Asunto T‑358/11

República Italiana

contra

Comisión Europea

«FEOGA — Sección “Garantía” — FEAGA y FEADER — Gastos excluidos de la financiación — Almacenamiento público de azúcar — Incremento de los gastos relacionado con un alquiler de los almacenes — Inventario anual de las existencias — Inspecciones físicas de los almacenes — Seguridad jurídica — Confianza legítima — Proporcionalidad — Obligación de motivación — Existencia de un riesgo de perjuicio financiero para los fondos — Eficacia»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera)
de 19 de junio de 2015

1.      Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Actos de trámite — Escritos de la Comisión en los que anuncia su intención de excluir de la financiación por la Unión determinados gastos efectuados por un Estado miembro con cargo al FEOGA y al FEAGA — Medidas intermedias que constituyen una fase de elaboración de la decisión definitiva — Exclusión

[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) nº 885/2006 de la Comisión, art. 11, ap. 2, párr. 3]

2.      Agricultura — Política agrícola común — Financiación por el FEOGA, el FEAGA y el FEADER — Liquidación de cuentas — Negativa a asumir los gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión — Impugnación por el Estado miembro afectado — Carga de la prueba — Reparto entre la Comisión y el Estado miembro

[Reglamentos (CE) del Consejo nº 1258/1999, art. 7, ap. 4, y nº 1290/2005, art. 31]

3.      Procedimiento judicial — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Determinación del objeto del litigio — Exposición sumaria de los motivos invocados

[Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 21, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 44, ap. 1, letra c)]

4.      Agricultura — Política agrícola común — Financiación por el FEOGA, el FEAGA y el FEADER — Régimen de compensación de los gastos de almacenamiento de azúcar — Incremento de los gastos relacionado con un alquiler de almacenes — Obligación de los Estados miembros de organizar un sistema eficaz de controles administrativos y de controles sobre el terreno — Controles no fiables — Negativa por parte de los Fondos a asumir los gastos

[Reglamentos (CE) del Consejo nº 1258/1999, art. 8, ap. 1, y nº 1290/2005, art. 9, ap. 1; Reglamento (CE) nº 1262/2001 de la Comisión, art. 9, ap. 5]

5.      Recurso de anulación — Acto impugnado — Apreciación de la legalidad en función de la información disponible en el momento de adoptarse el acto

(Art. 263 TFUE)

6.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Motivo basado en la falta o insuficiencia de motivación — Motivo basado en la inexactitud de la motivación — Distinción

(Art. 296 TFUE)

7.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión relativa a la liquidación de cuentas en concepto de gastos financiados por el FEOGA, el FEAGA y el FEADER

[Art. 296 TFUE; Reglamentos (CE) del Consejo nº 1258/1999, art. 7, ap. 4, y nº 1290/2005, art. 31; Decisión de Ejecución 2011/244/UE de la Comisión]

8.      Actos de las instituciones — Ámbito de aplicación temporal — Normas de procedimiento — Normas sustantivas — Distinción — Retroactividad de una norma sustantiva — Requisitos — Irretroactividad del artículo 8 del Reglamento (CE) nº 884/2006

[Reglamento (CE) nº 884/2006 de la Comisión, art. 8]

9.      Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Normativa de la Unión — Exigencia de claridad y de previsibilidad — Indicación expresa de la base jurídica — Límite

10.    Actos de las instituciones — Reglamentos — Reglamento que establece medidas específicas de control — Inexistencia de facultad de apreciación de los Estados miembros — No ejecución — Justificación — Mayor eficacia de otro sistema de control — Dificultades prácticas — Improcedencia

11.    Excepción de ilegalidad — Alcance — Actos cuya ilegalidad puede ser alegada — Acto de carácter general en el que se basa la decisión impugnada — Necesidad de un vínculo jurídico entre el acto impugnado y el acto general criticado

(Art. 277 TFUE)

1.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 24 a 29)

2.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 31 a 33 y 198)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 40)

4.      El artículo 9, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento nº 1262/2001, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1260/2001 en lo que respecta a la compra y venta de azúcar por los organismos de intervención, establece que si el azúcar está almacenado en almacenes alquilados, el organismo de intervención puede incrementar los gastos de almacenamiento de azúcar en un máximo del 35 %, pero no precisa las modalidades ni el alcance de los controles que los Estados miembros están obligados a efectuar antes de aplicar el incremento previsto en dicha disposición. Sin embargo, el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999 del Consejo, sobre la financiación de la política agrícola común, redactado en términos análogos a los del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1290/2005, sobre la financiación de la política agrícola común, obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para cerciorarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por los fondos agrícolas europeos, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las cantidades perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias, aun cuando el acto específico del Derecho de la Unión no prevea expresamente la adopción de una determinada medida de control. De ello se desprende que los Estados miembros están obligados a organizar un conjunto de controles administrativos y de controles sobre el terreno que permitan garantizar que se han observado directamente los requisitos materiales y formales de concesión de primas. Cuando no se ha organizado tal conjunto de controles, o su aplicación por parte de un Estado miembro es tan deficiente que subsisten dudas acerca de la observancia de dichos requisitos, la Comisión está facultada para no reconocer determinados gastos efectuados por el Estado miembro interesado.

Pues bien, de la redacción del artículo 9, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento nº 1262/2001 resulta, implícita pero necesariamente, que el organismo de intervención debe aplicar un menor incremento si los gastos en que haya incurrido efectivamente el beneficiario son inferiores a ese máximo del 35 %. Tal control de la legalidad y de la regularidad de los gastos que se cargarán a los fondos sólo puede efectuarse en el marco de controles individuales sobre la base de los justificantes aportados por el depositario referentes, por un lado, a las circunstancias que le obligaron a recurrir a un almacén exterior y, por otro, a los gastos adicionales que el recurso a dicho almacén generó. En efecto, la eficacia del control dirigido a comprobar si los gastos reales relativos al alquiler de los almacenes en que incurrieron los beneficiarios corresponden efectivamente al incremento del 35 % se reduciría gravemente, incluso sería imposible, en el supuesto de la aplicación de dicho incremento únicamente sobre la base de una información general referente a la situación del mercado de que se trate, como los baremos de precios practicados en el mercado para productos similares o las indicaciones referentes a la penuria de almacenes apropiados.

De lo anterior se desprende que el artículo 9, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento nº 1262/2001 debe interpretarse en el sentido de que exige que los Estados miembros organicen un sistema de control que permita comprobar, caso por caso, la realidad de los gastos relativos al almacenamiento de azúcar en los almacenes alquilados, de modo que únicamente se carguen a los fondos los gastos debidamente justificados por los beneficiarios y aquellos en que éstos hayan incurrido efectivamente.

(véanse los apartados 52 a 54, 57 y 58)

5.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 77)

6.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 87 a 90)

7.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 93)

8.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 111 a 119)

9.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 123 y 124)

10.    Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 151 y 155)

11.    Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 180 y 181)