WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 17 września 2014 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Ochrona interesów finansowych Unii – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 – Artykuł 3 – Postępowanie w sprawie nieprawidłowości – Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – Odzyskanie nienależnie pobranych refundacji wywozowych – Termin przedawnienia – Stosowanie dłuższego krajowego terminu przedawnienia – Termin przedawnienia prawa powszechnego – Środki i kary administracyjne
W sprawie C‑341/13
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Supremo Tribunal Administrativo (Portugalia) postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 24 czerwca 2013 r., w postępowaniu:
Cruz & Companhia Lda
przeciwko
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP),
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: M. Ilešič, prezes izby, C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader (sprawozdawca) i E. Jarašiūnas, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Cruz & Companhia Lda przez P. Sousę Machada oraz F. Duartego Geadę, advogados,
– w imieniu rządu portugalskiego przez L. Ineza Fernandesa oraz M. Morena, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez D. Triantafyllou oraz P. Guerrę e Andradego, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3–5 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 1, s. 340).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Cruz & Companhia Lda (zwaną dalej „Cruz & Companhia”) a Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (instytutem ds. finansowania rolnictwa i rybołówstwa, zwanym dalej „IFAP”) w przedmiocie egzekucji należności podatkowych dotyczącej odzyskania nienależnie pobranych przez Cruz & Companhia refundacji wywozowych na wino w roku gospodarczym 1995.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 2988/95
3 Zgodnie z motywem 3 rozporządzenia nr 2988/95:
„szczegółowe zasady regulujące to zdecentralizowane zarządzanie oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym [Unii]”.
4 W motywie 5 tego rozporządzenia wskazano, że „nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.
5 Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia:
„1. W celu ochrony interesów finansowych [Unii] niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa [Unii].
2. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa [Unii] wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie [Unii] lub w budżetach, które są zarządzane przez [nią], albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu [Unii], albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
6 Artykuł 3 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
[…]
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
[…]
3. Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 […]”.
7 Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 2988/95:
„1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie [nienależnie] uzyskanej korzyści:
– poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych [nienależnie pobranych],
[…]
2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.
[…]
4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”.
8 Artykuł 5 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania mogą prowadzić do następujących kar administracyjnych:
a) zapłaty kary pieniężnej;
b) zapłaty kwoty większej od bezprawnie uzyskanej [nienależnie pobranej] lub od zapłaty której uchyliła się dana osoba, gdzie sytuacja tego wymaga, łącznie z odsetkami; […];
c) całkowitego lub częściowego odebrania korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi, nawet jeżeli podmiot gospodarczy bezprawnie [nienależnie] korzystał tylko z jej części;
[…]
g) innych kar wyłącznie ekonomicznych, o równoważnym charakterze i zakresie, przewidzianych w szczególnych przepisach sektorowych przyjętych przez Radę w świetle szczególnych wymagań odpowiednich sektorów i w zgodzie z uprawnieniami wykonawczymi przyznanymi Komisji przez Radę.
2. Bez uszczerbku dla przepisów określonych w zasadach sektorowych istniejących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia inne nieprawidłowości mogą skutkować nałożeniem jedynie tych kar przewidzianych w ust. 1, które nie są równoważne z sankcją karną, pod warunkiem że tego rodzaju sankcje są niezbędne dla zapewnienia prawidłowego stosowania tych zasad”.
9 Na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 2988/95 weszło ono w życie w dniu 26 grudnia 1995 r.
Rozporządzenie (EWG) nr 729/70
10 Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. dotyczącego finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, s. 13), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1287/95 z dnia 22 maja 1995 r. (Dz.U. L 125, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 729/70”), stanowił, że Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) stanowi część budżetu Unii, obejmującą dwie sekcje: Sekcję Gwarancji oraz Sekcję Orientacji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 Sekcja Gwarancji finansuje między innymi refundacje przy wywozie do państw trzecich.
11 Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił:
„Refundacje przy wywozie do państw trzecich przyznawane zgodnie z zasadami [prawa Unii] w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych finansowane są na mocy art. 1 ust. 2 lit. a).
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
12 Artykuł 4 rzeczonego rozporządzenia miał następujące brzmienie:
„1. Każde państwo członkowskie informuje Komisję o:
a) władzach lub organach, które akredytowało w celu realizacji wydatków określonych w art. 2 i 3, zwanych dalej »agencjami płatniczymi«,
[…].
3. Każde państwo członkowskie przekazuje Komisji [niektóre] dane dotyczące agencji płatniczych [odnoszące się do] ich nazwy i statutu, [do] warunków kontroli administracyjnej, rachunkowej i wewnętrznej, na których dokonuje się płatności w odniesieniu do wdrażania zasad [prawa Unii] w ramach wspólnej polityki rolnej [oraz do] aktu akredytacji.
Komisja jest niezwłocznie informowana o wszelkich zmianach w tych danych.
[…]”.
13 W art. 5 rozporządzenia nr 729/70 określono szczegółowe zasady, w myśl których finansowanie udzielane przez krajowe władze lub organy określone w art. 4 tego rozporządzenia jest zatwierdzane przez Komisję w ramach procedury rozliczania rachunków EFOGR i przewidziano w tym celu w szczególności, że decyzja w sprawie rozliczenia rachunków dotyczy kompletności, dokładności i prawdziwości przedłożonych rocznych sprawozdań finansowych.
14 Artykuł 5 ust. 2 lit. c) tego rozporządzenia precyzował, że Komisja:
„podejmuje decyzję o wyłączeniu wydatków z finansowania [Unii] określonego w art. 2 i 3, jeśli stwierdzi, że wydatki te nie zostały dokonane zgodnie z przepisami [prawa Unii].
Przed podjęciem każdej decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli przeprowadzonej przez Komisję oraz odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego stanowią przedmiot wymiany stanowisk, w wyniku której obie strony starają się dojść do porozumienia co do dalszych działań.
W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury mającej na celu pogodzenie stanowisk stron w terminie czterech miesięcy; jej wyniki są przedmiotem sprawozdania przekazywanego Komisji i rozpatrywanego przez nią przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania.
Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia w tym celu naturę i wagę naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez [Unię].
Odmowa finansowania nie może dotyczyć wydatków poniesionych wcześniej niż przed 24 miesiącami poprzedzającymi przekazanie zainteresowanemu państwu członkowskiemu przez Komisję pisemnego zawiadomienia o wynikach tych kontroli. Przepisu tego nie stosuje się jednak do konsekwencji finansowych:
– nieprawidłowości w rozumieniu art. 8 ust. 2;
– wskutek pomocy krajowej lub naruszeń, w stosunku do których zastosowano procedurę określoną w art. 93 i 169 traktatu [WE]”.
15 Artykuł 8 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że państwa członkowskie podejmują zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi środki niezbędne do upewnienia się, że transakcje finansowane przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób, do zapobiegania nieprawidłowościom i postępowania z nimi, a także do odzyskiwania kwot straconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań.
16 Artykuł 8 ust. 2 tego rozporządzenia stanowił, że w przypadku braku całkowitego odzyskania konsekwencje finansowe nieprawidłowości lub zaniedbań ponosi Unia, z wyjątkiem konsekwencji nieprawidłowości lub zaniedbań, za które odpowiedzialność ponoszą władze administracyjne lub inne organy państw członkowskich. Zgodnie z art. 8 ust. 2 akapit ostatni „[o]dzyskane sumy wypłacane są akredytowanym agencjom płatniczym i odliczane przez nie od wydatków finansowanych przez [EFOGR]. Odsetki od sum odzyskanych lub wpłaconych z opóźnieniem wpłaca się do [EFOGR]”.
Prawo portugalskie
17 Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że w prawie portugalskim nie przewidziano szczególnego terminu przedawnienia w przypadku odzyskania na rzecz budżetu Unii nienależnie pobranych w tym państwie członkowskim refundacji wywozowych. W art. 309 kodeksu cywilnego przewidziano dwudziestoletni termin przedawnienia prawa powszechnego, podczas gdy art. 304 ust. 1 tego kodeksu stanowi:
„[J]eżeli termin przedawnienia upłynął, beneficjent ma możliwość odmowy świadczenia usługi lub sprzeciwu w dowolny sposób wykonaniu przedawnionego prawa”.
18 Decreto Lei n.° 155/92, de 28 de julho de 1992 (dekret ustawodawczy nr 155/92 z dnia 28 czerwca 1992 r.) ustanawia system zarządzania finansowego państwa. Artykuł 36 tego dekretu przewiduje w szczególności sposoby odzyskiwania państwowych środków finansowych przeznaczonych do przekazania skarbowi państwa.
19 Artykuł 40 tego Decreto Lei stanowi:
„1 – Obowiązek zwrotu uzyskanych kwot podlega przedawnieniu pięć lat po ich uzyskaniu.
2 – Bieg ww. terminu zostaje przerwany lub zawieszony przez wystąpienie ogólnych przyczyn przerwania lub zawieszenia okresu przedawnienia”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
20 Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że Cruz & Companhia jest spółką, której przedmiotem działalności jest wprowadzanie do obrotu wina, napojów spirytusowych i ich pochodnych. Spółka ta w ramach swej działalności dokonała wielokrotnie wywozu wina do Angoli w roku gospodarczym 1995 po cenie niższej od ceny, którą otrzymałaby, gdyby sprzedała wino na rynku Unii. Cruz & Companhia złożyła do Instituto Nacional de Garantia Agrária (krajowego funduszu gwarancji rolnej, zwanego dalej „INGA”) wniosek o wypłatę refundacji wywozowych i przedłożyła w tym celu zgłoszenia o przyjęciu do wywozu.
21 W 2004 r. INGA zażądała od Cruz & Companhia zwrotu nienależnie pobranych refundacji wywozowych wynoszących 634 995,78 EUR.
22 W 2005 r. INGA wszczęła wobec Cruz & Companhia postępowanie w sprawie egzekucji należności podatkowych w celu odzyskania tej wierzytelności w trybie sądowym.
23 Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r. Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (sąd administracyjny i ds. podatkowych w Viseu, Portugalia) oddalił skargę Cruz & Companhia na postępowanie dotyczące odzyskania, uznając, że nie była ona przedawniona w świetle przewidzianego w art. 309 kodeksu cywilnego dwudziestoletniego terminu.
24 Cruz & Companhia wniosła odwołanie od tego wyroku do Supremo Tribunal Administrativo (najwyższego sądu administracyjnego). Twierdzi ona zasadniczo, że stosowanie dwudziestoletniego terminu przedawnienia prawa powszechnego w celu odzyskania przez właściwy organ krajowy refundacji wywozowych na wino za rok gospodarczy 1995 narusza prawo Unii mające bezpośrednie zastosowanie w portugalskim porządku prawnym oraz zasady pewności prawa, niedyskryminacji między sporami wspólnotowymi i sporami krajowymi oraz proporcjonalności. W tym zakresie Cruz & Companhia utrzymuje, że w sprawie, która jej dotyczy, należało zastosować czteroletni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 z uwagi na okoliczność, że portugalskie przepisy nie przewidywały szczególnego dłuższego terminu w rozumieniu art. 3 ust. 3. W uzasadnieniu swej argumentacji Cruz & Companhia powołuje się w szczególności na wniosek, jaki można sformułować na podstawie wyroku Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10, EU:C:2011:282).
25 Ponadto, zakładając, że w sprawie takiej, jak rozpatrywana przez sąd odsyłający, dłuższy krajowy termin przedawnienia mógł być stosowany na podstawie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, Cruz & Companhia uważa, iż termin ten powinien być terminem pięcioletnim przewidzianym w art. 40 dekretu ustawodawczego nr 155/92 z dnia 28 czerwca 1992 r. dotyczącego postępowań w sprawie nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Republiki Portugalskiej, ponieważ zasada niedyskryminacji stoi na przeszkodzie regulowaniu postępowań w sprawie nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Unii przepisem dotyczącym przedawnienia czterokrotnie dłuższym niż przedawnienie mające zastosowanie do analogicznych sytuacji krajowych.
26 IFAP podnosi ze swej strony co do istoty, że termin przedawnienia przewidziany w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 nie miał zastosowania do postępowania w sprawie nieprawidłowości prowadzonego w postaci „środków administracyjnych” w rozumieniu art. 4 tego rozporządzenia. Przepisy dotyczące przedawnienia zawarte w tym art. 3 dotyczyły tylko postępowań prowadzonych w celu nałożenia kar administracyjnych w rozumieniu art. 5 wspomnianego rozporządzenia.
27 Sąd odsyłający zauważa, że wyrok Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu z dnia 28 grudnia 2011 r. jest zgodny z utrwalonym orzecznictwem sądu odsyłającego, w myśl którego to orzecznictwa terminem przedawnienia zwrotu refundacji wywozowych nie był termin ustanowiony w art. 40 dekretu ustawodawczego nr 155/92, lecz dwudziestoletni termin prawa powszechnego ustanowiony w art. 309 kodeksu cywilnego.
28 Niemniej sąd odsyłający wyraża wątpliwości w przedmiocie możliwości stosowania w zawisłej przed nim sprawie terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W szczególności sąd ten zastanawia się nad kwestią, czy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w stosunkach między Unią a krajowym podmiotem wypłacającym pomoc rolną, czy ma on zastosowanie również w stosunkach między tym podmiotem wypłacającym a beneficjentem pomocy uznanej za nienależnie pobraną. Sąd ten zmierza również do ustalenia, czy ten czteroletni termin przedawnienia ma zastosowanie nie tylko do kar administracyjnych, o których mowa w art. 5 rozporządzenia nr 2988/95, lecz także do środków administracyjnych, o których mowa w art. 4 tego rozporządzenia.
29 W tych okolicznościach Supremo Tribunal Administrativo postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia [nr 2988/95] ma zastosowanie wyłącznie w stosunkach między [Unią] a […] [krajowym] podmiot[em] wypłacający[m] pomoc [Unii], czy ma on zastosowanie również w stosunkach między […] [krajowym] podmiot[em] wypłacający[m] pomoc [Unii] a […] beneficjent[em] wypłaconej pomocy, która to pomoc została uznana za nienależnie przyznaną?
2) Na wypadek orzeczenia, że termin przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia [nr 2988/95] ma zastosowanie również w stosunkach między [krajowym] podmiotem wypłacającym pomoc a beneficjentką wypłaconej pomocy, która to pomoc została uznana za nienależnie przyznaną, czy należy przyjąć, że rzeczony termin ma zastosowanie wyłącznie do »kar administracyjnych« w rozumieniu art. 5 rozporządzenia [nr 2988/95], czy również wtedy, gdy sprawa dotyczy »środków administracyjnych« w rozumieniu art. 4 ust. 1 tego samego rozporządzenia – konkretnie zwrotu kwot nienależnie pobranych?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie znaczenia odpowiedzi dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym
30 Rząd portugalski w swoich uwagach podniósł, że postępowanie główne nie może być interpretowane w świetle przepisów rozporządzenia nr 2988/95, ponieważ przedmiotem postępowania nie jest termin przedawnienia postępowań administracyjnych, lecz postępowań w sprawie wykonania orzeczenia o zwrocie pomocy nienależnie przyznanej Cruz & Companhia, czyli egzekucja wierzytelności. Nie można już powołać się na system przedawnienia postępowań przewidziany w art. 3 tego rozporządzenia na etapie wykonania orzeczenia sądowego, które stało się prawomocne, nakładającego obowiązek zwrotu pomocy. W konsekwencji odpowiedzi na zadane pytania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania głównego.
31 Niewątpliwie, jak podkreśla ten rząd w rozporządzeniu nr 2988/95, nie przewidziano terminu wykonania dla krajowego orzeczenia w przedmiocie „środka administracyjnego” w rozumieniu tego rozporządzenia.
32 Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd odsyłający w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, przy czym prawidłowość tych ustaleń nie podlega ocenie przez Trybunał, korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd odsyłający, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione (wyroki: Pfleger i in., C‑390/12, EU:C:2014:281, pkt 26, Melki i Abdeli, C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 Tymczasem w niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wyraźnie wynika, że sąd odsyłający postanowił wydać rozstrzygnięcie, uznając, że Cruz & Companhia powołała się w swej skardze nie bezpośrednio na przedawnienie długu do wyegzekwowania, lecz na przedawnienie „obowiązku zwrotu pobranych kwot” wynikającego z postępowań nawiązujących do stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd odsyłający sformułował zatem swe pytania w celu ustalenia zasadniczo, w jakim zakresie rozporządzenie nr 2988/95 obejmuje, z czasowego punktu widzenia, działanie organu administracyjnego mające na celu przyjęcie środka administracyjnego w celu odzyskania wierzytelności nienależnie pobranej z budżetu Unii.
34 W tych okolicznościach należy udzielić odpowiedzi na tak sformułowane przez Supremo Tribunal Administrativo pytania prejudycjalne.
Co do istoty
W przedmiocie pytania pierwszego
35 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie do postępowań wszczętych przez władze krajowe przeciwko beneficjentom pomocy Unii wskutek nieprawidłowości stwierdzonych przez krajowy podmiot, który zajmuje się wypłacaniem refundacji wywozowych w ramach EFOGR.
36 W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach wspólnej polityki rolnej w zastosowaniu art. 2 rozporządzenia nr 729/70 są finansowane na mocy art. 1 ust. 2 lit. a) refundacje przy wywozie do państw trzecich przyznawane zgodnie z zasadami prawa Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych.
37 Na podstawie art. 4 wspomnianego rozporządzenia państwa członkowskie wyznaczają władze i organy upoważnione przez te państwa do realizacji wydatków określonych w art. 2 i 3 tego rozporządzenia. Te organy i władze muszą w szczególności przekazywać Komisji informacje o warunkach kontroli administracyjnej i rachunkowej, zgodnie z którymi są dokonywane płatności w odniesieniu do wdrażania zasad prawa Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych. Artykuł 5 tego rozporządzenia reguluje z kolei zasady szczegółowe, w myśl których finansowanie udzielane przez krajowe władze lub organy jest zatwierdzane przez Komisję w ramach procedury rozliczania rachunków EFOGR.
38 Na podstawie art. 8 omawianego rozporządzenia państwa członkowskie podejmują zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi środki niezbędne do upewnienia się, że transakcje finansowane przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób, do zapobiegania nieprawidłowościom i postępowania z nimi, a także do odzyskiwania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań. W przypadku braku całkowitego odzyskania skutki finansowe nieprawidłowości lub zaniedbań ponosi Unia, z wyjątkiem konsekwencji nieprawidłowości lub zaniedbań, które mogą obciążać władze administracyjne lub inne organy państw członkowskich. Odzyskane w ten sposób kwoty są wypłacane władzom lub agencjom płatniczym i odliczane od wydatków finansowanych przez EFOGR.
39 Z powyższych przepisów wynika, że zadanie wszczynania postępowań i podejmowania działań pozostaje co do zasady w gestii państw członkowskich dla celów systemu opłat wyrównawczych i refundacji (zob. podobnie wyrok Mertens i in., od 178/73 do 180/73, EU:C:1974:36, pkt 16) i że przy wykonywaniu tych prerogatyw samo brzmienie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70 dotyczące odzyskania przez państwa członkowskie kwot utraconych wskutek nieprawidłowości wyraźnie zobowiązuje krajowe władze administracyjne odpowiedzialne za funkcjonowanie wspólnotowego mechanizmu interwencji rolnej do odzyskania kwot wypłaconych nienależnie lub nieprawidłowo, przy czym władze te, działając w imieniu i na rachunek Unii, mogą przy tej okazji skorzystać z uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do stosowności żądania zwrotu niesłusznie lub w nieprawidłowy sposób przyznanych funduszy Unii (zob. podobnie wyrok BayWa i in., 146/81, 192/81 i 193/81, EU:C:1982:146, pkt 30).
40 W tym zakresie, żądając zwrotu refundacji wywozowych nienależnie pobranych z budżetu Unii przez dany podmiot gospodarczy, taki jak Cruz & Companhia w postępowaniu głównym, właściwe organy krajowe działają w imieniu i na rachunek budżetu Unii i ścigają nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego działają w zakresie stosowania tego rozporządzenia.
41 Mając na względzie powyższe rozważania, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie do postępowań wszczętych przez władze krajowe przeciwko beneficjentom pomocy Unii wskutek nieprawidłowości stwierdzonych przez krajowy podmiot właściwy do wypłacania refundacji wywozowych w ramach EFOGR.
W przedmiocie pytania drugiego
42 Przez swe drugie pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy termin przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie nie tylko do postępowań w sprawie nieprawidłowości prowadzących do nałożenia kar administracyjnych w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, lecz również do postępowań prowadzących do podjęcia środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 wspomnianego rozporządzenia.
43 W tym względzie należy przypomnieć, że art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wprowadza „ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa [Unii]”, aby, jak wynika z motywu 3 tego rozporządzenia, „we wszystkich dziedzinach […] przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym [Unii]” (wyroki: Handlbauer, C‑278/02, EU:C:2004:388, pkt 31; a także Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., od C‑278/07 do C‑280/07, EU:C:2009:38, pkt 20).
44 Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 ustanawia zaś w zakresie postępowań termin przedawnienia, który biegnie od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, która – zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia – oznacza „jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa [Unii] wynikające z działania lub zaniedbania [zaniechania] ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie [Unii] […]” (wyroki: Handlbauer, EU:C:2004:388, pkt 32; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., EU:C:2009:38, pkt 21).
45 Z powyższego wynika, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie zarówno do nieprawidłowości prowadzących do nałożenia sankcji administracyjnych w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, jak i do nieprawidłowości będących przedmiotem środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 rzeczonego rozporządzenia, które mają na celu odebranie nienależnie uzyskanych korzyści, nie mając jednakże charakteru sankcji (zob. podobnie wyroki: Handlbauer, EU:C:2004:388, pkt 33, 34; a także Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., EU:C:2009:38, pkt 22).
46 Niemniej w odniesieniu do postępowania głównego należy zbadać w pierwszej kolejności, czy rozporządzenie nr 2988/95 znajduje zastosowanie ratione temporis, ponieważ refundacje wywozowe nienależnie pobrane przez Cruz & Companhia zostały wypłacone za transakcje dokonane przed wejściem w życie tego rozporządzenia.
47 Przed ustanowieniem rozporządzenia nr 2988/95 ustawodawca Unii nie przewidział żadnego przepisu w zakresie przedawnienia mającego zastosowanie do odzyskiwania korzyści nienależnie uzyskanych przez przedsiębiorców w następstwie ich działania lub zaniechania, które wyrządziły lub mogły wyrządzić szkodę ogólnemu budżetowi Unii lub budżetom przez nią zarządzanym (wyrok Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., EU:C:2009:38, pkt 25).
48 Zatem przed ustanowieniem tego rozporządzenia spory w zakresie odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych na podstawie prawa Unii musiały, z braku przepisów tego prawa, być rozstrzygane przez sądy krajowe przy zastosowaniu ich prawa krajowego, z zastrzeżeniem jednakże ograniczeń przewidzianych w prawie Unii, w tym znaczeniu, że tryb przewidziany w prawie krajowym nie mógł czynić praktycznie niemożliwym lub zbyt trudnym odzyskanie nienależnej pomocy oraz że zastosowanie tego prawa musiało być niedyskryminacyjne w stosunku do procedur w zakresie rozstrzygania sporów krajowych tego samego typu (zob. wyrok Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., EU:C:2009:38, pkt 26).
49 Wydając rozporządzenie nr 2988/95, a w szczególności jego art. 3 ust. 1 akapit pierwszy, prawodawca Unii zamierzał ustanowić ogólną regułę przedawnienia mającą zastosowanie w tej dziedzinie, poprzez którą pragnął, po pierwsze, określić minimalny termin mający zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, a po drugie, zrezygnować z możliwości odzyskania kwot nienależnie pobranych z budżetu Unii po upływie okresu czterech lat od wystąpienia nieprawidłowości mającej wpływ na sporne płatności (wyrok Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., EU:C:2009:38, pkt 27).
50 Poprzez ustanowienie zatem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i bez uszczerbku dla ust. 3 tego artykułu prawodawca Unii określił w ten sposób ogólną regułę przedawnienia, poprzez którą dobrowolnie skrócił do czterech lat okres, w którym władze państw członkowskich, działając w imieniu i na rachunek budżetu Unii, powinny lub powinny były odzyskać takie nienależnie uzyskane korzyści (wyrok Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., EU:C:2009:38, pkt 29), z wyjątkiem jednak ścigania błędów lub nieprawidłowości popełnionych przez same władze krajowe (zob. podobnie wyrok Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C‑281/07, EU:C:2009:6, pkt 22).
51 Co się tyczy długów powstałych pod rządami krajowych przepisów o przedawnieniu, które nie uległy jeszcze przedawnieniu na podstawie tych przepisów, konsekwencją wejścia w życie rozporządzenia nr 2988/95 jest to, że w zastosowaniu jego art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia dług taki musi co do zasady ulec przedawnieniu w terminie czterech lat, który zaczyna bieg z datą dopuszczenia się nieprawidłowości (zob. wyrok Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., EU:C:2009:38, pkt 31).
52 W tych okolicznościach zgodnie z powyższym przepisem wszelkie kwoty nienależnie pobrane przez przedsiębiorców ze względu na nieprawidłowość przed wejściem w życie rozporządzenia nr 2988/95 muszą, co do zasady, zostać uznane za przedawnione z braku czynności przerywającej podjętej w okresie czterech lat następujących po dopuszczeniu się takiej nieprawidłowości, przy czym przez czynność przerywającą, w świetle art. 3 ust. 1 akapit trzeci tego rozporządzenia, należy rozumieć czynność właściwych władz mającą związek z badaniem lub ściganiem tej nieprawidłowości, o której osoba, której czynność ta dotyczy, została powiadomiona (zob. podobnie wyrok Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., EU:C:2009:38, pkt 32).
53 Wynika z tego, że gdy do nieprawidłowości doszło, jak w postępowaniu głównym, w roku 1995, nieprawidłowość taka jest objęta ogólną regułą przewidującą przedawnienie w okresie czterech lat i z tego tytułu ulega przedawnieniu w roku 1999 w zależności od precyzyjnej daty dopuszczenia się takiej nieprawidłowości w roku 1995, z zastrzeżeniem jednakże możliwości, którą zachowują państwa członkowskie na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, w zakresie ustalenia dłuższych terminów przedawnienia (zob. analogicznie wyrok Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., EU:C:2009:38, pkt 33).
54 W drugiej kolejności należy wziąć pod uwagę fakt, że prawodawca Unii wyraźnie przewidział w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, że państwa członkowskie mogą stosować dłuższe terminy przedawnienia niż minimalny czteroletni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1. Rzeczony prawodawca nie miał bowiem na celu ujednolicenia terminów stosowanych w tej dziedzinie i w związku z tym wejście w życie rozporządzenia nr 2988/95 nie może skutkować zobowiązaniem państw członkowskich do skrócenia do czterech lat terminów przedawnienia, które w braku istniejących wcześniej w tej dziedzinie przepisów Unii państwa te stosowały w przeszłości (zob. podobnie wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 25).
55 W ramach możliwości przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 państwa członkowskie zachowują zatem szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, jeżeli chodzi o ustalanie dłuższych terminów przedawnienia, które mają zamiar stosować w przypadku nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii (wyroki: Corman, C‑131/10, EU:C:2010:825, pkt 54; a także Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 26).
56 W tym zakresie dłuższe okresy przedawnienia, których możliwość stosowania państwa członkowskie zachowują na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, mogą wynikać z przepisów prawa powszechnego poprzedzających ustanowienie tego rozporządzenia, skutkiem czego rzeczone państwa mogą stosować takie dłuższe terminy poprzez stosowanie, o czym decyduje sąd, przepisu ogólnego przewidującego dłuższy niż czteroletni okres przedawnienia w dziedzinie odzyskiwania nienależnie otrzymanych korzyści (wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 29).
57 Z pewnością podmiotowi gospodarczemu łatwiej jest ustalić właściwy termin przedawnienia, jeżeli termin ten jest określony przez prawodawcę krajowego w szczególnym przepisie właściwym w danej dziedzinie. Niemniej jednak w braku takiego szczególnego przepisu mającego zastosowanie w dziedzinie takiej jak zwrot nienależnie pobranych refundacji wywozowych ze szkodą dla budżetu Unii, zasada pewności prawa co do zasady nie sprzeciwia się sama w sobie stosowaniu terminu przedawnienia o charakterze ogólnym przewidzianego w przepisie prawa cywilnego, który to termin jest dłuższy od czteroletniego terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 (zob. podobnie wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 33).
58 Jednak takie stosowanie tylko wtedy jest zgodne z zasadą pewności prawa, jeżeli było ono wystarczająco przewidywalne. W tym zakresie należy przypomnieć, że w ramach postępowania w trybie prejudycjalnym stwierdzenie istnienia takiej praktyki sądowej nie należy do Trybunału (zob. podobnie wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 34).
59 Ponadto stosowanie dłuższego krajowego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w celu prowadzenia postępowań w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu tego rozporządzenia nie powinno w szczególności wychodzić w sposób oczywisty poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyroki: AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, pkt 79; Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 38).
60 Niewątpliwie, po pierwsze, nie można wykluczyć, że zasada dwudziestoletniego terminu przedawnienia wynikająca z przepisu prawa cywilnego może okazać się konieczna i proporcjonalna, w szczególności w ramach sporów pomiędzy osobami prywatnymi, ze względu na cel zamierzony przez tę zasadę, określony przez prawodawcę krajowego (zob. analogicznie wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 41). Po drugie, ze względu na cel ochrony interesów finansowych Unii stosowanie dziesięcioletniego terminu przedawnienia wynikającego z przepisu prawa cywilnego danego państwa członkowskiego nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności (zob. podobnie wyrok Corman, EU:C:2010:825, pkt 24, 31, 49).
61 Trybunał orzekł już natomiast, że w świetle rzeczonego celu, dla którego prawodawca Unii uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości zagrażających interesom finansowym Unii, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka, który polegałby na odzyskaniu nienależnie uzyskanej korzyści – przyznanie przywołanym organom trzydziestoletniego okresu przedawnienia wykraczało poza to, co jest konieczne dla starannej administracji (zob. podobnie wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 43).
62 Trybunał podkreślił w tym kontekście, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnego obowiązku staranności przewidzianego w art. 4 ust. 3 UE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń. Dopuszczenie zatem możliwości, aby państwa członkowskie przyznawały rzeczonemu organowi administracji na podjęcie działań okres znacznie dłuższy od okresu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy, mogłoby w pewien sposób zachęcić organy administracji do bezczynności w ściganiu „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, jednocześnie narażając podmioty gospodarcze, po pierwsze, na długi okres niepewności prawnej oraz, po drugie, na niebezpieczeństwo, iż po upływie takiego okresu nie będą one już w stanie przedstawić dowodu na zgodność spornych transakcji z prawem (zob. podobnie wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 44, 45).
63 Rozważania te mają również zastosowanie w odniesieniu do stosowania dwudziestoletniego terminu przedawnienia wynikającego z przepisu kodeksu cywilnego w celu ścigania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W każdym wypadku, jeżeli bowiem czteroletni termin przedawnienia może okazać się zbyt krótki, aby pozwolić organom krajowym na ściganie nieprawidłowości cechujących się pewną złożonością, prawodawca krajowy może w zgodzie z art. 1 ust. 3 przyjąć dłuższy termin przedawnienia, tak jak art. 40 dekretu ustawodawczego nr 155/92 (zob. podobnie wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, EU:C:2011:282, pkt 46).
64 Należy jednak podkreślić, że w braku takiego uregulowania nieprawidłowości takie jak będące przedmiotem postępowania głównego muszą, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 53 niniejszego wyroku, zostać uznane za przedawnione w czteroletnim terminie począwszy od dnia, w którym dopuszczono się nieprawidłowości z uwzględnieniem przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 aktów przerywających przedawnienie i z zachowaniem pułapu ustanowionego we wspomnianym art. 3 ust. 1 akapit czwarty.
65 W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy udzielić odpowiedzi, że termin przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie nie tylko do postępowań w sprawie nieprawidłowości prowadzących do nałożenia kar administracyjnych w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, lecz również do postępowań prowadzących do podjęcia środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 wspomnianego rozporządzenia. O ile art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia umożliwia państwom członkowskim stosowanie terminów przedawnienia dłuższych od terminów cztero- lub trzyletnich przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy wynikających z przepisów prawa powszechnego poprzedzających ustanowienie tego rozporządzenia, o tyle stosowanie dwudziestoletniego terminu przedawnienia wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony interesów finansowych Unii.
W przedmiocie kosztów
66 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie do postępowań wszczętych przez władze krajowe przeciwko beneficjentom pomocy Unii wskutek nieprawidłowości stwierdzonych przez krajowy podmiot właściwy do wypłacania refundacji wywozowych w ramach Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
2) Termin przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie nie tylko do postępowania w sprawie nieprawidłowości prowadzących do nałożenia kar administracyjnych w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, lecz również do postępowań prowadzących do podjęcia środków administracyjnych w rozumieniu art. 4 wspomnianego rozporządzenia. O ile art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia umożliwia państwom członkowskim stosowanie terminów przedawnienia dłuższych od terminów cztero- lub trzyletnich przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy wynikających z przepisów prawa powszechnego poprzedzających ustanowienie tego rozporządzenia, o tyle stosowanie dwudziestoletniego terminu przedawnienia wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony interesów finansowych Unii.
Podpisy