TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen)
den 13 april 2011(*)
”Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Distribution av livsmedel från interventionslager till de sämst ställda – Förordning (EG) nr 983/2008 – Plan för att tilldela medlemsstaterna resurser som hänförs till budgetåret 2009 för programmet för distribution – Anskaffning på gemenskapsmarknaden – Talan om ogiltigförklaring”
I mål T‑576/08,
Förbundsrepubliken Tyskland, inledningsvis företrädd av M. Lumma och B. Klein, därefter av Lumma, Klein, T. Henze och N. Graf Vitzthum, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Konungariket Sverige, företrätt av A. Falk, K. Petkovska, S. Johannesson och A. Engman, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av F. Erlbacher och A. Szmytkowska, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Konungariket Spanien, företrätt av B. Plaza Cruz, i egenskap av ombud,
av
Republiken Frankrike, företrädd av G. de Bergues och B. Cabouat, båda i egenskap av ombud,
av
Republiken Italien, inledningsvis företrädd av I. Bruni, i egenskap av ombud, därefter av P. Gentili, avvocato dello Stato,
och av
Republiken Polen, inledningsvis företrädd av M. Dowgielewicz, därefter av M. Szpunar, och slutligen av Szpunar, B. Majczyna och M. Drwiecki, samtliga i egenskap av ombud,
intervenienter,
angående en begäran om delvis ogiltigförklaring av kommissionens förordning (EG) nr 983/2008 av den 3 oktober 2008 om antagande av en plan för att tilldela medlemsstaterna resurser som hänförs till budgetåret 2009 för leverans av livsmedel från interventionslager till de sämst ställda i gemenskapen (EUT L 268, s. 3),
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
sammansatt av tillförordnade ordföranden M. Prek (referent), samt domarna S. Soldevila Fragoso och S. Frimodt Nielsen,
justitiesekreterare: handläggaren K. Andová,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 september 2010,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1 Skäl 10 i rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (”enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden”) (EUT L 299, s. 1) har följande lydelse:
”För att stabilisera marknaderna och tillförsäkra jordbruksbefolkningarna en skälig levnadsstandard har det utvecklats ett differentierat system för prisstöd för de olika sektorerna. … Dessa åtgärder har vidtagits i form av offentlig intervention eller i form av stöd för privat lagring av produkter från sektorerna för spannmål, ris, socker, olivolja och bordsoliver, nöt- och kalvkött, mjölk och mjölkprodukter, griskött samt får- och getkött. Med hänsyn till målen för denna förordning är det därför nödvändigt att upprätthålla prisstödsåtgärderna när dessa ingår i tidigare utformade rättsakter, utan att det sker några väsentliga förändringar i förhållande till det tidigare rättsläget.”
2 Skäl 18 i samma förordning har följande lydelse:
”Gemenskapen har genom sina interventionslager av olika jordbruksprodukter stora möjligheter att hjälpa de medborgare som har det sämst ställt. Det ligger i gemenskapens intresse att, genom att införa lämpliga åtgärder, utnyttja dessa möjligheter på hållbar basis till dess att lagren har nått en normal nivå. Hittills har välgörenhetsorganisationernas livsmedelsdistribution skett på grundval av rådets förordning (EEG) nr 3730/87 av den 10 december 1987 om allmänna bestämmelser för leverans av livsmedel från interventionslager till utsedda organisationer för utdelning till de sämst ställda i gemenskapen. Denna viktiga sociala åtgärd som kan vara av betydande värde för de sämst ställda bör upprätthållas och infogas i denna förordning.”
3 Underavsnitt IV, med rubriken ”Avsättning av interventionsprodukter”, i avsnitt II i kapitel I i avdelning I i del II i förordning nr 1234/2007, omfattar artiklarna 25–27.
4 Enligt artikel 25 i förordning nr 1234/2007 ska ”[a]vsättning av produkter som köpts upp inom ramen för offentlig intervention … ske så att det inte uppstår några störningar på marknaden och så att uppköparna garanteras lika tillträde till varorna och likabehandling”.
5 I artikel 27 i samma förordning, med rubriken ”Utdelning till de sämst ställda i gemenskapen”, föreskrivs följande:
”1. Produkter i interventionslager ska göras tillgängliga för vissa utsedda organisationer så att livsmedel i enlighet med en årsplan kan delas ut till dem som har det sämst ställt i gemenskapen.
Utdelningen ska
a) vara gratis, eller
b) ske till pris som under inga omständigheter överstiger vad som kan anses berättigat med hänsyn till de kostnader som de utsedda organisationerna ådrar sig i samband med genomförandet av åtgärden.
2. En produkt får anskaffas på gemenskapsmarknaden
a) om det under genomförandet av den årsplan som avses i punkt 1 uppstår en tillfällig brist på denna produkt i gemenskapens interventionslager, såvida detta krävs för att planen ska kunna genomföras i en eller flera medlemsstater, och förutsatt att kostnaderna inte överstiger de kostnader som fastställts i gemenskapens budget för detta ändamål, eller
b) om det för att genomföra planen skulle visa sig nödvändigt med ett överförande mellan medlemsstater av små mängder varor, som befinner sig i interventionslager i en annan medlemsstat än den eller de medlemsstater där varan behövs.
3. De berörda medlemsstaterna ska utse de organisationer som avses i punkt 1 och ska i god tid varje år anmäla till kommissionen att de önskar tillämpa denna ordning.
4. De produkter som avses i punkterna 1 och 2 ska frisläppas utan kostnad till de utsedda organisationerna. Bokföringsvärdet för sådana produkter ska vara lika med interventionspriset, vid behov anpassat med hjälp av koefficienter som tar hänsyn till kvalitetsskillnader.
5. Om inte annat följer av artikel 190, ska de produkter som görs tillgängliga enligt punkterna 1 och 2 i denna artikel finansieras genom anslag under tillämplig budgetrubrik för [Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ)] inom ramen för Europeiska gemenskapernas budget. …”
6 I artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3149/92 av den 29 oktober 1992 om närmare bestämmelser för leverans av livsmedel från interventionslager till förmån för de sämst ställda i gemenskapen (EGT L 313, s. 50; svensk specialutgåva, se EUT L 96, 9.4.2008, s. 38), föreskrivs följande:
”1. De medlemsstater som önskar tillämpa de åtgärder som infördes genom förordning … nr 3730/87 för de sämst ställda i gemenskapen skall underrätta kommissionen om detta senast den 1 februari varje år före genomförandeperioden för den årsplan som avses i artikel 2.
2. De berörda medlemsstaterna skall senast den 31 maj meddela kommissionen följande:
a) Vilka kvantiteter av varje typ av produkt … som krävs för att genomföra planen inom deras territorium för året i fråga.
… ”
7 I artikel 2 i samma förordning föreskrivs följande:
”1. Kommissionen skall senast den 1 oktober varje år fastställa en årlig plan för distribution av livsmedel till de sämst ställda, fördelat på berörda medlemsstater. Vid fördelningen av resurserna mellan medlemsstaterna skall kommissionen beakta optimala beräkningar av det antal personer i de berörda medlemsstaterna som har det sämst ställt. Den skall också beakta genomförandet och utnyttjandet av åtgärder under tidigare budgetår …
2. Innan årsplanen upprättas skall kommissionen rådfråga de viktigaste organisationer som har kunskaper om de sämst ställda personernas problem i gemenskapen.
3. I planen skall särskilt följande fastställas:
1) För var och en av medlemsstater som genomför aktionen, följande punkter:
a) De maximala finansiella medel som ställs till förfogande för genomförandet av deras andel av planen.
b) Den kvantitet av varje produkttyp som skall tas ut från interventionsorganets lager.
c) Deras tilldelning för inköp på gemenskapsmarknaden i fråga om en produkt som för tillfället inte finns tillgänglig i interventionsorganens lager, vilket konstaterats vid antagandet av årsplanen.
Denna tilldelning skall … i fråga om respektive produkt fastställas med beaktande av den kvantitet som anges i deras meddelande enligt artikel 1.2, icke tillgängliga kvantiteter i interventionslagren, liksom det effektiva utnyttjandet av de produkter som begärts och ställts till deras förfogande under tidigare budgetår.
… ”
8 I artikel 3 i nämnda förordning föreskrivs att programmets genomförandeperiod löper från den 1 oktober till den 31 december året därpå.
9 I artikel 4.1a fjärde stycket i denna förordning föreskrivs följande:
”Anskaffandet på marknaden av en given produkt får endast genomföras om de förnödenheter som ska tillhandahållas redan har tilldelats, enligt beräkningar av varje kvantitet produkter ur samma grupp som ska tas ut från interventionslager med tillämpning av artikel 2.3.1 b, inbegripet de kvantiteter som ska överföras med tillämpning av artikel 7. Den behöriga nationella myndigheten ska underrätta kommissionen om att ett förfarande för anskaffande på marknaden har inletts.”
Den angripna förordningen
10 Årsplanen för att tilldela medlemsstaterna resurser som hänförs till budgetåret 2009 för leverans av livsmedel från interventionslager till de sämst ställda i gemenskapen har fastställts i kommissionens förordning (EG) nr 983/2008 av den 3 oktober 2008 (EUT L 268, s. 3) (nedan kallad den angripna förordningen).
11 Skäl 4 i den angripna förordningen har följande lydelse:
”I artikel 2.3 1 c i förordning … nr 3149/92 finns bestämmelser om tilldelning för inköp på gemenskapsmarknaden av produkter som för tillfället inte finns tillgängliga i interventionsorganens lager. Interventionsorganens nuvarande lager av spannmål som är lämpligt som livsmedel är mycket små och det har redan beslutats om försäljning på marknaden. Interventionsorganen har inga lager av ris och skummjölkspulver, och dessa jordbruksprodukter förväntas heller inte erbjudas för intervention under 2008. Tilldelningen bör därför fastställas för att spannmål, skummjölkspulver och ris som krävs för 2009 års plan ska kunna köpas på marknaden.”
12 I artikel 1 i den angripna förordningen föreskrivs följande:
”För 2009 ska livsmedel för utdelning till de sämst ställda i gemenskapen, enligt artikel 27 i [förordning nr 1234/2007], distribueras i enlighet med den plan som fastställs i bilaga I till den här förordningen.”
13 Enligt artikel 2 i den angripna förordningen ”fastställs [i bilaga II till denna förordning] medlemsstaternas tilldelning för inköp på marknaden av spannmål, skummjölkspulver och ris som krävs för genomförandet av den plan som avses i artikel 1”.
14 Under a i bilaga I till den angripna förordningen fastställs de finansiella medlen för att genomföra planen i respektive medlemsstat till sammanlagt 496 miljoner euro.
15 I bilaga II till den angripna förordningen fastställs medlemsstaternas tilldelning för inköp av produkter på gemenskapsmarknaden inom ramen för de maximala belopp som fastställs i bilaga I a till förordningen, till 431 420 891 euro.
16 Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2009 antogs den 18 december 2008 (EUT L 69, 2009, s. 1). I denna anslogs 500 miljoner euro till livsmedelsprogram för dem som har det sämst ställt inom gemenskapen.
Förfarandet och parternas yrkanden
17 Förbundsrepubliken Tyskland väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 23 december 2008.
18 Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 6 april 2009 ansökte Republiken Italien om att få intervenera i detta mål till stöd för Europeiska gemenskapernas kommissions yrkanden.
19 Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 8 april 2009 ansökte Republiken Frankrike om att få intervenera i detta mål till stöd för kommissionens yrkanden.
20 Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 14 april 2009 ansökte Konungariket Sverige om att få intervenera i detta mål till stöd för Förbundsrepubliken Tysklands yrkanden.
21 Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 16 april 2009 ansökte Republiken Polen om att få intervenera i detta mål till stöd för kommissionens yrkanden.
22 Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 27 maj 2009 ansökte Konungariket Spanien om att få intervenera i detta mål till stöd för kommissionens yrkanden.
23 Genom beslut av den 3 juni 2009 biföll ordföranden på förstainstansrättens femte avdelning begäran om intervention framställd av Republiken Frankrike, Republiken Italien, Republiken Polen respektive Konungariket Sverige. Dessa intervenienter inkom med sina yttranden inom de föreskrivna fristerna.
24 Konungariket Spaniens ansökan om intervention inkom efter utgången av den tidsfrist på sex veckor som anges i artikel 115.1 i tribunalens rättegångsregler. Genom beslut av den 8 september 2009 tillät ordföranden på förstainstansrättens femte avdelning Konungariket Spanien att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden och att yttra sig vid den muntliga förhandlingen.
25 Genom beslut av förstainstansrättens ordförande ändrades sammansättningen av förstainstansrättens femte avdelning i föreliggande förfarande.
26 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (femte avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
27 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 9 september 2010.
28 Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara den angripna förordningen,
– begränsa verkningarna av ogiltigförklaringen till artikel 2 i och bilaga II till den angripna förordningen och ”vilandeförklara” dessa, samt
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
29 Konungariket Sverige har yrkat att tribunalen ska
– bifalla Förbundsrepubliken Tysklands talan,
– ”låta verkningarna av den ogiltigförklarade förordningen bestå”,
30 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ”bortse från” samtliga hänvisningar till yttrandet från rådets rättstjänst av den 17 oktober 2008,
– ogilla talan,
– i andra hand begränsa och ”vilandeförklara” verkningarna av ogiltigförklaringen av den angripna förordningen, och
– förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
31 Republiken Frankrike har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
32 Republiken Italien har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan,
– i andra hand ogilla talan,
– för det fall den angripna förordningen ogiltigförklaras, förklara att alla verkningar av förordningen ska betraktas som definitiva, och
– förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
33 Konungariket Spanien och Republiken Polen har yrkat att tribunalen ska ogilla talan.
Rättslig bedömning
Republiken Italiens och Republiken Polens invändningar om rättegångshinder
Parternas argument
34 Republiken Italien och Republiken Polen har hävdat att talan inte kan tas upp till sakprövning.
35 I synnerhet har Republiken Italien hävdat att Förbundsrepubliken Tyskland skulle ha ifrågasatt gemenskapens budget för år 2009 i den del som avser tilldelningen för inköp av produkter på jordbruksmarknaderna. Eftersom den angripna förordningen enbart avser hur tilldelningen ska fördelas, är en talan mot denna för sent väckt och kan således inte tas upp till sakprövning.
36 Republiken Polen har, å sin sida, gjort gällande att förevarande talan i själva verket syftar till att ifrågasätta dels de grundläggande reglerna för utdelningsmekanismen i förordning nr 1234/2007, på grundval av vilken den angripna förordningen antogs, dels utarbetandet av den årliga utdelningsplanen, som är definierad i förordning nr 3149/92.
37 Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att Republiken Italien och Republiken Polen inte kan framställa sådana invändningar om rättegångshinder, eftersom intervenienter enligt rättspraxis inte har rätt att yrka att talan ska avvisas om inte parten har gjort det.
Tribunalens bedömning
38 Tribunalen konstaterar att kommissionen inte har yrkat att talan ska avvisas utan endast att den ska ogillas. Det ska emellertid erinras om att enligt artikel 40 fjärde stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, vilken är tillämplig på förfarandet vid tribunalen enligt artikel 53 första stycket i densamma, får yrkanden i interventionsansökan endast anföras till stöd för yrkanden som har framställts av en av parterna. Dessutom föreskrivs i artikel 116.3 i rättegångsreglerna att intervenienten måste godta målet sådant det föreligger vid tidpunkten för dennes intervention.
39 Av det ovan anförda följer att Republiken Italien och Republiken Polen inte har rätt att framställa en invändning om rättegångshinder, med innebörden att talan ska avvisas, och att tribunalen följaktligen inte är skyldig att pröva de grunder som åberopats till stöd för invändningen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 24 mars 1993 i mål C‑313/90, CIRFS m.fl. mot kommissionen, REG 1993, s. I‑1125, punkterna 20–22, svensk specialutgåva, volym 14, s. I‑83, och förstainstansrättens dom av den 27 november 1997 i mål T‑290/94, Kaysersberg mot kommissionen, REG 1997, s. II‑2137, punkt 76). Republiken Italiens och Republiken Polens invändningar om rättegångshinder ska därför ogillas.
Kommissionens begäran om att hänvisningarna i ansökan till yttrandet från rättstjänsten vid Europeiska unionens råd av den 17 oktober 2008 inte ska beaktas
40 Kommissionen har gjort gällande att ingivandet av det aktuella yttrandet om kommissionens förslag om ändring av förordning nr 1234/2007 inte har vare sig godkänts av rådet eller förordnats om av tribunalen. Således ska, i enlighet med fast rättspraxis, ingen av hänvisningarna i ansökan till detta yttrande beaktas av tribunalen.
41 Förbundsrepubliken Tyskland har preciserat att yttrandet, som inte har någon väsentlig betydelse för utgången av tvisten, redan hade ingått i en officiell rapport och att det åberopades i mycket allmänna ordalag i ansökan.
42 Tribunalen erinrar om att det enligt fast rättspraxis skulle strida mot det allmänintresse som syftar till att institutionerna ska få tillgång till yttranden från sina rättstjänster, vilka upprättas helt självständigt, om det godtogs att sådana interna handlingar kunde inges av andra än den institution på vars begäran de upprättats, inom ramen för ett mål i tribunalen, utan att den berörda institutionen hade godkänt det eller att den berörda domstolen hade förordnat om detta (domstolens beslut av den 23 oktober 2002 i mål C‑445/00, Österrike mot rådet, REG 2002, s. I‑9151, punkt 12, förstainstansrättens dom av den 8 november 2000 i mål T‑44/97, Ghignone m.fl. mot rådet, REGP 2000, s. I‑A‑223 och II‑1023, punkt 48, och förstainstansrättens beslut av den 10 januari 2005 i mål T‑357/03, Gollnisch m.fl. mot parlamentet, REG 2005, s. II‑l, punkt 34).
43 Kommissionens begäran, att hänvisningarna till yttrandet från rådets rättstjänst av den 17 oktober 2008 – vilka återfinns i ansökan – inte ska beaktas, ska således bifallas.
Prövning i sak
Parternas argument
44 Förbundsrepubliken Tyskland har, med stöd av Konungariket Sverige, åberopat en enda grund till stöd för sin talan. Enligt denna har den angripna förordningen antagits i strid med artikel 27 i förordning nr 1234/2007 – som läses mot bakgrund av skäl 18 i denna, i vilket anges gemenskapens intresse av att utnyttja jordbruksprodukterna på hållbar basis till dess att lagren har nått en normal nivå – samt i strid med artiklarna 33 EG och 37 EG. Den angripna förordningen har ”förlorat all anknytning” till den gemensamma jordbrukspolitiken och utgör i praktiken en del av socialpolitiken.
45 Artikel 27 i förordning nr 1234/2007, som återfinns under underavsnitt IV med rubriken ”Avsättning av interventionsprodukter”, i avsnitt II i kapitel I i avdelning I i del II i förordning nr 1234/2007, möjliggör extrainköp på livsmedelsmarknaden endast om det under genomförandet av årsplanen uppstår en tillfällig brist på en produkt i gemenskapens interventionslager, såvida detta krävs för att planen ska kunna genomföras i en eller flera medlemsstater.
46 Den angripna förordningen avser emellertid inköp av produkter som enbart ”för tillfället inte finns tillgängliga i interventionsorganens lager”. Medan detta villkor medför att befintliga interventionslager delas ut i första hand och att extrainköpen görs tillfälligt och undantagsvis, är sambandet mellan livsmedel från interventionslager och de livsmedel som därutöver köps in det omvända. Andelen inköpta livsmedel i förhållande till planens sammanlagda kvantitet ökade från 18,06 procent år 2006 till 85,35 procent år 2008 och 86,98 procent år 2009. Enligt kommissionens prognoser om utvecklingen av interventionslagren kommer dessutom denna situation att bli långvarig.
47 Vad beträffar budgeten för genomförande av planen för år 2009, ökade den till 500 miljoner euro utan att ökningen kunde motiveras med prisökningen för de produkter som omfattas av planen i förhållande till tidigare år. Förbundsrepubliken Tyskland har även uttryckt tvivel avseende huruvida det sätt på vilket planen antas är förenligt med förordning nr 3149/92. Den har härvid gjort gällande att kommissionen, på grundval av den meddelade ökningen av planens budget, efter utgången av fristen hade uppmanat medlemsstaterna att ompröva sina ansökningar om produkter som var nödvändiga för att genomföra planen.
48 Vidare ska bristen på produkter i interventionslagren uppstå ”under genomförandet av [årsplanen]”. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland ska detta villkor tolkas så, att ett inköp kan göras om produkter saknas under själva genomförandet av årsplanen eller om det vid upprättandet av årsplanen konstateras att de befintliga interventionslagren rimligen eller säkerligen inte förslår. I den angripna förordningen tilldelas emellertid medel för inköp av produkter för vilka det redan vid upprättandet av årsplanen stod klart att något interventionslager inte var planerat under året.
49 Dessutom grundar sig den fastställda planen inte på befintliga eller förväntade kvantiteter i interventionslagren, utan enbart på de behov som deltagande medlemsstater har tillkännagivit. Planen motsvarar följaktligen inte det som är ”nödvändigt” för dess genomförande. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland ska de volymer som anges i planen vara förbundna med interventionslagren. I artikel 43 g i förordning nr 1234/2007 ges kommissionen således befogenhet att upprätta en årsplan enbart i enlighet med artikel 27.1 i samma förordning, som avser utdelning av produkter ur interventionslagren.
50 Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att den plan som antas i den angripna förordningen inte syftar till att uppfylla något av målen i artikel 33 EG. Enligt domstolens praxis ska valet av rättslig grund för en gemenskapsrättsakt ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier återfinns bland annat rättsaktens syfte och innehåll. Enligt Förbundsrepubliken Tyskland avser den aktuella lagstiftningen inte produktion eller saluföring av jordbruksprodukter; den har inte heller antagits inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
51 Tvärtemot kommissionens bedömning, har den aktuella planen nämligen ”förlorat all anknytning” till den gemensamma jordbrukspolitiken och särskilt till målet att stabilisera marknaderna i den mening som avses i artikel 33.1 c EG. Denna åtgärd utgör inte längre en del av jordbruksmarknaden, eftersom interventionslagrens bestånd har minskat kraftigt och planen i huvudsak grundas på inköp av livsmedel. Åtgärden utgör i stället ett efterföljande led till marknaden. Den omtvistade planen omfattas av artiklarna 33 EG och 37 EG enbart till den del den utgör en underordnad beståndsdel av interventionsmekanismen, eftersom dess primära mål är av social natur. Enligt domstolens praxis är emellertid tillämpningsområdet för den gemensamma jordbrukspolitiken begränsat när en rättsakt har vissa effekter på jordbruket som endast är underordnade i förhållande till det huvudsakliga målet.
52 I motsats till vad kommissionen har gjort gällande, bidrar heller inte gemenskapens program för livsmedelsbistånd till att tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser, i den mening som avses i artikel 33.1 e EG. Eftersom livsmedlen delas ut gratis till de sämst ställda, kan det mål som avser skäliga priser inte alls uppnås. Enligt domstolens praxis är ett skäligt pris inte att likställa med lägsta möjliga pris.
53 Enligt Förbundsrepubliken Tyskland bekräftas dess slutsatser i kommissionens förslag av den 17 september 2008 om ändring av förordning nr 1234/2007, i vilket det föreslås att begränsningen av inköp till situationer då det råder en tillfällig brist i interventionslagren slopas. Denna ändring skulle vara nödvändig för att anpassa sekundärrätten till verkligheten, vilket kommissionen har bekräftat.
54 Vad beträffar förordning nr 3149/92, strider den i sig inte mot unionsrätten. Det är däremot nödvändigt att läsa förordningen mot bakgrund av överordnade rättsnormer, från vilka den inte under några omständigheter får avvika.
55 Konungariket Sverige har, för det första, tillagt att det i förordning nr 1234/2007 i princip enbart föreskrivs om användning av interventionslagren och att uppköp av produkter på gemenskapsmarknaden i större utsträckning innebär ett ”kringgående” av förordningen. De villkor för uppköp som fastställs i artikel 27.2 i denna förordning måste tolkas restriktivt, eftersom de omgärdar ett undantag.
56 Vad avser den tidpunkt då det är möjligt med uppköp, har Konungariket Sverige angett en eventuell skillnad i ordalydelse mellan de olika språkversionerna av artikel 27 i förordning nr 1234/2007. Enligt den svenska språkversionen ska bristen uppstå under genomförandet av planen, varvid det är tillräckligt att revidera årsplanen. Denna tolkning har stöd i bestämmelsens sammanhang och syfte, vilket är att utnyttja interventionslagren effektivt och inte, i första hand, att hjälpa de sämst ställda. Enligt artikel 4 i förordning nr 3149/92 får uppköp på marknaden av en given produkt endast genomföras om de förnödenheter som ska tillhandahållas redan har tilldelats från interventionslager och genom överföring från andra medlemsstater.
57 Det har aldrig varit unionslagstiftarens avsikt att inrätta ett permanent stödprogram. Tvärtom medför en minskning av interventionslagren att planens omfattning inskränks, i enlighet med skäl 18 i förordning nr 1234/2007. De socialpolitiska målen framgår däremot tydligt i artiklarna 1 och 2 i förordning nr 3149/92.
58 Konungariket Sverige har vidare hävdat att artikel 27 i förordning nr 1234/2007 inte syftar till att tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 33.1 EG. Vad beträffar målet att stabilisera marknaderna, följer det av fast rättspraxis att det även omfattar en vilja att minska överskottet i gemenskapen. Tilldelningen av de produkter som fastställs genom den angripna förordningen saknar den nödvändiga anknytningen till interventionsuppköp för att stabilisera marknaderna. En motsatt tolkning skulle leda till att artikel 37 EG kunde användas som rättslig grund för all lagstiftning som subventionerar livsmedelsinköp.
59 Det framgår vidare av fast rättspraxis att om bedömningen av en gemenskapsrättsakt visar att det finns två avsikter med densamma eller att den har två beståndsdelar, och om en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen, ska rättsakten ha den rättsliga grund som krävs med hänsyn till den senare. Konungariket Sverige anser att en sådan rättsakt som den angripna förordningen skulle kunna antas med stöd av artikel 308 EG.
60 Med stöd av Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien och Republiken Polen har kommissionen gjort gällande att den angripna förordningen är förenlig med såväl förordning nr 1234/2007 som förordning nr 3149/92.
61 Kommissionen har gjort gällande att Förbundsrepubliken Tysklands argument om tolkningen av artikel 33 EG saknar relevans. För att bemöta den kritik som avser att den angripna förordningen inte syftar till att uppfylla målen med artikel 33 EG, erinrar kommissionen om den rättspraxis, enligt vilken en förordning måste anknyta till området för jordbruk, och således till artikel 37 EG, när de produkter som omfattas av förordningen förtecknas i bilaga I till EG‑fördraget och när den aktuella förordningen bidrar till att förverkliga ett eller flera mål för den gemensamma jordbrukspolitiken, vilket är fallet för de produkter som omfattas av artikel 27 i förordning nr 1234/2007.
62 Artikel 33 EG har nämligen till syfte att stabilisera marknaderna genom avsättning och tillfälliga uppköp av produkter på gemenskapsmarknaden. Vidare syftar den till att tillförsäkra konsumenterna, däribland de sämst ställda, tillgång till varor till skäliga priser genom att erbjuda dem jordbruksprodukter till överkomliga priser. Kommissionen tillägger att det sociala målet med distributionsplanen alltid har varit tydligt genom de grundläggande bestämmelserna samt genom artiklarna 2 EG och 3 EG – mot bakgrund av vilka den gemensamma jordbrukspolitiken ska tolkas. Planen har bibehållit sin anknytning till den gemensamma jordbrukspolitiken.
63 Vad avser det påstådda åsidosättandet av artikel 27 i förordning nr 1234/2007, har kommissionen hävdat att villkoret om brist i lagren ”vid genomförandet av [årsplanen]” är uppfyllt om det råder brist i interventionslagren vid förverkligandet av den årliga planen. Det framgår dessutom av förordning nr 3149/92 samt av sammanhanget och syftet med artikel 27 i förordning nr 1234/2007, att lagrens tillgänglighet ska kontrolleras när årsplanen antas. I enlighet med förordning nr 3149/92, sker planeringen av distributionen från och med maj månad föregående år (meddelande från medlemsstaterna om deras behov) för att planen sedan ska antas före den 1 oktober – då verkställandet av den påbörjas. Enligt artikel 2.3 led 1 c i förordningen, ska nämligen denna tilldelning för inköp på gemenskapsmarknaden göras tillgänglig för medlemsstaterna, i fråga om en produkt som för tillfället inte finns tillgänglig i interventionsorganens lager, vilket konstaterats vid antagandet av årsplanen. För övrigt tycks de argument som Förbundsrepubliken Tyskland har fört fram i repliken på denna punkt vara i linje med denna argumentation.
64 Vad gäller den tillfälliga bristen i interventionslagren, delar kommissionen Förbundsrepubliken Tysklands uppfattning att inköpen är subsidiära i förhållande till interventionslagren. Den har emellertid gjort gällande att detta villkor i avsaknad av precisering ska tolkas mot bakgrund av syftet med förordning nr 1234/2007, med beaktande av att offentlig intervention på marknaden utgör ett permanent verktyg inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken som är i behov av möjlighet till lämplig avsättning. Detta har inte bestritts av Förbundsrepubliken Tyskland. För att vidmakthålla sådana möjligheter, är aktuella inköp inte enbart tillåtna, utan oumbärliga. Så länge som upprättande av interventionslager för vissa produkter är juridiskt möjligt och i praktiken tillräckligt sannolikt, är kommissionen skyldig att föreskriva extrainköp av sådana produkter.
65 Vidare måste begreppet ”tillfällig brist” förstås mot bakgrund av en helhetsbedömning som sträcker sig över flera år. I enlighet med artikel 2 i förordning 3149/92, är kommissionen skyldig att, vid antagandet av planen, beakta användningen av resurserna under tidigare budgetår. Med beaktande av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över i denna fråga, är de aktuella inköpen förbjudna enbart vid ett avskaffande eller ett långvarigt avbrott i interventionsmekanismen för en produkt.
66 Detta var dock inte fallet med den angripna förordningen. För att uppfylla kravet i artikel 27 i förordning nr 1234/2007, är kommissionen nämligen skyldig att göra en individuell prövning av tillgängligheten för varje produkt, och inte av interventionslagren i deras helhet. Enligt denna förordning kan för det första de produkter som omfattas av planen bli föremål för extrainköp för intervention. För det andra är nivån på interventionslagren för olika produkter inte konstant, utan varierar med tiden. För det tredje var de produkter som behövde anskaffas år 2009 otillgängliga enbart under en kort period. Dessutom kan de nya interventionslager som byggs upp täcka en stor del av årsplanen för budgetåret 2010. Därav följer att kommissionen rätteligen bedömt att bristen i dessa lager endast var tillfällig, och att den kunde föreskriva att dessa produkter skulle anskaffas på gemenskapsmarknaden.
67 Kommissionen anser att Förbundsrepubliken Tysklands argument på denna punkt är motsägelsefulla och inte besvarar frågan om vid vilken nivå på interventionslagren extrainköp ska vara tillåtna. Det kvantitativa element som Förbundsrepubliken Tyskland uttalade följer inte av den aktuella bestämmelsen i förordning nr 1234/2007. Det strider vidare mot bestämmelsens syfte och skapar en rättslig osäkerhet vid dess tillämpning. Förbundsrepubliken Tysklands argument kan i varje fall inte motbevisa kommissionens tolkning av denna bestämmelse eller ifrågasätta giltigheten av den angripna förordningen utifrån denna tolkning. Det halvårsdokument som Förbundsrepubliken Tyskland upprättade avsåg långsiktiga prognoser som inte kan utgöra grund för kommissionens beslut om genomförande av årsplanerna. För bedömningen av giltigheten av den angripna förordningen är under alla omständigheter den rättsliga situationen vid tidpunkten för antagandet av förordningen den enda relevanta.
68 Vad beträffar villkoret om nödvändighet, erinrar kommissionen om att årsplanen för budgetåret 2009 är begränsad till de kostnader som fastställts i unionens budget för detta ändamål, såsom det föreskrivs i artikel 27.2 a i förordning nr 1234/2007. I enlighet med denna bestämmelse, ska nödvändigheten inte bedömas på grundval av förhållandet mellan planens volym och interventionslagren, utan i den anskaffning som är nödvändig för att genomföra planen i de deltagande medlemsstaterna. Kommissionen hävdar sålunda att under de budgetår då volymen på interventionslagren var mycket omfattande avsatte planen endast en liten del av dessa lager. Årsplanen har nämligen till syfte att tillgodose – inom ramen för angivna resurser i budgeten – de behov som medlemsstaterna har tillkännagivit, med beaktande av deras optimala beräkningar av det antal personer som har det sämst ställt.
69 I detta hänseende har kommissionen bestritt Förbundsrepubliken Tysklands argument avseende budgethöjningen, och hävdat att budgeten inte fastställs på ett abstrakt sätt, utan på grundval av kostnaderna för inköp av en bestämd mängd produkter till ett marknadspris som har gått upp kraftigt under år 2008 och klart överstigit interventionspriserna.
70 Enligt kommissionen skulle en kortvarig minskning eller en kortvarig indragning av planen på grund av en tillfällig minskning av interventionslagren i allmänhet och bristen på vissa produkter i synnerhet strida mot dess syfte. Detta skulle nämligen medföra att de välgörenhetsorganisationer som förlitar sig på planen drar tillbaka sitt deltagande i denna, och att den infrastruktur som är kopplad till verktyget för avsättning av lagren för kommande år, då lagren beräknas växa, avskaffas. Detta skulle i sin tur medföra ett ifrågasättande av målet att stabilisera marknaderna och säkerställandet av en hög social skyddsnivå, vilket eftersträvas med planen.
71 Slutligen har kommissionen gjort gällande att dess förslag om ändring av förordning nr 1234/2007 inte har några bindande rättsverkningar och således inte kan vara föremål för talan.
72 I sitt yttrande över interventionsinlagan från Konungariket Sverige har kommissionen bestritt den tolkning enligt vilken extrainköp endast är möjliga när bristen på produkter i interventionslagren uppkommer under förverkligandet av planen. Den övervägande delen av språkversionerna av artikel 27 i förordning nr 1234/2007 ligger snarare i linje med kommissionens tolkning. Vidare hävdar kommissionen att det på intet sätt framgår av skäl 18 i denna förordning att lagstiftaren avsåg en inskränkning av planens omfattning för det fall volymen av tillgängliga interventionslager skulle minska.
73 Republiken Italien anser att domen av den 4 april 2000 i mål C‑269/97, kommissionen mot rådet (REG 2000, s. I‑2257), i vilken domstolen fann att artiklarna 33 EG och 37 EG kan tjäna som rättslig grund för att vidta en åtgärd som även, eller möjligtvis huvudsakligen, syftar till att skydda folkhälsan, kan överföras på det nu aktuella fallet. Det framgår dessutom av bestämmelserna i artiklarna 2 EG, 136 EG och 137 EG att artiklarna 33 EG och 37 EG kan utgöra enda rättsliga grund för att vidta åtgärder som även har ett – till och med övervägande – socialt ändamål, under förutsättning att åtgärder som är anknutna till lagstiftning och intervention på jordbruksmarknaderna används. Detta är fallet för den angripna förordningen.
74 Republiken Italien erinrar om att det i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, s. 1) föreskrivs att EGFJ finansierar stabiliseringen av jordbruksmarknaderna. Eftersom det i artikel 27 i förordning nr 1234/2007 uppdras åt EGFJ att finansiera de aktuella köpen, utgör köpen även en kostnad för stabiliseringen av jordbruksmarknaderna, i enlighet med artikel 4 i rådets förordning (EEG) nr 3730/87 av den 10 december 1987 om allmänna bestämmelser för leverans av livsmedel från interventionslager till utsedda organisationer för utdelning till de sämst ställda i gemenskapen (EGT L 352, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 126), i den mån budgetmyndigheten har tillskjutit medel för detta ändamål.
75 Det framgår av första skälet i rådets förordning (EG) nr 2535/95 av den 24 oktober 1995 om ändring av förordning nr 3730/87 (EGT L 260, s. 3) att unionslagstiftaren, trots att systemet för interventionslager gradvis avtar, har velat upprätthålla den aktuella planen genom att föreskriva om uppköp på marknaden som en ”övergångsåtgärd” – det vill säga likvärdig och inte underordnad, eller sekundär, till avsättningen av lagren – som fortfarande är förenlig med målen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Efter att ha konstaterat en brist på en produkt, är handlingsutrymmet mellan avsättning av lagren och uppköp på marknaden således enbart begränsad av skyldigheten att använda sig av avsättning innan uppköp företas. Denna slutsats bekräftas i andra skälet i förordning nr 3730/87, tredje skälet och artikel 4 i förordning nr 3149/92, tredje och fjärde skälen i kommissionens förordning (EG) nr 267/96 av den 13 februari 1996 om ändring av förordning nr 3149/92 (EGT L 36, s. 2), samt i skäl 5 i kommissionens förordning (EG) nr 1127/2007 av den 28 september 2007 om ändring av förordning nr 3149/92 (EUT L 255, s. 18).
76 Republiken Italien anser att samtliga uppköp som är ägnade att fylla de behov som anges i planen, som inte först kan fyllas genom användning av lagren, är nödvändiga. Detta villkor är emellertid inte kopplat till att det finns ett minimilager som kan användas, och än mindre till att detta minimilager överstiger de kvantiteter som köps upp på marknaden.
77 Vad avser bristen på en produkt vid genomförandet av planen, har Republiken Italien hävdat att artikel 27 i förordning nr 1234/2007 är avfattad på detta sätt, eftersom det endast är vid denna tidpunkt som nödvändiga uppköp på marknaden måste göras. Detta är dessutom förenligt med artikel 3 i förordning nr 3149/92. Således får uppköp göras endast om bristen i lagren bekräftas vid genomförandet av planen. Hänvisningen till tiden för genomförandet av planen hindrar inte att bristen i lagren uppskattas i förväg, eftersom detta är oumbärligt för att i budgeten fastställa tilldelningen för inköp. Detta bekräftas i första skälet i förordning nr 267/96.
78 Republiken Frankrike har, å sin sida, framhållit målet med den angripna förordningen, som är att tillförsäkra konsumenterna skäliga priser, vilket har bestritts av Förbundsrepubliken Tyskland. Oberoende av om det sker mot betalning eller gratis, är syftet med denna förordning just att tillförsäkra det enda pris som är skäligt för de sämst ställda, i synnerhet när detta ses tillsammans med de priser som de sämst ställda betalar för livsmedel i det vanliga distributionsnätet.
79 Republiken Frankrike tillägger att den gemensamma jordbrukspolitiken utgör en del av gemenskapens verksamhet enligt uppräkningen i artikel 3.1 EG, vars genomförande bland annat, i enlighet med artikel 2 EG, bör tillåta att en hög social skyddsnivå befrämjas i hela gemenskapen. Domstolen har funnit att det vid förverkligandet av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, särskilt inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden, inte får bortses från krav av allmänintresse, såsom skyddet för konsumenter eller för människors och djurs liv och hälsa. Även stödet till de sämst ställda är ett krav av allmänintresse.
80 Vad beträffar den karaktär av tillfällighet som är kännetecknande för bristen i interventionslagren, har Republiken Frankrike hävdat att minskningen av lagren har varit betydande enbart under de senaste två åren, nämligen sedan år 2008.
81 Republiken Polen har anfört att eftersom uttrycken i artikel 27 i förordning nr 1234/2007 är vaga och mycket generella har kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning avseende villkoren för uppköp av livsmedel på marknaden. I varje fall är den enda riktiga tolkningen av denna artikel den som finns i förordning nr 3149/92. Om Förbundsrepubliken Tysklands argument avseende den del av uppköpen på marknaden som fastställs i den angripna förordningen godtas, skulle det innebära att ett nytt krav tillfördes distributionsmekanismen, om vilket det vid denna tidpunkt ännu inte har föreskrivits någonting i förordning nr 1234/2007. Vidare kan, inom ramen för kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning avseende den gemensamma jordbrukspolitiken, endast det uppenbart olämpliga i en åtgärd som vidtagits på detta område inverka på dess lagenlighet.
82 Vad närmare bestämt gäller kravet på att det ska föreligga en tillfällig brist på produkter, avser detta inte tidigare åtgärder, utan de åtgärder som vidtas under ”överskådlig framtid”. Således är kravet uppfyllt om det inte säkert kan sägas att lagren förslår inom en överskådlig framtid.
83 Vad gäller målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, har Republiken Polen hävdat att de, enligt domstolens praxis, ska tolkas med beaktande av unionens allmänna sociala och ekonomiska mål, såsom de anges i artikel 2 EG, samt den aktuella ekonomiska och sociala situationen och omständigheter som är under ständig utveckling. Den tolkning som Förbundsrepubliken Tyskland föreslår uppfyller emellertid inte dessa kriterier. I synnerhet beaktar den inte de väsentliga förändringar som har förekommit i jordbruket efter de senaste utvidgningarna i unionen.
84 Enligt Republiken Polen kan målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som förtecknas i artikel 33.1 EG, delas in i två likvärdiga grupper. Den första avser att säkerställa en utveckling av jordbruket och att tillförsäkra landsbygdsbefolkningen en skälig levnadsstandard . Den andra gruppen, avser att trygga försörjningen och säkerställa skäliga priser, i huvudsak för livsmedelskonsumenterna. I detta hänseende anser Republiken Polen att Förbundsrepubliken Tyskland felaktigt likställer begreppet skäligt pris med marknadspriset. Det första ska tolkas med beaktande av de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet, vilket medför att det inte alltid motsvarar priset på marknaden. Vidare har Förbundsrepubliken Tyskland felaktigt tolkat domstolens praxis omkring begreppet skäligt pris, eftersom begreppet inte gäller för den särskilda kategori som de sämst ställda utgör.
85 Slutligen har Republiken Polen hävdat att jordbruksprodukter, oaktat deras ursprung, som används i utdelningsmekanismen minskar det överskott av produkter som finns på marknaden. Detta bidrar till att stabilisera denna och öka intäkterna för dem som är verksamma i jordbrukssektorn.
86 Vid förhandlingen framhöll Konungariket Spanien kravet på stabilitet när det gäller utdelningen av livsmedel till de sämst ställda, genom att understryka att extrainköpen under flera år var oumbärliga för åtgärdens upprätthållande och goda funktion. Det skulle nämligen vara alltför betungande ur såväl ekonomisk synpunkt som funktionssynpunkt om det endast fanns materiella resurser och personal vid genomförandet av planen under år som kännetecknas av ett överskott i lagren. Denna åtgärd är heller inte uteslutande av social natur, eftersom den inte enbart gynnar de sämst ställda, utan även gynnar livsmedelsmarknaden i stort.
87 Förbundsrepubliken Tyskland anser att i förevarande mål – till skillnad från det ovan i punkt 73 nämnda målet kommissionen mot rådet, till vilket Republiken Italien hänvisar – avser den angripna förordningen inte produktion eller saluföring av jordbruksprodukter, utan till 90 procent uppköp av jordbruksprodukter, som företas helt oberoende av de rättsakter som rör den gemensamma jordbrukspolitiken. Den har bestritt Republiken Italiens argument att livsmedelsbiståndet skulle ha blivit ett varaktigt mål i den gemensamma jordbrukspolitiken, eftersom detta skulle vara oförenligt med bestämmelserna om avgränsningen av gemenskapens respektive medlemsstaternas befogenhet. Det är vidare inte möjligt att motivera att en åtgärd omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken med att den de jure följer av att motsvarande resurser tilldelats EGFJ.
88 Förbundsrepubliken Tyskland har framhållit att förordning nr 2535/95 inte är relevant i förevarande mål, och att Republiken Italiens slutsats inte avser den sista delen av första skälet i denna. Vad beträffar förordning nr 1127/2007, kan den inte inverka på tolkningen av överordnade rättsnormer. Slutligen ska förordning nr 3730/87 inte tolkas så att den innebär att det redan föreskrivs en utvidgning av åtgärderna inom ramen för livsmedelsprogrammet.
89 Vad gäller Republiken Frankrikes argument om att målen för den gemensamma jordbrukspolitiken eftersträvas i den angripna förordningen, har Förbundsrepubliken Tyskland understrukit att enligt domstolens praxis innebär målet att stabilisera marknaden att det ska finnas en balans på marknaden mellan utbud och efterfrågan, så att de aktuella åtgärderna måste bidra till den gemensamma marknadens funktion. Detta är inte fallet med de uppköp som föreskrivs i den angripna förordningen. Vidare beräknas det högsta pris som kan krävas för leveransen av jordbruksprodukter enbart utifrån kostnaderna och kan således inte heller uppfylla målet att tillförsäkra skäliga priser. För övrigt nämns detta mål varken uttryckligen eller underförstått i någon av de rättsakter som utgör rättslig grund för den angripna förordningen.
90 Förbundsrepubliken Tyskland har även bestritt Republiken Frankrikes analys av den karaktär av tillfällighet som kännetecknar bristen i interventionslagren, och hävdat att ett uppköp på marknaden som motsvarar 20–30 procent ska betraktas som ett betydande uppköp, och att svårigheterna med tillförseln följaktligen i varje fall har bestått i fyra år.
91 Vad beträffar det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har enligt den rättspraxis till vilken Republiken Polen hänvisar, avser det inte, enligt Förbundsrepubliken Tyskland, tolkningen av målen med en åtgärd, och således inte heller det mål som här är aktuellt.
92 Vad avser kriteriet om tillfällig brist på produkter, anser Förbundsrepubliken Tyskland att det finns ett samband mellan bristen och det värde som extrainköpen uppgår till, eftersom ett sådant program inte kan grunda sig på tilltagande inköp som görs under en tämligen lång period och där leveransen under de två senaste åren praktiskt taget uteslutande har utgjorts av inköp. Vid bedömningen av detta kriterium är det absolut lämpligt att blicka tillbaka.
93 Förbundsrepubliken Tyskland har åberopat den särskilda rapporten nr 6/2009 från Europeiska gemenskapernas revisionsrätt, med rubriken ”Europeiska unionens livsmedelsstöd till de medborgare som har det sämst ställt i gemenskapen: en bedömning av de mål, medel och metoder som används”, i vilken revisionsrätten ansåg att ett program för livsmedelsbistånd förvisso var politiskt önskvärt som en social åtgärd, men att det inte var förenligt med bestämmelserna i den gemensamma jordbrukspolitiken och dess finansiering. Revisionsrätten uttalade även tvivel om programmets bidrag till regleringen av marknaden.
Tribunalens bedömning
94 Inledningsvis bör sambanden mellan förordning nr 1234/2007, förordning nr 3149/92 och den angripna förordningen förtydligas.
95 Det framgår, för det första, av beaktandeleden i den angripna förordningen att den har antagits på grundval av förordning nr 1234/2007, och i synnerhet artikel 43 g och artikel 4 i denna. I dessa båda sistnämnda artiklar hänvisas till kommissionens antagande av tillämpningsföreskrifter för upprättande av årsplanen enligt artikel 27.1 i förordning nr 1234/2007, och till det förfarande som den ska följa.
96 Det framgår vidare av artikel 1 i den angripna förordningen att distributionen av livsmedel till de sämst ställda i gemenskapen, med tillämpning av artikel 27 i förordning nr 1234/2007, ska förverkligas i enlighet med årsplanen.
97 För det andra, vad beträffar sambanden mellan den angripna förordningen och förordning nr 3149/92, har kommissionen genom den sistnämnda fastställt ett antal regler som påverkar dess utövande av de befogenheter den har enligt förordning nr 1234/2007.
98 Således är kommissionen skyldig att även följa förordning nr 3149/92 när den antar årsplanen. I detta hänseende finns det anledning att erinra om lydelsen i skäl 1 i den angripna förordningen:
”Enligt artikel 2 i … förordning … nr 3149/92 … ska kommissionen anta en distributionsplan som finansieras med medel för budgetåret 2009. I planen ska det särskilt fastställas, för var och en av de medlemsstater som tillämpar åtgärden, de högsta belopp som ställs till förfogande för att genomföra deras del, liksom den kvantitet av varje produkt som kan hämtas i interventionsorganens lager.”
99 Härav följer att den angripna förordningens lagenlighet ska bedömas med beaktande av dels förordning nr 1234/2007, som utgör dess rättsliga grund, dels förordning nr 3149/92.
100 Vid konflikt mellan bestämmelserna i de båda sistnämnda förordningarna kan, i enlighet med principen om normhierarki, en genomförandeförordning inte innehålla avvikelser från den rättsakt som genomförandet avser (se förstainstansrättens dom av den 3 maj 2007 i mål T‑219/04, Spanien mot kommissionen, REG 2007, s. II‑1323, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
101 Det ska emellertid anges att parterna i förevarande fall inte har gjort gällande någon oförenlighet mellan förordning nr 1234/2007 och förordning nr 3149/92. Däremot skiljer sig deras tolkning av artikel 27 i förordning nr 1234/2007 åt.
102 Utgången av målet beror följaktligen på vilken tolkning av artikel 27 i förordning nr 1234/2007 som ska föredras.
103 Enligt fast rättspraxis ska en sekundärrättsakt i möjligaste mån tolkas på ett sådant sätt att den överensstämmer med bestämmelserna i fördraget. En tillämpningsförordning ska på samma sätt tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i grundförordningen där så är möjligt (domstolens dom av den 24 juni 1993 i mål C‑90/92, Dr Tretter, REG 1993, s. I‑3569, punkt 11, och av den 10 september 1996 i mål C‑61/94, kommissionen mot Tyskland, REG 1996, s. I‑3989, punkt 52).
104 Förordning nr 1234/2007 ska således tolkas så att den överensstämmer med relevanta bestämmelser i fördraget angående den gemensamma jordbrukspolitiken, i vilken den ingår.
105 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (se domstolens dom av den 7 juni 2005 i mål C‑17/03, VEMW m.fl., REG 2005, s. I‑4983, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
106 När det inte är möjligt att genom en bokstavstolkning och en historisk tolkning av en förordning, och i synnerhet av en av dess bestämmelser, fastställa dess exakta räckvidd, finns det anledning att tolka den aktuella förordningen utifrån dess ändamål och allmänna systematik (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 31 mars 1998 i de förenade målen C‑68/94 och C‑30/95, Frankrike m.fl. mot kommissionen, REG 1998, s. I‑1375, punkt 168, och förstainstansrättens dom av den 25 mars 1999 i mål T‑102/96, Gencor mot kommissionen, REG 1999, s. II‑753, punkt 148).
107 Det är mot bakgrund av dessa principer som lagenligheten av den angripna förordningen ska prövas.
– Den enda grunden, enligt vilken den angripna förordningen har antagits i strid med förordning nr 1234/2007 och särskilt artikel 27 i denna
108 Som framgår av skäl 10 i förordning nr 1234/2007, utgör interventionsuppköpen ett medel i den gemensamma jordbrukspolitiken för att stabilisera jordbruksmarknaderna och tillförsäkra jordbruksbefolkningarna en skälig levnadsstandard. Den offentliga interventionen regleras för närvarande i bestämmelserna i kapitel I i avdelning I i del II i förordning nr 1234/2007. En möjlig avsättning av interventionsprodukter som byggts upp på detta sätt är, enligt artikel 27 i denna förordning, att de delas ut till dem som har det sämst ställt.
109 I detta hänseende finns det anledning att erinra om bestämmelsens historiska sammanhang.
110 Åtgärden med utdelning av livsmedel till dem som har det sämst ställt i gemenskapen inrättades genom förordning nr 3730/87. Det framgick av tredje skälet i denna förordning bland annat att ”[g]emenskapen … genom sina interventionslager av olika jordbruksprodukter i hög grad [har] möjlighet att hjälpa sina sämst ställda medborgare” och att ”[d]et ligger i gemenskapens intresse och överensstämmer med den gemensamma jordbrukspolitiken att denna möjlighet utnyttjas på ett varaktigt sätt tills lagren har minskats till normal storlek, genom införande av lämpliga åtgärder”.
111 Efter en serie reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken, minskade interventionslagren gradvis och perioderna av små eller obefintliga lager ökade. Följaktligen ändrades förordning nr 3730/87 genom förordning nr 2535/95 med hjälp av vilken det, under vissa förhållanden, blev möjligt att anskaffa vissa produkter på marknaden.
112 Första skälet i förordning nr 2535/95 har följande lydelse:
”Det system som infördes genom förordning … nr 3730/87 … baserar sig på förekomsten av tillgängliga offentliga lager, som tillkommit till följd av interventionsorganens uppköp … . Det har visat sig att årsplanen för distribution av livsmedel kan bli svår att anta och genomföra på grund av en tillfällig brist på vissa basprodukter i interventionslagren under året. Det är möjligt att denna risk kommer att öka i samband med de åtgärder som vidtagits för att uppnå en bättre kontroll av jordbruksmarknaderna och en bättre anpassning av utbud och efterfrågan. För att inte äventyra antagandet och genomförandet av distributionsprogrammen är det under sådana förhållanden lämpligt att som en övergångsåtgärd tillåta anskaffandet av aktuella produkter på gemenskapens marknad, förutsatt att detta sker på ett sådant sätt att varken principen att produkterna skall levereras från interventionslagren eller den ram som för detta ändamål införts i gemenskapens budget sätts på spel.”
113 Bestämmelsen som härrör från förordningarna nr 3730/87 och 2535/95 återupptas i artikel 27 i förordning nr 1234/2007, i vilken det i skäl 18 erinras om att ”[g]emenskapen … genom sina interventionslager av olika jordbruksprodukter [har] stora möjligheter att hjälpa de medborgare som har det sämst ställt” och närmare anges att ”[d]et ligger i gemenskapens intresse att, genom att införa lämpliga åtgärder, utnyttja dessa möjligheter på hållbar basis till dess att lagren har nått en normal nivå”. Det framgår av nämnda skäl att det var i denna anda som den ”sociala åtgärden” för livsmedelsutdelning till de sämst ställda i gemenskapen hade inrättats genom förordning nr 3730/87 och att det var lämpligt att upprätthålla den och att inkludera den i förordning nr 1234/2007.
114 Såsom har påpekats ovan i punkt 3, tillhör artikel 27 i förordning nr 1234/2007 underavsnitt IV, med rubriken ”Avsättning av interventionsprodukter”, i avsnitt II i kapitel I i avdelning I i del II i förordningen. I denna artikel, som har rubriken ”Utdelning till de sämst ställda i gemenskapen”, föreskrivs i punkt 1 att produkter i interventionslager ska göras tillgängliga för vissa utsedda organisationer i enlighet med en årsplan. I punkt 2 a i samma artikel föreskrivs att en produkt får anskaffas på gemenskapsmarknaden bland annat när ”det under genomförandet av den årsplan som avses i punkt 1 uppstår en tillfällig brist på denna produkt i gemenskapens interventionslager, såvida detta krävs för att planen ska kunna genomföras i en eller flera medlemsstater, och förutsatt att kostnaderna inte överstiger de kostnader som fastställts i gemenskapens budget för detta ändamål”.
115 Denna bestämmelse ska följaktligen tolkas så, att det där föreskrivs en lämplig åtgärd för att dra nytta av interventionslagren.
116 Förevarande mål rör tillämpningen av en lagstiftning i vilken två skeden föreskrivs. Det står klart att det huvudsakliga skedet, som avser offentlig intervention på marknaden, ingår i strävan att uppnå målen med den gemensamma jordbrukspolitiken, som anges närmare i artikel 33.1 EG, och i synnerhet det om stabilisering av marknaderna. Därpå följande skede avser avsättningen av de interventionslager som på så sätt upprättats, där utdelningen av produkter till de sämst ställda utgör en av avsättningsformerna. Denna utdelning har ett socialt mål som enbart kan komma i andra hand och som på sätt och vis är underordnat i förhållande till den gemensamma jordbrukspolitikens primära mål. Den kan vidare i princip endast utföras inom gränserna för överskotten i lagren och med beaktande av att det ”överensstämmer med den gemensamma jordbrukspolitiken att denna möjlighet utnyttjas på ett varaktigt sätt tills lagren har minskats till normal storlek”.
117 Vad gäller möjligheten till extrainköp, framgår det av första skälet i förordning nr 2535/95 att denna åtgärd antogs för att ”[d]et [hade] visat sig att årsplanen för distribution av livsmedel [kunde] bli svår att anta och genomföra på grund av en tillfällig brist på vissa basprodukter i interventionslagren under året” och att det ”[f]ör att inte äventyra antagandet och genomförandet av distributionsprogrammen … under sådana förhållanden [var] lämpligt att som en övergångsåtgärd tillåta anskaffandet av ifrågavarande produkter på gemenskapens marknad”. Däremot preciseras det i samma skäl att det förutsätts ”att detta sker på ett sådant sätt att varken principen att produkterna skall levereras från interventionslagren eller den ram som för detta ändamål införts i gemenskapens budget sätts på spel”.
118 Det står således klart av vad som anförts ovan att denna åtgärd har sitt berättigande i att det finns interventionslager och en årsplan för utdelning ur dessa till de sämst ställda. Följaktligen kan målet med årsplanen och de extrainköp som fastställs i årsplanen inte vara att fylla de behov som deltagande medlemsstater har tillkännagivit, vilket kommissionen har påstått, utan att dela ut befintliga volymer ur interventionslagren till de sämst ställda.
119 I artikel 27.1 i förordning nr 1234/2007 föreskrivs att ”produkter i interventionslager” görs tillgängliga, medan en produkt enligt punkt 2 a i samma artikel kan anskaffas på marknaden ”om det under genomförandet av den årsplan som avses i punkt 1 uppstår en tillfällig brist på denna produkt i … interventionslag[ren]”. Detta visar att extrainköp av sådana produkter utgör ett undantag från regeln om utdelning av produkter ur interventionslagren. Denna åtgärd ska, i egenskap av undantag, således tolkas restriktivt. Den kan under inga omständigheter likställas med regeln.
120 Den restriktiva tolkningen av begreppet ”tillfällig brist [under genomförandet av årsplanen]” gör sig även gällande genom den ytterligare precisering som finns i artikel 27.2 a i förordning nr 1234/2007, enligt vilken en produkt endast kan anskaffas på marknaden ”såvida detta krävs för att [års]planen ska kunna genomföras …, och förutsatt att kostnaderna inte överstiger de kostnader som fastställts i gemenskapens budget för detta ändamål”.
121 Det följer av bestämmelsen att det enbart är när den tillfälliga bristen på en produkt uppkommer vid genomförandet av årsplanen som den kan köpas på marknaden. Det förutsätts även i bestämmelsen att årsplanen och budgeten för att genomföra denna antas före en eventuell anskaffning.
122 Av praktiska skäl som rör tillämpningen och just för att kunna anta planen och budgeten för dess genomförande, är det förvisso sant att, såsom kommissionen har hävdat, det är vid antagandet av planen som kommissionen måste ha kännedom om de produktvolymer som behöver köpas in extra, till följd av brister i interventionslagren. Detta är nämligen det enda möjliga tillvägagångssättet som är förenligt med relevanta bestämmelser i förordning nr 3149/92.
123 Enligt artikel 1 i förordning nr 3149/92, meddelar deltagande medlemsstater kommissionen sina behov senast den 31 maj före genomförandeperioden för planen. Enligt artikel 2 i samma förordning, ska kommissionen före den 1 oktober samma år anta den årsplan som fastställer bland annat ”[medlemsstaternas] tilldelning för inköp på gemenskapsmarknaden i fråga om en produkt som för tillfället inte finns tillgänglig i interventionsorganens lager, vilket konstaterats vid antagandet av årsplanen”.
124 Emellertid kan dessa bestämmelser på intet sätt förstås så, att kommissionen ges befogenhet att fastställa planen oberoende av interventionslagrens befintliga och/eller uppskattade volym för året i fråga. Även om kommissionen – i syfte att fastställa tilldelningen – behöver beakta de kvantiteter som medlemsstaterna har begärt, bristen på erforderliga produktkvantiteter i interventionslagren samt de begärda, tilldelade och faktiskt utnyttjade produkterna under föregående budgetår (artikel 2.3 c andra stycket i förordning nr 3149/92), kan den emellertid inte överskrida de gränser som fastställs i den överordnade rättsnormen, nämligen förordning nr 1234/2007.
125 Det är nämligen när planen antas som det åligger kommissionen att anpassa planens volym till interventionslagrens volymer. För detta ändamål har kommissionen förvisso ett utrymme för skönsmässig bedömning, i enlighet med artikel 27.2 i förordning nr 1234/2007. Detta får dock inte leda till att bestämmelsens undantagskaraktär misstolkas. Eftersom interventionslagren ska ses som en varaktig inrättning där endast volymen varierar till följd av fluktuationerna på marknaden och offentliga interventioner, kan uttrycket ”tillfällig brist” inte tolkas så att det hänvisar till ett antal månader eller år, utan så att det betecknar ett undantag till regeln om utdelning av produkter ur interventionslagren. Proportionerna av den volym som extrainköpen utgör ska således återspegla åtgärdens undantagskaraktär i förhållande till den sammanlagda volymen i årsplanen. Åtgärden avser endast att kompensera de brister som, av lagrens storlek att döma, torde uppkomma vid genomförandet av planen. Undantaget skulle i motsatt fall bli regel.
126 Denna slutsats strider inte mot någon av bestämmelserna i förordning nr 3149/92. Den överensstämmer dessutom med lydelsen i första skälet i förordning nr 2535/95, i vilket möjligheten till extrainköp introducerades, och enligt vilket det var nödvändigt att föreskriva om denna möjlighet för att inte äventyra antagandet och genomförandet av distributionsprogrammen.
127 I förevarande fall fastställde kommissionen årsplanen för utdelning av livsmedel till de sämst ställda för budgetåret 2009 genom den angripna förordningen. I bilaga II föreskrev kommissionen att beloppet för tilldelning till medlemsstaterna för inköp av produkter på marknaden skulle uppgå till 431 420 891 euro, det vill säga cirka 89,98 procent av planens sammanlagda volym som var 496 miljoner euro (bilaga I a till den angripna förordningen).
128 Det primära målet med årsplanen i den angripna förordningen var således inte att avsätta produkter ur interventionslagren, utan att tillgodose de behov som deltagande medlemsstater hade tillkännagivit.
129 Det framgår för övrigt av bilagorna till repliken att kommissionen, efter kommissionens ordförandes förklaring om en höjning med två tredjedelar av budgeten för programmet för distribution av livsmedel till de sämst ställda, uppmanade de deltagande medlemsstaterna att se över de behov som de hade tillkännagivit för budgetåret 2009 och meddela resultatet före utgången av augusti 2008, det vill säga efter den frist som föreskrivs i artikel 1.2 i förordning nr 3149/92.
130 Årsplanen för budgetåret 2009 kan under dessa omständigheter inte anses vara förenlig med artikel 27 i förordning nr 1234/2007, såsom den har tolkats ovan.
131 De argument som kommissionen, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien och Republiken Polen har framfört föranleder inte någon annan bedömning.
132 Kommissionen, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Republiken Polen har bland annat gjort gällande att en kortvarig minskning eller en kortvarig indragning av planen på grund av en tillfällig minskning av interventionslagren eller brist på vissa produkter i dessa skulle strida mot dess syfte, eftersom det skulle medföra att de välgörenhetsorganisationer som förlitar sig på planen drar tillbaka sitt deltagande i den, och att den infrastruktur som är kopplad till verktyget för avsättning av lagren för kommande år, då lagren beräknas växa, avskaffas. Detta skulle strida mot målen för den gemensamma jordbrukspolitiken och hindra att programmet bidrar till målet att säkerställa en hög social skyddsnivå.
133 Detta argument kan inte godtas. Själva inrättandet av årsplanen för utdelning av livsmedel till de sämst ställda har inte ifrågasatts i nu aktuell talan. Enligt artikel 27 i förordning nr 1234/2007 är emellertid det huvudsakliga målet med planen att dela ut produkter ur interventionslagren och inte att de i programmet deltagande välgörenhetsorganisationernas behov ska tillgodoses på ett varaktigt sätt. Det följer vidare av handlingarna i målet och av ovan redovisade överväganden att den plan för budgetåret 2009 som fastställdes i den angripna förordningen inte enbart saknade koppling till tillgängliga volymer i interventionslagren, utan även möjliggjorde tilldelning för extrainköp inom ramen för en budget som var avsevärt större än respektive budget för de tre föregående åren. Det är under dessa omständigheter omöjligt att hävda att den angripna förordningen hade som mål att säkerställa det aktuella programmets stabilitet.
134 De argument som har framförts av kommissionen, Republiken Frankrike, Republiken Italien och Republiken Polen, enligt vilka artikel 27 i förordning nr 1234/2007 och den angripna förordningen inte har samma mål som den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom de anges i artikel 33.1 EG, kan inte – även om man antar att detta är riktigt – föranleda någon annan bedömning än att den angripna förordningen, såsom följer av ovannämnda överväganden, innebär ett åsidosättande av artikel 27 i förordning nr 1234/2007. Lagenligheten av sistnämnda artikel har under alla förhållanden inte ifrågasatts i förevarande mål.
135 Den rättspraxis som kommissionen, Republiken Italien, Republiken Polen och Förbundsrepubliken Tyskland har åberopat vad beträffar fastställandet av lämplig rättslig grund för en åtgärd i förhållande till de mål som eftersträvas med den, är inte relevant i förevarande fall. Detta mål rör nämligen inte valet av en rättsakts rättsliga grund.
136 Vad slutligen avser de olika delar i skälen i förordningar som inte har beaktats vid tolkningen ovan av artikel 27 i förordning nr 1234/2007, det vill säga förordningarna nr 267/96 och nr 1127/2007 – om ändring av förordning nr 3149/92 – till vilka Republiken Italien hänvisar av det skälet att de visar att det enda villkoret för extrainköp är bristen på en produkt i de interventionslager vars volym minskar, kan de inte föranleda en annan tolkning av artikel 27 i förordning nr 1234/2007 än den som tribunalen har gjort. Tolkningen av artikel 27 i förordning nr 1234/2007 kan nämligen inte grundas på bestämmelser i förordningar av lägre rang som har antagits för dess tillämpning.
137 Mot bakgrund av det ovan anförda, kan det konstateras att den angripna förordningen har antagits i strid med artikel 27 i förordning nr 1234/2007.
– Följderna av ett åsidosättande av artikel 27 i förordning nr 1234/2007
138 För det fall talan bifalls, har Förbundsrepubliken Tyskland, med stöd av Konungariket Sverige, yrkat att tribunalen ska begränsa verkningarna av ogiltigförklaringen till artikel 2 i och bilaga II till den angripna förordningen, och ”vilandeförklara” dessa för att förhindra att ogiltigförklaringen påverkar genomförandet av planen till förmån för välgörenhetsorganisationerna under budgetåret 2009 eller, för det fall tribunalen meddelar dom efter utgången av budgetåret, retroaktivt.
139 Samma yrkande har framställts av kommissionen, med stöd av Republiken Italien och Republiken Polen.
140 Med denna formulering har Förbundsrepubliken Tyskland, med stöd av Konungariket Sverige, i själva verket yrkat en delvis ogiltigförklaring av den angripna förordningen, närmare bestämt av dess artikel 2 och bilaga II.
141 Frågan i förevarande mål avser inte lagenligheten av själva mekanismen för tilldelning av resurser till förmån för de sämst ställda, utan den omständigheten att planen för budgetåret 2009 som fastställts genom den angripna förordningen huvudsakligen grundar sig på extrainköp av produkter på marknaden. Med hänsyn till den ovan i punkt 137 dragna slutsatsen, ska följaktligen endast de bestämmelser som avser tilldelning för sådana inköp ogiltigförklaras, närmare bestämt artikel 2 i och bilaga II till den angripna förordningen.
142 Den partiella ogiltigförklaringen av den angripna förordningen kommer till stånd när all tilldelning i princip redan har betalats ut. Under dessa omständigheter, och för att förhindra att en retroaktiv verkan av ogiltigförklaringen skapar en skyldighet för de medlemsstater som mottagit tilldelningarna att betala tillbaka dessa, ska tribunalen använda sin behörighet att ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade rättsakten som ska betraktas som bestående.
143 Mot bakgrund av de särskilda förhållandena i förevarande fall, ska artikel 2 i och bilaga II till den angripna förordningen ogiltigförklaras, och denna partiella ogiltigförklaring ska inte påverka giltigheten av redan gjorda tilldelningar.
Rättegångskostnader
144 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har tappat målet ska den ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen ska följaktligen bära sina rättegångskostnader och ersätta Förbundsrepubliken Tysklands rättegångskostnader i enlighet med denna medlemsstats yrkande.
145 Enligt artikel 87.4 i rättegångsreglerna ska vidare de medlemsstater som har intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader. Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Republiken Polen och Konungariket Sverige ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:
1) Artikel 2 i och bilaga II till kommissionens förordning (EG) nr 983/2008 av den 3 oktober 2008 om antagande av en plan för att tilldela medlemsstaterna resurser som hänförs till budgetåret 2009 för leverans av livsmedel från interventionslager till de sämst ställda i gemenskapen ogiltigförklaras.
2) Ogiltigförklaringen av artikel 2 i och bilaga II till förordning nr 983/2008 påverkar inte giltigheten av redan gjorda tilldelningar.
3) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Förbundsrepubliken Tysklands rättegångskostnader.
4) Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Republiken Polen och Konungariket Sverige ska bära sina rättegångskostnader.
Prek | Soldevila Fragoso | Frimodt Nielsen |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 april 2011.
Underskrifter