РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
27 февруари 2014 година(*)
„Директива 2003/9/ЕО — Минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище в държавите членки — Член 13, параграф 1 — Срокове за предоставяне на материални условия на приемане — Член 13, параграф 2 — Мерки, свързани с материалните условия на приемане — Гаранции — Член 13, параграф 5 — Определяне и предоставяне на минималните условия за приемане на лица, търсещи убежище — Размер на предоставената помощ — Член 14 — Разновидности на материалните условия на приемане — Натоварване на структурите за приемане — Препращане към националните системи за социална защита — Предоставяне на материалните условия за приемане под формата на финансови помощи“
По дело C‑79/13
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Arbeidshof te Brussel (Белгия) с акт от 7 февруари 2013 г., постъпил в Съда на 15 февруари 2013 г., в рамките на производство по дело
Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers
срещу
Selver Saciri,
Danijela Dordevic,
Danjel Saciri, за който се явяват Selver Saciri и Danijela Dordevic,
Sanela Saciri, за която се явяват Selver Saciri и Danijela Dordevic,
Denis Saciri, за който се явяват Selver Saciri и Danijela Dordevic,
Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn van Diest,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: L. Bay Larsen (докладчик), председател на състав, M. Safjan, J. Malenovský, A. Prechal и K. Jürimäe, съдии,
генерален адвокат: P. Mengozzi,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 27 ноември 2013 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за белгийското правителство, от C. Pochet и T. Materne, в качеството на представители, подпомагани от S. Ishaque, advocaat,
– за френското правителство, от D. Colas, F.‑X. Bréchot и от B. Beaupère-Manokha, в качеството на представители,
– за полското правителство, от B. Majczyna, K. Pawłowska и B. Czech, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от M. Condou-Durande и R. Troosters, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването член 13, параграф 5 от Директива 2003/9/ЕО на Съвета от 27 януари 2003 година за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище (ОВ L 31, стр. 18; Специално издание на български език, глава 19, том 6, стр. 48) във връзка с член 13, параграфи 1 и 2 и член 14, параграфи 1, 3, 5 и 8 от нея.
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (Федерална агенция за бежанците, наричана по-нататък „Fedasil“) и г‑н Selver Saciri и г‑жа Danijela Dordevic, от тяхно име и в качеството им на законни представители на малолетните им деца Danjel Saciri, Denis Saciri и Sanela Saciri (наричани по-нататък „семейство Saciri“), както и Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn van Diest (център за социално подпомагане в Дийст, наричан по-нататък „OCMW“) по повод отказа на Fedasil да предостави на семейство Saciri социалната помощ заради невъзможността ѝ да осигури настаняването му в център, предназначен да приема лица, търсещи убежище.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображение 7 от Директива 2003/9 гласи следното:
„Трябва да се приемат минимални норми за приемане на лицата, търсещи убежище, които би трябвало, по принцип, да бъдат достатъчни, за да гарантират едно достойно жизнено равнище и условия на живот, които са сравними с тези във всички държави членки“.
4 Член 1 от тази директива предвижда:
„Настоящата директива има за цел да създаде минимални норми за приемането на лицата, търсещи убежище в държавите членки“.
5 Съгласно член 2 от посочената директива за целите на същата:
„[…]
„й) „материални условия на приемане“ означава условията на приемане, които включват жилището, храната и облеклото, предоставено в натура или под формата на финансова помощ или на бонове, както и помощ за дневни разходи;
[…]“.
6 Член 5, параграф 1 от същата директива гласа:
„Държавите членки уведомяват лицата, търсещи убежище, в един разумен срок, който не надхвърля петнадесет дни след подаването на молбата за убежище пред компетентния орган, за предимствата от които те могат да се ползват, и за задълженията, които трябва да спазват по отношение на условията за приемане.
[…]“.
7 Член 13 от Директива 2003/9, съдържащ общи правила относно материалните условия на приемане и медицинските грижи, гласи следното:
„1. Държавите членки гарантират, че лицата, търсещи убежище, имат достъп до материалните условия на приемане, когато те подават молбата си за убежище.
2. Държавите членки взимат мерките, свързани с материалните условия на приемане, които дават възможност да се гарантира жизнено равнище, подходящо за здравето, и да [се] осигур[и] прехраната на лицето, търсещо убежище.
Държавите членки гарантират, че жизненото равнище е гарантирано в случай на лица, които имат особени потребности, в съответствие с член 17, както и в случай на задържани лица.
[…]
5. Материалните условия за приемане могат да бъдат предоставени в натура или под формата на финансови помощи или на бонове, или като се комбинират тези форми.
Когато държавите членки изпълняват материалните условия на приемане под форма на финансови помощи или на бонове, размерът на последните се определя съобразно с принципите, определени в този член“.
8 Член 14 от Директивата е формулиран по следния начин:
„1. Когато жилището е предоставено в натура, то трябва да бъде под следните форми, или да ги съчетава:
а) помещения за настаняване на лицето, търсещо убежище, докато трае разглеждането на молбата за убежище, подадена на границата;
б) центрове за настаняване, които предлагат достатъчно добро жизнено ниво;
в) къщи, апартаменти, частни хотели или други помещения, приспособени за настаняване на лицата, търсещи убежище.
[…]
3. Държавите членки гарантират, че когато са налице условията за това, малолетните деца на лицата, търсещи убежище, или малолетните, търсещи убежище, с[e] настан[яват] с техните родители или с възрастния член на тяхното семейство, който отговаря за тях, по силата на закона или на обичая.
[…]
5. Лицата, които работят в центровете за настаняване, трябва да са съответно обучени и са задължени да спазват поверителност, така както е предвидено според националното право, по отношение на всяка информация, която те са узнали в резултат на работата си.
[…]
8. За материалните условия на приемане, държавите членки могат по изключение да определят различни условия от тези, които са предвидени в настоящия член, през един разумен период, колкото е възможно по-къс, когато:
– се изисква едно първоначално оценяване на специфичните нужди на лицето, търсещо убежище,
– материалните условия за приемане, предвидени в настоящия член, не съществуват в една определена географска зона,
– възможностите за настаняване, които нормално съществуват временно са изчерпани,
– лицето, търсещо убежище, е задържано или е на граничен пункт, в помещение, което то не може да напусне.
Тези различни условия трябва да отговарят при всички положения на основните нужди“.
9 Член 17, параграф 1 от посочената директива предвижда:
„Държавите членки отчитат специфичното положение на уязвимите лица, като малолетните, непридружените малолетни, инвалидите, възрастните хора, бременните жени, самотните родители, придружени от малолетни и лицата, които са понесли мъчения, изнасилвания или други тежки форми на психологическо, физическо или сексуално насилие, в националното законодателство за прилагане на разпоредбите на глава II относно материалните условия на приемане и грижите за здравето“.
10 Член 18, параграф 1 от същата директива гласи:
„Благополучието на детето представлява първостепенен аргумент за държавите членки при прилагането на разпоредбите на настоящата директива, които се отнасят до малолетни“.
Белгийското право
11 Разпоредбите на Директива 2003/9 са транспонирани със Закона от 12 януари 2007 година за приемането на търсещи убежище лица и на някои други категории чужденци (Belgisch Staatsblad, 7 май 2007 г., стр. 24027, наричан по-нататък „Законът за приемането“).
12 Член 3 от Закона за приемането предвижда:
„Всяко лице, търсещо убежище, има право да бъде прието, така че да му се позволи да води достоен живот.
Под приемане се разбира материалната помощ, отпускана в съответствие с настоящия закон, или социалната помощ, отпускана от центровете за социално подпомагане съгласно Закона от 8 юли 1976 година за центровете за социално подпомагане [Belgisch Staatsblad, 5 август 1976 г., стр. 9876]“.
13 Съгласно член 9 от Закона за приемането:
„Приемането по член 3 се предоставя от структурата за приемане или от центъра за социално подпомагане, определен като задължително място за регистриране, без да се засяга прилагането на член 11, параграф 3, последна алинея или на член 13“.
14 Съгласно член 10 от посочения закон Fedasil определя задължително място за регистриране на чужденците.
15 По силата на член 11, параграф 3 от Закона за приемането при определяне на задължително място за регистриране Fedasil следи за това мястото да бъде приспособено към лицето, което се приема, при това в границите на наличните места. Преценката за подходящия характер на мястото се основава по-специално на критерии като семейното положение на лицето, което се приема, здравословното му състояние, до каква степен владее един от националните езици или езика на производството. В този смисъл Fedasil придава особено значение на положението на уязвимите лица, посочени в член 36 от същия закона. При особени обстоятелства Fedasil може да направи изключение от разпоредбата на параграф 1 от посочения член, като не посочи задължително място за регистриране.
16 Съгласно член 11, параграф 4 от Закона за приемането в изключителни случаи, свързани с наличността на местата в структурите за приемане, Fedasil може след решение на съвета на министрите, въз основа на изготвен от нея доклад и за период от време, определен от Fedasil, или да промени задължителното място за регистриране на лице, търсещо убежище, доколкото има предвид структура за приемане, посочвайки център за социално подпомагане, или, на последно място, да определи на лице, търсещо убежище, такъв център като задължително място за регистриране.
17 Съгласно член 1 от Закона от 8 юли 1976 година за центровете за социално подпомагане всяко лице има право на социална помощ. Чужденците по принцип имат право на социалната помощ, предвидена в член 1 от този закон, доколкото пребивават редовно на територията на държавата.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
18 На 11 октомври 2010 г. семейство Saciri подават молба за убежище до службата за чужденците и веднага сезира Fedasil с молба за приемане.
19 Същия ден Fedasil уведомява семейство Saciri за невъзможността да посочи структура за приемане и го насочва към компетентния OCMW.
20 След като не може да бъде настанено, семейство Saciri се насочва към свободния пазар на наемите, но тъй като не може да плаща наем, подава молба за финансова помощ до OCMW.
21 Молбата е отхвърлена от OCMW, тъй като семейство Saciri е от компетентността на структурите за приемане, управлявани от Fedasil.
22 На 10 декември 2010 г. семейство Saciri подава молба за допускане на обезпечение пред arbeidsrechtbank te Leuven срещу Fedasil и OCMW.
23 С определение от 12 януари 2011 г. arbeidsrechtbank te Leuven осъжда Fedasil и OCMW съответно да предоставят прием на семейство Saciri и да му изплатят финансовата помощ.
24 На 21 януари 2011 г. Fedasil настанява заинтересованите лица в център за приемане на лица, търсещи убежище.
25 На 14 декември 2010 г. и 7 януари 2011 г. семейство Saciri подава жалби по същество срещу Fedasil и OCMW пред arbeidsrechtbank te Leuven.
26 С решение от 17 октомври 2011 г. тази юрисдикция обявява за неоснователна жалбата срещу OCMW, но осъжда Fedasil да заплати на семейство Saciri сумата от 2 961,27 EUR, или равностойността на тримесечен доход за интеграция на лице, което издържа семейство.
27 Fedasil подава въззивна жалба срещу това съдебно решение пред запитващата юрисдикция. Семейство Saciri на свой ред подава насрещна въззивна жалба и иска Fedasil и OCMW да бъдат солидарно осъдени да изплатят сумата, съответстваща на дохода за интеграция за целия период, през който семейството е било лишено от приемане.
28 Arbeidshof te Brussel посочва, че при натоварване на мрежата за приемане на лицата, търсещи убежище, нито Законът за приемането, нито друга национална разпоредба съдържа особен режим, който да позволи на лицата, търсещи убежище, които не могат да бъдат приети от Fedasil, да се ползват в разумен срок от приемане, което отговаря на стандартите, установени в Директива 2003/9.
29 Тази юрисдикция уточнява, че когато Fedasil реши да не определи място за приемане, лицата, търсещи убежище, получават социална помощ, чийто размер обаче не позволява да им се гарантира настаняване, било то и временно.
30 При тези условия arbeidshof te Brussel решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Когато на основание член 13, параграф 5 от Директива 2003/9 […] държавата членка реши да предоставя материално подпомагане под формата на финансови помощи, длъжна ли е да следи също на търсещите убежище лица да е осигурена по един или друг начин минималната закрила по член 13, параграфи 1 и 2 и член 14, параграфи 1, 3, 5 и 8 от [тази] директива?
2) От кой момент трябва да се отпускат финансовите помощи, предвидени в член 13, параграф 5 от Директива [2003/9] — от момента на подаване на молбата за убежище и приемане, от момента на изтичането на срока по член 5, параграф 1 от [тази] директива или от някакъв друг момент? Трябва ли финансовите помощи да са в такъв размер, че при невъзможност на държавата членка или на определената от нея институция да му осигури материални условия за приемане търсещото убежище лице да има възможност по всяко време да се погрижи самò за настаняването си, евентуално в хотел, докато му бъде предложено постоянно жилище или докато бъде в състояние самò да си осигури трайно жилище?
3) Съвместимо ли е с Директива [2003/9] държавата членка да осигурява материални условия за приемане само доколкото наличните създадени от държавата структури за прием имат капацитет за настаняване, а търсещите убежище лица, за които няма място в тези структури, да препраща към достъпната за всички граждани на тази държава система за социално подпомагане, без да е предвидила необходимите законови разпоредби и структури, за да даде реална възможност на институциите, които не са учредени от самата държава, да осигуряват в кратки срокове достойни условия за приемане на търсещите убежище лица?“.
По преюдициалните въпроси
По първия и втория въпрос
31 С първия и втория въпрос, които следва да се разглеждат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 13, параграф 5 от Директива 2003/9 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка е избрала да предостави материалните условия на приемане под формата на финансови помощи, тази държава е длъжна да предостави помощите от момента на подаване на молбата за убежище, като се увери, че размерът на посочените помощи може да позволи на лицата, търсещи убежище, да получат жилище при спазване на условията по член 13, параграфи 1 и 2 и член 14, параграфи 1, 3, 5 и 8 от Директивата.
32 В началото следва да се посочи, че съгласно член 13, параграф 5 от Директива 2003/9 материалните условия на приемане могат да бъдат предоставени в натура или под формата на финансови помощи или на бонове, или като се комбинират тези форми.
33 По отношение, на първо място, на момента, от който държавите членки са длъжни да предоставят материалните условия на приемане, следва да се посочи, че Съдът вече е уточнил, че що се отнася до периода, през който на лицата, търсещи убежище, трябва да се предоставят материалните условия на приемане, той започва да тече, когато тези лица подадат молбата си за убежище (вж. в този смисъл Решение от 27 септември 2012 г. по дело Cimade и GISTI, C‑179/11, точка 39).
34 Всъщност от самия текст на член 13, параграф 1 от Директива 2003/9 става ясно, че лицата, търсещи убежище, трябва да имат достъп до материалните условия на приемане, независимо дали те са предоставени в натура, или под формата на финансови помощи, когато подават молбата си за убежище.
35 Впрочем общата структура и целта на Директива 2003/9, както и зачитането на основните права, и по-специално изискването по член 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, според което човешкото достойнство трябва да се зачита и защитава, не допускат търсещото убежище лице да бъде лишено, дори временно след подаването на молба за убежище, от защитата на установените в тази директива минимални стандарти (вж. Решение по дело Cimade и GISTI, посочено по-горе, точка 56).
36 По отношение, на второ място, на размера на предоставените финансови помощи от член 13, параграф 5, втора алинея от Директива 2003/9 следва, че когато държавите членки изпълняват материалните условия на приемане под формата на финансови помощи или на бонове, размерът на последните се определя съобразно с принципите, определени в този член.
37 В това отношение от член 13, параграф 2 от посочената директива става ясно, че размерът на предоставената финансова помощ трябва да бъде достатъчен, за да се гарантира подходящо за здравето жизнено равнище и да се осигури прехраната на лицето, търсещо убежище.
38 Освен това следва да се констатира, че съгласно член 2, буква й) от Директива 2003/9 под „материални условия на приемане“ следва да се разбират условията на приемане, които включват жилището, храната и облеклото, предоставени в натура или под формата на финансова помощ или на бонове, както и помощ за дневни разходи.
39 От друга страна, от съображение 7 от същата директива става ясно, че тя има за цел да установи минимални норми за приемане на лицата, търсещи убежище, които би трябвало, по принцип, да бъдат достатъчни, за да гарантират едно достойно жизнено равнище и условия на живот, които са сравними с тези във всички държави членки.
40 От това следва, че ако размерът на предоставената финансова помощ се определя от всяка държава членка, самата помощ трябва да бъде достатъчна, за да се гарантира подходящо за здравето жизнено равнище и да се осигури прехраната на лицето, търсещо убежище.
41 При определянето на материалните условия за приемане под формата на финансови помощи държавите членки са длъжни в приложение на разпоредбата на член 13, параграф 2, втора алинея от Директива 2003/9 да приспособят условията за приемане към положението на посочените в член 17 от тази Директива лица, които имат особени потребности. Следователно финансовите помощи трябва да бъдат достатъчни, за да запазят единството на семейството, както и благополучието на детето, което благополучие по силата на член 18, параграф 1 от посочената Директива представлява първостепенен аргумент.
42 Следователно, когато държава членка е избрала предоставянето на материалните условия на приемане да бъде под формата на финансови помощи, помощите трябва да са достатъчни, за да се гарантира подходящо за здравето жизнено равнище и да се осигури прехраната на лицето, търсещо убежище, така че да му позволят да разполага по-специално с жилище при необходимост и на свободния пазар на наемите.
43 Разпоредбите на Директива 2003/9 обаче не могат да се тълкуват в смисъл, че на лицата, търсещи убежище, следва да се предостави възможността да избират жилище според личните си предпочитания.
44 На трето място, по питането на запитващата юрисдикция във връзка със задължението на държавите членки, които предоставят материалните условия на приемане под формата на финансови помощи, да осигурят спазването на разновидностите на материалните условия на приемане, предвидени в член 14, параграфи 1, 3, 5 и 8 от Директива 2003/9, следва да се констатира, че параграф 1 от този член се отнася по принцип до формите жилища, които държавите членки могат да изберат, и ограничава обхвата на задълженията, посочени във въпросния член, до хипотезата, в която държавите членки са избрали да предоставят материалните условия на приемане в натура.
45 Дори обаче член 14, параграф 3 от Директивата да не се прилага, когато материалните условия на приемане са предоставени изключително под формата на финансови помощи, вярно е също, че помощите трябва да позволят при необходимост на малолетните деца на лицата, търсещи убежище, да бъдат настанени с родителите им, така че да бъде запазено единството на семейството, посочено в точка 41 от настоящото решение.
46 Следователно на първия и втория въпрос трябва да се отговори, че член 13, параграф 5 от Директива 2003/9 трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка е избрала да предостави материалните условия на приемане под формата на финансови помощи или на бонове, помощите трябва да се предоставят от момента на подаване на молбата за убежище в съответствие с разпоредбата на член 13, параграф 1 от Директивата и да отговарят на минималните стандарти, установени в разпоредбата на член 13, параграф 2 от същата директива. Същата държава членка трябва да следи за това общият размер на финансовите помощи, които покриват материалните условия на приемане, да бъде достатъчен, за да се гарантира подходящо за здравето жизнено равнище и да се осигури прехраната на лицето, търсещо убежище, така че да се позволи настаняването му, като се вземе предвид, при необходимост, запазването на интереса на лицата, които имат особени потребности съгласно разпоредбата на член 17 от същата директива. Държавите членки не са длъжни да спазват материалните условия на приемане, предвидени в член 14, параграфи 1, 3, 5 и 8 от Директива 2003/9, когато са избрали да предоставят тези условия единствено под формата на финансови помощи. Размерът на помощите обаче трябва да бъде достатъчен, за да позволи малолетните деца да бъдат настанени с родителите им, за да може да бъде запазено единството на семейството.
По третия въпрос
47 С третия си въпрос по същество запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директива 2003/9 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска в случай на натоварване на структурите за настаняване, предназначени за лицата, търсещи убежище, държавите членки да пренасочват последните към органи, които са част от системата за обществено подпомагане, натоварени с предоставянето на необходимата финансова помощ на лицата, търсещи убежище.
48 В това отношение следва да се припомни, че ако държавите членки не са в състояние да предоставят материалните условия на приемане в натура, Директива 2003/9 им предоставя възможността да изберат да предоставят материалните условия на приемане под формата на финансови помощи. Помощите обаче трябва да бъдат достатъчни, за да бъдат осигурени основните нужди на лицата, търсещи убежище, включително подходящо за здравето жизнено равнище.
49 Предвид факта, че държавите членки разполагат с известно право на преценка във връзка със средствата, чрез които предоставят материалните условия за приемане, те могат да пристъпят към изплащане на финансовите помощи посредством органи, които са част от системата за обществено подпомагане, доколкото тези органи осигуряват на лицата, търсещи убежище, спазването на минималните стандарти, предвидени в Директивата.
50 В това отношение е важно да се подчертае, че държавите членки трябва да следят за спазването от страна на тези органи на минималните стандарти за приемането на лица, търсещи убежище, като натоварването на мрежата за приемане не може да обоснове каквото и да е изключение от спазването на тези стандарти.
51 Ето защо на третия въпрос следва да се отговори, че Директива 2003/9 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска в случай на натоварване на структурите за настаняване, предназначени за лицата, търсещи убежище, държавите членки да пренасочват последните към органи, които са част от системата за обществено подпомагане, доколкото тази система осигурява на лицата, търсещи убежище, спазването на минималните стандарти, предвидени в Директивата.
По съдебните разноски
52 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1) Член 13, параграф 5 от Директива 2003/9/ЕО на Съвета от 27 януари 2003 година за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище, трябва да се тълкува в смисъл, че когато държава членка е избрала да предостави материалните условия на приемане под формата на финансови помощи или на бонове, помощите трябва да се предоставят от момента на подаване на молбата за убежище в съответствие с разпоредбата на член 13, параграф 1 от тази директива и да отговарят на минималните стандарти, установени в разпоредбата на член 13, параграф 2 от посочената директива. Същата държава членка трябва да следи за това общият размер на финансовите помощи, които покриват материалните условия на приемане, да бъде достатъчен, за да се гарантира подходящо за здравето жизнено равнище и да се осигури прехраната на лицето, търсещо убежище, така че да се позволи настаняването му, като се вземе предвид, при необходимост, запазването на интереса на лицата, които имат особени потребности съгласно разпоредбата на член 17 от същата директива. Държавите членки не са длъжни да спазват материалните условия на приемане, предвидени в член 14, параграфи 1, 3, 5 и 8 от Директива 2003/9, когато са избрали да предоставят тези условия единствено под формата на финансови помощи. Размерът на помощите обаче трябва да бъде достатъчен, за да позволи малолетните деца да бъдат настанени с родителите им, за да може да бъде запазено единството на семейството.
2) Директива 2003/9 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска в случай на натоварване на структурите за настаняване, предназначени за лицата, търсещи убежище, държавите членки да пренасочват последните към органи, които са част от системата за обществено подпомагане, доколкото тази система осигурява на лицата, търсещи убежище, спазването на минималните стандарти, предвидени в тази директива.
Подписи