ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (ôsma komora)
zo 7. júna 2013 (*)
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkajúce sa rokovaní medzi Európskou úniou a Indickou republikou s cieľom uzavrieť dohodu o voľnom obchode – Zamietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov – Verejne prístupné dokumenty – Vzdanie sa možnosti obmedziť šírenie dokumentov“
Vo veci T‑93/11,
Stichting Corporate Europe Observatory, so sídlom v Amsterdame (Holandsko), v zastúpení: S. Crosby, solicitor, a S. Santoro, advokát,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: pôvodne F. Clotuche‑Duvieusart a C. ten Dam, neskôr F. Clotuche‑Duvieusart a I. Zervas, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporuje:
Spolková republika Nemecko, v zastúpení: T. Henze, J. Möller, K. Petersen a A. Wiedmann, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastník konania,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie zo 6. decembra 2010, ktorým sa žalobkyni zamietol úplný prístup k viacerým dokumentom týkajúcim sa rokovaní medzi Európskou úniou a Indickou republikou s cieľom uzavrieť dohodu o voľnom obchode, a to na základe článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. EÚ L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331),
VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora),
v zložení: predseda komory L. Truchot, sudcovia M. E. Martins Ribeiro (spravodajkyňa) a A. Popescu,
tajomník: N. Rosner, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 11. januára 2013,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1 V roku 2007 začali rokovania medzi Európskou úniou a Indickou republikou s cieľom uzavrieť dohodu o voľnom obchode.
2 V rámci prípravných prác na vyhotovovaní tejto dohody a na základe rozhodnutia Rady 98/552/ES z 24. septembra 1998 o vykonávaní činností týkajúcich sa stratégie spoločenstva pre prístup na trh zo strany Komisie (Ú. v. ES L 265, s. 31; Mim. vyd. 11/029, s. 207) bol vytvorený poradný výbor s cieľom poskytnúť Komisii Európskych spoločenstiev pomoc v rámci jej úlohy spočívajúcej konkrétne v zistení prekážok prístupu na trhy dotknutého členského štátu a opatrení na ich odstránenie. Tento výbor sa v súlade s článkom 3 rozhodnutia 98/552 skladá zo zástupcov členských štátov a predsedá mu zástupca Komisie.
3 Zástupcovia profesijných združení alebo podnikov sa podieľajú na tomto procese a zúčastňujú sa ako experti na prácach poradného výboru a pracovných skupín definovaných podľa kompetencií jednotlivých odvetví.
4 Žalobkyňa Stichting Corporate Europe Observatory je nadáciou podľa holandského práva, ktorej cieľom podľa jej stanov nie je dosahovať zisk (bod 4.2 stanov), ale „zlepšiť všeobecné poznanie politického a hospodárskeho vplyvu medzinárodných spoločností a finančných inštitúcií“ a „ponúkať riešenia v podobe návrhov zmien a politické návrhy s cieľom obmedziť tieto vplyvy a tým prispievať k rozvoju spoločnosti, ktorá bude jednak demokratickejšia a sociálne a hospodársky spravodlivejšia“ (bod 4.1 stanov).
5 Dňa 5. júna 2009 žalobkyňa zaslala Komisii na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) žiadosť o prístup k týmto dokumentom:
„1. zoznam stretnutí, na ktorých sa zúčastnili úradníci a/alebo zástupcovia GR Obchod (vrátane komisára a jeho kancelárie) a zástupcovia priemyselných federácií, ako sú BusinessEurope, Európske fórum služieb, Európska banková federácia (FBE), Európska federácia farmaceutických združení a odvetví (EFPIA), Eurokomory alebo Americkej obchodnej komory pri Európskej únii (AmCham EU), a na ktorých sa preberala otázka Indie, najmä obchodné rokovania medzi EÚ a Indiou (od februára 2008);
2. zoznam stretnutí, na ktorých sa zúčastnili úradníci a/alebo zástupcovia GR Obchod (vrátane komisára a jeho kancelárie) a zástupcovia podnikov, ako sú Alcoa, Arcelor‑Mittal, BASF, BP Europe, Exxonmobil, Pfizer, Shell, Unilever, Vedanta Resources alebo Veolia, a na ktorých sa preberala otázka Indie, najmä obchodné rokovania medzi EÚ a Indiou (od februára 2008);
3. zápisnice a iné zhrnutia týchto stretnutí vrátane dokumentov obsahujúcich hodnotenie stretnutí a nasledujúce kroky;
4. všetka korešpondencia (vrátane emailov) medzi úradníkmi a/alebo zástupcami GR Obchod (vrátane komisára a jeho kancelárie) a zástupcami priemyselných združení a uvedených alebo iných podnikov, ktorej predmetom bola otázka Indie, najmä obchodné rokovania medzi EÚ a Indiou (od februára 2008).“
6 Po výmene korešpondencie s Komisiou v období od 10. júna 2009 do 19. februára 2010 týkajúcej sa štádia, v ktorom sa nachádzalo posúdenie žiadosti o prístup podanej žalobkyňou 5. júna 2009, žalobkyňa listom z 26. marca 2010 Komisii pripomenula absenciu odpovede a požiadala ju, aby zabezpečila nápravu tejto situácie do 9. apríla 2010.
7 Keďže Komisia na jej žiadosť neodpovedala, žalobkyňa jej listom z 13. apríla 2010 zaslala opakovanú žiadosť v zmysle článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1049/2001.
8 Listom z 29. apríla 2010 Komisia odpovedala na pôvodnú žiadosť, pričom poskytla úplný prístup k viac než stovke dokumentov a čiastočný prístup k viac než päťdesiatim ďalším dokumentom. Prístup k tridsiatim dokumentom bol zamietnutý na základe viacerých výnimiek stanovených nariadením č. 1049/2001.
9 Listom z 21. mája 2010 žalobkyňa zaslala Komisii novú opakovanú žiadosť týkajúcu sa 17 dokumentov, ku ktorým jej bol zamietnutý úplný prístup, pričom zdôraznila, že tieto isté dokumenty boli v úplnom znení a bez akéhokoľvek označenia dôvernej povahy poskytnuté veľkému počtu osôb, pričom aj samotný počet možných adresátov bol sám osebe veľký. Domnievala sa, že za týchto okolností dotknuté dokumenty neobsahovali nijaké dôverné informácie alebo v každom prípade sa stali verejne prístupnými. Žalobkyňa spresnila, že hoci nemala námietky proti dôvodu zamietnutia prístupu založenému na ochrane obchodných záujmov určitej fyzickej alebo právnickej osoby, namietala proti nesprístupneniu odôvodnenému ochranou vzťahov medzi Úniou a Indickou republikou alebo akéhokoľvek súvisiaceho záujmu.
10 Listami z 21. júna a 12. júla 2010 Komisia informovala žalobkyňu, že ešte stále nemôže poskytnúť konečnú odpoveď na opakovanú žiadosť z 21. mája 2010.
11 Dňa 14. septembra 2010 žalobkyňa podala na Všeobecný súd žalobu o neplatnosť proti implicitnému rozhodnutiu o zamietnutí opakovanej žiadosti z 21. mája 2010.
12 Listom zo 6. decembra 2010 Komisia odpovedala na opakovanú žiadosť z 21. mája 2010 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
13 Uznesením z 12. apríla 2011, Stichting Corporate Europe Observatory/Komisia (T‑395/10, neuverejneným v Zbierke), Všeobecný súd rozhodol o zastavení konania a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
Napadnuté rozhodnutie
14 Komisia vzhľadom na znenie opakovanej žiadosti z 21. mája 2010 identifikovala v napadnutom rozhodnutí v časti 1 nazvanej „Predmet Vašej žiadosti“ 17 dokumentov:
– dokument 1 je list z 18. marca 2008 zaslaný členom Komisie povereným obchodom generálnemu sekretárovi BusinessEurope,
– dokumenty 2 až 8 predstavujú zápisnice zo stretnutí pracovných skupín pre prístup na trhy,
– dokumenty 9 až 13 zodpovedajú zápisniciam zo stretnutí poradného výboru pre prístup na trhy,
– dokument 14 je príloha emailu z 23. júla 2008, ktorý generálne riaditeľstvo (GR) Komisie pre obchod zaslalo Európskemu združeniu výrobcov pneumatík a gumy (ETRMA),
– dokumenty 15 až 17 zodpovedajú ďalším emailom, ktoré GR pre obchod zaslalo ETRMA 24. júla 2008, 23. marca 2009 a 7. júla 2009.
15 V napadnutom rozhodnutí, v časti 3 nazvanej „Ochrana verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov“, Komisia priznala čiastočný dodatočný prístup k dokumentom 11 a 12. Na druhej strane však potvrdila svoje zamietnutie prístupu k vymazaným častiam dokumentov 1 až 13 a 15 až 17, ako aj k celému dokumentu 14, a to na základe článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, ktoré upravuje výnimku z práva na prístup založenú na ochrane medzinárodných vzťahov.
16 V odpovedi na tvrdenie žalobkyne, podľa ktorého sa dotknuté dokumenty už stali verejne prístupnými, Komisia uviedla, že dokument 1 je „list zaslaný konkrétnemu adresátovi v špecifickom kontexte, čo zjavne nie je to isté ako zverejnenie určitého dokumentu“.
17 Pokiaľ ide o dokumenty 2 až 13, Komisia spresnila, že štandardné pravidlá uplatňujúce sa na poradný výbor pre prístup na trhy upravovali možnosť vytvoriť pracovné skupiny a prizvať expertov. Ďalej uviedla:
„Práve v tomto postavení expertov s osobitnými znalosťami v jednotlivých oblastiach sa zástupcovia rôznych združení podieľali na diskusiách v pracovných skupinách a v samotnom poradnom výbore pre prístup k trhom. Uvedené štandardizované pravidlá stanovovali, že diskusie v rámci výboru musia ostať dôverné. Podpisom zoznamu prítomných sa dotknuté osoby jasne zaviazali rešpektovať túto podmienku. Poradný výbor a jeho pracovné skupiny boli osobitne vytvorené s cieľom radiť a pomáhať Komisii v jej práci v osobitnej oblasti. Je nevyhnutné, aby tento výbor a pracovné skupiny mali správne zloženie v zmysle odborných schopností, aby mohli priniesť skutočnú pridanú hodnotu k postoju Únie a plniť úlohu, ktorú im zverila Rada. V tomto osobitnom kontexte je zdieľanie informácií kľúčovým prvkom na to, aby sa týmto skupinám umožnilo riadne vykonať ich prácu. Sprístupnenie informácií v rámci výboru úzkej skupine osôb, ktoré sa obmedzuje na otázky, v ktorých sa požaduje ich odborný názor, nemožno považovať za verejné sprístupnenie vo všeobecnosti.“
18 Čo sa týka dokumentov 14 až 17, Komisia uvádza:
„Treba mať na pamäti, že v kontexte obchodných rokovaní sa môže službám Komisie javiť ako nevyhnutné zapojiť do výmeny informácií dotknuté osoby, aby sa dosiahlo aktualizované a úplné pochopenie situácie, a teda aby mohla lepšie slúžiť záujmu Únie. Táto výmena sa obmedzuje na špecifické otázky, v ktorých ide o poznanie odborného názoru a stanovísk dotknutých organizácií. Tieto otázky majú osobitný význam aj pre špecifické dotknuté osoby. V dôsledku toho treba dospieť k záveru, že k takejto výmene informácií nedošlo v rámci pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001, keďže… toto nariadenie neumožňuje inštitúciám zohľadniť osobitný záujem žiadateľov o prístup. Preto nemožno vylúčiť, že informácie, ku ktorých výmene došlo v tomto osobitnom kontexte, môžu spadať pod niektoré z výnimiek stanovených [uvedeným] nariadením.“
Konanie a návrhy účastníkov konania
19 Žalobkyňa návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 15. februára 2011 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
20 Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 9. mája 2011 podala Spolková republika Nemecko návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu Komisie.
21 Uznesením z 24. júna 2011 predseda ôsmej komory Všeobecného súdu vyhovel návrhu Spolkovej republiky Nemecko na vstup vedľajšieho účastníka do konania a nariadil, aby sa jej zaslala kópia všetkých procesných písomností.
22 Vedľajší účastník konania podal svoje vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania v stanovenej lehote.
23 Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd rozhodol o otvorení ústnej časti konania.
24 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 11. januára 2013.
25 Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
– rozhodol, že napadnuté rozhodnutie porušuje nariadenie č. 1049/2001, a najmä článok 4 ods. 1 písm. a) tretiu zarážku uvedeného nariadenia, a v dôsledku toho zrušil napadnuté rozhodnutie,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
26 Komisia, ktorú podporuje vedľajší účastník konania, navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.
Právny stav
O žalobnom dôvode založenom na nesprávnom uplatnení článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001
27 Žalobkyňa tvrdí, že výnimka týkajúca sa ochrany verejného záujmu v oblasti medzinárodných vzťahov je v prejednávanej veci neuplatniteľná „nie preto, že by posúdenie Komisie týkajúce sa relevantnosti tejto výnimky v prípade dotknutých dokumentov bolo nesprávne“, ale z dôvodu, že tieto dokumenty sa stali verejne prístupnými na základe konania či nečinnosti Komisie.
28 Žalobkyňa v tomto ohľade tvrdí, že dotknuté dokumenty boli sprístupnené ako celok a bez označenia akejkoľvek dôvernej povahy profesijným združeniam s veľkým množstvom členov, a teda vysokému a neurčitému počtu osôb, čo možno prirovnať k uverejneniu alebo k verejnému sprístupneniu uvedených dokumentov. Uvádza tiež, že v päte listu z 18. marca 2008 adresovaného členom Komisie povereným obchodom generálnemu sekretárovi BusinessEurope sa nachádza rukou napísaná poznámka autora, v ktorom vyzýva adresáta, aby prerokoval tento list s Konfederáciou indického priemyslu (KIP), ktorá má 8 100 členov. Podľa žalobkyne stanovisko Komisie je relevantné len v prípade, ak sa otázka, či sa dotknuté dokumenty stali verejne prístupnými, vyrieši s ohľadom na jeho priamych adresátov, nie je však relevantné, ak sa zohľadní počet osôb, ktoré mali možnosť oboznámiť sa s dokumentmi po prvom adresátovi.
29 Ako žalobkyňa potvrdila na pojednávaní v odpovedi na otázku Všeobecného súdu, nespochybňuje posúdenie uskutočnené Komisiou, čo sa týka predmetu a konkrétneho obsahu požadovaných dokumentov, ale tvrdí, že ich ďalšie sprístupnenie na základe nariadenia č. 1049/2001, o ktoré sa opiera jej žiadosť o prístup, nemôže mať vplyv na ochranu medzinárodných vzťahov, keďže tieto dokumenty a informácie, ktoré sú v nich obsiahnuté, boli už Komisiou zverejnené.
30 Preto je potrebné overiť, či zápisnice zo stretnutí poradného výboru a pracovných skupín pre prístup na trhy, poskytnuté všetkým účastníkom uvedených stretnutí, a najmä profesijným organizáciám s početnými členmi, emaily zaslané ETRMA a list z 18. marca 2008 adresovaný členom Komisie povereným obchodom generálnemu sekretárovi BusinessEurope možno považovať vzhľadom na podmienky ich šírenia za verejne prístupné dokumenty.
31 V prvom rade, pokiaľ ide o otázku adresátov dotknutých dokumentov, je po prvé dôležité zdôrazniť, že k šíreniu týchto dokumentov Komisiou došlo v rámci konzultačného postupu, ktorý je na základe článku 3 rozhodnutia 98/552 povinný.
32 Aj keď Komisia nakoniec na pojednávaní spresnila, že poradný výbor nedisponoval v čase skutkových okolností rokovacím poriadkom podľa vzorového rokovacieho poriadku uvedeného v rozhodnutí Rady z 28. júna 1999, ktorým sa ustanovujú postupy pre výkon vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu (Ú. v. ES L 184, s. 23; Mim. vyd. 01/003, s. 124), na ktorý napriek tomu poukazovala v napadnutom rozhodnutí, treba konštatovať, že vytvorenie pracovných skupín na účely preskúmania konkrétnych otázok, umožnenie prístupu tretím osobám ako expertom a vyhotovenie zápisníc alebo zhrnutí zo stretnutí poradného výboru a uvedených pracovných skupín pre prístup na trhy svedčia o skutočnom fungovaní zodpovedajúcom fungovaniu podľa vzorového rokovacieho poriadku definovaného rozhodnutím 1999/468.
33 Aby sa tento výbor mohol uzniesť v súlade s postupom, ktorý si vyžaduje jeho činnosť, bolo nevyhnutné, aby Komisia vyhotovila a zaslala dokumenty jeho členom, ako aj profesijným organizáciám a spoločnostiam, ktoré sa na ňom zúčastnili ako experti, čo umožňuje považovať tieto dokumenty za interné dokumenty v zmysle článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa z 9. septembra 2008, MyTravel/Komisia, T‑403/05, Zb. s. II‑2027, bod 111, potvrdený rozsudkom Súdneho dvora z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P, Zb. s. I‑6237, bod 93). Samotná žalobkyňa vo svojej opakovanej žiadosti uznáva, že zaslanie zápisníc z poradného výboru a pracovných skupín pre prístup na trhy Komisiou ich rôznym účastníkom je „úplne rozumné, lebo inak by bolo nemožné riadiť dotknuté pracovné skupiny“.
34 Ako to správne zdôrazňuje Komisia a vedľajší účastník konania, sprístupnenie dotknutých dokumentov sa uskutočnilo v prospech špecifickej skupiny osôb z dôvodov, ktoré sú tiež špecifické.
35 Adresáti dokumentov požadovaných žalobkyňou sú členské štáty a v postavení expertov tiež profesijné organizácie a spoločnosti zúčastňujúce sa na prácach poradného výboru a pracovných skupín pre prístup na trhy určitého tretieho štátu, a to v rámci stretnutí, ktoré neboli prístupné verejnosti.
36 Účasť na procese poradenstva Komisii je vopred stanoveným rozlišovacím kritériom, ktorého splnenie určuje postavenie adresáta dotknutých dokumentov.
37 Dokumenty neboli sprístupnené z informačných dôvodov vo všeobecnosti, ale v rámci obmedzenej technickej výmeny informácií a výlučne s cieľom umožniť všetkým účastníkom splniť si úlohu poradcu Komisie prostredníctvom prác výboru a pracovných skupín pre otázky, ktoré sú predmetom zjavného osobitného záujmu pre všetky súkromné subjekty zapojené do tohto konzultačného postupu, úvah a výmeny informácií.
38 Okolnosť uvedená žalobkyňou na podporu jej výhrady, podľa ktorej boli požadované dokumenty poskytnuté ich adresátom bez toho, aby akákoľvek ich časť bola vymazaná, len zdôrazňuje osobitosť postavenia profesijných organizácií a zúčastnených spoločností opísaného vyššie.
39 Za týchto okolností nemožno šírenie dotknutých dokumentov Komisiou považovať za určené alebo na základe svojej povahy určené pre verejnosť, teda neurčitej kategórii osôb vymedzených všeobecným a abstraktným spôsobom.
40 Za verejnosť nemožno považovať kategóriu tvorenú domnelými adresátmi požadovaných dokumentov, konkrétne členmi profesijných organizácií zúčastňujúcich sa na prácach výboru a pracovných skupín pre prístup na trhy. Uvedení členovia predstavujú tiež osobitnú skupinu osôb definovaných na základe vopred stanoveného kritéria, konkrétne na základe toho, že patria do profesijného združenia, ktorého odborné poradenstvo sa požaduje v rámci procesu poradenstva Komisii na účely stanovenia stratégie prístupu na trhy tretieho štátu.
41 Po druhé analýza podmienok poskytnutia dotknutých dokumentov uskutočnená s ohľadom na niektoré ustanovenia nariadenia č. 1049/2001 týkajúce sa „aktívneho“ poskytovania informácií, ktoré prináleží dotknutým inštitúciám, odporuje tvrdeniam žalobkyne.
42 Článok 12 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že pokiaľ to je možné, orgány v súlade s vlastnými pravidlami „priamo“ sprístupnia dokumenty verejnosti v elektronickej forme alebo prostredníctvom registra. Odsek 2 tohto článku stanovuje, že dokumenty vypracované alebo doručené v priebehu prijímania právnych predpisov, ktoré sú právne záväzné v členských štátoch alebo pre členské štáty, „majú byť priamo prístupné“, ibaže by články 4 a 9 nariadenia č. 1049/2001 stanovovali inak.
43 Článok 10 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že žiadateľ má prístup k dokumentom buď priamo na mieste nahliadnutím do nich, alebo dostane ich kópiu vrátane elektronickej kópie v prípade jej dostupnosti, podľa toho, ktorý spôsob žiadateľ uprednostní, avšak v prípade, že dokument už bol uvoľnený na zverejnenie príslušným orgánom a je žiadateľovi „ľahko prístupný“, orgán si môže splniť povinnosť poskytnúť prístup k dokumentom tak, že žiadateľa informuje o tom, ako môže požadovaný dokument získať.
44 Treba konštatovať, že formulácie týkajúce sa „priameho“ sprístupnenia dokumentov alebo ich „ľahkej prístupnosti“ a charakterizujúce situácie, v ktorých je právo prístupu „verejnosti“ zaručené inštitúciami aktívnym spôsobom, sa zjavne nevzťahujú na selektívny prístup uplatnený v prejednávanej veci Komisiou v rámci sprístupňovania dokumentov.
45 Po tretie treba uviesť, že žalobkyňa neuviedla nijakú konkrétnu skutočnosť, ktorá by umožnila dospieť s istotou k záveru, že niektorý z dokumentov uvedených v opakovanej žiadosti o prístup z 21. mája 2010 sa skutočne nachádzal v držbe iných právnických alebo fyzických osôb než jeho pôvodných adresátov alebo im bol priamo poskytnutý.
46 Hoci je pravda, že profesijné združenia majú vo všeobecnosti za úlohu informovať svojich členov a prerokovať s nimi otázky významné vo vzťahu k odvetviu alebo záujmom, ktoré zastupujú, táto spoločná charakteristika v stanovách zakotveného cieľa týchto organizácií, na ktorú poukazuje žalobkyňa, neznamená, že tieto organizácie systematicky a v pôvodnom znení zasielajú všetky dokumenty, ktoré im boli poskytnuté v rámci ich činnosti zastupovania a ochrany záujmov ich členov vo vzťahu k medzinárodnej inštitúcii.
47 Pokiaľ ide o písomnú poznámku uvedenú v päte listu z 18. marca 2008 zaslaného členom Komisie povereným obchodom generálnemu sekretárovi BusinessEurope, znie takto: „V súvislosti s vyššie uvedeným môžete oboznámiť s komentármi svojich partnerov v rámci KIP.“ Z tejto poznámky nemožno vyvodiť, že KIP a jej členovia sa skutočne oboznámili s obsahom listu z 18. marca 2008.
48 Za týchto okolností sprístupnenie celých požadovaných dokumentov alebo ich častí členom profesijných organizácií, ktoré sa zúčastnili na procese poradenstva Komisii s cieľom stanovenia stratégie prístupu na trhy tretieho štátu, alebo tretím osobám, nebolo preukázané.
49 V druhom rade žalobkyňa v podstate tvrdí, že Komisia sa tým, že nevyznačila, že dotknuté dokumenty alebo niektoré ich časti sú dôvernej povahy, čo mala urobiť, ak chcela zabrániť ich poskytnutiu tretím osobám, implicitne vzdala kontroly nad týmito dokumentmi v okamihu, keď ich zaslala prvým adresátom, čím sa tieto dokumenty stali verejne prístupnými.
50 Najskôr treba uviesť, že kópia emailu zo 7. júla 2009, ktorý GR pre obchod adresovalo ETRMA, obsahuje výslovné upozornenie na dôvernosť. Tvrdenie žalobkyne je teda, čo sa týka tohto dokumentu, z vecného hľadiska nesprávne.
51 Ďalej treba pripomenúť, že podľa článku 9 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 sa citlivými dokumentmi rozumejú dokumenty pochádzajúce od inštitúcií alebo nimi založených agentúr, od členských štátov, tretích krajín alebo medzinárodných organizácií, ktoré sú v súlade s pravidlami príslušného orgánu klasifikované ako „TRÈS SECRET/TOP SECRET“, „SECRET“ alebo „CONFIDENTIEL“ a ktoré chránia základné záujmy Únie alebo jedného alebo viacerých jej členských štátov v oblasti, na ktorú sa vzťahuje článok 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001, predovšetkým verejnú bezpečnosť, obranu a vojenské veci.
52 Ak citlivý dokument v dôsledku svojej kvalifikácie podlieha osobitnému spôsobu zaobchádzania, takáto kvalifikácia nemôže sama osebe odôvodňovať uplatnenie dôvodov zamietnutia prístupu upravených v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 (rozsudok Všeobecného súdu z 26. apríla 2005, Sison/Rada, T‑110/03, T‑150/03 a T‑405/03, Zb. s. II‑1429, bod 73). V prípade, že je takýto dokument predmetom žiadosti o prístup, ujma spôsobená jeho sprístupnením sa posudzuje rovnako ako pri akomkoľvek inom dokumente, a to v zásade na základe konkrétneho preskúmania jeho obsahu.
53 V tejto súvislosti skutočnosť, že nijaké z označení uvedených v článku 9 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 sa tak ako v prejednávanej veci nenachádza na požadovaných dokumentoch, nestačí na vylúčenie možnosti uplatnenia výnimiek upravených v článku 4 uvedeného nariadenia, inak by sa totiž zamedzilo potrebnému účinku tohto ustanovenia a zasiahlo by sa do záujmov, ktoré chráni.
54 K rovnakému záveru je potrebné dospieť aj v súvislosti s neuvedením označenia „Restreint UE“ na dokumentoch, a to klasifikácie definovanej v článku 16.1 prílohy nazvanej „Bezpečnostné predpisy“ Rokovacieho poriadku Komisie (Ú. v. ES L 308, 2000, s. 26, Mim. vyd. 01/003, s. 213), zmeneného a doplneného rozhodnutím Komisie 2001/844/ES, ESUO, Euratom z 29. novembra 2001, ktorým sa mení a dopĺňa jej rokovací poriadok (Ú. v. ES L 317, s. 1; Mim. vyd. 01/003, s. 353), na ktorú sa odvolávala žalobkyňa na pojednávaní.
55 Prítomnosť či neprítomnosť niektorého z označení uvedených v článku 9 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 alebo klasifikácia „Restreint UE“ na určitom dokumente nie je určujúcou skutočnosťou pre posúdenie, či musí alebo nemusí byť chránený.
56 Nakoniec treba uviesť, že žalobkyňa nemôže oprávnene vyvodzovať z nečinnosti Komisie právne účinky, na základe ktorých by vznikol jej právny nárok.
57 Vyvodiť právne dôsledky z nečinnosti inštitúcie totiž v zásade možno len vtedy, pokiaľ sú výslovne upravené právom Únie (pozri, pokiaľ ide o otázku prijatia určitého rozhodnutia, rozsudok Súdneho dvora z 9. decembra 2004, Komisia/Greencore, C‑123/03 P, Zb. s. I‑11647, bod 45).
58 V oblasti prístupu k dokumentom je nečinnosť inštitúcie zohľadnená výlučne v článku 8 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 týkajúcom sa posudzovania opakovaných žiadostí, ktorý jasne uvádza, že „ak sa orgánu nepodarí odpovedať na žiadosť v stanovenej lehote, považuje sa to za zápornú odpoveď a podľa príslušných ustanovení Zmluvy o ES má žiadateľ nárok začať súdne konanie proti orgánu a/alebo podať sťažnosť ombudsmanovi“.
59 Tvrdenia žalobkyne týkajúce sa „rizík“ podstúpených Komisiou alebo jej „nedostatočnej opatrnosti“ pri šírení dokumentov a ujmy, ktorá by mohla vyplynúť z takejto situácie, sú irelevantné pre vyriešenie tohto sporu a patria do inej problematiky, a to problematiky prípadného vyvodzovania v danom prípade mimozmluvnej zodpovednosti Únie v zmysle článku 340 druhého odseku ZFEÚ z dôvodu protiprávneho konania inštitúcií.
60 Hoci zo samotnej nečinnosti Komisie nemožno vyvodiť implicitné vzdanie sa možnosti akokoľvek obmedziť šírenie dokumentov uvedených v žiadosti o prístup, k inej situácii dochádza za predpokladu výslovného označenia v tomto zmysle takouto inštitúciou.
61 V tomto ohľade treba pripomenúť, že v päte listu z 18. marca 2008, ktorý člen Komisie poverený obchodom adresoval generálnemu sekretárovi BusinessEurope, sa nachádza rukou napísaná poznámka autora s týmto znením: „V súvislosti s vyššie uvedeným môžete oboznámiť s komentármi svojich partnerov v rámci KIP.“ Podľa žalobkyne z tejto poznámky vyplýva, že jej autor nemal nijaké námietky proti tomu, aby bol list sprístupnený KIP, ktorá má 8 100 členov.
62 Je nesporné, že dotknutá poznámka neobsahuje súhlas so sprístupnením tohto listu ako takého, ale sa týka len prípadných komentárov, ktoré by generálny sekretár BusinessEurope mohol urobiť v súvislosti s jeho obsahom a ktorých adresátmi mohli byť len partneri dotknutej osoby v rámci KIP a nie jej členovia.
63 Takýto súhlas so sprístupnením nemožno kvalifikovať ako výslovné vzdanie sa možnosti akokoľvek obmedziť šírenie tohto listu alebo informácií, ktoré sú v ňom obsiahnuté, jediné konštatovanie, ktoré by umožnilo domnievať sa, že dotknutý dokument sa skutočne stal verejne prístupným, a teda že bol od tohto okamihu prístupný každej osobe alebo podniku, ktoré by o to mali záujem (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 8. júla 2010, Afton Chemical, C‑343/09, Zb. s. I‑7027, bod 39).
64 Navyše za predpokladu, že by zaslanie listu generálnemu sekretárovi BusinessEurope spolu s obmedzeným súhlasom informovania o jeho obsahu mohlo poškodiť verejný záujem spočívajúci v ochrane medzinárodných vzťahov, pričom tento dokument nemožno považovať za verejne prístupný, je namieste priznať Komisii možnosť odvolať sa na výnimku stanovenú v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, aby sa zabránilo zhoršeniu ujmy spôsobenej pôvodným šírením.
65 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že na rozdiel od tvrdení žalobkyne sa nemožno domnievať, že dotknuté dokumenty a v nich obsiahnuté informácie sa stali verejne prístupnými na základe konania či nečinnosti Komisie.
66 Odkazy žalobkyne na návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott k rozsudku Súdneho dvora z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Zb. s. I‑5885, I‑5887), na rozsudok Súdu prvého stupňa z 12. septembra 2007, API/Komisia (T‑36/04, Zb. s. II‑3201), a na „vnútorné pravidlá“ Komisie sú preto úplne irelevantné, keďže práve skutočné verejné sprístupnenie, ku ktorému došlo v prípade rôznych dokumentov uvedených v týchto troch textoch, v tejto vecí chýba.
67 Pre doplnenie treba uviesť, že práve v súvislosti s informáciami týkajúcimi štátnej pomoci obsiahnutými v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania a jeho uverejnením v Úradnom vestníku Európskej únie v súlade s článkom 26 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [88] ES (Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339) sa dospelo k záveru, že Komisia „verejne sprístupnila“ podstatnú časť obsahu spisu týkajúceho sa tejto pomoci (návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott k rozsudku Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, už citovanému v bode 66 vyššie, bod 134).
68 Takáto situácia nie je v ničom porovnateľná s prejednávanou vecou, ktorú charakterizuje úplná absencia uverejnenia požadovaných dokumentov alebo informácií, ktoré sú v nich obsiahnuté.
69 Nijaké platné porovnanie nemožno uskutočniť ani medzi požadovanými dokumentmi a správou pre pojednávanie, v súvislosti s ktorou Všeobecný súd rozhodol, že je sprístupnená verejnosti v deň pojednávania (rozsudok API/Komisia, už citovaný v bode 66 vyššie, bod 98), čo znamená, že sa stáva všeobecne a priamo prístupnou. Tento dokument je totiž skutočne poskytnutý akejkoľvek osobe, ktorá má o to záujem, pred pojednávacou miestnosťou ešte predtým, než sú tvrdenia účastníkov konania, ktoré má uvedený dokument za cieľ zhrnúť, prerokované na verejnom pojednávaní.
70 Čo sa týka vnútorných pravidiel Komisie, žalobkyňa tvrdí, že stanovujú, že ak „informácie uvedené v dokumente už boli poskytnuté veľkému počtu osôb…, odmietnutie ich sprístupnenia nie je odôvodnené“, a že Komisia teda tým, že odmietla prístup k požadovaným dokumentom, porušila svoje vlastné pravidlá.
71 Okrem skutočnosti, že dotknuté dokumenty boli poskytnuté len úzkej a špecifickej skupine osôb určenej na základe vopred stanoveného kritéria spočívajúceho v účasti na procese poradenstva Komisii (pozri body 34 až 36 vyššie), táto argumentácia žalobkyne v nijakom prípade nemôže preukázať údajnú protiprávnosť napadnutého rozhodnutia.
72 Z ustálenej judikatúry vyplýva, že nič nebráni tomu, aby právna úprava týkajúca sa vnútornej organizácie prác inštitúcie mala právne účinky voči tretím osobám (pozri rozsudok Súdneho dvora z 30. apríla 1996, Holandsko/Rada, C‑58/94, Zb. s. I‑2169, bod 38 a tam citovanú judikatúru).
73 Súdny dvor už v rámci rozhodovania vo veci interných opatrení prijatých administratívou rozhodol, že ak aj tieto opatrenia nemôžu byť kvalifikované ako právne pravidlá, ktoré by bola administratíva povinná v každej situácii dodržiavať, vyjadrujú konvenčné pravidlá postupu, ktorých sa administratíva musí vo svojej praxi pridŕžať a od ktorých sa nemôže v individuálnom prípade odkloniť bez uvedenia dôvodov, ktoré by boli v súlade so zásadou rovnosti zaobchádzania. Tieto opatrenia následne zakladajú akt všeobecnej povahy, ktorého nezákonnosť môžu namietať dotknutí úradníci a zamestnanci na podporu žaloby podanej proti individuálnym rozhodnutiam, ktoré boli prijaté na ich základe (rozsudok Súdneho dvora z 15. januára 2002, Libéros/Komisia, C‑171/00 P, Zb. s. I‑451, bod 35).
74 Táto judikatúra sa o to viac uplatňuje na pravidlá postupu, ktoré majú vonkajšie účinky, ako je to v prípade usmernení týkajúcich sa ukladania pokút podnikom z dôvodu porušenia pravidiel hospodárskej súťaže. Komisia sa prijatím takýchto pravidiel postupu a zverejnením, že ich odteraz bude uplatňovať na príslušné prípady, sama obmedzuje pri výkone svojej voľnej úvahy a nemôže sa od týchto pravidiel odchýliť bez toho, aby nebola prípadne sankcionovaná z dôvodu porušenia všeobecných právnych zásad, akými sú zásada rovnosti zaobchádzania alebo zásada ochrany legitímnej dôvery. Nie je preto vylúčené, že takéto pravidlá postupu so všeobecným dosahom môžu za určitých podmienok a v závislosti od ich obsahu spôsobovať právne účinky (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 28. júna 2005, Dansk Rørindustri a i./Komisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, Zb. s. I‑5425, body 210 a 211).
75 V prejednávanej veci žalobkyňa predložila na diskusiu dokument nazvaný „Vademecum o prístupe k dokumentom“ a označený „GR pre obchod“. Delí sa na tri časti jednotlivo nazvané „Všeobecné zásady“, „Prístup vo vzťahu k osobitným druhom dokumentov GR pre obchod“ a „Praktické dôsledky pre GR pre obchod“, pričom obsahuje výlučne pripomenutie rôznych ustanovení platnej právnej úpravy, relevantnej judikatúry a postupov dotknutého riaditeľstva pri posudzovaní žiadostí o prístup.
76 Na pojednávaní Komisia spresnila, že dokument nazvaný „Vademecum o prístupe k dokumentom“ je výlučne interný dokument, ktorý sa v čase skutkových okolností dokonca ani nenachádzal na jej internetovej stránke. Žalobkyňa, ktorá uviedla, že získala tento dokument na základe svojej žiadosti o prístup podľa nariadenia č. 1049/2001, ani netvrdila, ani a fortiori nepreukázala, že uvedený dokument bol akýmkoľvek spôsobom zverejnený pre tretie osoby.
77 Za týchto okolností sa zdá, že dokument GR pre obchod, nazvaný „Vademecum o prístupe k dokumentom“, v nijakom prípade nemal za cieľ spôsobovať vonkajšie účinky a považoval sa za služobné pokyny, ktoré spôsobovali účinky len vnútri správneho orgánu, konkrétne v rámci uvedeného riaditeľstva, a nezakladali nijaké práva v prospech tretích osôb.
78 Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že dôvod neplatnosti založený na nesprávnom uplatnení článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 sa musí zamietnuť.
O žalobnom dôvode založenom na diskriminačnom zaobchádzaní so žalobkyňou
79 Žalobkyňa tvrdí, že neexistuje „znateľný rozdiel“ medzi ňou a priemyselnými odvetviami, s ktorými sa Komisia radila, takže Komisia tým, že poskytla informácie len uvedeným odvetviam, konala diskriminačne. Platí to o to viac, že Komisia nie je schopná preukázať, prečo by žalobkyňa mala byť menej spoľahlivá a dôveryhodná než profesijné organizácie, ktoré sú adresátmi dokumentov.
80 Podľa ustálenej judikatúry zásada rovnosti zaobchádzania vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a s rozdielnymi situáciami nezaobchádzalo rovnako, ak takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené (rozsudky Súdneho dvora z 10. januára 2006, IATA a ELFAA, C‑344/04, Zb. s. I‑403, bod 95, a z 19. júla 2012, Lietuvos geležinkeliai, C‑250/11, bod 44).
81 Ako sa uviedlo v bodoch 35 a 37 vyššie, dokumenty požadované žalobkyňou boli poskytnuté profesijným organizáciám a spoločnostiam zúčastňujúcim sa ako experti na prácach poradného výboru a pracovných skupín pre prístup na trhy tretieho štátu, a to výlučne s cieľom umožniť všetkým účastníkom splniť si úlohu poradcu Komisie. Je nesporné, že uvedené dokumenty neboli poskytnuté na základe nariadenia č. 1049/2001.
82 Stačí konštatovať, že žalobkyňa sa objektívne nenachádza v uvedenom postavení, a to bez ohľadu na údajnú dôležitosť jej úlohy v rámci medzinárodných rokovaní alebo jej dôveryhodnosť ako organizácie zapísanej do zoznamu záujmových skupín Komisie.
83 Tento objektívny rozdiel v postavení vysvetľuje a odôvodňuje rozdielne zaobchádzanie v súvislosti s prístupom k predmetným dokumentom, takže Komisii nemožno vytýkať nijaké porušenie zásady rovnosti zaobchádzania v neprospech žalobkyne.
84 Z toho vyplýva, že dôvod neplatnosti uvedený v bode 79 vyššie sa musí zamietnuť.
85 Pokiaľ by sa žalobkyňa tiež chcela odvolať aj na existenciu osobitného záujmu na získaní požadovaných dokumentov, treba pripomenúť, že takýto záujem nemožno zohľadniť pri uplatňovaní povinných výnimiek upravených v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 (rozsudok Sison/Rada, už citovaný v bode 52 vyššie, bod 52, potvrdený rozsudkom Súdneho dvora z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, Zb. s. I‑1233, bod 47), ako to zdôraznila aj Komisia v napadnutom rozhodnutí.
86 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že žaloba sa musí zamietnuť.
O trovách
87 Podľa článku 87 ods. 2 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobkyňa nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhmi Komisie.
88 Spolková republika Nemecko znáša svoje vlastné trovy konania v súlade s článkom 87 ods. 4 rokovacieho poriadku.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (ôsma komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Žalobkyňa znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Európskou komisiou.
3. Spolková republika Nemecko znáša svoje vlastné trovy konania.
Truchot | Martins Ribeiro | Popescu |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 7. júna 2013.
Podpisy