SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Tercera)
de 23 de enero de 2007
Asunto F‑43/05
Olivier Chassagne
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Funcionarios — Retribución — Gastos del viaje anual — Disposiciones aplicables a los funcionarios originarios de un departamento de ultramar francés — Artículo 8 del anexo VII del Estatuto modificado»
Objeto: Recurso interpuesto al amparo de los artículos 236 CE y 152 EA mediante el cual el Sr. Chassagne solicita fundamentalmente, por un lado, la anulación de la decisión implícita mediante la que la Comisión desestimó la reclamación presentada por el demandante, el 20 de noviembre de 2004, contra su hoja de haberes correspondiente al mes de agosto de 2004, así como la anulación de dicha hoja de haberes, y, por otro lado, la reparación del perjuicio moral y económico que el demandante alega haber sufrido.
Resultado: Se desestima el recurso. Cada parte cargará con sus propias costas.
Sumario
1. Funcionarios — Reembolso de gastos — Gastos del viaje anual
(Estatuto de los Funcionarios, art. 7; anexo VII, art. 8)
2. Funcionarios — Estatuto — Interpretación — Métodos
3. Funcionarios — Reembolso de gastos — Gastos del viaje anual
(Estatuto de los Funcionarios, anexo VII, art. 8)
4. Funcionarios — Reembolso de gastos — Gastos del viaje anual
(Estatuto de los Funcionarios, anexo VII, art. 8)
5. Funcionarios — Reembolso de gastos — Gastos del viaje anual
[Art. 253 CE; Estatuto de los Funcionarios, anexo VII, art. 8, en su versión modificada por el Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004]
6. Funcionarios — Estatuto — Modificación
[Estatuto de los Funcionarios; Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004 del Consejo]
7. Funcionarios — Principios — Protección de la confianza legítima
(Estatuto de los Funcionarios, anexo VII, art. 8)
1. El derecho al pago de los gastos del viaje anual del funcionario y de los miembros de su familia que están a su cargo, desde su lugar de destino al lugar de origen, derecho reconocido por el artículo 8 del anexo VII del Estatuto, constituye una expresión del ejercicio del poder discrecional del legislador comunitario, habida cuenta de que no existe ninguna norma de rango superior de Derecho comunitario o del ordenamiento jurídico internacional que le obligue a reconocer tal derecho a los funcionarios y a los miembros de sus familias. Puesto que en el marco de su poder discrecional el legislador comunitario decidió que los miembros de la función pública europea obtendrían el reembolso de los gastos de viaje producidos con ocasión de sus vacaciones anuales, con mayor razón dispone dicho legislador de amplias facultades de apreciación para determinar las condiciones y modalidades de tal reembolso, facultades que deben ejercitarse de conformidad con las normas y principios superiores del Derecho comunitario.
Por consiguiente, el control de legalidad que el juez comunitario ejerce en esta materia debe circunscribirse a verificar si la medida de que se trate ha incurrido en error manifiesto o en desviación de poder o si la autoridad en cuestión ha rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación, la cual debe ejercerse de conformidad con las normas y principios superiores del Derecho comunitario. Así pues, el control del juez debe circunscribirse a verificar, respecto del principio de igualdad y del principio de no discriminación, si la institución afectada ha incurrido en una diferencia arbitraria o manifiestamente inadecuada, y, respecto del principio de proporcionalidad, si la medida adoptada tiene carácter manifiestamente inapropiado en relación con el objetivo de la normativa.
Por las razones expuestas, y habida cuenta del aumento sustancial y constante del número de funcionarios, el legislador comunitario tenía, por motivos legítimos —especialmente presupuestarios, administrativos y de política de personal—, pleno derecho a optar por limitarse en lo sucesivo a un pago a tanto alzado, excluyendo el reembolso de los gastos efectivamente realizados, con la única condición —que parece haberse cumplido— de salvaguardar la finalidad del artículo 8 del anexo VII del Estatuto, consistente en permitir que todo funcionario conserve sus relaciones personales con los lugares donde radican sus principales intereses.
(véanse los apartados 52, 55 a 57, 61, 62, 65, 66 y 73)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 11 de marzo de 1987, Rau/Comisión (279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. p. 1069), apartado 34; 11 de julio de 1989, Schräder (265/87, Rec. p. 2237), apartado 22; 26 de junio de 1990, Zardi (C‑8/89, Rec. p. I‑2515), apartado 10; 12 de julio de 2001, Jippes y otros (C‑189/01, Rec. p. I‑5689), apartado 80, y la jurisprudencia citada; 7 de septiembre de 2006, España/Consejo (C‑310/04, Rec. p. I‑7285), apartado 96
Tribunal de Primera Instancia: 30 de septiembre de 1998, Losch/Tribunal de Justicia (T‑13/97, RecFP pp. I‑A‑543 y II‑1633), apartados 113, 121 y 122; 30 de septiembre de 1998, Busacca y otros/Tribunal de Cuentas (T‑164/97, RecFP pp. I‑A‑565 y II‑1699), apartados 48, 49, 58 y 59; 6 de julio de 1999, Séché/Comisión (T‑112/96 y T‑115/96, RecFP pp. I‑A‑115 y II‑623), apartados 127 y 132; 8 de enero de 2003, Hirsch y otros/BCE (T‑94/01, T‑152/01 y T‑286/01, RecFP pp. I‑A‑1 y II‑27), apartado 51; 13 de septiembre de 2006, Sinaga/Comisión (T‑217/99, T‑321/00 y T‑222/01, no publicada en la Recopilación), apartado 144
2. Las disposiciones del Estatuto actualmente en vigor deben interpretarse teniendo en cuenta su sistemática y su finalidad, y no a la luz de una normativa derogada.
(véase el apartado 70)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 25 de noviembre de 1982, Evens/Tribunal de Cuentas (79/82, Rec. p. 4033), apartado 10
3. Aunque la aplicación del artículo 8 del anexo VII del Estatuto, que versa sobre el derecho al pago a tanto alzado de los gastos de viaje desde el lugar de destino al lugar de origen, en la redacción vigente a partir del 1 de mayo de 2004, da lugar a una diferencia entre la situación de un funcionario originario de un departamento de ultramar francés y la situación de la inmensa mayoría de los restantes funcionarios, cuyos respectivos lugares de destino y de origen están separados por una distancia menor, al atribuir al primero una indemnización media por kilómetro inferior a aquélla de la que se benefician los segundos, el origen de tal diferencia radica en que es más elevado el precio por kilómetro de los billetes de avión para los destinos localizados a distancia media. Si bien es cierto que el establecimiento del baremo del mencionado artículo no estuvo precedido de un estudio de mercado de los billetes de avión, sino que se basó exclusivamente en la percepción general de la estructura de los precios por kilómetro, no lo es menos que el legislador comunitario podía legítimamente constatar la existencia de semejante estructura de precios y tenerla en cuenta a la hora de elaborar y aplicar el nuevo sistema de reembolso a tanto alzado, habida cuenta de la dilatada experiencia de las instituciones en materia de gestión de solicitudes de reembolso de gastos de viaje.
Por otra parte, no obstante la comprobada diferencia entre la indemnización media por kilómetro aplicable a un funcionario originario de un departamento de ultramar francés y la correspondiente a los restantes funcionarios, el sistema del mencionado artículo no resulta ni manifiestamente inadecuado ni manifiestamente inapropiado en relación con su objetivo, que es permitir que el funcionario y las personas a su cargo se desplacen a su lugar de origen al menos una vez al año. Para garantizar el cumplimiento de tal finalidad, el legislador no podía contentarse con fijar importes de reembolso que correspondieran exactamente a los precios considerados habituales para los viajes entre el lugar de destino y el lugar de origen de los funcionarios, o que superaran levemente tales precios. De este modo, debido a la volatilidad del mercado de billetes de avión y a la intensa repercusión de las coyunturas política y económica en el precio de estos últimos, el legislador fijó con carácter general la ratio de indemnización por kilómetro de tal manera que las cantidades a tanto alzado resultantes de su aplicación fueran ampliamente suficientes para cubrir los gastos de viaje efectivos, así como, en ciertas situaciones, los gastos de un segundo viaje o incluso más. En tales condiciones, en la medida en que la cantidad reembolsado al funcionario es suficiente para financiar el viaje a su lugar de origen, la circunstancia de que otros funcionarios obtengan una indemnización media por kilómetro superior a la suya no puede determinar la ilegalidad del sistema, incluso en el supuesto de que, debido al nivel de precios de los medios de transporte en un momento dado, algunos de los mencionados funcionarios pudieran desplazare a sus respectivos lugares de origen con mayor frecuencia que el demandante al suyo.
Por consiguiente, a la vista de las amplias facultades de apreciación del legislador comunitario y teniendo en cuenta la lógica del sistema del artículo 8 del anexo VII en su totalidad, éste no es ni manifiestamente inadecuado ni manifiestamente inapropiado en relación con su objetivo, máxime cuando, por más que la instauración de una regulación general y abstracta pueda generar inconvenientes puntuales en situaciones marginales, no cabe reprochar al legislador el haber recurrido a establecer un sistema con diferentes categorías, siempre que el sistema no resulte esencialmente discriminatorio en relación con el objetivo que persigue.
(véanse los apartados 86 y 89 a 91)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 16 de octubre de 1980, Hochstrass/Tribunal de Justicia (147/79, Rec. p. 3005), apartado 14
4. En el ejercicio de sus amplias facultades de apreciación, el legislador comunitario puede considerar legítimamente que, a efectos de calcular el importe a tanto alzado para el reembolso de los gastos del viaje anual, todos los funcionarios para los que la distancia entre el lugar de destino y el lugar de origen sea la misma se encuentran en una situación idéntica desde el punto de vista de las exigencias del principio de igualdad de trato, y ello a pesar de las diferencias derivadas del carácter insular de ciertos lugares de origen, de la circunstancia de que a algunos funcionarios les resulte imposible utilizar modos de transporte distintos del avión y del hecho de que los billetes de avión para determinados destinos puedan estar subvencionados o no. De lo anterior se deduce que el trato igual que el artículo 8 del anexo VII del Estatuto reserva a todos los funcionarios resulta conforme con las exigencias de ese mismo principio.
(véase el apartado 93)
5. Dado que la motivación de un acto destinado a una aplicación general puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar, y habida cuenta de que, si tal acto pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta, la motivación del Reglamento nº 723/2004, por el que se modifica el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a otros agentes, a pesar de su carácter sucinto, resulta suficiente respecto de las nuevas normas de reembolso de los gastos del viaje anual.
(véanse los apartados 105, 106 y 108)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 3 de julio de 1985, Abrias y otros/Comisión (3/83, Rec. p. 1995), apartados 30 y 31; 19 de noviembre de 1998, Reino Unido/Consejo (C‑150/94, Rec. p. I‑7235), apartados 25 y 26; 19 de noviembre de 1998, España/Consejo (C‑284/94, Rec. p. I‑7309), apartado 30; 7 de noviembre de 2000, Luxemburgo/Parlamento y Consejo (C‑168/98, Rec. p. I‑9131), apartado 62; 9 de septiembre de 2003, Kik/OAMI (C‑361/01 P, Rec. p. I‑8283), apartado 102; 10 de marzo de 2005, España/Consejo (C‑342/03, Rec. p. I‑1975), apartado 55
Tribunal de Primera Instancia: 22 de junio de 1994, Rijnoudt y Hocken/Comisión (T‑97/92 y T‑111/92, RecFP pp. I‑A‑159 y II‑511), apartados 49 y ss.; 8 de noviembre de 2000, Ghignone y otros/Consejo (T‑44/97, RecFP pp. I‑A‑223 y II‑1023), apartados 54 y 55
6. La falta de publicación de una versión consolidada de las disposiciones que regulan la situación de los funcionarios de las instituciones de la Unión Europea no puede viciar la adopción de un Reglamento comunitario por el que se modifica el Estatuto de los funcionarios. En efecto, la validez de una normativa depende de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, requisito formal que ha sido cumplido tanto respecto del Reglamento de origen por el que se estableció el mencionado Estatuto como en lo que atañe a los Reglamentos que lo modificaron ulteriormente, incluido, en último lugar, el Reglamento nº 723/2004. En cualquier caso, la versión consolidada del Estatuto resulta accesible en el sitio Intranet de la Comisión, y, además, normalmente se entrega a cada funcionario, en el momento de su incorporación al servicio, un ejemplar impreso de dicha versión consolidada. A mayor abundamiento, no existe norma jurídica alguna que establezca la obligación de publicar los textos consolidados del Estatuto ni los estudios sobre los efectos de una futura reforma estatutaria, ni que determine de qué forma ha de realizarse la publicidad de la información dirigida al personal, al igual que ninguna norma hace depender la validez de las disposiciones estatutarias de tal publicación.
Por otra parte, ningún funcionario puede invocar el principio de protección de la confianza legítima o el principio de buena administración para cuestionar la legalidad de una nueva disposición reglamentaria, especialmente en una materia cuyo objeto experimenta una constante adaptación en función de las variaciones de la situación económica.
(véanse los apartados 109 a 111)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 15 de marzo de 1994, La Pietra/Comisión (T‑100/92, RecFP pp. I‑A‑83 y II‑275), apartado 45; Rijnoudt y Hocken/Comisión, antes citada, apartado 104; 7 de julio de 1998, Mongelli y otros/Comisión (T‑238/95 a T‑242/95, RecFP pp. I‑A‑319 y II‑925), apartados 52 a 54; 7 de julio de 1998, Telchini y otros/Comisión (T‑116/96, T‑212/96 y T‑215/96, RecFP pp. I‑A‑327 y II‑947), apartados 83 a 85
7. En una materia cuyo objeto experimenta una constante adaptación en función de las variaciones de la situación económica, como el pago a los funcionarios de los gastos del viaje anual, la observancia del principio de protección de la confianza legítima no puede impedir la aplicación de una nueva normativa a los efectos futuros de situaciones nacidas bajo la vigencia de una normativa anterior, salvo si existe un compromiso al respecto por parte de la Administración pública.
(véanse los apartados 113 y 114)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 5 de mayo de 1981, Dürbeck (112/80, Rec. p. 1095), apartado 48
Tribunal de Primera Instancia: 26 de octubre de 1993, Reinarz/Comisión (T‑6/92 y T‑52/92, Rec. p. II‑1047), apartado 85; Mongelli y otros/Comisión, antes citada, apartados 52 a 54; Telchini y otros/Comisión, antes citada, apartados 83 a 85