РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (пети състав)
13 април 2011 година(*)
„Селско стопанство — Обща организация на пазарите — Разпределяне на храна от интервенционните складове в полза на най-нуждаещите се лица — Регламент (ЕО) № 983/2008 — План за разпределянето между държавите членки на ресурси, начислими към 2009 бюджетна година за програмата за разпределяне — Мобилизиране на пазара — Жалба за отмяна“
По дело T‑576/08
Федерална република Германия, за която се явяват първоначално г‑н M. Lumma и г‑н B. Klein, впоследствие г‑н Lumma, г‑н Klein, г‑н T. Henze и г‑н N. Graf Vitzthum, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомагана от
Кралство Швеция, за което се явяват г‑жа A. Falk, г‑жа K. Petkovska, г‑жа S. Johannesson и г‑н A. Engman, в качеството на представители,
встъпила страна,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г‑н F. Erlbacher и г‑жа A. Szmytkowska, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Кралство Испания, за което се явява г‑жа B. Plaza Cruz, в качеството на представител,
Френска република, за която се явяват г‑н G. de Bergues и г‑н B. Cabouat, в качеството на представители,
Италианска република, представлявана първоначално от г‑жа I. Bruni, в качеството на представител, впоследствие от г‑н P. Gentili, avvocato dello Stato,
и
Република Полша, представлявана първоначално от г‑н M. Dowgielewicz, впоследствие от г‑н M. Szpunar и накрая от г‑н М. Szpunar, г‑н B. Majczyna и г‑н M. Drwiecki, в качеството на представители,
встъпили страни,
с предмет искане за частична отмяна на Регламент (ЕО) № 983/2008 на Комисията от 3 октомври 2008 година за приемане на план относно разпределянето между държавите членки на ресурси, начислими към 2009 бюджетна година, за снабдяването с храна от интервенционните складове в полза на най-нуждаещите се лица в Общността (ОВ L 268, стр. 3),
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав),
състоящ се от: г‑н M. Prek (докладчик), изпълняващ функциите на председател, г‑н S. Soldevila Fragoso и г‑н S. Frimodt Nielsen, съдии,
секретар: г‑жа K. Andová, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 9 септември 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
1 Съображение 10 от Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) (ОВ L 299, стр. 1) има следното съдържание:
„За да се стабилизират пазарите и да се осигури задоволителен жизнен стандарт на селскостопанската общност, е разработена диференцирана система за ценово подпомагане за различните сектори, успоредно с въвеждането на схеми за директно подпомагане […]. Тези мерки са под формата на публична интервенция или изплащане на помощ за частното складиране на продукти в секторите на зърнените култури, ориза, захарта, маслиновото масло и трапезните маслини, говеждото и телешкото месо, млякото и млечните продукти, свинското месо, овчето месо и козето месо. Следователно, предвид целите на настоящия регламент, е необходимо да се запазят мерките за ценово подпомагане, ако са предвидени в разработени преди това правни инструменти, без да се правят значителни промени в сравнение с предишната правна уредба.“
2 Съображение 18 от същия регламент гласи следното:
„Благодарение на интервенционните си запаси от различни земеделски продукти Общността има потенциална възможност да допринесе значително за благосъстоянието на най-нуждаещите се свои граждани. В интерес на Общността е използването на този потенциал на твърда основа до намаляване на запасите до нормално равнище чрез въвеждане на подходящи мерки. Поради тези съображения Регламент (ЕИО) № 3730/87 на Съвета от 10 декември 1987 година относно определянето на общи правила за снабдяването с храна от интервенционни складове на определени организации и за разпределянето ѝ на най-нуждаещите се лица в Общността досега предвиждаше разпределяне на храните от благотворителни организации. Тази важна социална мярка, която може да е от изключително значение за най-нуждаещите се лица, следва да се запази и включи в рамката на настоящия регламент.
3 Подраздел IV, озаглавен „Пласиране на продукти, изкупени при интервенция“, от раздел II на глава I от дял I от част II на Общия регламент за ООП обединява членове 25—27.
4 Съгласно член 25 от Общия регламент за ООП „пласирането на продукти, изкупени на базата на публична интервенция, се осъществява по такъв начин, че да се избегнат всякакви смущения на пазара, да се осигури равен достъп до продуктите и равнопоставеност на купувачите“.
5 Член 27 от същия регламент, озаглавен „Разпределение на най-нуждаещите се лица в Общността“, гласи:
„1. Продукти, намиращи се в интервенционни складове, се предоставят на определени за целта организации, за да може храната да бъде разпределена на най-нуждаещите се лица в Общността в съответствие с годишен план.
Разпределението е:
а) безплатно или
б) на цена, която в никакъв случай не е по-висока от цената, покриваща разходите, поети от определените организации при извършване на разпределението.
2. Определен продукт може да се мобилизира на пазара на Общността, когато:
a) временно не е наличен в интервенционните складове на Общността по време на изпълнението на годишния план, посочен в параграф 1, доколкото е необходимо за изпълнението на плана в една или повече държави членки, и при условие че разходите останат в границите, предвидени в бюджета на Общността за тази цел, или
б) изпълнението на плана би довело до прехвърляне между държави членки на малки количества продукти, които са предмет на интервенция в държава членка, различна от тази или тези, в които продуктът е необходим.
3. Съответните държави членки определят организациите, посочени в параграф 1, и нотифицират своевременно Комисията всяка година, ако желаят да приложат тази схема.
4. Посочените в параграфи 1 и 2 продукти се предоставят безплатно на определените организации. Счетоводната стойност на тези продукти е интервенционната им цена, при необходимост коригирана с коефициенти, отчитащи разликата в качеството.
5. Без да се засягат разпоредбите на член 190, продуктите, предоставяни по силата на параграфи 1 и 2 от настоящия член, се финансират чрез бюджетни кредити по съответната бюджетна позиция в рамките на Европейския фонд за гарантиране на селското стопанство от бюджета на Европейските общности […]“
6 Член 1 от Регламент (ЕИО) № 3149/92 на Комисията от 29 октомври 1992 година относно установяване на подробни правила за снабдяването с храна от интервенционни складове в полза на най-нуждаещите се лица в Общността (ОВ L 313, стр. 50; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 11, стр. 174) гласи:
„1. Държавите членки, желаещи да прилагат мерките, въведени с Регламент […] № 3730/87, в полза на най-нуждаещите се в Общността, уведомяват Комисията за това не по-късно от 1 февруари преди периода на изпълнение на годишния план, посочен в член 2.
2. Най-късно до 31 май държавите членки уведомяват Комисията относно:
a) количествата продукти от всеки вид […], необходими за изпълнение на плана на тяхна територия за въпросната година;
[…]“
7 Според член 2 от същия регламент:
„1. Преди 1 октомври всяка година Комисията приема годишен план за разпределението на храна в полза на най-нуждаещите се лица, за всяка държава членка съответно. С цел разпределянето на ресурси сред държавите членки, Комисията взема предвид най-добрите приблизителни изчисления на броя на най-нуждаещите се лица в съответните държави членки. Комисията също така взема предвид как са били извършени операциите и използвани ресурсите през предишните финансови години […]
2. Преди да състави годишния план, Комисията се консултира с основните организации, запознати с проблемите на най-нуждаещите се в Общността.
3. Планът включва по-специално:
1) за всяка държава членка, прилагаща мярката, следното:
a) максималните налични финансови ресурси за изпълнението на своята част от плана;
б) количеството на всеки тип продукт, което да се изтегли от запасите, поддържани в интервенционните агенции;
в) наличните субсидии за закупуването на всеки продукт от пазара на Общността, където необходимият продукт временно липсва в складовете на интервенционните агенции, когато се приема годишният план.
Субсидиите се определят за всеки продукт, като се вземе предвид първо количеството, посочено в уведомлението от държавата членка съгласно член 1, параграф 2, второ — количествата, които не са налични в интервенционните складове, и трето — продуктите, за които е подадена заявка и които са ѝ били отпускани през предишни финансови години и действителното им използване.
[…]“
8 Член 3 от същия регламент гласи, че изпълнението на плана започва на 1 октомври и приключва на 31 декември следващата година.
9 Съгласно член 4, параграф 1а, четвърта алинея от този регламент:
„Определен продукт може да бъде мобилизиран на пазара само ако всички количества на продукта от същата категория, който трябва да се изтегли за доставка от интервенционните резерви в приложение на член 2, параграф 3, точка 1, буква б), включително количествата за трансфер в приложение на член 7, вече са разпределени. Компетентният национален орган информира Комисията за откриването на [процедури по мобилизиране] на пазара.“
Обжалваният регламент
10 Годишният план за разпределяне между държавите членки на ресурси за снабдяването с храна от интервенционните складове в полза на най-нуждаещите се лица от Общността за 2009 бюджетна година е въведен с Регламент (ЕО) № 983/2008 на Комисията от 3 октомври 2008 година (ОВ L 268, стр. 3, наричан по-нататък „обжалваният регламент“).
11 Съображение 4 от обжалвания регламент има следното съдържание:
„В член 2, параграф 3, точка 1, буква в) от Регламент […] № 3149/92 се предвижда да бъдат предоставени средства, предназначени за закупуването от пазара на продукти, които временно не са налични в интервенционните складове. Понастоящем съхраняваните от интервенционните агенции запаси от зърнени продукти, годни за потребление от човека, са много ограничени, а и вече са предприети мерки за продажбата им на пазара. Също така понастоящем в интервенционните агенции не се съхраняват запаси от ориз и обезмаслено мляко на прах, като освен това за 2008 г. не са предвидени интервенции по отношение на тези селскостопански продукти. Следователно е уместно да се определи размерът на въпросните средства, необходими за закупуването от пазара на зърнени продукти, обезмаслено мляко на прах и ориз, за да е възможно изпълнението на плана за 2009 бюджетна година.“
12 Член 1 от обжалвания регламент предвижда:
„В съответствие с член 27 от [Общия регламент за ООП] разпределението на храните, предназначени за най-нуждаещите се лица в Общността, за 2009 г. се осъществява съгласно годишния план на разпределение, установен в приложение I към настоящия регламент.“
13 Съгласно член 2 от обжалвания регламент „[в] приложение II е определен размерът на предоставените на държавите членки средства, предназначени за закупуването на зърнени продукти, обезмаслено мляко на прах и ориз от пазара в рамките на плана, посочен в член 1“.
14 Приложение I, буква a) към обжалвания регламент определя финансовите средства, предоставени за изпълнението на плана във всяка държава членка, на обща стойност 496 милиона EUR.
15 Приложение II към обжалвания регламент определя предоставените на държавите членки средства, предназначени за закупуването на продукти от пазара на Общността, в границите на сумите, определени в приложение I, буква a) от него, на обща стойност 431 420 891 EUR.
16 Общият бюджет на Европейския съюз за финансовата 2009 година е приет на 18 декември 2008 г. (ОВ L 69, стр. 1). В него са предвидени кредити в размер на 500 милиона евро, предназначени за хранителните програми в полза на най-нуждаещите се лица в Европейската общност.
Производство и искания на страните
17 На 23 декември 2008 г. Федерална република Германия подава жалба в секретариата на Първоинстанционния съд [понастоящем Общия съд].
18 На 6 април 2009 г. Италианската република подава в секретариата на Общия съд молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията на Европейските общности.
19 На 8 април 2009 г. Френската република подава в секретариата на Общия съд молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.
20 На 14 април 2009 г. Кралство Швеция подава в секретариата на Общия съд молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на Федерална република Германия.
21 На 16 април 2009 г. Република Полша подава в секретариата на Общия съд молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.
22 На 27 май 2009 г. Кралство Испания подава в секретариата на Общия съд молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.
23 С Определение от 3 юни 2009 г. председателят на пети състав на Общия съд допуска встъпването на Френската република, на Италианската република, на Република Полша и на Кралство Швеция. Встъпилите страни представят писмените си становища в определените срокове.
24 Тъй като молбата за встъпване на Кралство Испания е подадена след изтичането на шестседмичния срок, посочен в член 115, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, с Определение на председателя на пети състав от 8 септември 2009 г. Кралство Испания е допуснато да встъпи в подкрепа на исканията на Комисията и да представи становището си в хода на устната фаза на производството.
25 С решение на председателя на Общия съд съставът на пети състав на Общия съд е променен за целите на настоящото производство.
26 Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (пети състав) решава да започне устната фаза на производството.
27 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание от 9 септември 2010 г.
28 Федерална република Германия моли Общия съд:
– да отмени обжалвания регламент,
– да ограничи последиците от отмяната до член 2 и до приложение II към обжалвания регламент и да „спре“ действието им,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
29 Кралство Швеция моли Общия съд:
– да уважи подадената от Федерална република Германия жалба,
– „да запази в сила“ последиците на отменения регламент.
30 Комисията моли Общия съд:
– „да се абстрахира“ от всички направени позовавания на становището на правната служба на Съвета от 17 октомври 2008 г.,
– да отхвърли жалбата като неоснователна,
– при условията на евентуалност, да ограничи и да „спре“ действието на последиците от отмяната на обжалвания регламент,
– да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
31 Френската република моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
32 Италианската република моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като недопустима,
– при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като неоснователна,
– при отмяна на обжалвания регламент да обяви, че всички негови последици трябва да се считат за окончателни,
– да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
33 Кралство Испания и Република Полша молят Общия съд да отхвърли жалбата.
От правна страна
По възраженията за липса на процесуални предпоставки, повдигнати от Италианската република и от Република Полша
Доводи на страните
34 Италианската република и Република Полша поддържат, че настоящата жалба е недопустима.
35 По-конкретно Италианската република поддържа, че Федерална република Германия е трябвало до оспори бюджета на Общността за финансовата 2009 година в частта му относно средствата, предназначени за закупуването на продукти на селскостопанските пазари. Доколкото с обжалвания регламент тези средства само се разпределяли, жалбата срещу последния била просрочена и следователно недопустима.
36 Що се отнася до Република Полша, тя подчертава, че всъщност с настоящата жалба се цели оспорване на основните правила на механизма за разпределяне, съдържащи се в Общия регламент за ООП, въз основа на който е приет обжалваният регламент, както и на процедурата за съставяне на годишните планове за разпределяне, уредена в Регламент № 3149/92.
37 Федерална република Германия подчертава, че не е допустимо тези две встъпили страни да повдигат такива възражения за липса на процесуални предпоставки, тъй като според съдебната практика встъпилите страни не могат да отправят възражение за липса на процесуални предпоставки, изведено от недопустимостта на жалба, когато главната страна не го е направила.
Съображения на Общия съд
38 Общият съд констатира, че Комисията не е поискала обявяване на недопустимостта на жалбата, а се е ограничила до искането жалбата да бъде отхвърлена по същество. Следва да се припомни обаче, че съгласно член 40, четвърта алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, приложим към Общия съд по силата на член 53, първа алинея от този статут, исканията в молбата за встъпване се ограничават до подпомагане по отношение на исканията на една от страните. Освен това съгласно член 116, параграф 3 от Процедурния правилник встъпилата страна е обвързана от спора в състоянието, в което той се намира към момента на встъпването ѝ.
39 От това следва, че Италианската република и Република Полша нямат право да повдигат възражение за липса на процесуални предпоставки, изведено от недопустимостта на жалбата, поради което Общият съд не е длъжен да разглежда изтъкнатите от тях правни основания за недопустимост (вж. в този смисъл Решение на Съда от 24 март 1993 г. по дело CIRFS и др./Комисия, C‑313/90, Recueil, стр. I‑1125, точки 20—22 и Решение на Общия съд от 27 ноември 1997 г. по дело Kaysersberg/Комисия, T‑290/94, Recueil, стр. II‑2137, точка 76). Ето защо повдигнатите от Италианската република и от Република Полша възражения за липса на процесуални предпоставки трябва да се отхвърлят.
По искането на Комисията да не се вземат предвид направените в жалбата позовавания на становището на правната служба на Съвета на Европейския съюз от 17 октомври 2008 г.
40 Комисията изтъква, че представянето на разглежданото становище, което се отнася до предложението на Комисията за изменение на Общия регламент за ООП, нито е било разрешено от Съвета, нито е било разпоредено от Общия съд. Следователно съгласно постоянната съдебна практика никое от позоваванията на становището в жалбата не следва да се взема предвид от Общия съд.
41 Федерална република Германия уточнява, че това становище, което е без съществено значение за решаването на настоящия спор, вече е било предмет на официален доклад и че то се споменава в жалбата по твърде общ начин.
42 Следва да се припомни, че според постоянна съдебна практика би било в противоречие с обществения интерес, изискващ институциите да могат да се ползват от становищата на правните им служби, дадени напълно независимо, да се позволи на лица, различни от службите, по искане на които са изготвени подобни вътрешни документи, да представят посочените документи в рамките на спор пред Общия съд, без за това да им е дадено разрешение от заинтересованата институция или без то да е разпоредено от съда (Определение на Съда от 23 октомври 2002 г. по дело Австрия/Съвет, C‑445/00, Recueil, стр. I‑9151, точка 12; Решение на Общия съд от 8 ноември 2000 г. по дело Ghignone и др./Съвет, T‑44/97, Recueil FP, стр. I‑A‑223 и II‑1023, точка 48 и Определение на Общия съд от 10 януари 2005 г. по дело Gollnisch и др./Парламент, T‑357/03, Recueil, стр. II‑l, точка 34).
43 Ето защо следва да се уважи искането на Комисията да не се вземат предвид направените в жалбата позовавания на становището на правната служба на Съвета от 17 октомври 2008 г.
По съществото на спора
Доводи на страните
44 Федерална република Германия, подкрепяна от Кралство Швеция, повдига едно-единствено правно основание, според което обжалваният регламент е приет в нарушение на член 27 от Общия регламент за ООП, разглеждан в светлината на съображение 18 от него, в което се прогласява интересът на Общността да използва устойчиво земеделските продукти до намаляване на запасите до нормално равнище, както и на членове 33 ЕО и 37 ЕО. Обжалваният регламент бил „загубил всякаква връзка“ с общата селскостопанска политика (ОСП) и всъщност представлявал елемент на социалната политика.
45 На първо място член 27 от Общия регламент за ООП, който е част от подраздел IV, озаглавен „Пласиране на продукти, изкупени при интервенция“, от раздел II на глава I от дял I от част II на Общия регламент за ООП, допуска допълнителното закупуване на пазарите на храна само когато продуктът временно не е наличен в интервенционните складове по време на изпълнението на годишния план, доколкото е необходимо за изпълнението на този план в една или няколко държави членки.
46 Първо, обжалваният регламент обаче не се отнасял до закупуването на продукти, които само „временно не [били] налич[ни] в интервенционните складове“. Всъщност, докато това условие налагало първо да се разпределят продуктите от съществуващите интервенционни складове и допълнителното закупуване да е с временен характер и по изключение, връзката между храните от интервенционните складове и закупените допълнително храни се преобръщала, като се има предвид, че съотношението на последните спрямо общите количества по плана се променило от 18,06 % през 2006 г. на 85,35 % през 2008 г. и на 86,98 % през 2009 г. Освен това според прогнозите на Комисията относно промяната в положението на интервенционните складове това положение трябвало да е с дългосрочен характер.
47 Що се отнася до бюджета, предназначен за изпълнението на плана за бюджетната 2009 година, той бил увеличен на 500 милиона евро, без това нарастване спрямо предходните години да може да се обоснове с увеличението на цените на обхванатите от плана продукти. Освен това Федерална република Германия изразява съмнения относно съвместимостта на процедурата за приемане на плана с Регламент № 3149/92, като подчертава, че въз основа на обявеното увеличаване на предвидения за плана бюджет Комисията поканила държавите членки след окончателната определена за целта дата да преразгледат исканията си за продукти, необходими за изпълнение на плана.
48 Второ, продуктите следва да не са налични в интервенционните складове „по време на изпълнението на годишния план“. Според Федерална република Германия това условие трябва да се тълкува в смисъл, че дадено закупуване може да бъде предвидено, в случай че при годишното изпълнение на плана има липсващи продукти или ако при съставянето на годишния план бъде установено, че вероятно или със сигурност съществуващите интервенционни складове няма да бъдат достатъчни. С обжалвания регламент обаче се разпределяли средства за закупуването на продуктите, за които след съставянето на плана през годината не бил предвиден никакъв интервенционен склад.
49 Трето, установеният план не се основавал на наличните или очаквани количества от интервенционните складове, а само на нуждите, обявени от участващите държави членки, и следователно не съответствал на „необходимото“ за изпълнението му. Според Федерална република Германия количеството по плана трябва да бъде свързано с интервенционните складове. Така член 43, буква ж) от Общия регламент за ООП давал право на Комисията да изготви годишен план единствено съгласно член 27, параграф 1 от него, предвиждайки разпределянето на продуктите от интервенционните складове.
50 На второ място, Федерална република Германия поддържа, че приетият с обжалвания регламент план не преследва никоя от целите на член 33 ЕО. Тя припомня практиката на Съда, според която изборът на правното основание на даден акт трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на съответния акт. Според нея разглежданата правна уредба не се отнася до производството и пускането в продажба на селскостопански продукти и не е мярка, приета в рамките на ОСП.
51 Всъщност противно на преценката на Комисията, съответният план бил „загубил всякаква връзка“ с ОСП, и по-специално с целта за стабилизиране на пазарите по смисъла на член 33, параграф 1, буква в) ЕО. При толкова силно намаляване на интервенционните запаси и доколкото планът се основавал главно на закупуването на храни, тази мярка нямало да бъде вече част от селскостопанския пазар, а щяла да излезе извън неговия обхват надолу по веригата. Спорният план можел да бъде предмет на членове 33 ЕО и 37 ЕО само като допълващ елемент от механизма за пазарна интервенция предвид това, че главната му цел е социална. Според практиката на Съда обаче областта на прилагане на ОСП е ограничена, когато даден правен акт оказва определени последици върху селското стопанство, които са единствено допълващи спрямо главната цел.
52 Нещо повече, противно на твърдението на Комисията, общностната програма за хранителна помощ нямало да допринесе, за да се гарантира, че доставяните продукти достигат до потребителите на разумни цени съгласно член 33, параграф 1, буква д) ЕО. Всъщност, тъй като храните били предлагани на най-нуждаещите се лица, целта за разумни цени не била напълно изпълнима. Според практиката на Съда разумният характер на цените не можел да се отъждестви с възможно най-ниските цени.
53 Според Федерална република Германия нейните искания се потвърждават от проекта на Комисията от 17 септември 2008 г. за изменение в Общия регламент за ООП, който предвиждал по-конкретно премахване на ограничението на закупуванията при временни липси в интервенционните складове. Както потвърждава Комисията, това изменение отговаряло на необходимостта от адаптиране на вторичното право към действителността.
54 Що се отнася до Регламент № 3149/92, сам по себе си той не противоречал на правото на Съюза, но трябвало да се тълкува в светлината на правните норми с по-висок ранг и в никакъв случай не можел да предвижда дерогация от тях.
55 Що се отнася до Кралство Швеция, то добавя, на първо място, че Общият регламент за ООП по принцип предвижда единствено използването на интервенционните складове и че значителното закупуване на продукти на пазара на Общността представлява „заобикаляне“ на този регламент. Условията за закупуването на определените в член 27, параграф 2 от този регламент продукти трябвало да се тълкуват ограничително, тъй като ставало въпрос за изключения.
56 По отношение на момента, в който може да се пристъпи към закупуване, Кралство Швеция посочва, че е възможна известна разлика в текста на член 27 от Общия регламент за ООП на различните езици. Според текста на шведски език липсата на даден продукт трябвало да бъде факт по време на изпълнението на плана, като в такъв случай било достатъчно да се направят промени в годишния план. Това тълкуване се подкрепяло от контекста и целта на тази разпоредба, която се изразявала в ефективно използване на интервенционните складове, а не приоритетното подпомагане на най-нуждаещите се лица. Нещо повече, съгласно член 4 от Регламент № 3149/92 закупуването на пазара на даден продукт било възможно само ако храните от първа необходимост, които трябва да бъдат доставени, вече са разпределени от интервенционните складове и чрез прехвърляния в рамките на Общността.
57 Законодателят на Съюза изобщо нямал намерение да предвиди постоянна програма за помощ. Напротив, съгласно съображение 18 от Общия регламент за ООП намаляването на интервенционните запаси щяло да доведе до стесняване на обхвата на плана. От друга страна, целите на социалната политика били видни ясно от членове 1 и 2 от Регламент № 3149/92.
58 На второ място, Кралство Швеция поддържа, че член 27 от Общия регламент за ООП няма за цел да се гарантира, че доставяните продукти достигат до потребителите на разумни цени, както е предвидено в член 33, параграф 1 ЕО. По отношение на целта за стабилизиране на пазарите то напомня, че съгласно постоянната съдебна практика тази цел обхваща и волята да се намалят излишъците в Общността. Разпределението на продуктите, установено в обжалвания регламент, обаче не било свързано по необходимия начин с интервенционно изкупуване за целта. Тълкуване в противоположен смисъл може да доведе до привеждането на член 37 ЕО като правно основание за цялото законодателство, посветено на субсидирането на закупуването на храна.
59 Освен това съгласно постоянната съдебна практика, ако при проверката на общностен акт се установи, че той има двойна цел или че е съставен от две части, една от които може да бъде определена като основна или преобладаваща, актът трябва да има за основание последната. Кралство Швеция счита, че акт като обжалвания регламент може да бъде приет въз основа на член 308 ЕО.
60 Подкрепяна от Кралство Испания, Френската република, Италианската република и Република Полша, Комисията изтъква, че обжалваният регламент съответства на Общия регламент за ООП, както и на Регламент № 3149/92.
61 На първо място, Комисията изтъква, че доводите на Федерална република Германия относно тълкуването на член 33 ЕО са ирелевантни. В отговор обаче на критиката, че обжалваният регламент не преследва целите на този член, Комисията припомня съдебната практика, според която дадена правна уредба трябва да бъде свързвана с областта на земеделието и следователно с член 37 ЕО, когато обхванатите от тази правна уредба продукти са изброени в приложение I към Договора за ЕО и когато разглежданата правна уредба допринася за постигането на една или няколко от целите на ОСП, какъвто бил случаят с продуктите, посочени в член 27 от Общия регламент за ООП.
62 Всъщност член 33 ЕО имал за цел стабилизирането на пазарите чрез пласиране и временно закупуване на продукти на пазара на Общността, както и гарантиране, че доставяните продукти достигат на разумни цени до потребителите, сред които са и най-нуждаещите се лица, предлагайки им селскостопански продукти на достъпни цени. Комисията добавя, че социалната цел на плана за разпределяне била винаги ясно огласена от основните разпоредби, както и от членове 2 ЕО и 3 ЕО, в светлината на които следва да се тълкува ОСП. Този план запазил връзката си с ОСП.
63 На второ място, що се отнася до твърдението за нарушение на член 27 от Общия регламент за ООП, Комисията поддържа, че условието за липса на запаси „по време на изпълнението на годишния план“ е изпълнено, ако интервенционните запаси не са налични по време на изпълнението на годишния план. Освен това от Регламент № 3149/92, както и от контекста и от целта на член 27 от Общия регламент за ООП следвало, че наличността на запасите трябвало да бъде проверена към момента на приемането на годишния план. Съгласно Регламент № 3149/92 планирането за разпределянето се извършва, считано от месец май на предходната година (уведомление от държавите членки за техните нужди) с оглед приемането на план преди 1 октомври — дата, от която започва неговото изпълнение. Всъщност съгласно член 2, параграф 3, точка 1, буква в) от този регламент сумите се отпускат на държавите членки в случай на временна липса на продукт, установена при приемането на годишния план. Впрочем доводите на Федерална република Германия, изложени по този въпрос в репликата, изглежда споделят насоката на тези доводи
64 По отношение на „временната липса“ на интервенционните запаси Комисията споделя становището на Федерална република Германия, що се отнася до допълващия характер на закупуванията спрямо интервенционните запаси. Тя обаче изтъква — а Федерална република Германия не го оспорва, — че когато това условие не е уточнено, то трябва да се тълкува в светлината на целта на Общия регламент за ООП, като се отчита фактът, че публичните интервенции на пазара представляват дълготраен инструмент в рамките на ОСП, който се нуждае от подходящи възможности за пласиране. С оглед поддържането на такива възможности разглежданите закупувания били не само допустими, но и необходими. Така, доколкото изграждането на интервенционни запаси за някои продукти е юридически възможно и реално е достатъчно вероятно, Комисията имала задължението да предвиди допълнителното закупуване на такива продукти.
65 Освен това понятието за „временната липса“ трябвало да се схваща в контекста на извършения в продължение на няколко години цялостен преглед. Така съгласно член 2 от Регламент № 3149/92 Комисията била задължена към момента на приемане на плана да вземе предвид използването на ресурсите през предходни години. Всъщност предвид широкото право на преценка, с което разполагала Комисията по този въпрос, разглежданите закупувания били забранени само при премахване или при дългосрочно преустановяване действието на механизма за пазарна интервенция за даден продукт.
66 Това обаче не е така в случая на обжалвания регламент. Всъщност, за да изпълни изискването по член 27 от Общия регламент за ООП, Комисията била задължена да провери наличността за всеки продукт поотделно, а не за всички интервенционни запаси. На първо място, обаче по силата на този регламент продуктите, до които се отнася планът, отговаряли на условията за допълнителните закупувания за целите на интервенцията. На второ място, равнищата на интервенционните запаси на различните продукти не били постоянни, а се променяли през годините. На трето място, продуктите, които трябвало да бъдат мобилизирани през 2009 г., не били налични само за кратък период. Освен това новите интервенционни запаси, които били в процес на изграждане, можели да обхванат голяма част от годишния план за бюджетната 2010 година Следователно Комисията е счела основателно, че липсата на тези запаси била само временна и че тя е можела да предвиди мобилизирането на тези продукти на пазара на Общността.
67 Комисията счита, че доводите на Федерална република Германия по този въпрос са противоречиви и не отговарят на въпроса от какъв праг на съществуващите интервенционни запаси тя би могла да разпореди допълнителни закупувания. Изтъкнатият от Федерална република Германия количествен елемент не произтичал от разглежданата разпоредба на Общия регламент за ООП. Освен това той бил в противоречие с нейната цел и водел до правна несигурност при прилагането ѝ. Във всички случаи нейните доводи не можели да опровергаят тълкуването на Комисията на тази разпоредба или да поставят под въпрос законосъобразността на обжалвания регламент, основан на това тълкуване. Документът, обхващащ период от шест месеца, представен от Федерална република Германия, се отнасял до дългосрочни прогнози, за които не се предвиждало да послужат за основание на решението на Комисията за изпълнението на годишните планове. Във всички случаи, с цел преценка на законосъобразността на обжалвания регламент, релевантно било единствено правното положение, съществуващо към момента на приемането му.
68 Що се отнася до условието за необходимостта, Комисията припомня, че годишният план за бюджетната 2009 година е сведен до предвидените за целта разходи в бюджета на Съюза, както се предписва в член 27, параграф 2, буква a) от Общия регламент за ООП. Съгласно тази разпоредба необходимостта не трябва да се преценява въз основа на съотношението между количествата по плана и интервенционните запаси, а въз основа на необходимото мобилизиране за гарантиране изпълнението на плана в участващите държави членки. Така тя поддържа, че през бюджетните години, през които количеството на интервенционните запаси е твърде значително, в съответствие с плана е пласирана само малка част от запасите. Всъщност годишният план имал за цел да обхване — в рамките на определените бюджетни ресурси — заявените от държавите членки нужди, отчитайки най-точните оценки относно броя на най-нуждаещите се лица.
69 В това отношение Комисията оспорва довода на Федерална република Германия относно увеличаването на бюджета и поддържа, че той не се определя на абстрактна основа, а въз основа на разходите за закупуването на определено количество продукти на пазарни цени, които нараснали значително през 2008 г. и рязко надвишавали интервенционните цени.
70 Според Комисията намаляване или краткосрочно премахване на плана поради временно намаляване на интервенционните запаси като цяло и липсата на някои продукти по-конкретно противоречи на неговата цел. Всъщност това имало за последица оттеглянето от участие в този план на благотворителните организации, които зависят от него, и премахване на инфраструктурата, свързана с инструмента за пласиране на запасите през следващите години, характерно за които е нарастване на тези запаси. Това поставяло под съмнение преследваните с плана цели за стабилизиране на пазара и за гарантиране на високо равнище на социална закрила.
71 На последно място, Комисията подчертава, че предложението ѝ за изменение на Общия регламент за ООП не поражда никакви задължителни правни последици и следователно не може да бъде предмет на жалбата.
72 В становището си относно писменото становище при встъпване на Кралство Швеция Комисията оспорва тълкуването, според което допълнителните закупувания били възможни само когато липсата на продуктите в интервенционните складове е настъпила по време на изпълнението на плана. Повечето от текстовете на член 27 от Общия регламент за ООП на различните езици по-скоро потвърждават направеното от Комисията тълкуване. Освен това тя поддържа, че по никакъв начин от съображение 18 от този регламент не следва, че законодателят е предвидил стесняване на обхвата на плана при намаляване на количествата на налични интервенционни запаси.
73 Освен това Италианската република счита, че Решение от 4 април 2000 г. по дело Комисия/Съвет (C‑269/97, Recueil, стр. I‑2257), в което Съдът заключава, че членове 33 ЕО и 37 ЕО могат да служат като правно основание за приемането на мярка, имаща за цел — а евентуално дори за главна цел — закрилата на общественото здраве, може да бъде приложено в настоящия случай. От разпоредбите на членове 2 ЕО, 136 ЕО и 137 ЕО следвало също, че членове 33 ЕО и 37ЕО могат да представляват изключителното правно основание за приемането на мерки, които имат и социална цел, която дори е преобладаваща, при условие че се използват разпоредбите, свързани с правната уредба и с интервенцията на селскостопанските пазари, какъвто бил случаят с обжалвания регламент.
74 Италианската република припомня, че Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) предвижда, че Европейският фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) финансира стабилизирането на селскостопанските пазари. Доколкото член 27 от Общия регламент за ООП възлага на ЕФГЗ задачата да финансира разглежданите закупувания, последните представлявали също разходи за стабилизиране на селскостопанските пазари съгласно член 4 от Регламент (ЕИО) № 3730/87 на Съвета от 10 декември 1987 година относно определяне на общи правила за снабдяването с храна от интервенционните складове на определени организации и за разпределянето ѝ сред най-нуждаещите се лица в Общността (ОВ L 352, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 6, стр. 118) в рамките на разходите, допустими за тази цел от бюджетния орган.
75 От първото съображение на Регламент (ЕО) № 2535/95 на Съвета от 24 октомври 1995 година за изменение на Регламент № 3730/87 (ОВ L 260, стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 18, стр. 30) следва, че въпреки постепенното намаляване на режима на интервенционните запаси законодателят на Съюза е искал да запази в сила съответния план, предвиждайки възможността за закупуване на продукти на пазара като „временна мярка“, т.е. еквивалентна, а не допълваща, нито спомагателна спрямо пласирането на продукти от запасите, която би съответствала винаги на целите на ОСП. Следователно въз основа на установяването на липсата на даден продукт свободата на действие между пласирането на продукти от запасите и закупуването на продукти на пазара била ограничена само от задължението да се използват първите, преди да се пристъпи към вторите. Това заключение се потвърждава от второто съображение от Регламент № 3730/87, от третото съображение и на член 4 от Регламент № 3149/92, от третото и четвъртото съображение от Регламент (ЕО) № 267/96 на Комисията от 13 февруари 1996 година за изменение на Регламент № 3149/92 (ОВ L 36, стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 18, стр. 146), както и от съображение 5 от Регламент (ЕО) № 1127/2007 на Комисията от 28 септември 2007 г. за изменение на Регламент № 3149/92 (ОВ L 255, стр. 18).
76 Италианската република определя като необходими всички закупувания, предназначени за задоволяване на предвидените в плана нужди, които на първо време не могат да бъдат задоволени чрез използването на интервенционните запаси. Това условие обаче не било свързано със съществуването на минимален брой годни за използване запаси и още по-малко с факта, че този минимален брой надвишава броя на продуктите, купувани на пазара.
77 Що се отнася до липсата на даден продукт по време на изпълнението на плана, Италианската република поддържа, че член 27 от Общия регламент за ООП има подобна редакция, тъй като необходимото закупуване на продукти на пазара трябвало да бъде извършено едва към този момент, което също съответствало на член 3 от Регламент № 3149/92. Така закупуването се извършвало само ако липсата на запасите се потвърди по време на изпълнението на плана. Това позоваване на изпълнението на плана не било пречка предварително да се прецени дали запасите са недостатъчни, тъй като това било необходимо, за да се определи какви бюджетни средства да се отпуснат за целите на закупуването. Това се потвърждавало от първото съображение от Регламент № 267/96.
78 Френската република, от своя страна, набляга върху целта от обжалвания регламент, а именно да се гарантира, че доставяните продукти достигат до потребителите на разумни цени, което се оспорва от Федерална република Германия. Всъщност, независимо дали срещу заплащането на определена сума или безвъзмездно, този регламент целял конкретно да гарантира цена, която единствена може да се счита за разумна за най-нуждаещите се лица, по-специално когато тя се разглежда заедно с цените, заплащани от последните за закупуваните храни в рамките на обичайния цикъл на дистрибуция.
79 Тя добавя, че ОСП е част от дейностите на Общността, изброени в член 3, параграф 1 ЕО, чието изпълнение трябва по-конкретно да позволи съгласно член 2 ЕО насърчаването в рамките на Общността на високо равнище на социална закрила. Съдът е постановил, че при преследването на целите на ОСП, по-специално в рамките на общите организации на пазара, не може да не се вземат предвид изисквания от общ интерес като защитата на потребителите или на живота и здравето на човека и животните. Подпомагането на най-нуждаещите се лица било също изискване от общ интерес.
80 Що се отнася до временния характер на липсата на интервенционните запаси, Френската република поддържа, че намаленото използване на тези запаси било особено съществено само през последните две години, а именно считано от 2008 г.
81 Република Полша изтъква, че доколкото изразите, съдържащи се в член 27 от Общия регламент за ООП, са неясни и твърде общи, Комисията разполага с широка свобода на преценка по отношение на условията за закупуване на храни на пазара. Във всички случаи единственото правилно тълкуване на този член било съдържащото се в Регламент № 3149/92. За сметка на това, ако трябва да се приемат доводите на Федерална република Германия по отношение на определения в обжалвания регламент дял от закупуванията на продукти на пазара, това би означавало да се въведе ново условие за механизма за разпределяне, каквото до момента не било предвидено от Общия регламент за ООП. Освен това в рамките на широкото правомощие за преценка на Комисията в областта на ОСП законосъобразността на приета в тази област мярка може да бъде засегната само от нейния явно неподходящ характер.
82 Що се отнася по-конкретно до условието за временната липса на продуктите, то не се отнасяло до историята на разглежданата мярка, а до нейното „обозримо бъдеще“. Така, при липсата на сигурност, че запасите ще бъдат набавени в „обозримо бъдеще“, това условие остава изпълнено.
83 По отношение на целите на ОСП Република Полша поддържа, че според практиката на Съда те трябвало да се тълкуват, като се отчитат общите социални и икономически цели на Съюза, определени в член 2 ЕО, както и актуалното икономическо и социално положение и постоянно изменящите се обстоятелства. Предложеното от Федерална република Германия тълкуване обаче не отговаряло на тези критерии. То по-специално не отчитало съществената промяна на положението в областта на селското стопанство, настъпила след последните разширявания на Съюза.
84 Според Република Полша целите на ОСП, изброени в член 33, параграф 1 ЕО, можели да бъдат разделени на две еднакви групи, първата от които е насочена към развитието на селското стопанство и осигуряването на приемлив жизнен стандарт на хората, занимаващи се със селско стопанство, а втората е насочена към гарантиране на снабдяването и осигуряване на разумни цени, имайки за свои адресати главно потребителите на храна. В това отношение тя счита, че Федерална република Германия приравнява погрешно понятието за разумна цена с това за пазарна цена, като се има предвид, че първото трябва да се тълкува при отчитане на специфичните обстоятелства в конкретния случай и следователно невинаги може да съвпада с второто. Освен това Федерална република Германия тълкувала погрешно практиката на Съда по отношение на понятието за разумна цена, тъй като посочената практика не се отнасяла до специфичната категория потребители, каквито представлявали най-нуждаещите се лица.
85 На последно място, Република Полша поддържа, че независимо от произхода им, селскостопанските продукти, използвани в рамките на механизма за разпределяне, намаляват излишъка от налични на пазара продукти, което допринася за неговото стабилизиране и за подобряването на доходите на лицата, работещи в селскостопанския сектор.
86 В съдебното заседание Кралство Испания набляга на изискването за стабилност на мярката за разпределяне на храните на най-нуждаещите се лица, подчертавайки, че допълнителните закупувания са необходими за запазването в сила и за правилното функциониране на тази мярка в продължение на няколко години. Всъщност използването на материалните и човешките ресурси за прилагането на плана само през годините, характеризиращи се с излишък от запаси, било извънредно трудно от финансова и функционална гледна точка. Освен това тази мярка нямала единствено социален характер, тъй като от нея се ползвали не само най-нуждаещите се лица, но и пазарът за селскостопански храни в неговата цялост.
87 Федерална република Германия счита, че за разлика от делото, по което е постановено Решение по дело Комисия/Съвет, точка 73 по-горе, на което се позовава Италианската република, по настоящото дело обжалваният регламент няма за цел производството и пускането в продажба на селскостопански продукти, а се отнася в 90 % от случаите до закупуване на селскостопански продукти, извършено напълно независимо спрямо инструментите на ОСП. Тя оспорва довода на Италианската република, според който хранителната помощ се е превърнала в устойчива цел на ОСП, тъй като това било несъвместимо с правилата за разграничаване на правомощията между Общността и държавите членки. Освен това не било възможно да се обоснове квалифицирането на дадена мярка като попадаща в обхвата на ОСП, поддържайки, че de jure тя е резултат от начисляването на съответните ресурси на ЕФГЗ.
88 Федерална република Германия подчертава също, че Регламент № 2535/95 не е релевантен за настоящото дело и че изводът на Италианската република не се отнася до последната част от първото съображение от него. Що се отнася до Регламент № 1127/2007, той не можел да окаже влияние върху тълкуването на правните норми с по-висок ранг. На последно място, Регламент № 3730/87 не трябвало да се тълкува в смисъл, че сам по себе си предвижда разширяване на обхвата на мерките в рамките на хранителната програма.
89 Що се отнася до доводите на Френската република относно преследването на целите на ОСП в обжалвания регламент, Федерална република Германия изтъква, че според практиката на Съда целта за стабилизиране на пазара съответства на установяването на равновесие на пазара между търсене и предлагане, така че разглежданите мерки да допринасят за функционирането на общия пазар, което не е така в случая с предвидените от обжалвания регламент закупувания. Освен това максималната цена, която може да се търси за снабдяването с храна, се изчислявала единствено в зависимост от направените разноски, поради което с нея не можела да се постигне целта за гарантиране на разумни цени. Освен това тази цел не се споменавала нито експлицитно, нито имплицитно в актовете, представляващи правното основание на обжалвания регламент.
90 Федерална република Германия оспорва и направения от Френската република анализ на временния характер на липсата в запасите и поддържа, че 20—30 % от закупуванията на пазара трябва да се считат за съществен дял и че следователно трудностите със снабдяването съществували най-малко от четири години.
91 Що се отнася до широкото правомощие за преценка на Комисията, видно от съдебната практика, на която се позовава Република Полша, според Федерална република Германия то не се отнасяло до тълкуването на целите на дадена мярка и следователно до настоящото дело.
92 По отношение на критерия за временната липса на продуктите Федерална република Германия счита, че съществува връзка между тази липса и стойността на допълнителните закупувания, тъй като такава програма не можела да се основава на нарастващия брой закупувания през достатъчно дълъг период, обхващайки почти всички доставки от последните две години. При преценката на този характер било напълно подходящо да се държи сметка за миналото.
93 Федерална република Германия изтъква Специален доклад № 6/2009 на Сметната палата на Европейските общности, озаглавен „Европейска програма за хранителни помощи за най-нуждаещите се лица: оценка на поставените цели и използваните методи и средства“, в който Сметната палата счита, че програма за хранителни помощи е наистина желателна от политическа гледна точка като социална мярка, но че тя е несъвместима с разпоредбите на ОСП и с нейното финансиране. Сметната палата изразява и съмнения относно приноса на тази програма за регулирането на пазара.
Съображения на Общия съд
94 В самото начало следва да се уточнят връзките, обединяващи Общия регламент за ООП, Регламент № 3149/92 и обжалвания регламент.
95 На първо място, от съображенията на обжалвания регламент следва, че той е приет въз основа на Общия регламент за ООП, и по-специално въз основа на член 43, буква ж) от него във връзка с член 4 от същия регламент, като в двата последни члена се посочва, че Комисията приема подробни правила за изготвянето на годишния план, посочен в член 27, параграф 1 от Общия регламент за ООП, както и процедурата, която трябва да се следва.
96 Освен това от член 1 от обжалвания регламент следва, че разпределянето на храна на най-нуждаещите се лица от Общността в приложение на член 27 от Общия регламент за ООП се осъществява в съответствие с годишния план.
97 На второ място, що се отнася до връзките, обединяващи обжалвания регламент и Регламент № 3149/92, следва да се подчертае, че с последния Комисията установява определен брой правила, които са предпоставка за упражняването на правомощията, които тя черпи от Общия регламент за ООП.
98 Така при приемането на годишния план Комисията е длъжна да съблюдава и Регламент № 3149/92. В това отношение следва да се припомни, че съображение 1 на обжалвания регламент има следното съдържание:
„В съответствие с член 2 от Регламент […] № 3149/92 […] Комисията следва да приеме план за разпределение, който да се финансира от наличните средства за 2009 бюджетна година. Този план трябва да определи по-специално за всяка от държавите членки, които прилагат мярката, максималните финансови средства, предоставени за изпълнение на тяхната част от плана, както и количеството от всеки вид продукт, който следва да се изтегли от запасите, съхранявани от интервенционните агенции.“
99 От това следва, че законосъобразността на обжалвания регламент трябва да се преценява с оглед, от една страна, на Общия регламент за ООП, който представлява неговото правно основание, и от друга, на Регламент № 3149/92.
100 При евентуален конфликт между разпоредбите на тези два последни регламента, следва да се припомни, че съгласно принципа за спазване на йерархията на нормативните актове регламентът за прилагане не може да дерогира правилата, които се съдържат в акта, за чието прилагане е приет (вж. Решение на Общия съд от 3 май 2007 г. по дело Испания/Комисия, T‑219/04, Сборник, стр. II‑1323, точка 66 и цитираната съдебна практика).
101 Трябва обаче да се отбележи, че в настоящия случай страните не поддържат, че между Общия регламент за ООП и Регламент № 3149/92 съществува каквото и да е несъответствие, а всяка от тях отстоява различно тълкуване на член 27 от Общия регламент за ООП.
102 Следователно решаването на настоящото дело зависи от това кое тълкуване на член 27 от Общия регламент за ООП трябва да се предпочете.
103 Според постоянната съдебна практика, когато текст от вторичното право на Съюза изисква тълкуване, той трябва да се тълкува, доколкото е възможно, в смисъл, съответстващ на разпоредбите на Договора. Регламент за прилагане трябва също да се тълкува, доколкото е възможно, в съответствие с разпоредбите на основния регламент (Решение на Съда от 24 юни 1993 г. по дело Dr Tretter, C‑90/92, Recueil, стр. I‑3569, точка 11 и Решение на Съда от 10 септември 1996 г. по дело Комисия/Германия, C‑61/94, Recueil, стр. I‑3989, точка 52).
104 Ето защо Общият регламент за ООП следва да се тълкува в смисъл, че съответства на релевантните разпоредби от Договора относно ОСП, в рамките на която същият се вписва.
105 В това отношение следва да се напомни, че според постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част (вж. по-специално Решение от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др., C‑17/03, Recueil, стр. I‑4983, точка 41 и цитираната съдебна практика).
106 Освен това, след като буквалното и историческо тълкуване на даден регламент, и по-конкретно на една от неговите разпоредби, не позволява да се прецени точният му обхват, разглежданата правна уредба трябва да се тълкува въз основа както на преследваната от нея цел, така и на общата ѝ структура (вж. в този смисъл Решение на Съда от 31 март 1998 г. по дело Франция и др./Комисия, C‑68/94 и C‑30/95, Recueil, стр. I‑1375, точка 168 и Решение на Общия съд от 25 март 1999 г. по дело Gencor/Комисия, T‑102/96, Recueil, стр. II‑753, точка 148).
107 Законосъобразността на обжалваното решение следва да се разгледа с оглед на тези принципи.
– По единственото правно основание, изведено от твърдението, че обжалваният регламент е приет в нарушение на Общия регламент за ООП, и по-специално на член 27 от него
108 Както следва от съображение 10 от Общия регламент за ООП, интервенционните закупувания представляват инструмент на ОСП за стабилизиране на селскостопанските пазари и за осигуряване на задоволителен жизнен стандарт на селскостопанската общност. Понастоящем публичната интервенция се урежда от разпоредбите, съдържащи се в глава I на дял I от част II на Общия регламент за ООП. Един от начините за пласиране на продукти от така образуваните интервенционни складове съгласно член 27 от същия този регламент е разпределянето им на най-нуждаещите се лица.
109 В това отношение следва да се припомни историческият контекст, в който се вписва тази разпоредба.
110 Мярката за разпределяне на храна на най-нуждаещите се лица от Общността е въведена с Регламент № 3730/87. От третото съображение на този регламент следва по-конкретно, че „Общността има потенциални възможности чрез интервенционните си складове за различни селскостопански продукти да направи значителен принос към благосъстоянието на най-нуждаещите се свои граждани“ и че „е в интерес на Общността и в съответствие с целите на [ОСП] този потенциал да се реализира на стабилна основа и посредством въвеждането на подходящи мерки, докато количествата складирани стоки намалеят до нормално равнище“.
111 В резултат на поредица от реформи в областта на ОСП интервенционните запаси са намалени постепенно, а периодите, през които тези запаси са слаби или несъществуващи, са се увеличили. Също така Регламент № 3730/87 е изменен с Регламент № 2535/95. Този регламент въвежда възможността при определени условия някои продукти да бъдат мобилизирани на пазара.
112 Първо съображение на Регламент № 2535/95 гласи следното:
„като има предвид, че режимът, установен с Регламент […] № 3730/87 […] се основава на наличностите в публичните складове, създадени в резултат на изкупуване от интервенционни агенции […]; като има предвид, че изпълнението на годишния план за доставяне на храна може да бъде затруднено от временната липса [в интеревенционните запаси] на определени основни продукти през годината; като има предвид, че е възможно тази опасност да се увеличи в светлината на мерките, предприети за по-ефективно контролиране на пазарите и адаптиране на производството към изискванията; като има предвид, че изглежда подходящо, като временна мярка при такива обстоятелства и за да не се застраши изпълнението на програмите за снабдяването с храна, да се предвиди възможността да се мобилизират съответните продукти на пазара на Общността, но при условия, които няма да накърнят принципа на доставяне на продукти от интервенция, [нито рамката на кредитите, предвидени за целта в бюджета на Общността].“
113 Разпоредбата, произтичаща от регламенти № 3730/87 и № 2535/95, е възпроизведена в член 27 от Общия регламент за ООП, в съображение 18 от който се припомня, че „[б]лагодарение на интервенционните си запаси от различни земеделски продукти Общността има потенциална възможност да допринесе значително за благосъстоянието на най-нуждаещите се свои граждани“, като се уточнява, че „[в] интерес на Общността е използването на този потенциал на твърда основа до намаляване на запасите до нормално равнище чрез въвеждане на подходящи мерки“. От същото съображение следва, че поради тези причини с Регламент № 3730/87 е въведена „социалната мярка“ за разпределяне на храна на най-нуждаещите се лица в Общността и че тя следва да се запази и да се включи в Общия регламент за ООП.
114 Както се припомня в точка 3 по-горе, член 27 от Общия регламент за ООП е част от подраздел IV, озаглавен „Пласиране на продукти, изкупени при интервенция“, от раздел II на глава I от дял I от част II на същия регламент. Този член, озаглавен „Разпределение на най-нуждаещите се лица в Общността“, гласи в параграф 1, че продуктите, намиращи се в интервенционни складове, се предоставят на определени за целта организации в съответствие с годишен план. Параграф 2, буква a) от същия член предвижда, че даден продукт може да бъде мобилизиран на пазара на Общността, когато по-специално този продукт „временно не е наличен в интервенционните складове на Общността по време на изпълнението на годишния план, посочен в параграф 1, доколкото е необходимо за изпълнението на плана в една или повече държави членки и при условие че разходите останат в границите, предвидени в бюджета на Общността за тази цел“.
115 Следователно тази разпоредба трябва да се тълкува като предвиждаща мярка за полезно използване на интервенционните складове.
116 Следва да се констатира, че настоящият спор се вписва в рамките на прилагането на правна уредба, предвиждаща две фази. Главната фаза, която е тази на публичната интервенция на пазара, преследва ясно целите на ОСП, уточнени в член 33, параграф 1 ЕО, по-специално тази за стабилизиране на пазарите. Следващата фаза е тази на пласиране на продуктите от така образуваните интервенционни складове, като един от способите за това е разпределянето на продуктите от тях на най-нуждаещите се лица. Това пласиране преследва социална цел, която може да бъде единствено вторична и в известна степен спомагателна спрямо първичните цели на ОСП, поради което то принципно може да се извършва само в границите на излишъците от запаси и като се има предвид това, което е „в съответствие с целите на [ОСП] този потенциал да се реализира на стабилна основа, докато количествата складирани стоки намалеят до нормално равнище“.
117 Що се отнася до възможността за допълнителните закупувания, от първото съображение на Регламент № 2535/95 следва, че тази мярка е била приета, тъй като, „като [се] има предвид, че изпълнението на годишния план за доставяне на храна [можело] да бъде затруднено от временната липса [в интеревенционните складове] на определени основни продукти през годината“ и че трябвало „като временна мярка при такива обстоятелства и за да не се застраши [приемането и] изпълнението на програмите за снабдяването с храна, […] да се предвиди възможността да се мобилизират съответните продукти на пазара на Общността“. За сметка на това в същото съображение, се уточнява, че това трябва да се извърши „при условия […], които няма да накърнят принципа на доставяне на продукти от интервенция, [нито рамката на кредитите, предвидени за целта в бюджета на Общността]“.
118 Следователно от изложеното ясно е видно, че основанието за тази мярка се съдържа в съществуването на интервенционните запаси и в годишния план за разпределянето им на най-нуждаещите се лица. Ето защо целта на годишния план и на определените в него допълнителни закупувания не би могла да бъде — както твърди Комисията — задоволяване на заявените нужди от държавите членки, участващи в плана, а разпределяне на най-нуждаещите се лица на количествата от съществуващите интервенционни складове.
119 Така член 27, параграф 1 от Общия регламент за ООП гласи, че се предоставят на разположение „продукти, намиращи се в интервенционни складове“, докато съгласно параграф 2, буква a) от него даден продукт може да бъде мобилизиран на пазара, в случай че той „временно не е наличен в интервенционните складове […] по време на изпълнението на годишния план“. От това е видно, че допълнителното закупуване на такива продукти е предвидено като изключение от правилото за разпределяне на продуктите от интервенционните складове. Следователно в качеството си на изключение тази мярка трябва да бъде тълкувана ограничително. Тя в никакъв случай не може да бъде издигната до равнището на правилото.
120 Ограничителното тълкуване на понятието „временно не е наличен […] по време на изпълнението на годишния план“ също се налага от допълнителното уточнение, съдържащо се в член 27, параграф 2, буква a) от Общия регламент за ООП, съгласно който определен продукт може да се мобилизира на пазара на Общността само „доколкото е необходимо за изпълнението на [годишния] план […] и при условие че разходите останат в границите на средствата, предвидени в бюджета на Общността за тази цел“.
121 От тази разпоредба следва, че само когато временната липса на даден продукт се появи по време на изпълнението на годишния план, посоченият продукт може да бъде закупен на пазара. Освен това посочената разпоредба предполага, че преди евентуално мобилизиране са били приети годишен план, както и бюджетът за неговото изпълнение.
122 Наистина, както твърди Комисията, е безспорно, че от практически съображения за прилагане и за да може по-специално да се приемат планът и бюджетът, предвиден за изпълнението му, към момента на приемане на плана Комисията трябва да знае какви са количествата продукти, които трябва да бъдат закупени допълнително, тъй като не са били налични в интервенционните складове. Този подход всъщност е единственият възможен и съответстващ на релевантните разпоредби на Регламент № 3149/92.
123 Съгласно член 1 от Регламент № 3149/92 участващите държави членки уведомяват Комисията относно своите нужди най-късно до 31 май, предхождащ периода за изпълнение на плана. Съгласно член 2 от същия регламент Комисията приема преди 1 октомври годишния план, в който се определят по-специално „наличните субсидии за [всяка държава членка] за закупуването на всеки продукт от пазара на Общността, където необходимият продукт временно липсва в складовете на интервенционните агенции, когато се приема годишният план“.
124 Тези разпоредби обаче не могат в никакъв случай да се схващат в смисъл, че предоставят на Комисията правомощието да определя плана независимо от съществуващите и/или предвидени количества в интервенционните складове за съответната година. Така, въпреки че с оглед определянето на средствата тя трябва да вземе предвид поисканите от държавите членки количества, количествата необходими продукти, които не са налични в интервенционните складове, както и количествата поискани, отпуснати и действително използвани продукти през предишните бюджетни години (член 2, параграф 3, буква в), втора алинея от Регламент № 3149/92), тя не може да надхвърли границите, определени от правна норма с по-висок ранг, а именно от Общия регламент за ООП.
125 Всъщност именно към момента на приемане на плана Комисията носи отговорност за адаптиране на количествата по този план с количествата в интервенционните складове. В този контекст тя несъмнено разполага със свобода на действие, предоставена съгласно член 27, параграф 2 от Общия регламент за ООП, но това не трябва да води до незачитане на характера на изключение на тази разпоредба. Всъщност, доколкото интервенционните складове трябва да бъдат схващани като постоянни образувания, при които се променят единствено количествата в зависимост от промените на пазара и публичните интервенции, изразът „временно не са налични“ не може да се тълкува като визиращ множество месеци или години, а като обозначаващ изключение от правилото за разпределяне на продуктите от интервенционните складове. Така съотношенията в количеството на допълнителните закупувания трябва да отразяват характера на изключение на тази мярка спрямо общите количества съгласно годишния план, като се има предвид, че тази мярка има за цел единствено да коригира недостига, който може да възникне в хода на изпълнението на плана, в зависимост от състоянието на запасите. В противен случай би настъпило разминаване между правило и изключение.
126 Това заключение не противоречи на никоя от разпоредбите от Регламент № 3149/92. Освен това то се потвърждава от съдържанието на първото съображение от Регламент № 2535/95, което въвежда възможността за допълнителните закупувания, според което тази възможност трябва да бъде предвидена, за да не се застраши приемането и изпълнението на програмите за снабдяване с храна.
127 В настоящия случай с обжалвания регламент Комисията определя за бюджетната 2009 година годишния план за разпределяне на храна, предназначена за най-нуждаещите се лица, в рамките на който в приложение II тя предвижда средствата за държавите членки, предназначени за закупуването на продукти на пазара на обща стойност 431 420 891 EUR, т.е. приблизително 89,98 % от общото количество по плана, което възлиза на 496 милиона EUR (приложение I, буква a) от обжалвания регламент).
128 Следователно трябва да се констатира, че главната цел на годишния план, съдържащ се в обжалваният регламент, не е било пласирането на продуктите от интервенционните складове, а задоволяването на нуждите, заявени от участващи в плана държави членки.
129 Освен това от приложенията към репликата следва, че в резултат на декларацията на председателя на Комисията относно увеличаването с две трети на бюджета, предвиден за програмата за разпределение на храна на най-нуждаещите се лица, Комисията е поканила участващите държави членки да преразгледат заявените нужди за бюджетната 2009 година и да я уведомят за тях преди края на месец август 2008 г., т.е. след крайната дата, предвидена в член 1, параграф 2 от Регламент № 3149/92.
130 При тези обстоятелства годишният план за бюджетната 2009 година не може да се счита за съответстващ на изложеното по-горе тълкуване на член 27 от Общия регламент за ООП.
131 Този извод не може да бъде оспорен от никой от доводите на Комисията, на Кралство Испания, Френската република, Италианската република или Република Полша.
132 Комисията, Кралство Испания, Френската република и Република Полша твърдят по-конкретно, че намаляване или краткосрочно премахване на плана поради временно намаляване или липсата на някои продукти в интервенционните складове би противоречало на неговата цел, тъй като би имало за последица оттеглянето от участие в този план на благотворителните организации, които зависят от него, и премахване на инфраструктурата, свързана с инструмента за пласиране на запасите през следващите години, характерно за които би било нарастване на тези запаси. Това би било в противоречие с целите на ОСП и би направило невъзможен приноса на програмата към целта за гарантиране на високо равнище на социална закрила.
133 Този довод не може да бъде приет. На първо място, следва да се отбележи, че в рамките на настоящата жалба не се оспорва самото съставяне на годишния план за разпределяне на храна на най-нуждаещите се лица. Съгласно член 27 от Общия регламент за ООП обаче главната цел на този план е разпределянето на продуктите от интервенционните складове, а не стабилността на задоволяването на нуждите на участващите в програмата благотворителни организации. На второ място, от преписката и от съображенията по-горе следва, че определеният с обжалвания регламент план за бюджетната 2009 година не само няма връзка с количествата от наличните интервенционни складове, но и предвижда средства за допълнителните закупувания в рамките на много по-значителен бюджет от този за трите предходни години. При тези условия е невъзможно да се приеме, че обжалваният регламент е имал за цел да гарантира стабилността на разглежданата програма.
134 Дори да се приеме, че са верни доводите на Комисията, на Френската република, Италианската република и на Република Полша, според които член 27 от Общия регламент за ООП, както и обжалваният регламент преследват различните цели на ОСП, както са определени в член 33, параграф 1 ЕО, те не могат да оборят извода, че както следва от изложените по-горе съображения, обжалваният регламент нарушава член 27 от Общия регламент за ООП, чиято законосъобразност при всички положения не се оспорва в рамките на настоящата жалба.
135 В този контекст изтъкнатата от Комисията, Италианската република, Република Полша, както и от Федерална република Германия съдебна практика, що се отнася до определянето на подходящото правно основание за дадена мярка спрямо преследваните от последната цели, в случая не е релевантна. Всъщност настоящото дело не се отнася до избора на правното основание на даден акт.
136 На последно място, по отношение на различните пасажи от съображенията от регламенти, които не са взети предвид при извършеното по-горе тълкуване на член 27 от Общия регламент за ООП, а именно Регламент № 267/96 и Регламент № 1127/2007 за изменение на Регламент № 3149/92, на които се позовава Италианската република, на основание че в тях се посочва, че предпоставка за допълнителното закупуване е единствено липсата на продукта в интервенционните складове, чиито количества са намалели, следва да се констатира, че посочените пасажи не могат да поставят под въпрос тълкуването на член 27 от Общия регламент за ООП, възприето от Общия съд. Всъщност тълкуването на член 27 от Общия регламент за ООП не може да се определя от разпоредби от регламенти с по-нисък ранг, приети за целите на прилагането му.
137 Предвид изложеното по-горе следва да се констатира, че обжалваният регламент е приет в нарушение на член 27 от Общия регламент за ООП.
– По последиците от нарушението на член 27 от Общия регламент за ООП
138 В случай че жалбата бъде уважена, Федерална република Германия, подкрепяна от Кралство Швеция, иска от Общия съд да упражни правото си да ограничи последиците от отмяната на член 2 и на приложение II от обжалвания регламент и да „спре“ действието им, така че тази отмяна да не може да повлияе върху изпълнението на плана в полза на благотворителните организации през бюджетната 2009 година или — ако Общият съд се произнесе след края на бюджетната година — след това.
139 Комисията, подкрепяна от Италианската република и от Република Полша, формулира същото искане.
140 На първо място, следва да се констатира, че формулирайки искането си по този начин, Федерална република Германия, подкрепяна от Кралство Швеция, в действителност иска частична отмяна на обжалвания регламент, а именно на член 2 и на приложение II към него.
141 Всъщност важно е да се отбележи, че в конкретния случай под въпрос се поставя не законосъобразността на самия механизъм за разпределяне на ресурси в полза на най-нуждаещите се лица, а фактът, че планът за бюджетната 2009 година, приет по силата на обжалвания регламент, се основава главно на допълнителните закупувания на продуктите на пазара. Ето защо предвид направеното в точка 137 по-горе заключение, следва да се отменят единствено разпоредбите, предвиждащи средствата за такива закупувания, а именно член 2 и приложение II към обжалвания регламент.
142 На второ място, следва да се уточни, че частичната отмяна на обжалвания регламент настъпва в момент, в който всички средства по принцип вече са изплатени. При тези обстоятелства и за да се избегне положение, при което обратното действие на отмяната поражда задължение за държавите членки, получили тези средства, да ги възстановят, Общият съд следва да упражни правото си да укаже кои последици на отменения акт трябва да се считат за окончателни.
143 Ето защо в особените обстоятелства в настоящия случай следва да се отменят член 2 и приложение II към обжалвания регламент и да се приеме, че тази частична отмяна не засяга валидността на вече изплатените средства.
По съдебните разноски
144 По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати освен направените от нея съдебни разноски, и разноските, направени от Федерална република Германия в съответствие с исканията на последната.
145 Освен това съгласно член 87, параграф 4 от същия правилник държавите членки, встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Република Полша и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав)
реши:
1) Отменя член 2 и приложение II към Регламент (ЕО) № 983/2008 на Комисията от 3 октомври 2008 година за приемане на план относно разпределянето между държавите членки на ресурси, начислими към 2009 бюджетна година, за снабдяването с храна от интервенционните складове в полза на най-нуждаещите се лица в Общността.
2) Отмяната на член 2 и на приложение II към Регламент № 983/2008 не засяга валидността на вече изплатените средства.
3) Осъжда Европейската комисия да заплати направените от нея съдебни разноски и разноските, направени от Федерална република Германия.
4) Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Република Полша и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.
Prek | Soldevila Fragoso | Frimodt Nielsen |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 април 2011 година.
Подписи