OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 14 kwietnia 2016 r.(1)
Sprawa C‑101/15 P
Pilkington Group Ltd i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki (art. 81 WE i art. 53 porozumienia EOG) – Grzywny – Wytyczne z 2006 r. w sprawie metody ustalania grzywien – Obrót podlegający uwzględnieniu – Kurs wymiany stosowany do obliczenia wynoszącego 10% pułapu grzywny z art. 23 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 – Europejski rynek szkła samochodowego
I – Wprowadzenie
1. Niniejsze postępowanie odwoławcze daje Trybunałowi okazję odniesienia się do dwóch zagadnień, których znaczenia dla przyszłej praktyki administracyjnej Komisji Europejskiej, jako organu do spraw konkurencji, nie należy lekceważyć.
2. Z jednej strony należy doprecyzować, jakie obroty uczestników kartelu mogą zostać uwzględnione jako podstawa do obliczenia grzywien, które należy im wymierzyć. Z drugiej strony należy wyjaśnić, jaki kurs wymiany należy zastosować do przeliczenia walut, w wypadku gdy przedsiębiorstwo nie publikuje danych na temat swoich obrotów w euro. Od tego może zależeć, czy kwota grzywny ustalona przez Komisję przekracza wynikający z przepisów pułap wynoszący 10% całkowitego obrotu danego przedsiębiorstwa i jakie nakłady dane przedsiębiorstwo musi ewentualnie ponieść w celu uiszczenia grzywny.
3. Ponadto w niniejszej sprawie należy odnieść się do kilku szczegółowych kwestii dotyczących zasad równego traktowania i proporcjonalności w związku z nakładaniem grzywien za naruszenie prawa antymonopolowego oraz do nieograniczonego prawa orzekania Sądu Unii Europejskiej w odniesieniu do takich sankcji.
4. Wskazane zagadnienia prawne pojawiają się w związku z funkcjonującym na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) kartelem działającym na rynku szkła samochodowego, który przed kilkoma laty został wykryty przez Komisję Europejską i w dniu 12 listopada 2008 r. stał się przedmiotem decyzji nakładającej grzywnę(2). W niniejszym postępowaniu kilka spółek – Pilkington Group Ltd, Pilkington Automotive Ltd, Pilkington Automotive Deutschland GmbH, Pilkington Holding GmbH i Pilkington Italia SpA (zwanych dalej łącznie „Pilkington” lub „wnoszącymi odwołanie”) – zwraca się do sądów Unii w celu uzyskania ochrony prawnej przed tą decyzją.
5. W pierwszej instancji zarzuty podnoszone przez Pilkington przeciwko spornej decyzji nie zostały uwzględnione; wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r.(3) jej skarga o stwierdzenie nieważności została oddalona przez Sąd. Obecnie Pilkington kontynuuje swoje działania w celu uzyskania ochrony prawnej w postępowaniu odwoławczym przed Trybunałem.
6. Przed Trybunałem toczy się inne postępowanie odwoławcze dotyczące kartelu działającego na rynku szkła samochodowego(4). Nie dotyczy ono jednak tego samego wyroku Sądu i pojawiają się w nim zupełnie inne zagadnienia prawne.
II – Ramy prawne
7. Wynikające z prawa pierwotnego Unii ramy prawne niniejszej sprawy są określone w art. 81 WE (obecnie art. 101 TFUE)(5). W zakresie, w jakim dotyczy to Europejskiego Obszaru Gospodarczego przepis odpowiadający art. 81 WE zawarty jest w art. 53 porozumienia EOG. Z wtórnego prawa Unii znaczenie ma ponadto art. 23 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1/2003(6).
8. Artykuł 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi w interesującym w niniejszej sprawie zakresie:
„Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć grzywny na przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, jeżeli umyślnie lub w wyniku zaniedbania:
a) naruszają art. 81 [WE] lub 82 [WE] […];
[…]
Dla każdego przedsiębiorstwa lub związku przedsiębiorstw biorących udział w naruszeniu grzywna nie przekroczy 10% całkowitego obrotu uzyskanego w poprzedzającym [bieżący] roku obrotowym.
[…]”.
9. Uzupełniająco należy wskazać na wytyczne z 2006 r.(7), w których Komisja przedstawiła swoją praktykę administracyjną w zakresie ustalania grzywien. W pkt 4–6 i 13 tych wytycznych zawarte są między innymi następujące wywody:
„4. Uprawnienia Komisji w zakresie nakładania grzywien na przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, które umyślnie lub w wyniku zaniedbania naruszają art. 81 [WE] lub art. 82 [WE], należą do środków, które przyznaje się Komisji w celu realizacji przypisanej jej traktatem funkcji kontrolnej […]. W tym celu Komisja musi zapewnić, by jej działania miały efekt odstraszający […]. W konsekwencji jeżeli Komisja stwierdzi naruszenie przepisów z art. 81 [WE] i 82 [WE], nałożenie grzywny na podmiot dokonujący naruszenia może okazać się konieczne. Powodem, dla którego grzywny ustala się na poziomie odpowiednio wysokim dla osiągnięcia efektu odstraszającego, jest nie tylko ukaranie przedsiębiorstw (konkretny efekt odstraszający), lecz również powstrzymanie innych przedsiębiorstw od podejmowania działań sprzecznych z przepisami art. 81 [WE] i 82 [WE] lub kontynuowania tego rodzaju działań (ogólny efekt odstraszający).
5. Dla osiągnięcia powyższych celów przy ustalaniu grzywien Komisja powinna oprzeć się na danych dotyczących wartości sprzedaży dóbr i usług mających związek z naruszeniem przepisów. Także czas trwania naruszenia powinien odgrywać znaczącą rolę przy ustalaniu kwoty grzywny. Ma on istotny wpływ na potencjalne konsekwencje rynkowe naruszenia przepisów. Dlatego też przy ustalaniu wysokości grzywny ważne jest uwzględnienie liczby lat, w ciągu których dane przedsiębiorstwo brało udział w naruszeniu.
6. Połączenie wartości sprzedaży mających związek z naruszeniem przepisów z okresem jego trwania stanowi formułę odzwierciedlającą zarówno gospodarcze znaczenie naruszenia, jak i stopień zaangażowania każdego z uczestniczących w nim przedsiębiorstw. Odwołanie się do powyższych wskaźników wskazuje rząd wielkości danej grzywny i nie powinno być uważane za podstawę automatycznej i arytmetycznej metody ustalania.
[…]
13. W celu ustalenia kwoty podstawowej grzywny Komisja uwzględni wartość sprzedaży [towarów] lub usług [osiągniętą] przez przedsiębiorstwo, [mającą] bezpośredni lub pośredni związek z naruszeniem, [na] danym [obszarze] geograficznym na terytorium EOG. Zazwyczaj Komisja będzie uwzględniać wartość sprzedaży przedsiębiorstwa za ostatni pełny rok jego udziału [osiągniętą w ostatnim pełnym roku, w którym uczestniczyło ono] w naruszeniu […]”.
III – Okoliczności powstania sporu
A – Stan faktyczny i postępowanie administracyjne
10. Pilkington jest jednym z czołowych światowych producentów szkła, w szczególności szkła samochodowego.
11. Zgodnie z ustaleniami Sądu Pilkington wspólnie z innymi przedsiębiorstwami działającymi w tym sektorze dopuściła się naruszenia przepisów antymonopolowych, polegającego na zawieraniu porozumień dotyczących dostaw szkła samochodowego dla wszystkich dużych producentów pojazdów mechanicznych w EOG. Uczestnicy kartelu stosowali uzgodnione strategie cenowe i strategie w zakresie dostaw, skierowane ogólnie na utrzymanie stałej pozycji danego przedsiębiorstwa na danym rynku. W związku z tym zamiarem uczestnicy kartelu sprawowali nadzór nad decyzjami podjętymi podczas ich spotkań i kontaktów oraz uzgadniali między sobą działania korygujące o charakterze wyrównawczym.
12. Kartel na rynku szkła samochodowego działał na obszarze EOG od 10 marca 1998 r. do 11 marca 2003 r., przy czym okres uczestnictwa poszczególnych przedsiębiorstw należących do kartelu był różny – w wypadku Pilkington był to okres od 10 marca 1998 r. do 3 września 2002 r. Było to jednolite naruszenie o charakterze ciągłym.
13. W toku postępowania administracyjnego Komisja skierowała w dniu 18 kwietnia 2007 r. do kilku uczestników kartelu, w tym także do Pilkington, pismo w sprawie przedstawienia zarzutów. Przeprowadzone przez Komisję składanie ustnych wyjaśnień miało miejsce w dniu 24 września 2007 r. Po konsultacji z komitetem doradczym w kwestii praktyk ograniczających konkurencję i pozycji dominującej Komisja wydała w dniu 12 listopada 2008 r. sporną decyzję.
14. W art. 1 spornej decyzji stwierdza się, iż różne przedsiębiorstwa, w tym także Pilkington [art. 1 lit. c)], naruszyły art. 81 WE oraz art. 53 porozumienia EOG poprzez uczestnictwo w szeregu porozumień lub uzgodnionych praktyk w sektorze szkła samochodowego w EOG.
15. Grzywny nałożone na poszczególne przedsiębiorstwa w związku z ich uczestnictwem w kartelu wynikają z art. 2 spornej decyzji. W wypadku Pilkington jest to kwota 370 mln EUR, obciążająca solidarnie strony wnoszące odwołanie [art. 2 ust. 1 lit. c)]. W wyniku decyzji zmieniającej z dnia 28 lutego 2013 r., w której skorygowano błędy rachunkowe, kwota ta została obniżona do 357 mln EUR(8). Zgodnie z art. 2 ust. 2 spornej decyzji grzywna podlegała zapłacie w euro w terminie trzech miesięcy od ogłoszenia decyzji.
B – Postępowanie w pierwszej instancji
16. Część adresatów spornej decyzji wystąpiła w pierwszej instancji do Sądu ze skargą o stwierdzenie nieważności tego aktu.
17. Co zaś się tyczy Pilkington, pismem procesowym z dnia 18 lutego 2009 r. wystąpiła ona do Sądu w drodze skargi przeciwko Komisji.
18. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. Sąd oddalił tę skargę, obciążył jednak Komisję obowiązkiem zwrotu 10% kosztów poniesionych przez Pilkington(9). W pozostałym zakresie Sąd obciążył strony skarżące wszystkimi kosztami postępowania w pierwszej instancji.
IV – Postępowanie przed Trybunałem
19. Pismem z dnia 27 lutego 2015 r. strony wnoszące odwołanie wniosły wspólnie niniejsze odwołanie od wyroku Sądu.
20. Strony wnoszące odwołanie wnoszą o:
– uchylenie wyroku w sprawie T‑72/09 w zakresie, w jakim oddalono jego mocą skargę skierowaną przeciwko art. 2 ust. 1 lit. c) spornej decyzji,
– obniżenie grzywny nałożonej na wnoszących odwołanie w art. 2 ust. 1 lit. c) spornej decyzji oraz
– obciążenie Komisji kosztami stron wnoszących odwołanie w tym postępowaniu.
21. Komisja wnosi o:
– oddalenie odwołania oraz
– obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
22. Postępowanie w sprawie odwołania toczyło się przed Trybunałem w formie pisemnej, a w dniu 2 marca 2016 r. odbyła się rozprawa.
V – Ocena zarzutów odwołania
23. W swoim odwołaniu Pilkington nie porusza wszystkich problemów, które stanowiły przedmiot postępowania w pierwszej instancji. Przeciwnie, debata prawnicza w postępowaniu odwoławczym ogranicza się tylko do zagadnień związanych z obliczeniem grzywny. W tym zakresie strony wnoszące odwołanie podnoszą trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczy obrotów podlegających uwzględnieniu (w tej kwestii zaraz poniżej sekcja A), drugi – miarodajnego kursu wymiany euro przy określaniu pułapu 10% (w tej kwestii następnie sekcja B poniżej), zaś przedmiotem trzeciego są różne ogólne zasady prawne oraz uwagi dotyczące państwa prawa (w tej kwestii dalej poniżej sekcja C).
A – W przedmiocie obrotów podlegających uwzględnieniu przy obliczaniu grzywny (zarzut pierwszy odwołania)
24. Zarzut pierwszy odwołania skierowany jest przeciwko pkt 201–227 (a w szczególności przeciwko pkt 217–227) zaskarżonego wyroku. Jego przedmiotem są rodzaje obrotów, które mogą być uwzględniane jako podstawa do obliczania grzywny w rozumieniu art. 23 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 1/2003. Wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd w sposób sprzeczny z prawem potwierdził stanowisko Komisji, iż uwzględnieniu podlegają także dostawy dokonywane przez Pilkington na podstawie umów zawartych przed okresem, w którym rozpoczęło się naruszenie prawa, i to nawet wtedy, gdy w okresie trwania naruszenia prawa umowy te nie były na nowo negocjowane. W ocenie wnoszących odwołanie Sąd oparł się na wadliwej pod względem prawnym wykładni pkt 13 wytycznych z 2006 r.
25. Zgodnie z pkt 13 wytycznych z 2006 r. w celu ustalenia podstawowej kwoty grzywny Komisja uwzględnia jako punkt wyjścia wartość sprzedaży towarów lub usług osiągniętą przez przedsiębiorstwo, mającą bezpośredni lub pośredni związek z naruszeniem, na danym obszarze geograficznym na terytorium EOG.
26. Wynika z tego, że celem pkt 13 omawianych wytycznych jest przyjęcie za punkt wyjścia przy obliczaniu kwoty grzywny nałożonej na przedsiębiorstwo, kwoty odzwierciedlającej gospodarcze znaczenie naruszenia i stopień zaangażowania tego przedsiębiorstwa w to naruszenie (tak utrwalone orzecznictwo Trybunału(10), które ze swej strony orientuje się ściśle na brzmieniu pkt 6 wytycznych). I na odwrót, wyłączone mają zostać obroty bez realnego związku z zakresem działania tegoż kartelu na terytorium EOG(11).
27. W niniejszej sprawie spór dotyczy zasadniczo kwestii, czy musi istnieć jakikolwiek związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy praktykami kartelu i poszczególnymi składnikami obrotu uwzględnianymi przy obliczaniu grzywny. Wnoszące odwołanie stoją na stanowisku, że uwzględnieniu nie mogą podlegać przynajmniej takie sprzedaże szkła samochodowego, na które kartel w sposób logiczny nie miał wpływu, gdyż wynikają one ze sprzedaży dokonywanych na podstawie umów zawartych przed naruszeniem przepisów – uważanych za zawarte w warunkach normalnej konkurencji – i nienegocjowanych na nowo w trakcie trwania naruszania przepisów. Wnoszący odwołanie stoją na stanowisku, iż przez uwzględnienie takich sprzedaży wyolbrzymia się znaczenie kartelu.
28. Nie chodzi przy tym wcale o spór natury teoretycznej lub też o szczegół techniczny: gdyby bowiem nie uwzględniono jako podstawy obliczenia takich sprzedaży dokonanych przez Pilkington, grzywna wymierzona przez Komisję musiałaby wynosić według informacji wnoszących odwołanie o około 49 mln EUR mniej.
29. Nawet jeśli argumentacja wnoszących odwołanie dotycząca interpretacji pkt 13 wytycznych z 2006 r. może wydawać się na pierwszy rzut oka kusząca, nie wytrzymuje jednak próby dokładniejszego badania.
30. Już bowiem treść pkt 13 wytycznych z 2006 r. jest ujęta w sposób możliwie szeroki: obejmuje on całość sprzedaży towarów lub usług zrealizowanych przez wszystkich uczestników kartelu w danym sektorze geograficznym na terytorium EOG pozostających w bezpośrednim lub pośrednim związku z naruszeniem przepisów. Podobnie ogólne jest sformułowanie zawarte w pkt 5 tych wytycznych, wskazujące, że ustalanie wysokości grzywien następuje na podstawie danych dotyczących wartości sprzedaży dóbr lub usług mających związek z naruszeniem przepisów.
31. Pojęcie obrotu stosowane w pkt 13 wytycznych z 2006 r. – jak już to wyjaśnił Trybunał – byłoby rozumiane za wąsko, gdyby obejmowało ono jedynie sprzedaż, względem której ustalono, że miała ona rzeczywiście związek z kartelem, którego dotyczy sankcja(12). Tym samym zgodnie z orzecznictwem przy ustalaniu kwoty podstawowej grzywny nie zachodzi konieczność pozytywnego wykazywania, iż naruszenie za każdym razem miało wpływ na poszczególne składniki obrotu branego pod uwagę jako podstawa do obliczania kwoty podstawowej wymierzanej grzywny(13).
32. Pojęcie wartości sprzedaży, o którym mowa w pkt 13 wytycznych z 2006 r., nie powinno rozciągać się co prawda tak daleko, by obejmowało nawet osiągniętą przez dane przedsiębiorstwo sprzedaż nieobjętą w żaden sposób zakresem działania zarzucanego mu kartelu(14), jeżeli jednak – tak jak w niniejszym wypadku – chodzi o sprzedaż dokonaną w każdym wypadku na danym rynku właściwym, staje się ona bez stwierdzenia dodatkowych okoliczności podstawą obliczania kwoty podstawowej grzywny(15). Wbrew twierdzeniom Pilkington taka sprzedaż w żadnym razie nie znajduje się poza zakresem działania kartelu.
33. Wskazana sprzedaż jest dobrym punktem odniesienia dla szkody spowodowanej przez kartel, a w szczególności przez Pilkington, dla konkurencji na EOG, ponieważ dostarcza informacji o gospodarczym znaczeniu kartelu na danym rynku właściwym i stopniu zaangażowania Pilkington w ramach kartelu, tak jak wymagają tego pkt 6 i 13 wytycznych z 2006 r. oraz związane z tymi regulacjami orzecznictwo Trybunału(16).
34. Wyłączenie części sprzedaży dokonanej na danym rynku właściwym – tak jak to wyobrażają sobie wnoszące odwołanie – przy obliczaniu grzywny prowadziłoby w wielu wypadkach do sztucznego zmniejszenia gospodarczego znaczenia kartelu i w konsekwencji stałoby diametralnie w sprzeczności z celami zawartymi w pkt 6 i 13 wytycznych z 2006 r.(17) (zob. uzupełniająco pkt 4 i 5 tych wytycznych), gdyż całkowitego znaczenia naruszenia prawa antymonopolowego nie da się odpowiednio ująć, jeżeli w sposób selektywny ocenia się wybrane obroty uzyskane przez uczestników kartelu na danym rynku właściwym.
35. Faworyzowany przez wnoszących odwołanie sposób obliczania pomija w szczególności okoliczność, że do głównych celów wielu kartelów – także tego będącego przedmiotem niniejszego postępowania – należy podział rynku pomiędzy uczestnikami kartelu lub też utrzymanie ich udziałów w rynku na ustalonym poziomie. Ten efekt stabilizacyjny – co trafnie podkreślił Sąd(18) – oddziałuje w sposób naturalny na korzyść całej aktywności uczestników kartelu na danym rynku. Przy czym – jak podkreśliła to w sposób bardzo przekonujący Komisja – już manipulacja tylko kilkoma transakcjami może wystarczyć do tego, aby uzyskać na całym rynku efekt, do którego dążą uczestnicy kartelu. W wypadku jednak gdy bezprawny cel kartelu i związana z nim „kryminalna energia” uczestników kartelu obejmie cały rynek, przy obliczaniu grzywny za podstawę należy przyjąć również całą sprzedaż zrealizowaną na tym rynku.
36. Zgodnie z tym nie ma decydującego znaczenia, czy omawiane przedsiębiorstwa w odniesieniu do każdej transakcji działały w sposób udowodniony – lub też może jedynie potencjalnie – w zmowie. Podobnie poza tym nie ma decydującego znaczenia, czy i w jakim zakresie rzeczywiście wystąpił antykonkurencyjny skutek, do którego osiągnięcia zmierzały przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu(19). Wystarczy bowiem, że zmierzano do zakłócenia konkurencji na danym rynku w rozumieniu art. 81 WE (art. 101 TFUE) lub też spowodowano ten skutek(20). W takim wypadku całość obrotów uzyskanych przez uczestników kartelu na danym rynku należy co do zasady uwzględnić przy obliczaniu kwoty podstawowej grzywny.
37. Poza tym obciążenie administracyjne związane z oceną każdej sprzedaży dokonanej przez uczestników kartelu na właściwym rynku byłoby całkowicie nieproporcjonalne, gdyż w przeważającej ilości wypadków wysokość obrotów uwzględnianych przy obliczaniu grzywny wynika z dużej ilości transakcji, przy których wydaje się być niepraktyczne, aby każdą z nich oceniać pod kątem – rzeczywistego lub potencjalnego – wpływu wywieranego na nie przez oparte na zmowie praktyki uczestników kartelu. Jest to tym bardziej słuszne, że kartele charakteryzują się tendencją do ukrywania jego istnienia przez uczestniczące w nich przedsiębiorstwa, co nie powinno być dodatkowo gratyfikowane przy obliczaniu grzywny(21).
38. W sumie więc decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność, że sprzedaż uwzględniona przy obliczaniu kwoty podstawowej grzywny została dokonana na rynku, którego dotyczy naruszenie(22), gdyż dokładnie ta część obrotu pochodząca ze sprzedaży produktów będących przedmiotem naruszenia najlepiej odzwierciedla znaczenie gospodarcze tego naruszenia(23). W ten sposób zapewnia się, że dojdzie do wymierzenia odpowiedniej sankcji, która przyczyni się do skutecznego wyegzekwowania reguł konkurencji na rynku wewnętrznym Unii (zob. w tym względzie także pkt 4 i 5 wytycznych z 2006 r.).
39. Wynika z tego, że zarzut pierwszy należy oddalić.
B – W przedmiocie miarodajnego kursu wymiany przy obliczaniu wynoszącego 10% pułapu grzywny (zarzut drugi)
40. Zarzut drugi skierowany jest przeciwko pkt 410–423 zaskarżonego wyroku i dotyczy obowiązującego na poziomie Unii pułapu grzywny (zwanego także niekiedy „progiem ograniczającym”), tak jak wynika to z art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003. Zgodnie z tym przepisem grzywna wymierzona przedsiębiorstwu nie może przekroczyć 10% jego całkowitego obrotu uzyskanego w bezpośrednio wcześniejszym roku obrotowym.
41. W ocenie stron wnoszących odwołanie zaskarżony wyrok narusza ten przepis, gdyż Sąd w sposób niezgodny z prawem ustalił kurs wymiany walut z funta sterlinga(24) na euro. Gdyby Sąd – podobnie jak uprzednio Komisja – nie stosował kursu średniego Europejskiego Banku Centralnego (EBC) za ostatni rok obrotowy Pilkington zakończony przed wydaniem spornej decyzji, lecz faworyzowany przez Pilkington aktualny kurs wymiany obowiązujący w momencie wydania tej decyzji, wyliczono by niższy pułap 10%, a tym samym niższą grzywnę dla Pilkington.
1. Uwaga wstępna
42. Zarzut ten pojawia się w kontekście okoliczności, iż spółka dominująca Pilkington ma swoją siedzibę w Zjednoczonym Królestwie, dlatego też stanowiące podstawę do obliczeń obroty całego koncernu Pilkington były ustalane w funtach szterlingach. Natomiast grzywny wymierzane przez Komisję na poziomie Unii w celu karania naruszeń prawa antymonopolowego są wyrażane w euro. Dlatego też konieczne jest przeliczenie walut w celu stwierdzenia, czy ustalona grzywna nie przekracza wynikającego z przepisów pułapu 10% obrotu całkowitego Pilkington uzyskanego w ostatnim zamkniętym roku obrotowym przed wydaniem spornej decyzji.
43. Wnoszący odwołanie wskazują bez sprzeciwu ze strony Komisji, iż obrót całkowity Pilkington w roku obrotowym trwającym od 1 kwietnia 2007 r. do 31 marca 2008 r. wynosił 2,614 mld GBP. Wyliczony zgodnie z art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 pułapu 10% wynosił zatem 261,4 mln GBP (10% z 2,614 mld GBP).
44. Jeżeli zastosuje się – tak jak uczyniły to Komisja i Sąd – do przeliczenia walut obowiązujący w tym okresie średni kurs EBC (1 GBP = 1,415 EUR), to wyliczony pułap wyniesie 370,1 mln EUR. Jeżeli natomiast zastosuje się szczególny kurs wymiany EBC z dnia 12 listopada 2008 r., czyli z dnia, w którym Komisja wydała sporną decyzję (1 GBP = 1,2149 EUR lub 1 EUR = 0,82310 GBP)(25), wyliczony pułap będzie znacznie niższy – 317,5 mln EUR.
45. W pierwszym wypadku grzywna wymierzona przez Komisję w jej skorygowanej wysokości wynoszącej 357 mln EUR mieściłaby się jednoznacznie w pułapie wynoszącym 10%(26), w drugim przekraczałaby pułap 10% o niemal 40 mln EUR. Właśnie ta różnica jest stawką w sporze stron w ramach zarzutu drugiego, dotyczącego wyboru właściwego kursu wymiany do przeliczenia walut. Należy wyjaśnić, czy utrata wartości przez funta sterlinga w stosunku do euro, jaka nastąpiła w okresie do wydania spornej decyzji, ma zadziałać na korzyść Pilkington lub też przeciwnie, stanowić ryzyko walutowe obciążające Pilkington.
2. W przedmiocie zarzutów podnoszonych przez Pilkington
46. Podczas gdy wnoszący odwołanie wyraźnie uznają prawo Komisji do ustalania w euro grzywien wymierzanych przez nią na podstawie art. 23 rozporządzenia nr 1/2003, to uważają jednak, iż wywody Sądu w odniesieniu do zagadnienia właściwego kursu wymiany w celu obliczenia pułapu 10% są błędne pod względem prawnym.
47. Ich zarzuty względem zaskarżonego wyroku związane z tym zagadnieniem można co do zasady przyporządkować do dwóch kręgów tematycznych: z jednej strony Sąd miał błędnie ustalić cel pułapu wynoszącego 10% [zobacz w tym względzie zaraz poniżej sekcja a)], a z drugiej strony Sąd miał nie przestrzegać wymogów wynikających z zasad równego traktowania oraz pewności prawa [zobacz w tym względzie dalej poniżej sekcja b)].
a) Cel pułapu 10%
48. Tak jak wynika to z art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003, poprzez pułap 10% wprowadza się do obliczania grzywien za naruszenie prawa antymonopolowego element, który służy celowi odrębnemu i niezależnemu od kryteriów wagi i czasu trwania naruszenia(27). Chodzi o uwzględnienie zdolności finansowej danego przedsiębiorstwa oraz o uniknięcie wymierzania nadmiernych i nieproporcjonalnych grzywien(28).
49. Według przepisu art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 miarodajna jest zdolność płatnicza przedsiębiorstwa w chwili stwierdzenia jego odpowiedzialności z tytułu naruszenia i nałożenia na to przedsiębiorstwo przez Komisję sankcji pieniężnej(29).
50. Bez wątpienia zdolność płatnicza przedsiębiorstwa byłaby najlepiej uwzględniana, gdyby oceny dokonywano dokładnie na dzień, w którym Komisja wydaje swoją decyzję. Stawiałoby to jednak Komisję przed wręcz niemożliwymi do przezwyciężenia praktycznymi problemami: po pierwsze, przy wydawaniu decyzji w przedmiocie grzywny zwykle nie są znane dane o obrotach, które są aktualne na ten dzień, a w każdym razie nie są one dostępne w formie sprawdzonej, a zatem w formie wiarygodnej. Po drugie, także wewnętrzne procesy decyzyjne w Komisji, w szczególności przewidziana w rozporządzeniu konsultacja z komitetem doradczym(30), ale też konieczność zastanowienia się w ramach organu nad zagadnieniami celowości, metody obliczenia oraz wysokości sankcji w konkretnym wypadku(31), powodują, że nie można aż do ostatniego dnia bez przerwy przedkładać i przetwarzać nowego materiału zawierającego dane liczbowe.
51. Prawodawca Unii uwzględnił tę okoliczność i w art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 ustalił jedną dziesiątą obrotu całkowitego danego przedsiębiorstwa uzyskanego w ostatnim roku obrotowym poprzedzającym datę wydania decyzji o nałożeniu grzywny jako wartość referencyjną określającą zdolność płatniczą tego przedsiębiorstwa(32). Przyjmuje się więc pewne domniemanie prawne, iż zdolność płatnicza przedsiębiorstwa dla celów obliczenia grzywny jest zgodna z tą, którą można wyprowadzić ze sprawdzonych wartości dotyczących obrotu za ostatni zamknięty rok obrotowy przed wydaniem decyzji w sprawie grzywny. Z reguły można bowiem oczekiwać, że ustalona w ten sposób zdolność płatnicza przedsiębiorstwa nie uległa zasadniczej zmianie w tygodniach lub miesiącach do wydania decyzji w sprawie grzywny, a liczby dotyczące obrotu osiągniętego w ostatnim zamkniętym roku obrotowym zachowały swoją wartość informacyjną.
52. Jeżeli więc określony ułamek (10%) obrotu całkowitego danego przedsiębiorstwa z ostatniego zakończonego roku obrotowego stanowi wartość referencyjną dla jego zdolności płatniczej, to dla przeliczenia walut powinien być miarodajny także średni kurs wymiany walut obowiązujący w okresie referencyjnym. Bowiem jedynie ten kurs wymiany pozwala na ocenę liczb dotyczących obrotu w kontekście, z którego one pochodzą, ponieważ oddaje w najlepszy możliwy sposób realia gospodarcze, jakie wtedy istniały(33). Sąd słusznie wskazał na tę okoliczność(34).
53. Gdyby dane o obrocie zostały przeliczone na podstawie innego kursu wymiany z okresu późniejszego, mogłoby dojść do poważnego zniekształcenia ich wartości informacyjnej: zastosowanie nowego kursu wymiany do starych danych byłoby w konsekwencji niczym innym niż porównywaniem wielkości nieporównywalnych.
54. Także z powoływanych przez wnoszących odwołanie wyroków Trybunału nie można wyprowadzić niczego, co wskazywałoby na to, że należy zastosować późniejszy kurs wymiany – a mianowicie kurs wymiany obowiązujący w dniu wydania decyzji o grzywnie.
55. Co prawda Trybunał rzeczywiście w kilku wypadkach uznał, że pułap 10% może w pewnym zakresie chronić przedsiębiorstwa, których to dotyczy, przed wahaniami kursów wymiany walut(35), nie jest to jednak samodzielny cel tego pułapu, lecz jedynie aspekt częściowy ochrony, jaką art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 zapewnia tym przedsiębiorstwom przed nadmiernymi i nieproporcjonalnymi grzywnami(36).
56. Poza tym dotychczas w wypadkach analizowanych przez orzecznictwo chodziło zawsze o zmiany w relacjach pomiędzy walutami, do jakich dochodziło jeszcze przed końcem okresu referencyjnego, do którego zgodnie z art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 nawiązuje pułap 10%(37). Trybunał kieruje zatem swoją uwagę niejako wstecz, na wcześniejsze okresy, a nie tak jak oczekuje tego Pilkington – na przyszłość, na tygodnie i miesiące po zamknięciu ostatniego roku obrotowego poprzedzającego wydanie spornej decyzji.
57. Za „spojrzeniem wstecz” przemawiają w odróżnieniu od „spojrzenia w przód” mocne argumenty: po pierwsze, okres pomiędzy zakończeniem naruszania prawa a ostatnim rokiem obrotowym poprzedzającym wydanie decyzji o grzywnie trwa zwykle kilka lat i z natury rzeczy jest bardziej podatny na zmiany zdolności płatniczej przedsiębiorstw spowodowane przez zmiany walutowe niż sporne w niniejszej sprawie tygodnie i miesiące bezpośrednio poprzedzające wydanie decyzji o grzywnie. Po drugie, jedynie w wypadku spojrzenia wstecz można oprzeć się na wiarygodnych danych liczbowych, które – łącznie z przynależnymi do tego kursami wymiany dla przeliczenia walut – są do dyspozycji we właściwym czasie i mogą zostać uwzględnione przez Komisję w fazie podejmowania decyzji.
58. Jedyny punkt zaczepienia w orzecznictwie, który mógłby przemawiać za spojrzeniem w przód, a zatem na jakieś znaczenie kursów wymiany walut z określonego dnia, zawarty jest w stosunkowo dawnym wyroku Sądu pierwszej instancji w sprawie Sarrió/Komisja. W sprawie tej Sąd upewnił się bowiem, że „kwota grzywny, przeliczona na walutę krajową na podstawie kursu wymiany obowiązującego w momencie publikacji decyzji, nie przekracza 10% obrotu całkowitego strony skarżącej [w ostatnim roku obrotowym poprzedzającym wydanie decyzji]”(38).
59. Jak się wydaje, podejście to się jednak nie przyjęło. Ja też nie uważam, aby Trybunał powinien podzielać to stanowisko.
60. Niezależnie od wskazanego już podstawowego zarzutu, że w wypadku zastosowania aktualnego kursu wymiany z określonego dnia w sposób niedopuszczalny dokonuje się przeliczenia starych danych liczbowych dotyczących obrotu z pomocą nowego, niepochodzącego z tego samego okresu kursu wymiany, wydaje mi się, że odniesienie się Sądu Pierwszej Instancji w sprawie Sarrió/Komisja do momentu publikacji decyzji jest całkowicie niewłaściwe i nie nadaje się do zastosowania. Publikacja decyzji w sprawach antymonopolowych następuje zwykle na długo po ich wydaniu, czasami nawet po latach. Komisja musiałaby dysponować wręcz zdolnościami do jasnowidzenia, gdyby chciała uwzględnić taki przyszły kurs wymiany już w procesie podejmowania decyzji. Nie jest też oczywiste, w jakim zakresie akurat kurs wymiany miarodajny w dniu publikacji decyzji miałby zawierać bardozeij trafne informacje dotyczące zdolności płatniczych danego przedsiębiorstwa niż kurs w momencie jednak wcześniejszym, kiedy Komisja nakłada i egzekwuje grzywnę.
61. Rozwiązania problemu, na który skarżą się wnoszący odwołanie, należy moim zdaniem szukać na zupełnie innej płaszczyźnie, a mianowicie w prawie budżetowym Unii: na wypadek gdyby okazało się, że zdolność płatnicza przedsiębiorstwa – w wyniku wahań kursu wymiany lub też z innych powodów – uległa poważnemu zmniejszeniu w okresie pomiędzy końcem ostatniego roku obrotowego a momentem wydania przez Komisję decyzji w spawie grzywny, prawo budżetowe przewiduje odpowiednie mechanizmy zapobiegające grożącemu przedsiębiorstwu nadmiernemu obciążeniu w ramach egzekwowania grzywny wymierzonej przez Komisję(39). Mechanizmy te pozwalają na stworzenie indywidualnych rozwiązań przystosowanych do konkretnego wypadku, które obejmują możliwości od przyznania korzystniejszych terminów płatności aż do całkowitego lub częściowego umorzenia wierzytelności, przy czym należy jednakże uwzględniać w należyty sposób ewentualne zakłócenia konkurencji (zob. w tym względzie w szczególności art. 89 i 91 przepisów o zasadach stosowania przepisów dotyczących budżetu Unii(40)).
62. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Pilkington na rozprawie takiemu rozwiązaniu nie stoi ponadto w żaden sposób na przeszkodzie okoliczność, że mechanizmy przewidziane w prawie budżetowym Unii znajdują zastosowanie jedynie w szczególnie wyjątkowych wypadkach, gdyż „normalne” ryzyko wiążące się ze zdolnością płatniczą, a w szczególności zwykłe ryzyko związane z kursami wymiany, powinno być ponoszone przez samo przedsiębiorstwo(41). Do tej okoliczności nawiążę jeszcze w innym miejscu(42).
63. W tym kontekście nie przekonują argumenty wnoszących odwołanie opierające się na celu pułapu wynoszącego 10%.
b) Wymogi równego traktowania oraz pewności prawa
64. Wnoszące odwołanie podnoszą ponadto w niniejszej sprawie argumenty wynikające z zasad równego traktowania oraz pewności prawa. Wedle ich oceny także z tych zasad ma wynikać, że dla celów przeliczenia walut miarodajny powinien być aktualny kurs z dnia wydania spornej decyzji, a nie średni kurs z ostatniego zamkniętego roku obrotowego Pilkington przed wydaniem tej decyzji.
i) Zasada równego traktowania
65. Po pierwsze, wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi naruszenie zasady równego traktowania. W ich ocenie wszystkie przedsiębiorstwa powinny być traktowane równo, niezależnie od tego, w jakiej walucie prowadzą swoją księgowość. W ocenie wnoszących odwołanie okoliczność ta została błędnie oceniona przez Sąd.
66. Zasada równego traktowania stanowi ogólną zasadę prawa Unii, usankcjonowaną w art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(43). Nie może ona być interpretowana i stosowana odmiennie w zależności od dziedziny prawa.
67. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada ta oznacza, że podobne sytuacje nie powinny być traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie powinny być traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(44).
68. Niczym innym niż przejawem oddziaływania zasady równego traktowania jest fakt, że w szczególności w odniesieniu do wymiaru grzywien za naruszenia prawa antymonopolowego Trybunał uznaje, iż pułap 10% z art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 jest pułapem obowiązującym jednolicie dla wszystkich przedsiębiorstw(45).
69. Mając na względzie interesującą w niniejszej sprawie problematykę, należy najpierw wskazać, że zdolność płatnicza każdego przedsiębiorstwa może z natury rzeczy podlegać pewnym wahaniom w okresie pomiędzy zamknięciem wcześniejszego roku obrotowego a dniem wydania decyzji nakładającej grzywnę. Takie zmiany mogą wynikać na przykład z nieoczekiwanego spadku obrotów, mogą też mieć swoje źródło w zmianie kursów wymiany walut, w szczególności jeżeli przedsiębiorstwo – niezależnie od tego, gdzie mieści się jego siedziba – uzyskuje znaczną część swoich obrotów w walutach obcych.
70. Wszystkie przedsiębiorstwa znajdują się pod tym względem w takiej samej sytuacji i są traktowane przez prawodawcę Unii w taki sam sposób: zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 nie uwzględnia się takich zmian w odniesieniu do obliczania pułapu 10%, niezależnie od tego, czy dane przedsiębiorstwa ustalają swoje obroty w euro, czy też w innej walucie. Pod tym względem nie może zatem wystąpić naruszenie zasady równego traktowania.
71. Jednakże oprócz tego dla przedsiębiorstw, które nie ustalają swoich danych liczbowych dotyczących obrotu w euro, lecz w walucie obcej, nakład związany z uiszczeniem grzywny może podlegać większym zmianom, z uwagi na wahania kursu pomiędzy ich ostatnim rokiem obrotowym przed wydaniem decyzji a dniem wydania decyzji o nałożeniu grzywny niż ma to miejsce w stosunku do przedsiębiorstw, które prowadzą swoją księgowość w euro. W tym punkcie sytuacja przedsiębiorstw mających siedzibę poza strefą euro może się zatem różnić od sytuacji tych przedsiębiorstw, które rezydują wewnątrz tej strefy.
72. Nie można jednak jedynie w oparciu o okoliczność, że przedsiębiorstwa z siedzibą poza strefą euro mogą być bardziej narażone na zmiany wartości środków pieniężnych związane z czynnikami walutowymi niż ma to miejsce w wypadku przedsiębiorstw z siedzibą w tej strefie, wyprowadzić wniosku, iż przysługuje im kolejne badanie ich zdolności płatniczej na dzień zbieżny z momentem wydania decyzji o nałożeniu grzywny przez Komisję, przy zastosowaniu aktualnego kursu wymiany obowiązującego w tym dniu.
73. Takie wahania spowodowane przez czynniki walutowe są bowiem wyrazem ryzyka związanego z kursem wymiany walut, które ponosi każde przedsiębiorstwo we własnym zakresie(46). Przedsiębiorstwo, które wybiera siedzibę poza strefą euro, godzi się tak samo świadomie na ryzyko związane z niekorzystnym rozwojem kursów wymiany walut, jak czerpie ewentualne korzyści ze sprzyjającej zmiany tych kursów. Nie można zaakceptować, aby takie przedsiębiorstwo mogło – powołując się na zasadę równego traktowania w sposób selektywny – przenosić na ogół podmiotów ewentualne niekorzystne skutki faktu posiadania siedziby poza strefą euro.
74. Tylko na marginesie należy zwrócić uwagę, że już przed wprowadzeniem euro nie wszystkie przedsiębiorstwa działające na rynku wewnętrznym były narażone na takie samo ryzyko walutowe, chociaż prawdą jest, że wówczas Komisja musiała dokonywać dla wszystkich przedsiębiorstw przeliczenia walut przed nałożeniem na nie grzywny, podczas gdy obecnie jest to konieczne jedynie wobec przedsiębiorstw z siedzibą poza strefą euro. Niemniej jednak także przed wprowadzeniem euro przedsiębiorstwa, w zależności od państwa członkowskiego ich siedziby, były konfrontowane z różną wielkością wahań wartości walut, a tym samym ze zróżnicowanym ryzykiem zmiany kursu walut.
ii) Zasada pewności prawa
75. Po drugie, wnoszący odwołanie twierdzą, że Sąd nie uwzględnił zasady pewności prawa. W ich ocenie każde przedsiębiorstwo powinno mieć możliwość przewidzenia we własnej walucie obciążeń finansowych grożących mu w związku z grzywną wymierzoną przez Komisję.
76. Zasada pewności prawa stanowi ogólną zasadę prawa Unii, która wymaga w szczególności, aby uregulowanie pociągające za sobą niekorzystne skutki dla jednostek było jasne i precyzyjne, natomiast sposób jego stosowania był możliwy do przewidzenia dla podmiotów nim objętych(47). Jednostki, których dotyczy to uregulowanie, powinny bowiem mieć możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań(48).
77. W podobnym duchu Trybunał, odnosząc się specjalnie do art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003, wywiódł, że kwota grzywny nałożona w związku z naruszeniem prawa antymonopolowego przez Komisję ma górną granicę określoną liczbowo i w sposób bezwzględny, tak że maksymalna kwota grzywny, którą można nałożyć na dane przedsiębiorstwo, może być z góry przewidziana(49).
78. Immanentną cechą przewidywalności jest element prognozy. Na podstawie już ustalonych danych z najbliższej przeszłości można dokonać prognoz bardziej wiarygodnych niż na podstawie jeszcze nie znanych, przyszłych danych.
79. Dlatego też bez wątpienia przedsiębiorstwo może lepiej przewidzieć obowiązujący w jego wypadku pułap 10% dla grzywien antymonopolowych wynikający z art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003, gdy pułap ten obliczany jest przy zastosowaniu średniego kursu wymiany z ostatniego zamkniętego roku obrotowego, a nie na podstawie jakiegoś przyszłego, niedostępnego z góry aktualnego kursu wymiany z dnia wydania decyzji o wymierzeniu grzywny.
80. W konsekwencji Sąd całkowicie słusznie podkreślił(50), że zastosowanie średniego kursu wymiany EBC za ostatni rok obrotowy zamknięty przed wydaniem decyzji w sprawie nałożenia grzywny w znacznie większym stopniu gwarantuje pewność prawa niż odniesienie się do kursu wymiany z momentu znajdującego się w przyszłości – dnia wydania decyzji o wymierzeniu grzywny.
81. Wskazany powyżej średni kurs jest bowiem ustalony od końca danego roku obrotowego i nie zmienia się, natomiast aktualny kurs zależy od leżących w przyszłości przypadków, a mianowicie od momentu wybranego przez Komisję na wydanie decyzji w sprawie nałożenia grzywny oraz od sytuacji gospodarczej w tym okresie. Na podstawie średniego kursu każde przedsiębiorstwo, przeciwko któremu Komisja prowadzi postępowanie w sprawie naruszenia prawa antymonopolowego, może jeszcze przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie dokładnie obliczyć, do jakiej kwoty w euro może sięgać grzywna, którą ewentualnie będzie musiało uiścić.
82. Wnoszący odwołanie wskazują, że przedsiębiorstwa, które nie ustalają swoich obrotów w euro, mogą z mniejszą dokładnością przewidzieć nakłady finansowe na grzywny z tytułu naruszenia przepisów antymonopolowych, które ewentualnie będą do zapłaty, niż przedsiębiorstwa prowadzące swoją księgowość w euro.
83. Ta niepewność wynika jednak z ryzyka kursu wymiany, które zawsze ponoszą przedsiębiorstwa mające siedzibę poza strefą euro, tak jak już na to wskazano(51). Co więcej: proaktywnie działające przedsiębiorstwo musi zawsze zabezpieczyć się w walucie, w której w przyszłości trzeba będzie uiszczać zobowiązania. W tym zakresie nie ma zasadniczej różnicy pomiędzy grzywną z tytułu naruszenia prawa antymonopolowego, która ewentualnie zostanie wymierzona przez Komisję, a ryzykiem z tytułu odpowiedzialności cywilnej, która ewentualnie może obciążyć dane przedsiębiorstwo w wyniku procesów przed sądami krajowymi.
84. Jeżeli Komisja prowadzi przeciwko przedsiębiorstwu, jako domniemanemu uczestnikowi kartelu, postępowanie na podstawie rozporządzenia nr 1/2003, w jego własnym interesie leży, aby już w toku tego postępowania utworzyć na podstawie własnych danych o obrocie za każdy zakończony rok obrotowy rezerwy w euro na poczet ewentualne należnej grzywny lub też przynajmniej zapewnić sobie na podstawie uzgodnień z instytucjami finansowymi, że w momencie wydania decyzji w sprawie nałożenia grzywny będzie dysponować koniecznymi środkami płynnymi w euro aż do pułapu 10% wynikającego z art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003.
85. Jeżeli dane przedsiębiorstwo nie stosuje takich środków zabezpieczających, angażuje się w ostatecznej konsekwencji w spekulacyjną transakcję dotyczącą przyszłych zmian kursu wymiany i świadomie podejmuje ryzyko, iż w przyszłości będzie mogło nabyć dewizy konieczne do uiszczenie ewentualnej grzywny na mniej korzystnych warunkach niż miałoby to miejsce w momencie zamknięcia ostatniego roku obrotowego przed wydaniem decyzji o grzywnie.
86. Jak stwierdził to już Trybunał w innym kontekście, wahania wartości walut są czynnikiem losowym, który może wywołać zarówno skutek pozytywny, jak i negatywny(52). Istnienie takich wahań wartości walut jako takich nie może powodować niewspółmierności wymierzonej zgodnie z prawem grzywny(53).
3. Wniosek częściowy
87. W sumie więc stosowanie kursu średniego z ostatniego zamkniętego roku obrotowego danego przedsiębiorstwa przed wydaniem decyzji w sprawie nałożenia grzywny do przeliczenia walut w ramach określenia pułapu 10% dla grzywien z tytułu naruszenia przepisów antymonopolowych nie narusza ani celu art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003, ani też zasad równego traktowania i pewności prawa. Oparta na tych zasadach konkluzja Sądu(54) nie stanowi naruszenia prawa. W związku z powyższym zarzut drugi jest bezzasadny.
C – W przedmiocie różnych ogólnych zasad prawnych oraz względów dotyczących państwa prawa (zarzut trzeci)
88. Zarzut trzeci dotyczy różnych ogólnych zasad prawnych oraz względów dotyczących państwa prawa, których naruszenie wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi. Zarzut ten wnoszący odwołanie kierują z jednej strony przeciwko pkt 396–402, a z drugiej strony przeciwko pkt 434, 438 i 440–444 zaskarżonego wyroku, przy czym pierwsza cześć zarzutu trzeciego dotyczy wymogów prawnych wynikających z zasad równego traktowania i proporcjonalności (zob. w tym względzie zaraz poniżej śródtytuł 1), natomiast druga część dotyczy przysługującego Sądowi nieograniczonego prawa orzekania (zo. poniżej śródtytuł 2).
89. Istotną rolę w dotyczącej obu części tego zarzutu argumentacji wnoszących odwołanie odgrywa opracowanie firmy doradczej przedłożone przez Pilkington w sądowym postępowaniu w pierwszej instancji. Wnoszące odwołanie uważają, że z opracowania tego wynika, iż nałożenie grzywny przez Komisję spowodowało znaczne pogorszenie sytuacji finansowej Pilkington.
90. Informuję z góry, że sposób podejścia Sądu do tego opracowania był absolutnie odpowiedni i nie może być kwestionowany pod względem prawnym. Sąd słusznie uwzględnił to opracowanie jedynie w celu wykonania nieograniczonego prawa orzekania, w ramach którego może uwzględnić także fakty i dowody, które pojawiły się dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji(55). Natomiast – także całkowicie słusznie – Sąd nie uwzględnił tego opracowania w ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż w ramach tej oceny można uwzględnić jedynie takie informacje, którymi Komisja dysponowała już w chwili wydania tej decyzji(56).
1. Zasady równego traktowania i proporcjonalności (część pierwsza zarzutu trzeciego)
91. W pierwszej kolejności wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi, że błędnie zastosował prawne wymogi wynikające z zasad równego traktowania i proporcjonalności, oraz wskazują na „rażące dysproporcje” w obciążeniu, jakie dla poszczególnych uczestników kartelu spowodowały sankcje nałożone przez Komisję. Pilkington uważa, że została ukarana znaczniej surowiej niż współsprawcy, ponieważ nałożona na nią grzywna odpowiada znacznie wyższemu udziałowi w jej obrocie całkowitym niż ma to miejsce w wypadku innych uczestników kartelu, którzy mają w ofercie szerszą paletę produktów.
92. W tym kontekście Sąd słusznie przypomniał(57), że kwoty końcowe grzywien dla przedsiębiorstw, których dotyczą, niekoniecznie muszą wyrażać wszystkie różnice w odniesieniu do osiąganego przez nie obrotu całkowitego lub obrotu mającego istotne znaczenie(58), gdyż z wyjątkiem pułapu 10% zawartego w art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 obliczanie grzywien za naruszenia przepisów antymonopolowych nie odbywa się w sposób mechaniczny, w związku z czym sankcje niekoniecznie muszą pozostawać w określonej relacji do każdorazowego obrotu całkowitego wszystkich przedsiębiorstw, których dotyczą.
93. Prawdą jest, że Komisja nie może wykonywać swojego uznania wymierzając grzywny za naruszenie prawa antymonopolowego na podstawie art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 całkiem dowolnie, lecz podlega kontroli sądowej pod kątem uwzględniania ogólnych zasad prawa Unii oraz gwarantowanych na poziomie Unii praw podstawowych(59), a w szczególności pod kątem zasady równego traktowania i zasady proporcjonalności(60).
94. Sąd w niniejszej sprawie nie dokonał jednak błędnej oceny wymogów prawnych dotyczących z tych zasad.
a) W przedmiocie wymogów prawnych dotyczących zasady równego traktowania
95. Odnosząc się najpierw do zasady równego tratowania, należy stwierdzić, że oznacza ona, jak już na to wskazano(61), iż podobne sytuacje nie mogą być traktowane odmiennie, a odmienne sytuacje tak samo, o ile takie traktowanie nie jest obiektywnie uzasadnione.
96. W normalnym wypadku zasadzie równego traktowania czyni się w związku z karaniem naruszeń przepisów antymonopolowych zadość, gdy wszyscy uczestnicy kartelu są traktowani według takich samych kryteriów przy obliczaniu nałożonych na nich grzywien(62), tak że pod względem jakościowym w odniesieniu do jednego i tego samego naruszenia prawa antymonopolowego nie stosuje się podwójnych standardów(63). Przy czym okoliczność, że grzywna ostatecznie nałożona na jedno przedsiębiorstwo wynosi 10% jego obrotu całkowitego, a tym samym zbliża się do pułapu ustalonego w rozporządzeniu (art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003) lub go nawet osiąga, a wypadku innych uczestników kartelu odsetek ten jest niższy, nie stanowi sama w sobie naruszenia zasady równego traktowania(64).
97. Niemniej jednak wnoszący odwołanie chcieliby uzyskać dla Pilkington szczególne traktowanie idące w tym kierunku, by nałożona na nią grzywna została pomniejszona do niższego odsetka jej obrotu całkowitego. Inaczej mówiąc – zarzucają oni Sądowi, że nie zastosował wobec nich szczególnego traktowania.
98. Odstąpienie od klasycznej metody obliczania grzywny może być ewentualnie uzasadnione wtedy, gdy zastosowana przez Komisję metoda obliczania na podstawie wytycznych z 2006 r. nie pozwala na wystarczające zróżnicowanie grzywien nałożonych na poszczególnych uczestników kartelu, uwzględniające indywidualny okres uczestnictwa i stopień zaangażowania w kartel oraz ewentualne względy łagodzące lub obciążające(65). Jednakże w niniejszym wypadku brak jest ku temu wskazówek, a wnoszący odwołanie nie wskazali żadnych okoliczności, które by na to pozwalały.
99. Czy w pozostałym zakresie z uwagi na szczególne okoliczności sytuacja Pilkington różni się w znaczny sposób od sytuacji innych uczestników kartelu i dlatego konieczne jest jej szczególne traktowanie przy wymiarze grzywny, jest ostatecznie kwestią oceny faktów i dowodów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem(66) jest to wyłączne zadanie Sądu i nie podlega ponownej ocenie w stadium postępowania odwoławczego przed Trybunałem, z wyjątkiem ewentualnego wypaczenia faktów i dowodów, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczyniono przedmiotem zarzutu.
100. Jedynie dla pełnego obrazu sytuacji wskazuję uzupełniająco, że w mojej ocenie silna specjalizacja Pilkington w dziedzinie szkła samochodowego oraz mniejsza w porównaniu z innymi uczestnikami kartelu dywersyfikacja jej produkcji same w sobie nie są wystarczające, aby przy obliczaniu przypadającej na Pilkington grzywny stosować szczególne kryteria. Przeciwnie, Komisja słusznie wskazuje na to, iż takie przedsiębiorstwo jak Pilkington, uzyskujące szczególnie dużą cześć swojego obrotu całkowitego dzięki produktom objętym porozumieniem kartelowym, korzysta też w większym stopniu z ewentualnego zysku wypracowanego przez uczestników w wyniku takiej zmowy. W tym kontekście bynajmniej nie wydaje się być niesprawiedliwe, gdy grzywna wymierzona przez Komisję odpowiada większemu ułamkowi obrotu całkowitego takiego przedsiębiorstwa niż w przypadku pozostałych uczestników kartelu.
101. Wniosku tego nie podważa też okoliczność, że Komisja w przeszłości w pojedynczych wypadkach obniżała grzywny w celu uwzględnienia szczególnych modeli biznesowych poszczególnych uczestników kartelu, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wcześniejsza praktyka decyzyjna Komisji nie stanowi mających zastosowanie ram prawnych dla grzywien w zakresie prawa konkurencji(67).
102. Co zaś się tyczy w szczególności przytoczonej przez wnoszących odwołanie sprawy Almamet, sytuację tego przedsiębiorstwa cechowały okoliczności szczególne, które nie dotyczą – w każdym razie zgodnie z informacjami posiadanymi przez Trybunał – w tym samym stopniu Pilkington(68).
103. W związku z tym należy oddalić jako bezzasadny zarzut naruszenia prawnych wymogów zasady równego traktowania.
b) W przedmiocie prawnych wymogów zasady proporcjonalności
104. Odnosząc się następnie do zasady proporcjonalności, która zgodnie z art. 49 ust. 3 karty ma status prawa podstawowego(69), należy stwierdzić, że także tę zasadę niewątpliwie należy uwzględnić przy nakładaniu grzywien za naruszenia przepisów antymonopolowych(70).
105. Wnoszące odwołanie zarzucają w tym zakresie Sądowi, że nie uwzględnił w wystarczającym stopniu prawnych wymogów proporcjonalności w odniesieniu do stosunku pomiędzy grzywną wymierzoną przez Komisję a obrotem całkowitym Pilkington.
106. Co do zasady wskazany powyżej(71), wynikający z przepisów prawa pułap 10% zapewnia zgodnie z art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003, by grzywny nakładane przez Komisję na uczestników kartelu pozostawały w odpowiednim stosunku do ich zdolności płatniczej, oraz pozwala na uniknięcie wymierzania nadmiernych i nieproporcjonalnych grzywien(72). W wypadku przestrzegania tego pułapu istnieje domniemanie, że grzywna nie obciąża nieproporcjonalnie zdolności płatniczych przedsiębiorstwa, któremu została wymierzona.
107. Wyłącznie z okoliczności, iż grzywna stanowi – być może nawet znaczne – finansowe obciążenie dla danego przedsiębiorstwa i prowadzi do przejściowego osłabienia jego zdolności płatniczych, nie można w żaden sposób wnioskować, że grzywna jest nieproporcjonalnie wysoka. Przeciwnie, sankcja dla przedsiębiorstwa w formie grzywny powinna być odczuwalna, tak, aby mogła wywołać swój skutek zarówno w zakresie konkretnego, jak i ogólnego efektu odstraszającego (zob. w tym względzie pkt 4 wytycznych z 2006 r.). Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby przedsiębiorstwo mogło zapłacić nałożoną na nie sankcję niejako z kasy na drobne wydatki.
108. Jeżeli ewentualnie spodziewane osłabienie zdolności płatniczych przedsiębiorstwa w wyniku nałożenia na nie grzywny za naruszenie przepisów antymonopolowych miałoby stać się powodem do obniżenia sankcji, prowadziłoby to do nieracjonalnego skutku, iż przedsiębiorstwo to zostałoby nagrodzone nieuzasadnioną korzyścią finansową za popełnienie przez nie poważnego naruszenia przepisów dotyczących konkurencji(73). Jeżeli przedsiębiorstwo nieoczekiwanie popadnie w trudności z uiszczaniem swoich płatności, prawo budżetowe Unii – jak już na to wskazano(74) – przewiduje odpowiednie rozwiązania.
109. W tym kontekście zarzut naruszenia prawnych wymogów zasady proporcjonalności jest tak samo bezzasadny jak zarzut dotyczący zasady równego traktowania.
2. Wykonanie przez Sąd niegraniczonego prawa orzekania (druga część zarzutu trzeciego)
110. Wnoszący odwołanie podnoszą wreszcie w ramach zarzutu trzeciego, że Sąd nie skorzystał w należytym stopniu z nieograniczonego prawa orzekania przysługującego mu na podstawie art. 261 TFUE w związku z art. 31 rozporządzenia nr 1/2003.
111. Przyczyną zarzutu są w tym kontekście przede wszystkim wywody w pkt 442 i 443 zaskarżonego wyroku, w których Sąd prezentuje stanowisko, iż obniżenie grzywny wymierzonej przez Komisję jest dopuszczalne z uwagi na negatywne skutki finansowe jedynie w wypadku wystąpienia „nadzwyczajnych okoliczności”, „gdy uzasadnia to interes nadrzędny”(75). W ocenie wnoszących odwołanie Sąd, zajmując takie stanowisko, skorzystał niezgodnie z prawem w zbyt „powierzchowny sposób” ze swojego nieograniczonego prawa orzekania(76).
112. Wykonywanie przez Sąd nieograniczonego prawa orzekania podlega kontroli Trybunału jedynie pod kątem ewidentnych błędów(77). Takie błędy należy przyjąć, po pierwsze, jeżeli Sąd przekroczył uprawnienia przysługujące mu na podstawie art. 261 TFUE(78), po drugie, jeżeli nie rozpatrzył kompleksowo wszystkich istotnych czynników(79), i po trzecie, jeżeli zastosował niewłaściwe kryteria prawne(80), w szczególności pod względem zasady równego traktowania(81) i proporcjonalności(82).
113. Podnoszony przez wnoszących odwołanie zarzut nazbyt powierzchownego podejścia w odniesieniu do „pleine juridiction” objęty jest pierwszą z ww. kategorii: ostatecznie zarzuca się Sądowi, że błędnie ocenił zakres swoich uprawnień wynikających z art. 261 TFUE(83).
114. Uprawnienia te, rzeczywiście, sięgają bardzo daleko: Sąd na podstawie art. 261 TFUE jest, poza przeprowadzeniem kontroli zgodności z prawem grzywny wymierzonej przez Komisję, uprawniony do zastąpienia własną oceną oceny Komisji w odniesieniu do określenia kwoty grzywny(84). Sąd może ze względów wyłącznie celowościowych uchylić, obniżyć lub podwyższyć nałożoną grzywnę, bez konieczności uprzedniego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji(85). Wykonanie nieograniczonego prawa orzekania nie zakłada więc w sposób konieczny stwierdzenia naruszenia prawa.
115. Sąd zdawał sobie dobrze sprawę z możliwości przysługujących mu w ramach art. 261 TFUE(86). Sąd nie przyjmował bynajmniej, że obniżyć grzywnę nałożoną przez Komisję może w ogóle jedynie w wypadku wystąpienia szczególnych okoliczności. Przeciwnie, przyjął on, że takie obniżenie właśnie z uwagi na podnoszone osłabienie zdolności płatniczych danego przedsiębiorstwa jest odpowiednie jedynie w wypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności.
116. Innymi słowy Sąd jak najbardziej rozpatrzył w niniejszej sprawie twierdzenia Pilkington dotyczące osłabienia jej zdolności płatniczych, łącznie z przedłożonym przez Pilkington opracowaniem firmy doradczej. Zdecydował przy tym nie obniżać grzywny wyłącznie ze względów celowościowych, a nie z uwagi na błędnie rozumiane względy prawne. Jest to szczególnie widoczne, jeżeli uwzględni się kontekst, w którym Sąd formułuje swoje wywody dotyczące „szczególnych okoliczności”: Sąd kieruje się troską, iż skuteczność polityki konkurencji Unii mogłaby ponieść uszczerbek, gdyby grzywny za naruszenie przepisów antymonopolowych nie stanowiły pewnej dolegliwości dla przedsiębiorstw, których dotyczą(87).
117. Takie rozumowanie – tak jak dano to już do zrozumienia powyżej(88) – nie może być kwestionowane z punktu widzenia porządku prawnego. Ponadto jest ono w pełni zgodne polityką konkurencji Unii zdefiniowaną w wytycznych z 2006 r.(89). Chociaż takie wytyczne nie są wiążące dla sądownictwa, to jednak sądy Unii mogą inspirować się nimi w ramach wykonywania przysługującego im niegraniczonego prawa orzekania(90).
118. W sumie więc Sąd skorzystał we właściwy sposób ze swojego nieograniczonego prawa orzekania. Trybunałowi jako instancji odwoławczej nie przysługuje co do zasady dalej idąca kompetencja do oceny grzywny w odniesieniu do jej proporcjonalności. Własna ingerencja Trybunału dopuszczalna jest tylko w szczególnie wyjątkowych wypadkach, a mianowicie gdy „poziom sankcji jest nie tylko niewłaściwy, ale również nadmierny, a w efekcie nieproporcjonalny”(91). Jednakże co do istnienia tak rażącej i ewidentnej dysproporcji pomiędzy naruszeniem prawa a sankcją, która wymagałaby interwencji Trybunału jako instancji odwoławczej, brak jest w niniejszej sprawie jakichkolwiek wskazówek.
119. W konsekwencji więc także ta ostatnia część zarzutu trzeciego nie może zostać uwzględniona. Zarzut trzeci jest zatem w całości bezzasadny.
D – Podsumowanie
120. Jako że żaden z zarzutów podniesionych przez wnoszących odwołanie nie jest zasadny, należy oddalić odwołanie w całości.
VI – W przedmiocie kosztów
121. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
122. Zgodnie z art. 138 § 1 w związku z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę; jeżeli więcej niż jedna strona przegrała sprawę, Trybunał rozstrzyga o podziale kosztów. Ponieważ Komisja złożyła odpowiednie wnioski, a wnoszący odwołanie przegrali sprawę, należy obciążyć ich kosztami postępowania. Powinny oni pokryć je solidarnie, ponieważ wnieśli odwołanie wspólnie.
VII – Wnioski
123. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby orzekł w następujący sposób:
1) Odwołanie zostaje oddalone.
2) Wnoszący odwołanie pokrywają solidarnie koszty postępowania.