler betaalt, om enerzijds de aansprakelijkheid voor olie-ongelukken op zee in overeenstemming met het aansprakelijkheidsverdrag en het fondsverdrag te kanaliseren op de scheepseigenaar en op het fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie, en anderzijds een plafond voor deze aansprakelijkheid te stellen. Dit strookt met de verplichting om bij de uitlegging van het gemeenschapsrecht tegenstrijdigheden met het aansprakelijkheidsverdrag zoveel mogelijk te vermijden.(90)
147. Derhalve moet op de derde vraag worden geantwoord dat de producent van zware stookolie en/of de verkoper of bevrachter krachtens artikel 15 van de kaderrichtlijn na een scheepsongeluk de kosten voor de verwijdering van het olieafval kunnen worden opgelegd, voor zover hun ten laste kan worden gelegd zelf mede het weglekken van de stookolie te hebben veroorzaakt. Het is evenwel eveneens met deze bepaling verenigbaar om de aansprakelijkheid van de producent van zware stookolie en/of de verkoper of bevrachter overeenkomstig het aansprakelijkheidsverdrag en het fondsverdrag te beperken.
V – Conclusie
148. Derhalve geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1) Zware stookolie, een door een raffinageproces volgens de specificaties van de verbruiker verkregen product, dat de producent bestemt voor verkoop als brandstof en dat wordt genoemd in richtlijn 68/414/EEG van de Raad van 20 december 1968 houdende verplichting voor de lidstaten van de EEG om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden, kan als zodanig niet worden gekwalificeerd als afvalstof in de zin van artikel 1 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen.
2) Zware stookolie moet worden beschouwd als afvalstof in de zin van richtlijn 75/442, wanneer zij bij een tankerongeluk weglekt en zich vermengt met water en sedimenten.
3) De producent van zware stookolie en/of de verkoper of bevrachter kunnen krachtens artikel 15 van richtlijn 75/442 na een scheepsongeluk de kosten voor de verwijdering van het olieafval worden opgelegd, voor zover hun ten laste kan worden gelegd zelf mede het weglekken van de stookolie te hebben veroorzaakt. Het is evenwel eveneens met deze bepaling verenigbaar om de aansprakelijkheid van de producent van zware stookolie en/of de verkoper of bevrachter overeenkomstig het Internationaal verdrag van 29 november 1969 inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie, in de versie van het protocol van 1992, en het Internationaal verdrag van 1971 betreffende de instelling van een Internationaal Fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie, in de versie van het protocol van 1992, te beperken.”