PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
30. lipnja 2022.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Hitni prethodni postupak – Politika azila i useljavanja – Direktiva 2011/95/EU – Članak 4. – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32/EU – Članci 6. i 7. – Standardi za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Članak 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Direktiva 2013/33/EU – Članak 8. – Zadržavanje podnositelja zahtjeva – Razlog za zadržavanje – Zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog poretka – Zadržavanje podnositelja zahtjeva za azil zbog njegova nezakonitog ulaska na područje Unije”
U predmetu C‑72/22 PPU,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Vrhovni upravni sud Litve), odlukom od 2. veljače 2022., koju je Sud zaprimio 4. veljače 2022., u postupku
M. A.
uz sudjelovanje:
Valstybės sienos apsaugos tarnyba,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev (izvjestitelj), predsjednik vijeća, L. Bay Larsen, potpredsjednik Suda, u svojstvu suca prvog vijeća, I. Ziemele, P. G. Xuereb i A. Kumin, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: M. Siekierzyńska, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. travnja 2022.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za M. A., I. Botyrienė, advokatė,
– za litavsku vladu, K. Dieninis i V. Vasiliauskienė, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, A. Azema, S. L. Kalėda i A. Steiblytė, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 2. lipnja 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavka 1. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.), članka 7. stavka 1. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. te ispravci SL 2020., L 76, str. 38 i SL 2020., L 415, str. 90.), kao i članka 8. stavaka 2. i 3. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.).
2 Taj je zahtjev upućen u okviru postupka između M. A., državljana treće zemlje, i Valstybės sienos apsaugos tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (Državna služba za zaštitu granica Ministarstva unutarnjih poslova Republike Litve, u daljnjem tekstu: VSAT) povodom zahtjeva potonje službe za određivanje M. A.-ova zadržavanja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2011/95
3 Člankom 4. stavkom 1. Direktive 2011/95 određuje se:
„Države članice mogu utvrditi kao obvezu podnositelja zahtjeva da čim prije dostavi sve potrebne elemente kojima će potkrijepiti svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu. Dužnost je države članice da u suradnji s podnositeljem zahtjeva procijeni odgovarajuće elemente zahtjeva.”
Direktiva 2013/32
4 U skladu s člankom 2. točkom (c) Direktive 2013/32:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
(c) ‚podnositelj zahtjeva’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koji su podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu u vezi koje nije još donesena konačna odluka.”
5 Člankom 6. Direktive 2013/32 predviđa se:
„1. Ako osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu tijelu koje je nadležno prema nacionalnom pravu za evidentiranje takvih zahtjeva, zahtjev se evidentira najkasnije tri radna dana od podnošenja zahtjeva.
Ako je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen drugim tijelima za koja je vjerojatno da zaprimaju takve zahtjeve, ali nisu nadležna za evidentiranje prema nacionalnom pravu, države članice osiguravaju da se zahtjev evidentira najkasnije šest radnih dana od podnošenja zahtjeva.
Države članice osiguravaju da ta druga tijela za koja je vjerojatno da zaprimaju takve zahtjeve za međunarodnu zaštitu, kao što su policija, granična policija, tijela nadležna za iseljeništvo [useljeništvo] i osoblje ustanova za zadržavanje, imaju odgovarajuće informacije te da njihovo osoblje dobije potrebnu razinu osposobljenosti za obavljanje njihovih zadaća i obveza te smjernice kako obavješćivati podnositelje zahtjeva o tome gdje i kako podnositi zahtjeve za međunarodnu zaštitu.
2. Države članice osiguravaju da osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu ima učinkovitu mogućnost njegovog što ranijeg podnošenja. Ako podnositelj zahtjeva ne podnese zahtjev, države članice mogu u skladu s time primijeniti članak 28.
3. Ne dovodeći u pitanje stavak 2., države članice mogu zahtijevati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu podnose osobno i/ili na određenom mjestu.
4. Bez obzira na stavak 3., zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra se podnesenim ako su obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva ili, ako je predviđeno nacionalnim pravom, službeno izvješće, zaprimila nadležna tijela određene države članice.
5. Ako veliki broj državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva istodobno podnese zahtjeve za međunarodnu zaštitu, zbog čega je u praksi jako teško poštivati rok iz stavka 1., države članice mogu odlučiti da se taj rok produlji na 10 radnih dana.”
6 Člankom 7. stavkom 1. te direktive određuje se:
„Države članice osiguravaju da svaka odrasla osoba s poslovnom sposobnošću ima pravo podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu u svoje ime.”
7 U članku 43. navedene direktive navodi se:
„1. Države članice mogu utvrditi postupke u skladu s temeljnim načelima i jamstvima iz poglavlja II., s ciljem donošenja odluka na granici ili tranzitnim zonama u državi članici o:
(a) dopustivosti zahtjeva u skladu s člankom 33., koji je podnesen na tom mjestu; i/ili
(b) sadržaju zahtjeva u postupku iz članka 31. stavka 8.
2. Države članice osiguravaju da se odluka u okviru postupaka iz stavka 1. donese u razumnom roku. Ako odluka nije donesena u roku od 4 tjedna, podnositelju se zahtjeva dozvoljava ulazak u državno područje države članice s ciljem obrade njegovog ili njezinog zahtjeva u skladu s drugim odredbama ove Direktive.
3. U slučaju priljeva većeg broja državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva koje podnose zahtjeve za međunarodnu zaštitu na granici ili u tranzitnoj zoni, zbog čega u praksi nije moguće primjenjivati odredbe stavka 1., ti se postupci mogu također primjenjivati ako i dokle su ti državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva uobičajeno smješteni na granici ili u tranzitnoj zoni.”
Direktiva 2013/33
8 U skladu s uvodnim izjavama 15. i 20. Direktive 2013/33:
„(15) Zadržavanje podnositelja zahtjeva trebalo bi primjenjivati u skladu s temeljnim načelom prema kojem se osobu ne bi smjelo zadržavati samo zbog toga [što] traži međunarodnu zaštitu, posebno u skladu s međunarodnim pravnim obvezama država članica i člankom 31. Ženevske konvencije. Podnositelje zahtjeva smije se zadržati samo pod vrlo jasno definiranim iznimnim okolnostima koje su utvrđene u ovoj Direktivi te u skladu s načelima nužnosti i razmjernosti u odnosu na način i svrhu takvog zadržavanja. Kada se podnositelja zahtjeva zadržava on mora imati djelotvoran pristup potrebnim postupovnim jamstvima, kao što je podnošenje pravnog lijeka pred nacionalnim pravosudnim tijelom.
[…]
(20) Kako bi se bolje osigurala tjelesna i psihološka nepovredivost podnositelja zahtjeva, zadržavanje bi trebalo biti krajnje rješenje te se smije primijeniti tek nakon što se pažljivo razmotre sve druge mjere koje nisu mjere oduzimanja slobode odnosno zadržavanje. Sve druge mjere koje nisu zadržavanje moraju biti u skladu s temeljnim ljudskim pravima podnositelja zahtjeva”.
9 Člankom 2. točkom (h) te direktive predviđa se:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
(h) ‚zadržavanje’: znači zadržavanje podnositelja zahtjeva od strane države članice na određenom mjestu na kojem je podnositelju zahtjeva uskraćena sloboda kretanja.”
10 Člankom 8. stavcima 2. i 3. navedene direktive određuje se:
„2. Kada se pokaže potrebnim, i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, države članice mogu zadržati podnositelja zahtjeva, ako se ne mogu primijeniti druge manje prisilne mjere.
3. Podnositelja zahtjeva može se zadržati samo:
[…]
(e) kada to zahtijeva zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog reda;
[…]”
11 U skladu s člankom 9. iste direktive:
„1. Podnositelja zahtjeva zadržava se što je kraće moguće i samo tako dugo dok vrijede razlozi iz članka 8. stavka 3.
Upravni postupci u vezi s razlozima za zadržavanje iz članka 8. stavka 3. izvršavaju se s dužnom pažnjom. Kašnjenja upravnih postupaka, koja se ne mogu pripisati podnositelju zahtjeva, ne opravdavaju nastavak zadržavanja.
2. Zadržavanje podnositelja zahtjeva u pisanom obliku određuju sudska ili upravna tijela. U nalogu o zadržavanju navode se stvarni i pravni razlozi na kojima se zadržavanje temelji.
3. Kada zadržavanje nalažu upravna tijela, države članice osiguravaju brzo sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja koje se provodi po službenoj dužnosti i/ili na zahtjev podnositelja zahtjeva. Kada se razmatranje provodi po službenoj dužnosti, takvo razmatranje provodi se što je prije moguće od početka zadržavanja. Kada se provodi na zahtjev podnositelja zahtjeva, provodi se što je prije moguće nakon pokretanja odgovarajućih postupaka. U tu svrhu države članice u nacionalnom pravu definiraju razdoblje u okviru kojega se provodi sudsko razmatranje zakonitosti zadržavanja po službenoj dužnosti i/ili sudsko razmatranje na zahtjev podnositelja zahtjeva.
Kada se u okviru sudskog razmatranja dokaže da je zadržavanje nezakonito, predmetni podnositelj zahtjeva odmah se oslobađa.
4. Zadržani podnositelji zahtjeva odmah se pisanim putem, na jeziku koji razumiju ili se opravdano pretpostavlja da ga razumiju, obavješćuju o razlozima zadržavanja i postupcima utvrđenim nacionalnim pravom za osporavanje naloga za zadržavanje kao i o mogućnosti traženja besplatne pravne pomoći i zastupanja.
5. Zadržavanje u razumnim vremenskim razmacima razmatra sudsko tijelo po službenoj dužnosti i/ili na zahtjev predmetnog podnositelja zahtjeva, posebno kada zadržavanje dulje traje, kada se pojave relevantne okolnosti ili su dostupne nove informacije koje mogu utjecati na zakonitost zadržavanja.
6. Države članice u slučaju sudskog razmatranja naloga za zadržavanje iz stavka 3. osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pristup besplatnoj pravnoj pomoći i zastupanju. To uključuje barem pripremu traženih postupovnih dokumenata i sudjelovanje u postupku pred sudskim tijelima u ime podnositelja zahtjeva.
Besplatnu pravnu pomoć i zastupanje osiguravaju odgovarajući osposobljene osobe koje to mogu obavljati, ili im je to dopušteno u skladu s nacionalnim pravom, čiji interesi nisu ili ne bi mogli biti u suprotnosti s interesima podnositelja zahtjeva.
7. Države članice mogu također odlučiti da se besplatna pravna pomoć i zastupanje odobri:
(a) samo onima koji nemaju dovoljno sredstava; i/ili
(b) samo putem usluga koje osiguravaju pravni savjetnici ili drugi savjetnici koji su u nacionalnom pravu posebno određeni za pomoć i zastupanje podnositelja zahtjeva.
8. Države članice također mogu:
(a) odrediti novčana i/ili vremenska ograničenja na pružanje besplatne pravne pomoći i zastupanja, pod uvjetom da se njima [samovoljno] ne ograničuje pristup besplatnoj pravnoj pomoći i zastupanju;
(b) odrediti da postupanje prema podnositeljima zahtjeva, u vezi s naknadama i drugim troškovima, nije povoljnije od postupanja koje je općenito namijenjeno njihovim državljanima u stvarima koje se odnose na pravnu pomoć.
9. Države članice mogu zahtijevati da im se u cijelosti ili djelomično vrate sredstva za sve odobrene troškove ako i kada se financijski položaj podnositelja zahtjeva znatno poboljša ili ako je odluka o odobrenju takvih troškova donesena na temelju neistinitih informacija koje je dao podnositelj zahtjeva.
10. Postupci za pristup pravnoj pomoći i zastupanju utvrđuju se u nacionalnom pravu.”
Litavsko pravo
12 Člankom 2. stavkom 20. Lietuvos Respublikos įstatymasa „Dėl užsieniečių teisinės padėties” (Zakon Republike Litve o pravnom statusu stranaca), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon o strancima), predviđa se da se tražiteljem azila smatra stranac koji je, u skladu s postupkom predviđenim tim zakonom, podnio zahtjev za azil o kojem još nije donesena konačna odluka.
13 Poglavlje X.2 Zakona o strancima odnosi se na primjenu tog zakona u slučaju proglašenja ratnog stanja ili izvanrednog stanja te u slučaju objave izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca. U tom poglavlju, člankom 140.12 određuje se:
„1. Stranac može podnijeti zahtjev za azil:
(1) na graničnim prijelazima ili u tranzitnim zonama: [VSAT‑u];
(2) na državnom području Republike Litve, ako je stranac zakonito ušao na to državno područje: [Odjelu za migracije];
(3) u stranoj državi: diplomatskim misijama i konzularnim uredima Republike Litve koje je odredio ministar vanjskih poslova.
2. Zahtjev za azil stranca podnesen na način protivan postupku iz stavka 1. ovog članka neće se prihvatiti te će se podnositelju zahtjeva objasniti postupak podnošenja zahtjeva za azil. S obzirom na ranjivost stranca ili druge pojedinačne okolnosti, [VSAT] može prihvatiti zahtjev za azil stranca koji je nezakonito prešao granicu Republike Litve.
[…]”
14 Člankom 140.17 Zakona o strancima, kojim se uređuju razlozi za zadržavanje tražitelja azila u slučaju proglašenja ratnog stanja ili izvanrednog stanja i u slučaju objave izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca, određuje se, u njegovu stavku 2., da se tražitelj azila može zadržati ako je na državno područje Republike Litve ušao nezakonitim prelaskom državne granice te države članice.
15 U točki 23. opisa postupka za priznavanje i oduzimanje azila u Litvi, koji je odobren Odlukom br. 1V‑131 ministra unutarnjih poslova Republike Litve od 24. veljače 2016. (u verziji koja proizlazi iz Odluke ministra unutarnjih poslova Republike Litve br. 1V‑626 od 27. srpnja 2021., u daljnjem tekstu: opis postupka) određuje se da se, ako je zahtjev za azil podnesen tijelu koje nije određeno u članku 67. stavku 1. Zakona o strancima ili protivno pravilima iz stavka 2. istog članka ili točke 22. opisa postupka, taj zahtjev vraća strancu najkasnije dva radna dana nakon što se utvrdi da je zahtjev koji je primilo tijelo zahtjev za azil, pri čemu se podnositelja zahtjeva obavještava o načinima podnošenja zahtjeva za azil. Ta se informacija prosljeđuje strancu u pisanom obliku na jeziku za koji se razumno može pretpostaviti da će ga razumjeti. Primjerak odgovora koji se daje strancu upućuje se tijelu određenom u članku 67. stavku 1. Zakona o strancima ovisno o mjestu boravka stranca, ako je to mjesto boravka poznato.
Glavni postupak i prethodna pitanja
16 Odlukom br. 517, naslovljenom „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo ir valstybės lygio ekstremaliosios situacijos operacijų vadovo paskyrimo” (Proglašenje izvanredne situacije na nacionalnoj razini i imenovanje voditelja nacionalnog djelovanja u slučaju izvanredne situacije) od 2. srpnja 2021. (TAR, 2021., br. 2021‑15235, u daljnjem tekstu: Odluka br. 517/21), vlada Republike Litve proglasila je izvanrednu situaciju na cijelom svojem državnom području. Zatim je 10. studenoga 2021. proglašeno izvanredno stanje na dijelu tog državnog područja zbog toga što se ta država članica suočila s masovnim priljevom stranaca, osobito iz Bjelarusa.
17 M. A., državljanin treće zemlje, uhićen je 17. studenoga 2021. u Poljskoj, s grupom osoba iz Litve, zbog toga što nije posjedovao ni putne isprave ni vizu potrebnu za boravak u toj državi članici i u Uniji. M. A. je 19. studenoga 2021. predan službenicima VSAT‑a na litavskom državnom području. Istog je dana to tijelo M. A.-u odredilo zadržavanje u najduljem trajanju od 48 sati te je zatražilo da Alytaus apylinkės teismas (Općinski sud u Alytausu, Litva) naloži njegovo zadržavanje u najduljem trajanju od šest mjeseci.
18 VSAT je pred tim sudom naveo da litavske baze podataka ne sadržavaju informacije koje se odnose na zainteresiranu osobu te da je njezin boravak u Litvi nezakonit. S obzirom na sve relevantne okolnosti VSAT je smatrao da je M. A. mogao pobjeći kako bi izbjegao zadržavanje ili moguće udaljavanje iz te države članice. Zato je VSAT zatražio da se M. A.-u odredi zadržavanje u trajanju od najdulje šest mjeseci kako bi se utvrdila njegova pravna situacija.
19 M. A. je na raspravi pred Alytaus apylinkės teismasom (Općinski sud u Alytausu) podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu. Odlukom od 20. studenoga 2021. taj je sud naložio mjeru zadržavanja u odnosu na M. A.-a do donošenja odluke o njegovu pravnom statusu u Litvi, najkasnije do 18. veljače 2022., uz obrazloženje da je postojala opasnost od bijega i da ne bi bilo moguće utvrditi razloge na kojima se temelji njegov zahtjev za azil da takva mjera nije donesena.
20 M. A. je protiv te odluke podnio žalbu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasu (Vrhovni upravni sud Litve), sudu koji je podnio zahtjev. M. A. je na raspravi pred tim sudom ponovio svoj zahtjev za azil te je tvrdio da je već podnio zahtjev za azil 20. studenoga 2021. VSAT‑ovu neidentificiranom službeniku. Međutim, to tijelo tvrdi da ne raspolaže podacima koji se odnose na taj zahtjev.
21 M. A. je 24. siječnja 2022. u pisanom obliku podnio VSAT‑u zahtjev za azil. Odjel za migracije taj je zahtjev odbacio kao nedopušten, osobito na temelju članka 140.12 stavka 1. Zakona o strancima.
22 M. A. je pred sudom koji je uputio zahtjev tvrdio da ne raspolaže informacijama o ishodu zahtjev za azil i da nije obaviješten o postupku njegova podnošenja. Na naknadnoj raspravi pred tim sudom, 1. veljače 2022., M. A.-ov zastupnik i VSAT‑ov zastupnik tražili su od navedenog suda da naloži Odjelu za migracije da razmotri zahtjev zainteresirane osobe za međunarodnu zaštitu.
23 Sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da u izvanrednoj situaciji nastaloj zbog masovnog priljeva migranata, kao što je ona koja se proglašava Odlukom br. 517/21, zahtjev za azil nije dopušten ako se ne poštuju uvjeti predviđeni člankom 140.12 stavkom 1. Zakona o strancima. Osim toga, na temelju članka 140.17 Zakona o strancima, u takvoj izvanrednoj situaciji, strancu koji je nezakonito ušao na litavsko državno područje može se odrediti zadržavanje.
24 Zajednička primjena tih odredbi Zakona o strancima ima za posljedicu da M. A., zato što je nezakonito ušao na litavsko državno područje kao i zbog toga što mu je određeno zadržavanje, nema pravo podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu te ga se stoga ne može kvalificirati kao tražitelja azila.
25 Naime, zbog izvanredne situacije proglašene Odlukom br. 517/21, samo se na tražitelje azila može primijeniti manje ograničavajuća mjera od zadržavanja.
26 Sud koji je uputio zahtjev smatra da se na državljanina treće zemlje koji je nezakonito ušao u Litvu i ondje boravi ne može primijeniti manje ograničavajuća mjera od zadržavanja.
27 Točno je da na temelju članka 140.12 stavka 2. Zakona o strancima VSAT raspolaže marginom prosudbe za priznavanje statusa tražitelja azila državljanima trećih zemalja koji su nezakonito prešli litavske granice, s obzirom na njihovu ranjivost ili druge pojedinačne okolnosti. Međutim, budući da uvjeti izvršavanja te margine prosudbe nisu precizno uređeni, sud koji je uputio zahtjev smatra da ne može odlučiti o pravilnosti mjera koje je u ovom slučaju poduzeo VSAT.
28 U tim okolnostima, taj sud traži da se utvrdi protive li se direktivama 2011/95 i 2013/32 nacionalne odredbe prema kojima se u slučaju proglašavanja izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca strancu koji je nezakonito ušao na državno područje države članice i ondje boravi stvarno oduzima mogućnost da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu.
29 Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu toga jesu li s pravom Unije usklađene odredbe kojima se litavskim tijelima omogućuje da, kad je zbog masovnog priljeva migranata proglašena izvanredna situacija, odredi zadržavanje osobi koja je u M. A.-ovoj situaciji samo zbog toga što je nezakonito ušla na litavsko državno područje. Taj sud pita o usklađenosti tih odredbi s uvodnom izjavom 15. i člankom 8. stavcima 2. i 3. Direktive 2013/33, u skladu s kojima se podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu može zadržati samo u dobro utvrđenim iznimnim okolnostima i uz poštovanje načela proporcionalnosti.
30 Osim toga, zbog dvojbi u pogledu zakonitosti prvotnog zadržavanja M. A.-a, sud koji je uputio zahtjev svojom je odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku naložio VSAT‑u da privremeno zadrži M. A.-a u ustanovi za smještaj ili drugom prikladnom mjestu, uz ograničenje njegove slobode kretanja na područje tog mjesta do 18. veljače 2022. Usto, sud koji je uputio zahtjev naložio je Odjelu za migraciju da ne udalji niti vrati M. A.-a u treću zemlju do donošenja konačne odluke u glavnom predmetu.
31 U tim je okolnostima Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Vrhovni upravni sud Litve) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 7. stavak 1. Direktive [2013/32], u vezi s člankom 4. stavkom 1. Direktive [2011/95], tumačiti na način da mu se protive pravila nacionalnog prava, poput onih koja se primjenjuju u ovom predmetu, koja u slučaju proglašenja ratnog stanja, izvanrednog stanja ili također proglašenja izvanrednog stanja zbog masovnog priljeva stranaca, načelno ne dozvoljavaju strancu koji je nezakonito ušao i ostaje na državnom području države članice da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu?
2. Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, treba li članak 8. stavak 2. i stavak 3. Direktive [2013/33] tumačiti na način da mu se protive pravila nacionalnog prava u skladu s kojima se, u slučaju proglašenja ratnog stanja, izvanrednog stanja ili također proglašenja izvanrednog stanja zbog masovnog priljeva stranaca, tražitelja azila može zadržati samo zato što je na državno područje Republike Litve ušao nezakonito prešavši državnu granicu Republike Litve?”
Hitni postupak
32 Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom prethodnom postupku predviđenom u članku 107. stavku 1. Poslovnika Suda.
33 U prilog tom zahtjevu navodi da je M. A.-u određeno zadržavanje od 17. studenoga 2021. do donošenja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku 2. veljače 2022. Na temelju navedene odluke, M. A. je smješten u VSAT‑ovu ustanovu za smještaj u uvjetima navedenima u točki 30. ove presude. Sud koji je uputio zahtjev dodao je da primjenjivi propis omogućuje VSAT‑u da nakon isteka te privremene mjere, koji je utvrđen na 18. veljače 2022., prvostupanjskom sudu ponovno podnese zahtjev za određivanje zadržavanja zainteresirane osobe ili primijeni na nju neku drugu mjeru.
34 Prvo vijeće Suda zatražilo je 21. veljače 2022. od suda koji je uputio zahtjev, s jedne strane, informacije o M. A.-ovoj situaciji nakon isteka mjere koju je naložio taj sud i, s druge strane, naznake koje se odnose, među ostalim, na ograničenja osobne slobode koju podrazumijeva ta mjera.
35 Iz odgovora suda koji je uputio zahtjev proizlazi da je 11. veljače 2022. Marijampolės apylinkės teismas (Općinski sud u Marijampoleu, Litva) u pogledu M. A.-a donio sličnu mjeru kao što je ona koju je naložio sud koji je uputio zahtjev i koja se navodi u točki 30. ove presude. Ta je mjera naložena do utvrđivanja M. A.-ova pravnog statusa te ne smije premašiti 11. svibnja 2022.
36 Valja utvrditi, kao prvo, da se ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi na tumačenje direktiva 2011/95, 2013/32 i 2013/33 koje spadaju u glavu V. trećeg dijela UFEU‑a, a koja se odnosi na područje slobode, sigurnosti i pravde. Slijedom toga, na taj se zahtjev za prethodnu odluku može primijeniti hitni prethodni postupak.
37 Što se tiče, kao drugo, uvjeta hitnosti, valja naglasiti da je taj uvjet osobito ispunjen ako je osoba o kojoj je riječ u glavnom postupku u ovom trenutku lišena slobode te ako njezino daljnje zadržavanje ovisi o rješavanju glavnog postupka. U tom pogledu situacija dotične osobe treba se ocjenjivati onakva kakva jest na datum ispitivanja zahtjeva da se o zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom postupku (presuda od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 99. i navedena sudska praksa).
38 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, smještanje državljanina treće zemlje u centar za zadržavanje, bez obzira je li to za vrijeme njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili radi njegova udaljavanja, jest mjera lišavanja slobode (presuda od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 100. i navedena sudska praksa).
39 Osim toga, što se tiče pojma „zadržavanje” u smislu članka 2. točke (h) Direktive 2013/33, Sud je već odlučio da iz teksta i nastanka te odredbe, kao i iz njezina konteksta proizlazi da zadržavanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu predstavlja prisilnu mjeru koja tom podnositelju zahtjeva uskraćuje slobodu kretanja i izolira ga od ostatka pučanstva, tako što mu nalaže neprestani boravak u ograničenom i zatvorenom prostoru (vidjeti u tom smislu presudu od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 223.).
40 U ovom slučaju valja istaknuti, kao prvo, da se na datum razmatranja zahtjeva kojim se traži da se o zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom postupku na M. A. primjenjivala „druga” mjera koja nije zadržavanje, u smislu litavskog prava, odnosno smještaj u VSAT‑ovoj ustanovi uz ograničenje kretanja na područje tog mjesta za smještaj.
41 U tom pogledu, iz informacija koje je pružio sud koji je uputio zahtjev proizlazi da, iako se M. A. doista mogao kretati unutar predmetne VSAT‑ove ustanove, nije mogao izaći iz nje bez odobrenja i pratnje. Slijedom toga, zainteresirana osoba izolirana je od ostatka stanovništva te joj je uskraćena sloboda kretanja.
42 U tim okolnostima, treba smatrati da je ta osoba zadržana u smislu članka 2. točke (h) Direktive 2013/33.
43 Kao drugo, što se tiče veze između zadržavanja i rješenja spora u glavnom postupku, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi, s jedne strane, da se prvo upućeno pitanje odnosi na mogućnost tužitelja iz glavnog postupka da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu te da ga se zbog toga kvalificira kao tražitelja azila. Međutim, u skladu s naznakama suda koji je uputio zahtjev, ta kvalifikacija tražitelja azila potrebna je kako bi se mogla primijeniti mjera koja ne podrazumijeva ograničenje slobode kretanja koje je svojstveno pojmu zadržavanja.
44 S druge strane, drugo prethodno pitanje u biti se odnosi na to da se odredi dopušta li se člankom 8. stavcima 2. i 3. Direktive 2013/33 određivanje zadržavanja M. A.-a samo zato što nezakonito boravi na litavskom državnom području.
45 S obzirom na ta razmatranja, prvo vijeće Suda odlučilo je 3. ožujka 2022., na prijedlog suca izvjestitelja i nakon saslušanja nezavisnog odvjetnika, prihvatiti zahtjev suda koji je uputio zahtjev da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom postupku.
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Postojanje predmeta prvog pitanja
46 Litavska je vlada na raspravi navela da je 18. ožujka 2022. M. A. podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu koji trenutačno razmatraju nadležna tijela. Tako ta vlada ističe, a da pritom izričito ne tvrdi da je to pitanje nedopušteno, da više nema potrebe da Sud odgovori na prvo prethodno pitanje jer je ono postalo bespredmetno.
47 Postupak predviđen člankom 267. UFEU‑a instrument je suradnje između Suda i nacionalnih sudova, zahvaljujući kojem Sud nacionalnim sudovima daje elemente tumačenja prava Unije koji su im potrebni za rješavanje sporova koji se pred njima vode (presuda od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, t. 69.).
48 S tim u svezi valja podsjetiti na to da smisao zahtjeva za prethodnu odluku nije oblikovanje savjetodavnih mišljenja o općim ili hipotetskim pitanjima, nego njegova nužnost za stvarno rješenje spora. Prema tome, ako se pokaže da postavljena pitanja više nisu relevantna za rješenje tog spora, Sud mora donijeti odluku o obustavi postupka (presuda od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, t. 70.).
49 Međutim, čak i da se pretpostavi da je M. A. stvarno podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu 18. ožujka 2022. koji se trenutačno razmatra, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da sud koji je uputio zahtjev prvim prethodnim pitanjem traži da se odredi zakonitost mjera primijenjenih u odnosu na tu osobu od njezina prvog pokušaja podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu 20. studenoga 2021.
50 Iz toga slijedi da je prvo prethodno pitanje i dalje korisno za rješenje spora u glavnom postupku te stoga treba odgovoriti na njega.
Meritum
51 U okviru postupka suradnje koji se predviđa člankom 267. UFEU‑a i navodi u točki 47. ove presude, čak i ako je sud koji je uputio zahtjev formalno ograničio svoje pitanje na tumačenje određene odredbe prava Unije, ta okolnost ne sprečava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja tog prava koji mogu biti korisni za rješavanje predmeta koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li se taj sud u tekstu svojeg pitanja na njih pozvao. U tom pogledu, na Sudu je da iz svih podataka koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, utvrdi one elemente prava Unije koje je, s obzirom na predmet glavnog postupka, potrebno protumačiti (presuda od 15. srpnja 2021., DocMorris, C‑190/20, EU:C:2021:609, t. 23. i navedena sudska praksa).
52 U ovom slučaju valja istaknuti da je prvo postavljeno pitanje, koje se osobito odnosi na tumačenje članka 4. stavka 1. Direktive 2011/95, opravdano dvojbama suda koji je uputio zahtjev u pogledu uvjeta u kojima se u Litvi može podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu. Međutim, ta se odredba odnosi na procjenu relevantnih elemenata takvog zahtjeva koju provodi dotična država članica te stoga nije relevantna za rješenje spora u glavnom postupku.
53 Osim toga, budući da se prvo prethodno pitanje odnosi na navedene uvjete podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, valja tumačiti i članak 6. Direktive 2013/32, kojim se predviđaju pravila za pristup postupku za razmatranje takvih zahtjeva.
54 Usto, u skladu s naznakama suda koji je uputio zahtjev, nepoštovanje uvjeta za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koji se predviđaju člankom 140.12 stavkom 1. Zakona o strancima, u izvanrednoj situaciji zbog masovnog priljeva stranaca podrazumijeva neprihvaćanje zahtjeva koji se u skladu s točkom 23. opisa postupka nerazmotren vraća zainteresiranoj osobi.
55 To znači, kao što to ističe nezavisni odvjetnik u točki 58. svojeg mišljenja, da državljani trećih zemalja koji ne ispunjavaju uvjete za ulazak u Litvu u biti valjano mogu zatražiti azil u toj državi članici samo iz inozemstva ili na njezinoj granici. Suprotno tomu, ti državljani gube takvu mogućnost nakon što su nezakonito ušli na državno područje navedene države članice. Naime, u tim slučajevima nacionalna tijela ne uzimaju u obzir njihov zahtjev.
56 U tim okolnostima, kako bi se korisno odgovorilo na prvo pitanje, valja smatrati da sud koji je uputio zahtjev tim pitanjem u biti pita treba li članak 6. i članak 7. stavak 1. Direktive 2013/32 tumačiti na način da im se protivi propis države članice u skladu s kojim se, u slučaju proglašenja ratnog stanja, izvanrednog stanja ili proglašenja izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca, državljanima treće zemlje čiji je boravak nezakonit stvarno oduzima mogućnost da na državnom području te države članice pokrenu postupak razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
57 Iz članka 6. stavaka 1., 3. i 4. Direktive 2013/32 proizlazi da radnja „izražavanja namjere za podnošenje” zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne zahtijeva nikakvu administrativnu formalnost, no prilikom „podnošenja” zahtjeva treba poštovati navedene formalnosti. Naime, podnošenje u načelu zahtijeva da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ispuni obrazac predviđen u tu svrhu člankom 6. stavkom 4. te direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 93.).
58 Što se osobito tiče navedene radnje „izražavanja namjere za podnošenje” zahtjeva za međunarodnu zaštitu, valja pojasniti da se člankom 7. stavkom 1. Direktive 2013/32 predviđa da svaka odrasla osoba s poslovnom sposobnošću ima pravo podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu u svoje ime. Usto, iz sudske prakse Suda proizlazi da svaki državljanin treće zemlje odnosno osoba bez državljanstva ima pravo podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu na državnom području države članice, uključujući na njezinim granicama ili u njezinim tranzitnim zonama, čak i ako na tom državnom području boravi nezakonito. To mu se pravo mora priznati bez obzira na izglede za uspjeh takvog zahtjeva (presuda od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražiteljima azila), C‑821/19, EU:C:2021:930, t. 136.).
59 Osim toga, člankom 6. stavkom 2. Direktive 2013/32 predviđa se obveza država članica da osiguravaju da osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu ima učinkovitu mogućnost njegova što ranijeg podnošenja (vidjeti u tom smislu presudu od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 63.).
60 U tom pogledu valja naglasiti, s jedne strane, da u okviru izražavanja namjere podnošenja zahtjeva, evidentiranja i podnošenja zahtjeva treba poštovati cilj Direktive 2013/32 da se zajamči djelotvoran pristup, odnosno najlakši mogući pristup postupku priznavanja međunarodne zaštite (vidjeti u tom smislu presudu od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 63.).
61 S druge strane, pravo na podnošenje takvog zahtjeva uvjetuje, kao prvo, poštovanje pravâ da taj zahtjev bude evidentiran i da može biti podnesen i razmotren u rokovima utvrđenim Direktivom 2013/32 i, kao drugo, u konačnici i djelotvornost prava na azil, zajamčenog člankom 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite), C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 102.).
62 Prema tome, iako izražavanje namjere podnošenja zahtjeva i podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu predstavljaju dvije uzastopne i različite faze (vidjeti u tom smislu presudu od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 93.), ipak postoji uska veza između tih radnji jer se njima nastoji osigurati, s jedne strane, djelotvoran pristup postupku koji omogućuje razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i, s druge strane, djelotvornost članka 18. Povelje.
63 Prema tome, valja utvrditi da primjena nacionalnog zakonodavstva, kao što je članak 140.12 stavak 1. Zakona o strancima, kojim se predviđa da se državljaninu treće zemlje čiji je boravak nezakonit samo zbog te činjenice, nakon njegova ulaska na litavsko državno područje, oduzima mogućnost da izrazi namjeru podnošenja zahtjeva ili da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu, stoga sprečava navedenog državljanina da stvarno ostvaruje pravo propisano člankom 18. Povelje.
64 Ne može se smatrati da se takvim pravilima pristupa postupku za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koja se predviđaju člankom 140.12 stavkom 1. Zakona o strancima, poštuju zahtjevi utvrđeni člankom 6. i člankom 7. stavkom 1. Direktive 2013/32.
65 Točno je da u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive 2013/32 države članice mogu zahtijevati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu podnose osobno i/ili na određenom mjestu. Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 75. svojeg mišljenja, države članice ne mogu iskoristiti tu mogućnost na način kojim se u praksi sprečava te državljane ili neke od njih da podnesu zahtjev ili da ga podnesu „što ranije”. Suprotnim bi se tumačenjem doveo u pitanje cilj Direktive 2013/32 koji uključuje da se zajamči djelotvoran, jednostavan i brz pristup postupku priznavanja međunarodne zaštite te bi se naštetilo korisnom učinku prava na traženje azila, koje se člankom 7. te direktive priznaje svim državljanima trećih zemalja.
66 Drukčije ne vrijedi ni ako se pristup državljanina treće zemlje postupku iz članka 6. Direktive 2013/32 može osigurati i primjenom diskrecijske ovlasti koja se predviđa člankom 140.12 stavkom 2. Zakona o strancima i kojom se može osigurati da odgovorno tijelo prihvati razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu zbog ranjivosti podnositelja zahtjeva ili drugih iznimnih okolnosti.
67 U tom je pogledu dovoljno utvrditi da, kao što to proizlazi iz točke 58. ove presude, u skladu s člankom 7. stavkom 1. Direktive 2013/32 i sudskom praksom Suda, „svaka odrasla osoba” i „svaki državljanin treće zemlje” ima pravo izraziti namjeru podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Prema tome, nacionalna odredba kao što je članak 140.12 stavak 2. Zakona o strancima, kojim se predviđa diskrecijska ovlast nadležnog tijela da uzme u obzir samo zahtjeve određenih zainteresiranih osoba čiji je boravak nezakonit zbog njihove ranjivosti, ne ispunjava uvjete predviđene člankom 7. stavkom 1. Direktive 2013/32.
68 Međutim, litavska vlada kao opravdanje ograničenja prava na podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koja proizlaze iz članka 140.12 stavka 1. Zakona o strancima ističe opasnost za javni poredak ili unutarnju sigurnost s kojom se Republika Litva suočava zbog masovnog priljeva migranata na svojim granicama, osobito iz Bjelarusa.
69 U tim okolnostima važno je istaknuti da se u skladu s člankom 72. UFEU‑a odredbe sadržane u glavi V. trećeg dijela tog ugovora ne utječu na izvršavanje odgovornosti država članica u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti.
70 U tom pogledu valja podsjetiti na to da, iako je na državama članicama da donesu mjere potrebne za osiguravanje javnog reda na svojem državnom području kao i unutarnje i vanjske sigurnosti, iz toga ipak ne proizlazi da se na takve mjere uopće ne primjenjuje pravo Unije. Naime, kao što je to Sud utvrdio, UFEU predviđa izričita izuzeća koja se primjenjuju u slučaju situacija koje mogu dovesti u pitanje javni red ili javnu sigurnost samo u točno određenim iznimnim slučajevima. Iz toga se ne može zaključiti da u UFEU‑u postoji opća iznimka koja iz područja primjene prava Unije isključuje sve mjere poduzete radi zaštite javnog reda ili javne sigurnosti. Priznavanjem postojanja takve iznimke izvan posebnih uvjeta iz odredbi tog ugovora mogla bi se ugroziti obvezujuća narav i ujednačena primjena prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite), C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 214.).
71 Usto, odstupanje predviđeno člankom 72. UFEU‑a mora se usko tumačiti. Prema tome, taj članak 72. ne može se tumačiti na način da državama članicama daje ovlast odstupanja od odredbi prava Unije samim pozivanjem na odgovornosti koje imaju u pogledu očuvanja javnog reda i zaštite unutarnje sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite), C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 215.).
72 U tim okolnostima i s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 70. i 71. ove presude, općenitim pozivanjem na ugrožavanje javnog poretka ili unutarnje sigurnosti koje uzrokuje masovan priljev državljana treće zemlje ne može se, na temelju članka 72. UFEU‑a, opravdati odredba kao što je članak 140.12 Zakona o strancima, kojim se državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi u državi članici de facto oduzima pravo da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu na državnom području te države članice.
73 Litavska vlada uostalom nije navela koji je učinak takve mjere na održavanje javnog poretka i zaštitu unutarnje sigurnosti u izvanrednoj situaciji povezanoj s predmetnim masovnim priljevom migranata.
74 Osim toga, kao što to proizlazi iz točaka 125. do 127. i 130. mišljenja nezavisnog odvjetnika, Direktivom 2013/32 omogućuje se državama članicama, osobito u njezinu članku 43., da utvrdi posebne postupke primjenjive na svojim granicama, čiji je cilj ocijeniti dopuštenost zahtjeva za međunarodnu zaštitu u situacijama u kojima ponašanje podnositelja zahtjeva upućuje na to da je njegov zahtjev očito neosnovan ili nepošten. Ti postupci omogućuju državama članicama da na vanjskim granicama Unije ispunjavaju svoje odgovornosti u pogledu održavanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti a da pritom nije potrebno primijeniti odstupanje na temelju članka 72. UFEU‑a.
75 S obzirom na sva ta razmatranja, na prvo prethodno pitanje valja odgovoriti da članak 6. i članak 7. stavak 1. Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice u skladu s kojim se, u slučaju proglašenja ratnog stanja, izvanrednog stanja ili proglašenja izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca, državljanima treće zemlje čiji je boravak nezakonit stvarno oduzima mogućnost da na državnom području te države članice pokrenu postupak razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
Drugo pitanje
Dopuštenost
76 Litavska vlada je na raspravi u biti tvrdila da nije potrebno odlučiti o drugom prethodnom pitanju jer je sud koji je uputio zahtjev 2. veljače 2022. naložio da se na M. A.-a primijeni „druga” mjera koja nije zadržavanje, u smislu litavskog prava, i da će se ta mjera u biti produljivati do 11. svibnja 2022.
77 Međutim, u tom je pogledu dovoljno podsjetiti na to da iz točke 42. ove presude proizlazi da mjera koja se primjenjivala na M. A.-a predstavlja zadržavanje u smislu članka 2. točke (h) Direktive 2013/33.
78 U tim okolnostima valja utvrditi da je potrebno odgovoriti na drugo pitanje koje je dopušteno.
Meritum
79 Sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 8. stavke 2. i 3. Direktive 2013/33 tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo države članice u skladu s kojim se, u slučaju proglašenja ratnog stanja, izvanrednog stanja ili proglašenja izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca, tražitelja azila može zadržati samo zato što nezakonito boravi na državnom području te države članice.
80 Uvodno, valja pojasniti da prema sudskoj praksi Suda državljanin treće zemlje stječe status podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u smislu članka 2. točke (c) Direktive 2013/32 od trenutka kada „podnese” takav zahtjev (presuda od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 92.).
81 Iz sudske prakse Suda proizlazi da članci 8. i 9. Direktive 2013/33, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 15. i 20., uvode znatna ograničenja ovlasti koja je dodijeljena državama članicama za provedbu zadržavanja (presuda od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 101.).
82 Stoga, u skladu s člankom 8. stavkom 2. navedene direktive, podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu može se zadržati samo ako se, nakon ocjene svakog pojedinog slučaja, to pokaže potrebnim i ako se ne mogu učinkovito primijeniti druge manje prisilne mjere. Iz toga slijedi da nacionalna tijela mogu zadržati podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu tek nakon što u svakom pojedinom slučaju provjere je li takvo zadržavanje proporcionalno ciljevima koje žele ostvariti (presuda od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 102.).
83 Što se tiče članka 8. stavka 3. Direktive 2013/33, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se u toj odredbi iscrpno navode različiti razlozi koji mogu opravdati zadržavanje te da svaki od tih razloga odgovara posebnoj potrebi i ima autonomnu prirodu. S obzirom na važnost prava na slobodu propisanog u članku 6. Povelje i na težinu miješanja u to pravo koje takva mjera zadržavanja predstavlja, ograničenja u ostvarivanju tog prava moraju se provoditi u granicama onoga što je strogo nužno (vidjeti u tom smislu presudu od 25. lipnja 2020., Ministerio Fiscal (Tijelo koje može zaprimiti zahtjev za međunarodnu zaštitu), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, t. 104. i 105.).
84 Međutim, valja istaknuti da okolnost da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu nezakonito boravi na državnom području države članice nije jedan od razloga kojima se u skladu s člankom 8. stavkom 3. Direktive 2013/33 može opravdati zadržavanje takvog podnositelja zahtjeva. Slijedom toga, na državljanina treće zemlje ne može se samo zbog toga primijeniti mjera zadržavanja.
85 Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, ipak je potrebno odrediti može li takva okolnost opravdati zadržavanje tražitelja azila na temelju razloga zaštite nacionalne sigurnosti ili javnog reda iz točke (e) navedenog članka 8. stavka 3., kao što to u biti smatra litavska vlada. Konkretno, prema mišljenju te vlade, u iznimnom kontekstu kao što je masovni priljev stranaca iz Bjelarusa, ponašanje osobe koja se nalazi u situaciji u kojoj je M. A. predstavlja prijetnju za javni poredak i nacionalnu sigurnost Republike Litve. Vlada te države članice na raspravi je također navela prijetnju koju strani državljanin koji se nalazi u situaciji u kojoj je M. A. predstavlja za javni poredak i javnu sigurnost drugih država članica Unije.
86 U tom pogledu, valja podsjetiti na to da je uzak okvir kojem podliježe ovlast nadležnih nacionalnih tijela da zadrže podnositelja zahtjeva na temelju članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (e) Direktive 2013/33 također osiguran tumačenjem sudske prakse Suda pojmova „nacionalna sigurnost” i „javni poredak” iz drugih direktiva, a koje se primjenjuje i kad je riječ o Direktivi 2013/33 (presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 64.).
87 Sud je tako presudio da pojam „javni poredak”, uz narušavanje društvenog poretka koje čini svako kršenje zakona, u svakom slučaju pretpostavlja postojanje stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva (presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 65. i navedena sudska praksa).
88 Kad je riječ o pojmu „nacionalna sigurnost”, on obuhvaća unutarnju i vanjsku sigurnost države članice pa stoga na javnu sigurnost mogu utjecati ugrožavanje djelovanja institucija i bitnih javnih službi, ugrožavanje opstanka stanovništva, opasnost od teških poremećaja u vanjskim odnosima ili miroljubivom suživotu naroda kao i ugrožavanje vojnih interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 66. i navedenu sudsku praksu).
89 Iz tih razmatranja proizlazi da prijetnja nacionalnoj sigurnosti ili javnom poretku, s obzirom na zahtjev nužnosti, može opravdati zadržavanje ili nastavak zadržavanja podnositelja zahtjeva na temelju članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (e) Direktive 2013/33 samo pod uvjetom da njegovo osobno ponašanje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dovoljno ozbiljnu prijetnju koja ugrožava temeljni interes društva odnosno unutarnju ili vanjsku sigurnost dotične države članice (presuda od 15. veljače 2016., N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 67.).
90 U tim se okolnostima ne može smatrati da nezakonitost boravka podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu sama po sebi dokazuje postojanje dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva ili kojom se nanosi šteta interesima navedenim u točki 89. ove presude. Slijedom toga, ne može se prihvatiti da takav podnositelj zahtjeva, samo zbog toga što nezakonito boravi u državi članici, može predstavljati prijetnju za nacionalnu sigurnost ili javni red te države članice, u smislu članka 8. stavka 3. točke (e) Direktive 2013/33.
91 To utvrđenje ne dovodi u pitanje mogućnost da se smatra da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji nezakonito boravi u državi članici predstavlja takvu prijetnju zbog posebnih okolnosti koje dokazuju da je opasan, uz to što ondje nezakonito boravi.
92 Naposljetku, budući da se argumenti koje litavska vlada ističe na raspravi mogu shvatiti kao da se njima upućuje na mogućnost da se zbog izvanredne situacije masovnog priljeva migranata odstupi od niza odredbi Direktive 2013/33, na temelju članka 72. UFEU‑a, valja istaknuti da ta vlada u tom pogledu ističe samo opća razmatranja koja s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 70. i 71. ove presude ne mogu opravdati primjenu tog članka.
93 S obzirom na sva ta razmatranja, na drugo prethodno pitanje valja odgovoriti da članak 8. stavke 2. i 3. Direktive 2013/33 treba tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo države članice u skladu s kojim se, u slučaju proglašenja ratnog stanja, izvanrednog stanja ili proglašenja izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca, tražitelja azila može zadržati samo zato što nezakonito boravi na državnom području te države članice.
Troškovi
94 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
1. Članak 6. i članak 7. stavak 1. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice u skladu s kojim se, u slučaju proglašenja ratnog stanja, izvanrednog stanja ili proglašenja izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca, državljanima treće zemlje čiji je boravak nezakonit stvarno oduzima mogućnost da na državnom području te države članice pokrenu postupak razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
2. Članak 8. stavke 2. i 3. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu treba tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo države članice u skladu s kojim se, u slučaju proglašenja ratnog stanja, izvanrednog stanja ili proglašenja izvanredne situacije zbog masovnog priljeva stranaca, tražitelja azila može zadržati samo zato što nezakonito boravi na državnom području te države članice.
Potpisi