Sag T-358/11

Den Italienske Republik

mod

Europa-Kommissionen

»EUGFL – Garantisektionen – EGFL og ELFUL – udgifter, der er udelukket fra finansiering – offentlig oplagring af sukker – forhøjelse af udgifterne forbundet med leje af lagerbygninger – årlig beholdningsopgørelse – fysisk kontrol på oplagringsstederne – retssikkerhed – berettiget forventning – proportionalitet – begrundelsespligt – tilstedeværelse af risiko for et økonomisk tab for fondene – effektiv virkning«

Sammendrag – Rettens dom (Første Afdeling) af 19. juni 2015

1.      Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – forberedende akter – Kommissionens skrivelser, hvorved den angiver sin hensigt til at udelukke visse udgifter, som en medlemsstat har afholdt inden for rammerne af EGFL og ELFUL, fra EU-finansiering – foreløbige foranstaltninger, der udgør et forberedende trin til den endelige afgørelse – udelukket

(Art. 263 TEUF; Kommissionens forordning nr. 885/2006, art. 11, stk. 2, tredje afsnit)

2.      Landbrug – fælles landbrugspolitik – finansiering af EUGFL, EGFL og ELFUL – afslutning af regnskaber – afslag på at afholde udgifter, der følger af uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelsen af de EU-retlige forskrifter – den berørte medlemsstats anfægtelse – bevisbyrde – fordeling mellem Kommissionen og medlemsstater

(Rådets forordning nr. 1258/1999, art. 7, stk. 4, og nr. 1290/2005, art. 31)

3.      Retslig procedure – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand – kort fremstilling af søgsmålsgrundene

[Statutten for Domstolen, art. 21, stk. 1; Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]

4.      Landbrug – fælles landbrugspolitik – finansiering af EUGFL, EGFL og ELFUL – ordning for godtgørelse af sukkeroplagringsomkostningerne – forhøjelse af udgifterne forbundet med leje af lagre – medlemsstaternes forpligtelse til at indføre et effektivt system med administrativ kontrol og kontrol på stedet – ikke-pålidelige kontrolforanstaltninger – afslag på finansiering ved fondene

(Rådets forordning nr. 1258/1999, art. 8, stk. 1, og nr. 1290/2005, art. 9, stk. 1; Kommissionens forordning nr. 1262/2001, art. 9, stk. 5)

5.      Annullationssøgsmål – den anfægtede retsakt – vurdering af lovligheden på grundlag af de oplysninger, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af retsakten

(Art. 263 TEUF)

6.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – anbringende om, at begrundelsen mangler eller er utilstrækkelig – anbringende om, at begrundelsen er urigtig – sondring

(Art. 296 TEUF)

7.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse om afslutning af regnskaberne for udgifter finansieret af EUGFL, EGFL og ELFUL

(Art. 296 TEUF; Rådets forordning nr. 1258/1999, art. 7, stk. 4, og nr. 1290/2005, art. 31; Kommissionens beslutning 2011/244)

8.      Institutionernes retsakter – tidsmæssig anvendelse – regler om proceduren – materielle bestemmelser – sondring – tilbagevirkende gyldighed for en materielretlig regel – betingelser – artikel 8 i forordning nr. 884/2006 har ikke tilbagevirkende kraft

(Kommissionens forordning nr. 884/2006, art. 8)

9.      Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – EU-lovgivningen – krav om klarhed og forudsigelighed – udtrykkelig angivelse af lovhjemlen – begrænsning

10.    Institutionernes retsakter – forordninger – forordning, der foreskriver specifikke kontrolforanstaltninger – medlemsstaternes manglende skønsbeføjelse – undladelse af gennemførelse – berettigelse – et andet kontrolsystems bedre effektivitet – praktiske vanskeligheder – ikke tilladt

11.    Ulovlighedsindsigelse – rækkevidde – anfægtelige retsakter – generel retsakt, der er hjemmel for den anfægtede afgørelse – kravet om en retlig forbindelse mellem den anfægtede retsakt og den anfægtede generelle retsakt

(Art. 277 TEUF)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 24-29)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 31-33 og 198)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 40)

4.      Artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1262/2001 af 27. juni 2001 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EF) nr. 1260/2001 vedrørende interventionsorganernes opkøb og salg af sukker, som bestemmer, at såfremt sukkeret er oplagret i lejede lagre, kan omkostningerne til oplagringen af sukkeret forhøjes med indtil 35%, fastsætter hverken metoden for eller omfanget af de kontroller, som det påhviler medlemsstaterne at foretage, inden de anvender forhøjelsen, der er fastsat i denne bestemmelse. Artikel 8 i forordning nr. 1258/1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, der er affattet som artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, pålægger dog medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af de europæiske landbrugsfonde finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og på behørig måde for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser, selv om den konkrete EU-retsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning. Det følger heraf, at medlemsstaterne er forpligtede til at indføre et system med administrativ kontrol og kontrol på stedet, der gør det muligt at sikre en korrekt overholdelse af de materielle og formelle betingelser for ydelsen af de pågældende præmier. Såfremt der ikke eksisterer et sådant kontrolsystem, eller såfremt det af en medlemsstat indførte system udviser sådanne mangler, at der består en tvivl med hensyn til opfyldelsen af disse betingelser, er Kommissionen berettiget til ikke at anerkende bestemte udgifter, som vedkommende medlemsstat har afholdt.

Det følger implicit, men nødvendigvis af ordlyden af 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001, at interventionsorganet skal anvende en lavere forhøjelse, såfremt de udgifter, som modtageren rent faktisk har afholdt i forbindelse med lejen af lagrene, er lavere end dette loft på 35%. En sådan kontrol med lovligheden og regelmæssigheden af de omkostninger, som fondene pålægges, kan alene foretages som led i individuelle kontroller på grundlag af dokumentation fremlagt af oplagshaveren vedrørende dels de omstændigheder, der gjorde det nødvendigt for denne at benytte et eksternt lager, dels de yderligere omkostninger, som benyttelsen af et eksternt lager medførte. Effektiviteten af kontrollen med henblik på at efterprøve, om de reelle omkostninger, som modtageren har afholdt til leje af lagrene, rent faktisk svarer til forhøjelsen på 35%, gøres nemlig væsentligt vanskeligere, eller ligefrem umulig, i tilfælde, hvor denne forhøjelse anvendes alene på grundlag af generelle oplysninger vedrørende situationen på det pågældende marked, såsom tabeller over priser anvendt på markedet for lignende produkter eller indikationer vedrørende manglen på passende lagre.

Det følger heraf, at artikel 9, stk. 5, andet afsnit, i forordning nr. 1262/2001 skal fortolkes således, at den kræver, at medlemsstaterne opretter en kontrolordning, der giver mulighed for i hvert enkelt tilfælde at kontrollere, at omkostningerne ved at lagre sukker i lejede lagre er reelle, således at alene de omkostninger, som modtagerne behørigt har godtgjort, og som disse rent faktisk har afholdt, pålægges fondene.

(jf. præmis 52-54, 57 og 58)

5.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 77)

6.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 87-90)

7.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 93)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 111-119)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 123 og 124)

10.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 151 og 155)

11.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 180 og 181)