ĢENERĀLADVOKĀTA MELHIORA VATELĒ [MELCHIOR WATHELET] SECINĀJUMI,
sniegti 2014. gada 20. maijā (1)
Lieta C‑333/13
Elisabeta Dano,
Florin Dano
pret
Jobcenter Leipzig
(Sozialgericht Leipzig (Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Regula (EK) Nr. 883/2004 – Direktīva 2004/38/EK – Eiropas Savienības pilsonība – Vienlīdzīga attieksme – Savienības pilsoņi, kas neveic saimniecisko darbību un uzturas citas dalībvalsts teritorijā – Dalībvalsts tiesiskais regulējums, kurā no īpašu no iemaksām neatkarīgu naudas pabalstu saņēmēju loka paredzēts izslēgt personas, kuru uzturēšanās tiesības ir pamatotas tikai ar LESD 20. pantu
1. Ar šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu būtībā ir uzdots jautājums, vai dalībvalsts saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa Regulu (EK) Nr. 883/2004 par sociālās nodrošināšanas [sociālā nodrošinājuma] sistēmu koordinēšanu (2), kurā grozījumi izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 16. septembra Regulu (EK) Nr. 988/2009 (3) (turpmāk tekstā – “Regula Nr. 883/2004”), var izslēgt no īpašu no iemaksām neatkarīgu pabalstu saņēmēju loka citu dalībvalstu pilsoņus, kuri ir nonākuši trūkumā, lai izvairītos no tā, ka šie pabalsti šo dalībvalsti pārmērīgi noslogo, pat ja tie tiktu piešķirti savas valsts pilsoņiem, kuri ir tādā pašā situācijā.
2. Iesniedzējtiesas uzdotie prejudiciālie jautājumi vēlreiz ļaus Tiesai izvērtēt saistību starp Regulu Nr. 883/2004 un Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīvu 2004/38/EK par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK (4), un, pirmkārt, jēdzienu “īpaši no iemaksām neatkarīgi naudas pabalsti”, kas minēts Regulā Nr. 883/2004, un, otrkārt, “sociālās palīdzības pabalstu” jēdzienu Direktīvas 2004/38 izpratnē.
3. Līdz ar to, lai gan prejudiciālie jautājumi skaidri neattiecas uz pamatlietas pabalstu kvalificēšanu, ņemot vērā šīs divas tiesību normas, man šķiet, ka, lai iesniedzējtiesai sniegtu lietderīgu atbildi, Tiesa nevar izvairīties no šādas kvalificēšanas.
I – Atbilstošās tiesību normas
A – Savienības tiesības
1) Eiropas Savienības Pamattiesību harta
4. Saskaņā ar Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 1. pantu, kam ir nosaukums “Cilvēka cieņa”, “cilvēka cieņa ir neaizskarama. Tā ir jārespektē un jāaizsargā.”
5. Hartas 20. pantā ar nosaukumu “Vienlīdzība likuma priekšā” ir noteikts, ka “visas personas ir vienlīdzīgas likuma priekšā”.
2) Regula Nr. 883/2004
6. Regulas Nr. 883/2004 preambulas 16. un 37. apsvērums ir formulēti šādi:
“(16) Kopienā principā nav pamata sociālās nodrošināšanas tiesības padarīt atkarīgas no attiecīgās personas dzīvesvietas; tomēr konkrētos gadījumos, jo īpaši attiecībā uz īpašiem pabalstiem, kas ir saistīti ar attiecīgās personas ekonomisko un sociālo vidi, dzīvesvietu var ņemt vērā.
[..]
(37) Kā Tiesa vairākkārt norādījusi, noteikumi par izņēmumiem no sociālās nodrošināšanas maksājumu “eksportējamības” principa ir precīzi jāinterpretē. Tas nozīmē, ka tie var attiekties tikai uz pabalstiem, kuri atbilst noteiktajiem nosacījumiem. Tātad šās regulas III sadaļas 9. nodaļu var piemērot tikai pabalstiem, kas ir gan īpaši, gan no iemaksām neatkarīgi un kas uzskaitīti šās regulas X pielikumā.”
7. Attiecībā Regulas Nr. 883/2004 piemērojamību personām tās 2. panta 1. punktā ir noteikts:
“Šī regula attiecas uz dalībvalstu piederīgajiem [pilsoņiem], uz bezvalstniekiem un uz bēgļiem, kas dzīvo dalībvalstī, kuri ir pakļauti vai bijuši pakļauti vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem, kā arī uz viņu ģimenes locekļiem un viņu apgādību zaudējušām personām.”
8. Regulas Nr. 883/2004 materiālā piemērošanas joma savukārt ir noteikta 3. pantā:
“1. Šī regula attiecas uz visiem tiesību aktiem, kuri skar šādas sociālā nodrošinājuma jomas:
[..]
h) bezdarbnieka pabalsti;
[..].
2. Ja XI pielikumā nav noteikts citādi, šī regula attiecas uz vispārīgām un īpašām sociālās nodrošināšanas shēmām neatkarīgi no tā, vai tās ir balstītas uz iemaksām vai ne, un shēmām, kas saistītas ar darba devēja vai kuģa īpašnieka pienākumiem.
3. Šī regula attiecas arī uz īpašiem naudas pabalstiem, kas nav balstīti uz iemaksām un uz kuriem attiecas 70. pants.
[..]
5. Šo regulu nepiemēro
a) sociālai un medicīniskai palīdzībai; vai
b) pabalstiem, attiecībā uz kuriem dalībvalsts uzņemas atbildību par zaudējumu atlīdzināšanu personām un nodrošina kompensāciju, piemēram, kara un militāru darbību vai to seku upuriem; noziegumu, politisku slepkavību vai terora aktu upuriem; tādu kaitējumu upuriem, ko radījuši dalībvalsts aģenti, veicot savus pienākumus; vai upuriem, kas cietuši zaudējumus politisku vai reliģisku iemeslu dēļ vai izcelsmes dēļ.”
9. Saskaņā ar šīs regulas 4. pantu, kuram ir nosaukums “Vienlīdzīga attieksme”:
“Ja šajā regulā nav noteikts citādi, personām, uz ko attiecas šī regula, pienākas tādi paši pabalsti un ir tādi paši pienākumi kā tie, ko kādas dalībvalsts tiesību akti paredz tās piederīgajiem [pilsoņiem].”
10. Regulas Nr. 883/2004 III sadaļas 9. nodaļa ir veltīta “īpaš[iem] no iemaksām neatkarīg[iem] naudas pabalst[iem]”. Tajā ietilpst tikai 70. pants ar nosaukumu “Vispārīgi noteikumi”, kurā paredzēts:
“1. Šo pantu piemēro īpašiem no iemaksām neatkarīgiem naudas pabalstiem, ko nodrošina saskaņā ar tiesību aktiem, kuriem aptvertā personu loka, mērķu un/vai tiesību nosacījumu dēļ ir gan 3. panta 1. punktā minēto sociālā nodrošinājuma tiesību aktu, gan sociālās palīdzības īpašības.
2. Šajā nodaļā “īpaši no iemaksām neatkarīgi naudas pabalsti” ir tie, kas:
a) ir paredzēti, lai nodrošinātu vai nu:
i) papildu nodrošinājumu, aizvietojuma nodrošinājumu vai palīgnodrošinājumu pret riskiem, uz kuriem attiecas 3. panta 1. punktā minētās sociālā nodrošinājuma jomas, un kas garantē attiecīgajām personām ienākumus iztikas minimumam, ņemot vērā ekonomikas un sociālo stāvokli attiecīgajā dalībvalstī;
vai
ii) tikai tādu īpašu aizsardzību invalīdiem, kura cieši saistīta ar minētās personas sociālo vidi attiecīgajā dalībvalstī,
un
b) ja finansējums tiek gūts tikai no to obligāto nodokļu uzlikšanas, kuri paredzēti, lai segtu vispārējus publiskā sektora izdevumus un ja pabalstu nodrošināšanas un aprēķina nosacījumi nav atkarīgi no jebkādas iemaksas attiecībā uz saņēmēju. Tomēr pabalstus, ko nodrošina kā piemaksu no iemaksām atkarīgam pabalstam, viena šā iemesla dēļ neuzskata par pabalstiem, kas ir atkarīgi no iemaksām,
un
c) ir minēti X pielikumā.
3. Šās regulas 7. pantu un citas šās sadaļas nodaļas nepiemēro pabalstiem, kas minēti šā panta 2. punktā.
4. Pabalstus, kas minēti 2. punktā, sniedz tikai dalībvalstīs, kur dzīvo attiecīgās personas, saskaņā ar to tiesību aktiem. Šādus pabalstus sniedz dzīvesvietas iestāde par saviem līdzekļiem.”
11. Regulas Nr. 883/2004 X pielikumā, kas attiecas uz “īpaš[iem] no iemaksām neatkarīg[iem] naudas pabalst[iem]”, sadaļā “Vācija” ir šāds precizējums:
“[..]
b) Pabalsti, lai saskaņā ar pamatnoteikumiem segtu iztikas izmaksas darba meklētājiem, izņemot gadījumus, kad attiecībā uz šiem pabalstiem nav ievērotas prasības, kas noteiktas saistībā ar pagaidu piemaksas piešķiršanu pēc bezdarbnieka pabalsta saņemšanas (Sociālā kodeksa II grāmatas 24. panta 1. punkts).”
3) Direktīva 2004/38
12. Direktīvas 2004/38 preambulas 10., 16. un 21. apsvērumā ir paredzēts:
“(10) Personām, kas īsteno savas uzturēšanās tiesības, uzturēšanās sākumposmā tomēr nebūtu jākļūst par pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai. Tādēļ Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesības uzturēties uz laiku, kas ir ilgāks par trīs mēnešiem, būtu jāpakļauj nosacījumiem.
[..]
(16) Kamēr vien personas, kam ir uzturēšanās tiesības, nekļūst par pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai, tās nebūtu jāizraida. Tādēļ sociālās palīdzības sistēmas izmantošana nedrīkst būt priekšnoteikums tūlītējai izraidīšanai. Lai noteiktu, vai sociālās palīdzības saņēmējs ir kļuvis par pārmērīgu slogu sociālās palīdzības sistēmai, un liktu viņu izraidīt, uzņēmējai dalībvalstij būtu jāpārbauda, vai konkrēto gadījumu ir izraisījušas pagaidu grūtības, un būtu jāņem vērā uzturēšanās ilgums, personiskie apstākļi un piešķirtā atbalsta summa. Izraidīšanu nekādā ziņā nedrīkstētu piemērot darba ņēmējiem, pašnodarbinātām personām vai darba meklētājiem, kas atbilst Tiesas definīcijai, izņemot gadījumus, kad tas notiek sabiedriskās kārtības vai valsts drošības dēļ.
[..]
(21) Tomēr uzņēmējai dalībvalstij būtu jāpatur tiesības lemt, vai tā piešķirs sociālo palīdzību Savienības pilsoņiem, kas nav nedz darba ņēmēji vai pašnodarbinātas personas, nedz arī saglabā šo statusu, vai viņu ģimenes locekļiem pirmo trīs uzturēšanās mēnešu laikā vai ilgākā laikposmā attiecībā uz darba meklētājiem, vai līdzekļus studijām, tostarp arodapmācībai, pirms tās vēl ir ieguvušas pastāvīgas uzturēšanās tiesības.”
13. 6. panta ar nosaukumu “Tiesības uzturēties uz laiku līdz trim mēnešiem” 1. punktā paredzēts:
“Savienības pilsoņiem ir tiesības uzturēties citas dalībvalsts teritorijā uz laiku līdz trim mēnešiem, neizvirzot viņiem nosacījumus vai formalitāšu ievērošanu, izņemot prasību, ka viņiem jābūt derīgai personas apliecībai vai pasei.”
14. Direktīvas 2004/38 7. panta 1. punktā noteikts:
“Visiem Savienības pilsoņiem ir tiesības uzturēties citas dalībvalsts teritorijā ilgāk nekā trīs mēnešus, ja:
a) viņi ir darba ņēmēji vai pašnodarbinātas personas uzņēmējā dalībvalstī; vai arī
b) viņu līdzekļi ir pietiekami viņiem pašiem un viņu ģimenes locekļiem, lai nekļūtu par uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmas slogu uzturēšanās laikā, un viņiem ir visaptverošs veselības apdrošināšanas segums uzņēmējā dalībvalstī [..]
[..].”
15. Direktīvas 2004/38 8. panta ar nosaukumu “Administratīvās formalitātes Savienības pilsoņiem” 4. punktā ir paredzēts:
“Dalībvalstis nedrīkst noteikt konkrētu summu, ko tās uzskata par “pietiekamiem līdzekļiem”, bet tām jāņem vērā konkrētā indivīda personiskā situācija. Visos gadījumos šī summa nedrīkst būt lielāka par robežvērtību, līdz kurai uzņēmējas dalībvalsts valstspiederīgie ir tiesīgi saņemt sociālo palīdzību, vai gadījumā, kad šis kritērijs nav piemērojams, – lielāka nekā minimālā sociālā nodrošinājuma pensija, ko maksā uzņēmēja dalībvalsts.”
16. Direktīvas 2004/38 14. pants ir veltīts “Uzturēšanās tiesību saglabāšanai”. Saskaņā ar šo tiesību normu:
“1. Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem ir 6. pantā paredzētās uzturēšanās tiesības, kamēr viņi nekļūst par pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai.
[..]
3. Ja Savienības pilsonis vai viņa/viņas ģimenes locekļi izmanto uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmu, tas nav priekšnoteikums tūlītējai viņa/viņas izraidīšanai.
4. Atkāpjoties no 1. un 2. punkta un neskarot VI nodaļas noteikumus, Savienības pilsoņus vai viņu ģimenes locekļus nekādā gadījumā nedrīkst izraidīt, ja:
a) Savienības pilsoņi ir darba ņēmēji vai pašnodarbinātas personas vai
b) Savienības pilsoņi ir ieceļojuši uzņēmējas dalībvalsts teritorijā, lai meklētu darbu. Šādā gadījumā Savienības pilsoņus un viņu ģimenes locekļus nedrīkst izraidīt, kamēr Savienības pilsoņi var pierādīt, ka viņi turpina meklēt darbu un ka viņiem ir reālas izredzes tikt pieņemtiem darbā.”
17. 24. pantā ar nosaukumu “Vienlīdzīga attieksme” ir noteikts:
“1. Ievērojot īpašus noteikumus, kas skaidri paredzēti Līgumā un sekundārajos tiesību aktos, pret visiem Savienības pilsoņiem, kas, pamatojoties uz šo direktīvu, uzturas uzņēmējā dalībvalstī, ir attieksme, kas līdzvērtīga tai, kāda ir pret minētās dalībvalsts valstspiederīgajiem atbilstīgi Līguma darbības jomai. Priekšrocības, ko sniedz šīs tiesības, attiecina arī uz ģimenes locekļiem, kas nav nevienas dalībvalsts pilsoņi un kam ir uzturēšanās vai pastāvīgas uzturēšanās tiesības.
2. Atkāpjoties no 1. punkta noteikumiem, uzņēmējai dalībvalstij nav pienākuma piešķirt tiesības uz sociālo palīdzību pirmo trīs uzturēšanās mēnešu laikā vai vajadzības gadījumā ilgākā laikā posmā, kas noteikts 14. panta 4. punkta b) apakšpunktā, kā arī tai nav pienākuma pirms pastāvīgas uzturēšanās tiesību iegūšanas piešķirt līdzekļus mācībām, tostarp arodapmācībai, ja šie līdzekļi ir stipendijas vai studiju kredīti personām, kas nav darba ņēmēji, pašnodarbinātas personas, personas, kas saglabā šādu statusu, un to ģimenes locekļi.”
B – Vācijas tiesības
1) Sociālais kodekss
18. Sociālā kodeksa I grāmatas (Sozialgesetzbuch Erstes Buch, turpmāk tekstā – “SGB I”) 19.a panta 1. punktā norādīti divi pamata nodrošinājuma pabalstu veidi darba meklētājiem:
“1. Saskaņā ar tiesībām uz pamata nodrošinājumu var pieprasīt:
1) pabalstu, lai iekārtotos darbā,
2) pabalstu, lai nodrošinātu iztikas minimumu.
[..]”
19. Sociālā kodeksa II grāmatas (Sozialgesetzbuch Zweites Buch, turpmāk tekstā – “SGB II”) 1. panta ar nosaukumu “Pamata nodrošinājums darba meklētājiem: uzdevums un mērķis”, 1. un 3. punktā ir noteikts:
“1. Pamata nodrošinājuma darba meklētājiem mērķis ir ļaut tā saņēmējiem baudīt cilvēka cienīgu dzīvi.
[..]
3. Pamata nodrošinājums darba meklētājiem ietver pabalstus,
1) lai izbeigtu vai samazinātu trūkumu, it īpaši palīdzot iekārtoties darbā, un
2) lai nodrošinātu iztikas līdzekļus.”
20. SGB II 7. pantā ar nosaukumu “Saņēmēji” ir noteikts:
“1. Pabalsti saskaņā ar šo grāmatu ir paredzēti personām,
1) kas ir sasniegušas 15 gadu vecumu un vēl nav sasniegušas 7.a pantā minēto vecuma ierobežojumu,
2) kas ir darbspējīgas,
3) kam ir nepieciešama palīdzība un
4) kas pastāvīgi uzturas Vācijas Federatīvajā Republikā (darbspējīgie saņēmēji). Netiek iekļauti:
1) ārzemnieki, kuri Vācijas Federatīvajā Republikā nav darba ņēmēji vai pašnodarbinātas personas un kuri neizmanto tiesības uz brīvu pārvietošanos saskaņā ar 2. panta 3. punktu Likumā par Savienības pilsoņu brīvu pārvietošanos [Freizügigkeitsgesetz/EU, turpmāk tekstā – “FreizügG/EU”], un viņu ģimenes locekļi pirmo trīs uzturēšanās mēnešu laikā,
2) ārzemnieki, kuru uzturēšanās tiesību pamats ir tikai darba meklējumi, un viņu ģimenes locekļi,
[..].
Otrā teikuma 1. apakšpunkts nav jāpiemēro ārzemniekiem, kuri Vācijas Federatīvajā Republikā uzturas saskaņā ar uzturēšanās atļauju, kas izsniegta atbilstoši Likuma par uzturēšanās tiesībām 2. nodaļas 5. sadaļai. Noteikumi attiecībā uz uzturēšanās tiesībām paliek nemainīgi.
[..]”
21. SGB II 8. pantā, kurā aplūkots jēdziens “darbspēja”, ir noteikts:
“1. Par darbspējīgu uzskata jebkuru personu, ja vien noteiktu laikposmu slimības vai invaliditātes dēļ tā nav nespējīga veikt profesionālu darbību vismaz trīs stundas dienā darba tirgus parastajos apstākļos.
[..]”
22. SGB II 9. pantā ir noteikts:
“1. Par trūcīgu ir uzskatāma ikviena persona, kas nevar sev nodrošināt iztikas līdzekļus vai pietiekamus iztikas līdzekļus no ienākumiem vai īpašuma, kas jāņem vērā, un nesaņem palīdzību no citām personām, it īpaši ģimenes locekļiem vai citu sociālo pabalstu saņēmējiem. [..]
[..]”
23. SGB II 20. pantā izklāstīti papildu noteikumi par iztikas pamatvajadzībām, SGB II 21. pantā – par papildvajadzībām un SGB II 22. pantā – par dzīvesvietas un apkures vajadzībām. Visbeidzot, SGB II 28.–30. pantā aplūkoti izglītības un dalības pabalsti.
24. Sociālā kodeksa XII grāmatas (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch, turpmāk tekstā – “SGB XII”) 1. pantā par sociālo palīdzību noteikts:
“Sociālās palīdzības uzdevums ir ļaut tās saņēmējiem dzīvot cilvēka cienīgu dzīvi. [..]”
25. SGB XII 21. pantā ir paredzēts:
“Iztikas pabalstu neizmaksā personām, kuras saņem pabalstu saskaņā ar II grāmatu, ja tās ir darbspējīgas vai ģimenes saišu dēļ. [..]”
26. SGB XII 23. pants ar nosaukumu “Sociālā palīdzība ārzemniekiem” ir izteikts šādi:
“1. Saskaņā ar šo grāmatu ārzemniekiem, kuri faktiski uzturas valsts teritorijā, ir jānodrošina iztikas atbalsts, atbalsts slimniekiem, atbalsts grūtniecēm, maternitātes atbalsts, kā arī atbalsts ārstniecībai. Ceturtās nodaļas noteikumi netiek skarti. Attiecībā uz pārējo – sociālo palīdzību var piešķirt, ja to pamato individuāli apstākļi. Pirmā teikuma ierobežojumi netiek piemēroti ārzemniekiem, kuriem ir nepārtrauktas uzturēšanās atļauja [“Niederlassungserlaubnis”] vai uzturēšanās atļauja uz noteiktu laiku [“befristeter Aufenthaltstitel”] un kuri Vācijas teritorijā paredzējuši uzturēties pastāvīgi. Noteikumi, saskaņā ar kuriem ir vai būtu jāizmaksā sociālās palīdzības pabalsti, izņemot tos, kuri minēti pirmajā teikumā, netiek skarti.
[..]
3. Ārzemniekiem, kuri ir ieceļojuši valsts teritorijā, lai saņemtu sociālo atbalstu, vai kuru uzturēšanās tiesību pamats ir tikai darba meklējumi, nav tiesību uz sociālo palīdzību, tāpat arī viņu ģimenes locekļiem. Ja viņi ir ieradušies valsts teritorijā, lai ārstētos vai atvieglotu slimību, atbalstu slimniekiem var izmaksāt tikai smagā, dzīvībai bīstamā gadījumā vai lai uzsāktu smagas vai lipīgas slimības ārstēšanu, kas ir gan nepieciešama, gan steidzama.
4. Ārzemniekiem, kuri saņem sociālo palīdzību, ir jābūt informētiem par tiem piemērojamām repatriācijas un atpakaļ pārcelšanās programmām; attiecīgos gadījumos ir jāpanāk, lai atbilstošie ārzemnieki tiktu iesaistīti šajās programmās.
[..]”
2) FreizügG/EU
27. FreizügG/EU piemērojamība ir noteikta šī likuma 1. pantā:
“Šis likums reglamentē citu Eiropas Savienības dalībvalstu pilsoņu (Savienības pilsoņu) un to ģimenes locekļu ieceļošanu un uzturēšanos.”
28. FreizügG/EU 2. pantā attiecībā uz ieceļošanu un uzturēšanos paredzēts, ka:
“1. Savienības pilsoņiem, kuriem ir tiesības uz pārvietošanās brīvību, un viņu ģimenes locekļiem ir tiesības iebraukt un uzturēties Vācijas teritorijā saskaņā ar šo likumu.
2. Atbilstoši Kopienu tiesībām tiesības uz brīvu pārvietošanos ir:
1) Savienības pilsoņiem, kuri vēlas uzturēties [citas dalībvalsts teritorijā] kā darba ņēmēji, lai meklētu darbu vai lai iegūtu profesionālo izglītību,
[..]
5) nenodarbinātiem Savienības pilsoņiem saskaņā ar 4. panta noteikumiem,
6) ģimenes locekļiem saskaņā ar 3. un 4. panta nosacījumiem,
[..].”
29. FreizügG/EU 4. pantā attiecībā uz nenodarbinātām personām, kam ir tiesības uz brīvu pārvietošanos, ir noteikts:
“Nenodarbinātiem Savienības pilsoņiem, viņus pavadošiem vai ar viņiem kopā ieceļojošiem ģimenes locekļiem ir tiesības saskaņā ar 2. panta 1. punktu, ja viņiem ir pietiekama veselības apdrošināšana un pietiekami iztikas līdzekļi. Ja dalībvalsts pilsonis uzturas Vācijas teritorijā kā students, šīs tiesības ir vienīgi viņa laulātajam vai partnerim un bērniem, kuriem ir nodrošināti iztikas līdzekļi.”
II – Pamatlietas fakti
30. E. Dano, dzimusi 1989. gadā, un viņas dēls Florin, dzimis 2009. gada 2. jūlijā Zārbrikenē (Vācija), abi ir Rumānijas pilsoņi. Iesniedzējtiesa ir konstatējusi, ka E. Dano Vācijas teritorijā pēdējo reizi ir ieceļojusi 2010. gada 10. novembrī.
31. 2011. gada 19. jūlijā Leipcigas pašvaldība izsniedza E. Dano pastāvīgas uzturēšanās atļauju, kas paredzēta Savienības pilsoņiem, kā ieceļošanas Vācijā datumu norādot 2011. gada 27. jūniju. 2013. gada 28. janvārī tā izsniedza viņai šīs atļaujas dublikātu.
32. E. Dano un viņas dēls kopš ieceļošanas Leipcigā dzīvo E. Dano māsas dzīvoklī, un šī māsa gādā par viņu uzturu.
33. E. Dano par savu dēlu Florin saņem pabalstu par apgādībā esošu bērnu (“Kindergeld”) EUR 184 apmērā, kuru Federālās darba aģentūras vārdā izmaksā Leipcigas Ģimenes pabalstu kase. Leipcigas Bērnu un jauniešu sociālās palīdzības dienests papildus par šo bērnu izmaksā uzturlīdzekļus avansa veidā EUR 133 mēnesī.
34. E. Dano Rumānijā ir apmeklējusi skolu trīs gadus, bet viņai nav nekādas apliecības par mācību pabeigšanu. Viņa saprot vācu valodu un spēj vienkārši izteikties šajā valodā. Savukārt šajā valodā viņa nemāk rakstīt un vācu valodā rakstītus tekstus izlasīt spēj tikai ļoti ierobežoti. Viņai nav profesionālās kvalifikācijas, un līdz šim viņa nav strādājusi algotu darbu ne Vācijā, ne Rumānijā (5).
35. E. Dano un viņas dēls iesniedza pirmo pieteikumu piešķirt pabalstu saskaņā ar SGB II. Jobcenter Leipzig ar 2011. gada 28. septembra lēmumu to noraidīja, balstoties uz SGB II 7. panta 1. punkta otrā teikuma 2. apakšpunktu. Prasītāji pamatlietā šo lēmumu neapstrīdēja, un tas kļuva galīgs.
36. Minētie prasītāji iesniedza jaunu pieteikumu 2012. gada 25. janvārī. Pēc tam, kad Jobcenter Leipzig arī šo otro pieteikumu noraidīja, prasītāji iesniedza iebildumu pret šo 2012. gada 23. februāra lēmumu. Viņi pārsūdzībā balstījās uz LESD 18. un 45. pantu un spriedumu lietā Vatsouras un Koupatantze (6). Šī iebilde tomēr tika noraidīta ar 2012. gada 1. jūnija lēmumu.
37. Pret šo pēdējo minēto lēmumu prasītāji pamatlietā 2012. gada 1. jūlijā iesniedza apelācijas sūdzību Sozialgericht Leipzig (Leipcigas Sociālo lietu tiesa, Vācija). Tajā prasītāji atkal lūdza saskaņā ar SGB II piešķirt pamata nodrošinājuma pabalstus darba meklētājiem, proti, iztikas pabalstu, sociālo pabalstu un dzīvesvietas un apkures izdevumu kompensāciju (turpmāk tekstā – “pamata nodrošinājuma pabalsti”), par laikposmu sākot no 2012. gada 25. janvāra.
III – Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu un tiesvedība Tiesā
38. Sozialgericht Leipzig uzskata, ka saskaņā ar SGB II 7. panta 1. punkta otrā teikuma 2. apakšpunktu un SGB XII 23. panta 3. punktu prasītājiem pamatlietā nav tiesību saņemt pamata nodrošinājuma pabalstus. Tomēr šī tiesa jautā, vai iepriekš minētās Vācijas tiesību normas nav pretrunā Savienības tiesībām, konkrēti, Regulas Nr. 883/2004 4. pantam, vispārējam nediskriminācijas principam, kas izriet no LESD 18. panta, un vispārējām uzturēšanās tiesībām, kas izriet no LESD 20. panta.
39. Tāpēc ar 2013. gada 3. jūnija lēmumu, kas Tiesā saņemts 2013. gada 19. jūnijā, Sozialgericht Leipzig nolēma apturēt tiesvedību un atbilstoši LESD 267. pantam uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai Regulas Nr. 883/2004 4. pants ir piemērojams personām, kuras pieprasa nevis sociālā nodrošinājuma pabalstu vai ģimenes pabalstu [šīs] regulas 3. panta 1. punkta izpratnē, bet gan īpašu no iemaksām neatkarīgu pabalstu [minētās] regulas 3. panta 3. punkta un 70. panta izpratnē?
2) Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir apstiprinoša: vai Regulas Nr. 883/2004 4. pants dalībvalstīm, lai izvairītos no pārmērīga sloga, ko radītu īpaši no iemaksām neatkarīgi iztikas minimuma pabalsti [šīs] regulas 70. panta izpratnē, liedz pilnīgi vai daļēji izslēgt no šo pabalstu saņēmēju loka Savienības pilsoņus, kam ir nepieciešami šādi pabalsti, ja tie tiek piešķirti savas valsts pilsoņiem, kuri ir tādā pašā situācijā?
3) Ja atbilde uz pirmo vai otro jautājumu ir noliedzoša: vai LESD 18. pants un/vai LESD 20. panta 2. punkta [..] a) apakšpunkts, tos lasot kopā ar LESD 20. panta 2. punkta [otro daļu] un Direktīvas 2004/38 24. panta 2. punktu, dalībvalstīm, lai izvairītos no pārmērīga sloga, ko radītu īpaši no iemaksām neatkarīgi iztikas minimuma pabalsti [minētās] regulas 70. panta izpratnē, liedz pilnīgi vai daļēji izslēgt no šo pabalstu saņēmēju loka Savienības pilsoņus, kam ir nepieciešami šādi pabalsti, ja tie tiek piešķirti savas valsts pilsoņiem, kuri ir tādā pašā situācijā?
4) Ja saskaņā ar atbildi uz iepriekš minētajiem jautājumiem iztikas minimuma pabalstu daļēja atteikšana atbilst Savienības tiesību normām: vai no iemaksām neatkarīgu iztikas minimuma pabalstu piešķiršana Savienības pilsoņiem, ja vien tie nav neatliekamas vajadzības gadījumi, drīkst aprobežoties ar nepieciešamo līdzekļu nodošanu, lai viņi atgrieztos dzimtenē, vai tomēr [Hartas 1.,] 20. un 51. pants prasa piešķirt papildu pabalstus, kas radītu pastāvīgas uzturēšanās iespēju?”
40. Rakstveida apsvērumus iesniedza Vācijas un Austrijas valdība (tikai par otro jautājumu), Īrija, Apvienotās Karalistes valdība, kā arī Eiropas Komisija.
41. Tās visas arī izteicās tiesas sēdē, kas notika 2014. gada 18. martā. Minētajā sēdē savus apsvērumus izklāstīja arī prasītāju pamatlietā pārstāvji, kā arī Dānijas un Francijas valdības, kas nebija iesniegušas rakstveida apsvērumus.
IV – Vērtējums
A – Pamata nodrošinājuma pabalstu veids, ņemot vērā Regulu Nr. 883/2004 un Direktīvu 2004/38
42. Kā jau norādīju ievadā, šie prejudiciālie jautājumi skaidri neattiecas uz pamatlietas pamata nodrošinājuma pabalstu kvalificēšanu, ņemot vērā Regulu Nr. 883/2004 un Direktīvu 2004/38. Tomēr iesniedzējtiesa vaicā Tiesai par Vācijas tiesību sistēmas pamatotību, konkrēti, attiecībā uz vienlīdzīgas attieksmes principu, kas minēts šīs regulas 4. pantā, un pietiekamu līdzekļu kritēriju, kas noteikts minētās direktīvas 24. panta 2. punktā. Taču, tā kā šo divu tiesību normu piemērojamība ir atkarīga no attiecīgo pasākumu veida, man šķiet, ka, lai iesniedzējtiesai varētu sniegt lietderīgu atbildi, Tiesa nevarēs izvairīties no šī izvērtējuma.
43. Tāpēc vispirms es centīšos noskaidrot to pamata nodrošinājuma pabalstu veidu, kurus pieprasa prasītāji pamatlietā un kuru atteikuma pamatojums ir lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pamatā.
1) Īpaši no iemaksām neatkarīgi naudas pabalsti Regulas Nr. 883/2004 izpratnē
a) Jēdziens teorētiskā skatījumā
44. Jēdziens “īpaši no iemaksām neatkarīgi naudas pabalsti” Savienības tiesībās tika iekļauts ar Padomes 1992. gada 30. aprīļa Regulu (EEK) Nr. 1247/92, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1408/71, par sociālā nodrošinājuma sistēmu piemērošanu darbiniekiem, pašnodarbinātām personām un viņu ģimenēm, kas pārvietojas Kopienā (7), lai tiktu ņemta vērā Tiesas prakse, kas apliecina, ka daži valstu tiesību aktos paredzētie pabalsti var vienlaikus ietilpt gan sociālā nodrošinājuma, gan sociālās palīdzības kategorijā (8).
45. Tātad šis jēdziens, kas radies Tiesas judikatūras iespaidā, nav jauns un tā definīcija ir nemainīga. Īpašu no iemaksām neatkarīgu naudas pabalstu nosaka pēc tā mērķa. Tam, pirmkārt, jāaizstāj vai jāpapildina sociālā nodrošinājuma pabalsts, tomēr jāatšķiras no tā, otrkārt, tam ir jābūt sociālās palīdzības raksturam, kuru pamato sociāli un ekonomiski iemesli, un, treškārt, tā piešķiršanu jānosaka tiesiskajā regulējumā, izvirzot objektīvus kritērijus (9). Turklāt, ceturtkārt, tam ir jābūt neatkarīgam no iemaksām tādā ziņā, ka attiecīgo pabalstu ne tieši, ne netieši nenodrošina no sociālā nodrošinājuma iemaksām, bet no valsts līdzekļiem (10), un, piektkārt, saskaņā ar Regulas Nr. 883/2004 70. panta 2. punkta c) apakšpunktu tam jābūt minētam šīs regulas X pielikumā.
46. Šāda definīcija ir iespējami tuva Tiesas noteiktajam principam saistībā ar Padomes 1971. gada 14. jūnija Regulu (EEK) Nr. 1408/71 par sociālā nodrošinājuma sistēmu piemērošanu darbiniekiem, pašnodarbinātām personām un viņu ģimenēm, kas pārvietojas Kopienā, redakcijā, kas grozīta un atjaunota ar Padomes 1996. gada 2. decembra Regulu (EK) Nr. 118/97 (OV 1997, L 28, 1. lpp.), saskaņā ar kuru “Regulas Nr. 1408/71 10.a pantā paredzētās normas, ar kurām izdarīta atkāpe no nosacījuma, ka sociālā nodrošinājuma pabalsti ir izmaksājami ārpus valsts teritorijas, ir jāinterpretē šauri. [Kas līdz ar to nozīmē, ka] šī norma var attiekties tikai uz pabalstiem, kas atbilst šīs regulas 4. panta 2.a punkta nosacījumiem, proti, pabalstiem, kuri ir gan īpaši un nav atkarīgi no iemaksām, gan ir minēti šīs regulas IIa pielikumā” (11).
47. Attiecīgie Regulas Nr. 883/2004 noteikumi, proti, tās 3. panta 3. punkts un 70. pants, kā arī X pielikums, nav tādi, lai šie apsvērumi tiktu grozīti (12).
48. Visbeidzot, kā ģenerāladvokāts N. Vāls [N. Wahl] kopsavelkot secinājis 8. zemsvītras piezīmē secinājumos lietā Brey, “šādam [no iemaksām neatkarīgam naudas] pabalstam jābūt atbalstošam attiecībā pret vienu no [Regulas Nr. 883/2004] 3. panta 1. punktā minētajiem riskiem. Tam jānodrošina saņēmējs ar pamata ienākumiem, kur[u] apmērs nosakāms, ņemot vērā attiecīgās dalībvalsts ekonomisko un sociālo situāciju. Tas arī finansējams, izmantojot vispārējos nodokļus, nevis saņēmēja iemaksas. Visbeidzot, tam jābūt uzskaitītam [minētās] regulas X pielikumā [..]” (13).
b) SGB II pamata nodrošinājuma pabalsti
49. SGB II paredzētie pamata nodrošinājuma pabalsti ietver E. Dano iztikas minimuma pabalstus, kā arī sociālo pabalstu un daļēju dzīvesvietas un apkures izdevumu kompensāciju viņas dēlam.
50. Visi lietas dalībnieki ir vienisprātis, ka tie ir kvalificējami kā īpaši no iemaksām neatkarīgi naudas pabalsti Regulas Nr. 883/2004 izpratnē.
51. Faktiski, ja mēs apskatām šo secinājumu 45. punktā uzskaitītos piecus nosacījumus, tie ir minēti Regulas Nr. 883/2004 X pielikumā (piektais nosacījums). Ir noteikts, ka tie nav atkarīgi no iemaksām (ceturtais nosacījums) (14), un no SGB II 7. panta (definēti saņēmēji), 8. panta (definēta darbspēja), 9. panta (definēta trūcīga persona) un 16. panta 1. un 3. punkta (pamata nodrošinājuma uzdevums un mērķis) izriet, ka var uzskatīt, ka tiem ir tādas sociālās palīdzības raksturs, kas pamatota ar ekonomiskiem un sociāliem iemesliem (otrais nosacījums), un tie ir noteikti tiesiskajā regulējumā, izvirzot objektīvus kritērijus iepriekš minētās Tiesas judikatūras izpratnē (trešais nosacījums) (15).
52. Pirmais nosacījums, t.i., šo pabalstu papildinošais raksturs attiecībā uz Regulas Nr. 883/2004 3. panta 1. punktā minēto ierobežoto risku uzskaitījumu, savukārt šķiet grūtāk nosakāms.
53. Komisija uzskata, ka pamata nodrošinājuma pabalsti attiecas uz bezdarbnieka pabalstiem Regulas Nr. 883/2004 3. panta 1. punkta h) apakšpunkta izpratnē. Komisijas ieskatā runa ir par pabalstiem, kuri paredzēti, lai aizstātu algu, kuru nesaņem persona, kurai ir bezdarbnieka statuss, bet kura ir spējīga strādāt, lai nodrošinātu sev iztiku.
54. Vācijas valdība, gluži pretēji, uzskata, ka SGB II paredzēto pamata nodrošinājumu nevarētu kvalificēt kā vienu no Regulas Nr. 883/2004 3. panta 1. punktā minētajām sociālā nodrošinājuma jomām. Šīs valdības ieskatā pamata nodrošinājuma sistēma nav saistīta ar bezdarba risku, bet piešķir pabalstus personām, kuras, lai gan ir darbspējīgas, ir nonākušas trūkumā. Tas tomēr neliedz šos pabalstus kvalificēt kā īpašus no iemaksām neatkarīgus naudas pabalstus (16).
55. Jāpiekrīt Vācijas valdības sniegtajiem paskaidrojumiem, ka ar SGB II ieviestās sistēmas pamatā ir divu iepriekšējo sistēmu apvienojums (pirmkārt, bezdarbnieka pabalsts un, otrkārt, sociālā palīdzība) un tā ir paredzēta darbspējīgām personām un viņu ģimenes locekļiem.
56. Norādīšu arī, ka Vācijas valdība precizē, ka paralēli SGB II pastāv cita sociālās palīdzības sistēma, proti, sociālā palīdzība šaurā nozīmē, kā tā definēta SGB XII.
57. No šiem apsvērumiem izriet, ka ar SGB II ieviestais sistēmas jauktais raksturs (kā pamatā ir divu iepriekšējo sistēmu apvienojums, no kurām viena attiecās tikai uz bezdarbnieku pabalstiem), no SGB II atsevišķas sociālās palīdzības sistēmas saglabāšana un pamata nodrošinājuma ierakstīšana Regulas Nr. 883/2004 X pielikumā man liek uzskatīt, ka īpašs no iemaksām neatkarīgs naudas pabalsts arī iekļaujas šajā sistēmā.
2) Sociālās palīdzības pabalsts, ņemot vērā Direktīvu 2004/38
a) Jēdziens teorētiskā skatījumā: neatkarība no Regulas Nr. 883/2004
58. Nav tā, ka uz pabalstu nevarētu attiekties sociālās palīdzības sistēma Direktīvas 2004/38 izpratnē, ja pabalsts nav sociālās palīdzības pabalsts Regulas Nr. 883/2004 skatījumā.
59. Iespēja, ka uz īpašu no iemaksām neatkarīgu naudas pabalstu Regulas Nr. 883/2004 izpratnē arī varētu attiecināt “sociālās palīdzības” jēdzienu Direktīvas 2004/38 izpratnē, turklāt tika izskatīta lietā Brey (17).
60. Ģenerāladvokāts Vāls, izvērtējot abu tiesību aktu mērķus (no kuriem pirmais galvenokārt saistīts ar sociālo nodrošinājumu un otrais – vispārīgi – ar pārvietošanās brīvību, nediskrimināciju un Savienības pilsonību), nonāca pie secinājuma, ka “sociālās palīdzības” jēdziens abos tiesību aktos nevar būt vienāds (18).
61. Tiesa turpināja šo pieeju, uzskatot, ka “Direktīvas 2004/38 7. panta 1. punkta b) apakšpunktā ietvertais jēdziens “sociālās palīdzības sistēma” [..] nevar tikt vienkāršots līdz sociālās palīdzības pabalstiem, kas, ņemot vērā Regulas Nr. 883/2004 3. panta 5. punkta a) apakšpunktu, nav ietverti šīs regulas piemērošanas jomā” (19).
62. Gluži pretēji, tā uzskata, ka “sociālās palīdzības sistēmas” jēdziens Direktīvas 2004/38 7. panta 1. punkta b) apakšpunkta izpratnē ir jānosaka nevis atkarībā no formāliem kritērijiem, bet gan no šajā tiesību normā izvirzītā mērķa (20). Tātad tas ir jāinterpretē “kā tāds, kurš attiecas uz jebkādu sociālo atbalstu, ko piešķīrušas valsts iestādes vai nu valsts, vai reģionālā, vai vietējā līmenī un ko ir lūgusi persona, kurai nav pietiekamu līdzekļu, lai apmierinātu savas un savu ģimenes locekļu pamatvajadzības, un kura šī iemesla dēļ riskē savas uzturēšanās laikā kļūt par slogu uzņēmējas dalībvalsts publiskajām finansēm, kas vispārējā līmenī var ietekmēt šīs dalībvalsts spēju piešķirt atbalstu” (21).
63. Tomēr no sprieduma Vatsouras un Koupatantze (22) izriet, ka finansiāla veida pabalstus, kuru mērķis neatkarīgi no to kvalifikācijas valsts tiesību aktos ir atvieglot piekļuvi darba tirgum, savukārt nevar uzskatīt par “sociālās palīdzības pabalstiem” Direktīvas 2004/38 24. panta 2. punkta izpratnē.
64. Šis precizējums man šķiet nozīmīgs, jo ģenerāladvokāts D. Ruiss‑Harabo Kolomers [D. Ruiz‑Jarabo Colomer] savos secinājumos izteica gluži pretēju viedokli, apgalvodams, ka “var būt “sociālās palīdzības” pasākumi, kā paredzēts Direktīvas 2004/38 24. panta 2. punktā, kas sekmē iekļaušanos darba tirgū” (23).
b) SGB II pamata nodrošinājuma pabalsti
65. Sprieduma Vatsouras un Koupatantze (24) 43. punktā Tiesa ir pieļāvusi iespēju, ka SGB II 7. panta 1. punktā minētais nosacījums, ka, lai persona varētu saņemt SGB II pamata nodrošinājuma pabalstus, tai ir jābūt spējīgai veikt profesionālo darbību, varētu būt pazīme, ka attiecīgie pabalsti ir paredzēti, lai atvieglotu piekļuvi nodarbinātībai.
66. Šādā gadījumā, ņemot vērā šo secinājumu 63. punktā norādīto precizējumu, SGB II pamata nodrošinājuma pabalstus nevarētu uzskatīt par sociālās palīdzības pabalstiem Direktīvas 2004/38 izpratnē.
67. Tomēr neesmu pārliecināts, ka spējas veikt profesionālu darbību kritērijs vienīgais ir jāuzskata par noteicošo, pabalstus kvalificējot saskaņā ar šo direktīvu.
68. Saskaņā ar Tiesas noteikto metodes kritēriju spriedumā Brey jēdziens “sociālās palīdzības sistēma” Direktīvas 2004/38 7. panta 1. punkta b) apakšpunkta izpratnē ir jānosaka atkarībā no šajā tiesību normā izvirzītā mērķa, nevis formāliem kritērijiem (25).
69. Šajā ziņā SGB I 19.a pantā ir paredzēts, ka saskaņā ar tiesībām uz pamata nodrošinājumu darba meklētājiem [personas] var pieprasīt gan pabalstu, lai nodrošinātu iztikas minimumu, gan pabalstu, lai iekārtotos darbā, savukārt SGB II 1. panta 1. punktā ar nosaukumu “Pamata nodrošinājums darba meklētājiem: uzdevums un mērķis” ir precizēts, ka “pamata nodrošinājuma darba meklētājiem mērķis ir ļaut tā saņēmējiem baudīt cilvēka cienīgu dzīvi”.
70. SGB II 1. panta 3. punktā arī ir atgādināts, ka pamata nodrošinājums darba meklētājiem ietver pabalstus, kas paredzēti, lai izbeigtu vai samazinātu trūkumu, it īpaši palīdzot iekārtoties darbā, un lai nodrošinātu iztikas līdzekļus.
71. Turklāt atbilstoši SGB II 19. pantam izskatāmie pabalsti segtu “pamatvajadzības, papildvajadzības un dzīvesvietas un apkures vajadzības”. Pabalsti profesionālajai integrācijai, kuri iekļauti pamata nodrošinājumā darba meklētājiem, galvenokārt aprakstīti Sociālā kodeksa Trešajā grāmatā (Sozialgesetzbuch Drittes Buch). Taču iesniedzējtiesas ieskatā šīs tiesību normas neattiecas uz izskatāmo lietu un prasītāju pamatlietā pieteikumi neattiecas uz pabalstiem profesionālajai integrācijai.
72. Attiecīgie pamatlietas pamata nodrošinājuma pabalsti, manuprāt, atbilst “sociālās palīdzības sistēmas” definīcijai Direktīvas 2004/38 izpratnē, kuru Tiesa norāda spriedumā Brey, proti, [tā ir] atbalsta sistēma, kuru ieviesusi valsts iestāde un kura ir pieejama personai, kurai nav pietiekamu līdzekļu, lai apmierinātu savas un savu ģimenes locekļu pamatvajadzības, un kura šī iemesla dēļ riskē savas uzturēšanās laikā kļūt par slogu uzņēmējas dalībvalsts publiskajām finansēm, kas vispārējā līmenī var ietekmēt šīs dalībvalsts spēju sniegt atbalstu (26).
3) Starpsecinājums par pamata nodrošinājuma pabalstu veidu
73. Pēc šī ievada vērtējuma es nonāku pie secinājuma, ka pamata nodrošinājuma pabalsti uzskatāmi, pirmkārt, par īpašiem no iemaksām neatkarīgiem naudas pabalstiem Regulas Nr. 883/2004 izpratnē un, otrkārt, par sociālās palīdzības pabalstiem Direktīvas 2004/38 izpratnē.
74. Ja Tiesa, gluži pretēji, pamata nodrošinājuma pabalstus novērtētu kā “sociālās palīdzības” pabalstus Regulas Nr. 883/2004 izpratnē, atmetot kvalifikāciju par īpašiem no iemaksām neatkarīgiem naudas pabalstiem, tad nebūtu vajadzības atbildēt uz pirmo prejudiciālo jautājumu. Faktiski šis jautājums attiecas tikai uz šīs regulas 4. panta piemērošanu īpašiem no iemaksām neatkarīgiem naudas pabalstiem. Turklāt atbilde nebūtu vajadzīga vēl jo vairāk tāpēc, ka šīs regulas 3. panta 5. punktā sociālās palīdzības pabalsti ir skaidri izslēgti no regulas piemērošanas jomas.
B – Par pirmo prejudiciālo jautājumu
75. Ar pirmo prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesa jautā, vai Regulas Nr. 883/2004 4. pants attiecas uz īpašiem no iemaksām neatkarīgiem naudas pabalstiem šīs regulas 3. panta 3. punkta un 70. panta izpratnē.
76. Minētās regulas 3. pantā ir noteikta tās materiālā piemērošanas joma. Tās 3. pantā ir skaidri noteikts, ka “[tā] attiecas arī uz īpašiem naudas pabalstiem, kas nav balstīti uz iemaksām un uz kuriem attiecas 70. pants”.
77. Šajā 70. pantā ir četri punkti. Pirmajā noteikta šī panta piemērojamība, definējot īpašus no iemaksām neatkarīgus naudas pabalstus. Otrajā šī definīcija precizēta, uzskaitot prasītos elementus. Ceturtajā noteikts princips, saskaņā ar kuru šo pabalstu piešķir dalībvalstī, kur dzīvo attiecīgā persona, saskaņā ar tās tiesību aktiem. Visbeidzot, trešajā noteikts, ka “7. pantu un citas šās sadaļas nodaļas nepiemēro pabalstiem, kas minēti šā panta 2. punktā”.
78. Tātad no Regulas Nr. 883/2004 3. panta 3. punkta un 70. panta 3. punkta neapšaubāmi izriet, ka šīs regulas 4. pants ir piemērojams īpašiem no iemaksām neatkarīgiem naudas pabalstiem.
79. Regulas Nr. 883/2004 3. panta 3. punktā skaidri un bez izņēmumiem ir noteikts, ka šī regula ir piemērojama 70. pantā minētajiem īpašajiem no iemaksām neatkarīgajiem naudas pabalstiem. Tātad, ja ar šo pantu izņēmuma kārtā šiem pabalstiem nav piemērojami daži minētās regulas noteikumi, 4. pants tomēr nav starp tiem.
80. Šāda interpretācija turklāt atbilst likumdevēja gribai, kas izpausta preambulas septītajā apsvērumā Regulai Nr. 1247/92, ar kuru – kā jau minēju iepriekš – ir grozīta Regula Nr. 1408/71, lai iekļautu noteikumus par īpašiem no iemaksām neatkarīgiem naudas pabalstiem.
81. Atbilstoši šim apsvērumam pabalsti, kuri ietilpst gan sociālā nodrošinājuma, gan sociālās palīdzības kategorijā, t.i., īpaši no iemaksām neatkarīgi naudas pabalsti, “[..] jāpiešķir vienīgi saskaņā ar attiecīgās personas vai viņas ģimenes locekļu dzīvesvietas valsts tiesību aktiem [..] un nediskriminējot pilsonības dēļ” (27).
82. Līdz ar to izslēgt īpašus no iemaksām neatkarīgus naudas pabalstus no minētās regulas 4. pantā nostiprinātā vienlīdzīgas attieksmes principa būtu pretrunā ne vien Regulas Nr. 883/2004 burtam, bet arī likumdevēja gribai.
83. Tā kā, atkārtojot minētās regulas 4. panta formulējumu, nekas neliecina, ka ir “noteikts citādi”, es uzskatu, ka principā “personām, uz ko attiecas šī regula, pienākas tādi paši [īpaši no iemaksām neatkarīgi naudas] pabalsti un ir tādi paši pienākumi kā tie, ko kādas dalībvalsts tiesību akti paredz tās piederīgajiem [pilsoņiem]”.
84. Tāpēc es iesaku Tiesai uz pirmo iesniedzējtiesas jautājumu atbildēt tā, ka Regulas Nr. 883/2004 4. pants ir piemērojams personām, kuras pieprasa īpašu no iemaksām neatkarīgu pabalstu Regulas Nr. 883/2004 3. panta 3. punkta un 70. panta izpratnē.
85. Tomēr uzreiz precizēšu, ka šis secinājums nebūt vienmēr nenozīmē, ka diskriminācija, uz kuru norādīts pamatlietā, būtu pretrunā Regulas Nr. 883/2004 4. pantā paredzētajam vienlīdzības principam.
86. Šāds viedoklis ir otrā un trešā iesniedzējtiesas uzdotā jautājuma pamatā. Tāpēc es aplūkošu tos abus kopā.
C – Par otro un trešo prejudiciālo jautājumu
1) Otrā un trešā jautājuma priekšmets un piemērojamās tiesību normas
87. Ar otro un trešo jautājumu iesniedzējtiesa faktiski jautā, vai Savienības tiesībām ir pretrunā valsts tiesiskais regulējums, saskaņā ar kuru citas dalībvalsts ekonomiski neaktīvie pilsoņi pilnīgi vai daļēji tiek izslēgti no īpašu no iemaksām neatkarīgu naudas pabalstu Regulas Nr. 883/2004 izpratnē saņēmēju loka, ja šie pabalsti ir jānodrošina attiecīgās dalībvalsts pilsoņiem, kuri ir tādā pašā situācijā.
88. Papildus vienlīdzīgas attieksmes principam, kas paredzēts Regulas Nr. 883/2004 4. pantā, iesniedzējtiesa norāda arī uz LESD 18. pantu, LESD 20. panta 2. punkta a) apakšpunktu un otro daļu, kā arī uz Direktīvas 2004/38 24. panta 2. punktu.
89. LESD 18. pantā, “piemērojot Līgumus un neskarot tajos paredzētos īpašos noteikumus”, ir aizliegta jebkāda diskriminācija pilsonības dēļ. Savukārt LESD 20. panta 2. punkta otrajā daļā ir skaidri noteikts, ka šajā pantā Savienības pilsoņiem piešķirtās tiesības īsteno “saskaņā ar nosacījumiem un ierobežojumiem, ko nosaka Līgumos un ar to īstenošanai paredzētajiem pasākumiem”. Jāpiebilst, ka LESD 21. panta 1. punktā Savienības pilsoņu tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā ir pakārtotas prasībai ievērot “Līgumos noteiktos ierobežojumus un nosacījumus, kā arī to īstenošanai paredzētos pasākumus”.
90. Regula Nr. 883/2004 un Direktīva 2004/38, kas pieņemtas, lai piemērotu Līgumus vai nodrošinātu to īstenošanu, ir uzskatāmas par šādiem nosacījumiem vai ierobežojumiem (28).
91. Līdz ar to, man šķiet, tās vienīgās sniedz lietderīgu atbildi uz otro un trešo jautājumu, paturot prātā tikai to apstākli, ka, manā skatījumā, minētās direktīvas 24. panta 2. punkts uz iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu neattiecas.
92. Šķiet, ka no lietas materiāliem izriet, ka prasītāja pamatlietā neieceļoja Vācijā ar nodomu meklēt darbu un viņa nemaz necenšas tur atrast darbu. Taču ar Direktīvas 2004/38 24. panta 2. punktu dalībvalstīm ir ļauts nepiešķirt tiesības uz sociālās palīdzības pabalstu personām, “kas nav darba ņēmēji, pašnodarbinātas personas, personas, kas saglabā šādu statusu, un to ģimenes locekļi”, pirmo trīs uzturēšanās mēnešu laikā vai ilgākā laikā posmā, kamēr viņi meklē darbu (29). Tā kā E. Dano uzturas Vācijā ilgāk par trim mēnešiem, tā kā viņa nemeklē darbu un tā kā viņa nav ieceļojusi šajā valstī, lai meklētu darbu, šis noteikums attiecībā uz viņu nav piemērojams. Viņas situācija savukārt ir minēta Direktīvas 2004/38 7. panta 1. punkta b) apakšpunktā, kas attiecas uz pietiekamu līdzekļu prasību, lai nekļūtu par uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmas slogu.
2) Otrā un trešā prejudiciālā jautājuma piemērojamība, ņemot vērā Tiesas judikatūru
a) Iespēja ierobežot vienlīdzīgas attieksmes principa piemērojamību
93. No Direktīvas 2004/38 neizbēgami izriet, ka ir iespējama nevienlīdzīga attieksme starp Savienības pilsoņiem, kuri izmantojuši pārvietošanās un uzturēšanās brīvību, un uzņēmējas dalībvalsts pilsoņiem.
94. Kā ģenerāladvokāts Vāls jau norādīja savu secinājumu lietā Brey 38. punktā, “lai arī Direktīvas galvenais mērķis ir vienkāršot un stiprināt visu Savienības pilsoņu tiesības uz pārvietošanās un uzturēšanās brīvību, [šīs direktīvas] 7. panta 1. punkta b) apakšpunkta konkrētais mērķis ir nodrošināt, lai personas, kas īsteno savas uzturēšanās tiesības, uzturēšanās sākumposmā nekļūtu par pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai. Tas norāda, ka ar šo normu ir iecerēts nepieļaut, ka ekonomiski neaktīvie Savienības pilsoņi izmanto uzņēmējas dalībvalsts labklājības sistēmu savas iztikas finansēšanai” (30).
95. Tiesa piekrīt ģenerāladvokāta Vāla vērtējumam. Sava sprieduma (31) 57. punktā tā norāda, ka, “kaut gan Regulas Nr. 883/2004 mērķis ir garantēt, ka Savienības pilsoņiem, kuri izmanto darba ņēmēju tiesības brīvi pārvietoties, tiek saglabātas tiesības uz noteiktiem sociālā nodrošinājuma pabalstiem, ko tiem ir piešķīrusi to izcelsmes dalībvalsts, Direktīvā 2004/38 savukārt uzņēmējai dalībvalstij ir ļauts noteikt Savienības pilsoņiem, ja tiem nav vai vairs nav darba ņēmēja statusa, leģitīmus sociālā nodrošinājuma pabalstu piešķiršanas ierobežojumus, lai viņi nekļūtu par pārmērīgu slogu šīs dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai”.
96. Šajā ziņā no saiknes, kuru Savienības likumdevējs Direktīvas 2004/38 7. pantā noteicis starp pietiekamu līdzekļu prasību kā uzturēšanās nosacījumu, no vienas puses, un rūpēm neradīt slogu dalībvalstu sociālās palīdzības sistēmai, no otras puses, katrā ziņā izriet iespējama nevienlīdzīga attieksme, piešķirot sociālās palīdzības pabalstus, starp uzņēmējas dalībvalsts pilsoņiem un citiem Savienības pilsoņiem.
97. Līdz ar to šīs lietas galvenais jautājums, manuprāt, ņemot vērā Direktīvu 2004/38 un samērīguma principu, ir par to, vai ir likumīgi no sociālā pabalsta saņēmēju loka vispārīgi izslēgt citu dalībvalstu pilsoņus, kuri ir ieceļojuši uzņēmējas dalībvalsts teritorijā, lai – atsaucoties uz SGB XII 23. panta 3. punkta formulējumu – “saņemtu sociālo palīdzību, vai kuru uzturēšanās tiesību pamats ir vienīgi darba meklēšanas mērķis”.
b) Mēģinājums sniegt Tiesas līdzšinējās judikatūras kopsavilkumu
98. Saskaroties ar līdzīgu problēmu lietā Brey – valsts tiesiskais regulējums šajā lietā sociālās palīdzības pabalstu pakārtoja pastāvīgas uzturēšanās šajā dalībvalstī prasībai –, ģenerāladvokāts Vāls pauž stingru nostāju, apgalvodams, ka “saskaņā ar Direktīvu 2004/38 dalībvalstij būtu pamatoti aizsargāt sociālās palīdzības sistēmu attiecībā pret neaktīviem Savienības pilsoņiem, kuri vēl nav ieguvuši pastāvīgā iedzīvotāja statusu. Tomēr [..] normas, kas padara uzturēšanās tiesības atkarīgas no tā, ka persona nevēršas uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmā, un kurās nav paredzēts Savienības pilsoņa ekonomiskās spējas individuāls novērtējums, nav saderīgas ar Direktīvas 2004/38 8. panta 4. punktu un 14. panta 3. punktu” (32).
99. Ir jākonstatē, ka Tiesa vadās pēc šādas Direktīvas 2004/38 interpretācijas, sprieduma Brey (33) 77. pantā nospriezdama, ka “uzņēmējas dalībvalsts veikta citu dalībvalstu ekonomiski neaktīvu pilsoņu automātiska izslēgšana no konkrētā sociālā nodrošinājuma pabalsta saņēmēju loka [..], ja attiecīgās personas līdzekļi ir mazāki par šā pabalsta piešķiršanai nepieciešamo atsauces summu, uzņēmējas dalībvalsts kompetentajām iestādēm atbilstoši šīs direktīvas prasībām, kas it īpaši izriet no tās 7. panta 1. punkta b) apakšpunkta un 8. panta 4. punkta, kā arī no samērīguma principa, neļauj vispārēji novērtēt slogu, kuru konkrēti šā pabalsta piešķiršana rada visai sociālās palīdzības sistēmai atkarībā no individuālajiem apstākļiem, kas raksturo attiecīgās personas situāciju”.
100. Secinājums, pie kāda [Tiesa] nonāk spriedumā Brey, iekļaujas Tiesas iepriekšējās judikatūras līnijā attiecībā uz sociālā nodrošinājuma pabalstu jautājumu.
101. Spriedumā Grzelczyk (34) Tiesa nosprieda, ka EKL 6. un 8. pants (tagad – LESD 18. un 20. pants) nepieļauj, ka no iemaksām neatkarīgs sociālais pabalsts, ciktāl tas attiecas uz dalībvalstu, izņemot uzņēmējas dalībvalsts, pilsoņiem, kuras teritorijā viņi likumīgi uzturas, būtu pakļauts nosacījumam, ka attiecībā uz viņiem būtu jāpiemēro regula par darba ņēmēju brīvu pārvietošanos, lai gan neviens šāds nosacījums netiek piemērots uzņēmējas dalībvalsts pilsoņiem.
102. Šīs judikatūras galējākā izpausme neapšaubāmi rodama spriedumā Trojani (35), kurā Tiesa apgalvoja, ka Savienības pilsonis, kam uzņēmējā dalībvalstī nav uzturēšanās tiesību saskaņā ar LESD 45., 49. vai 56. pantu, var vienkārši kā Savienības pilsonis tur baudīt uzturēšanās tiesības tiešas LESD 20. panta 1. punkta piemērošanas rezultātā, piebilstot, ka, “ja ir konstatēts, ka personai, kas ir situācijā, kādā atrodas prasītājs pamata prāvā, ir uzturēšanās atļauja, šī persona var atsaukties uz [LESD 18.] pantu, lai tai tiktu piešķirts [..] sociālās palīdzības pabalsts”.
c) Judikatūras piemērošana šai lietai, likuma garam (ratio legis) un Direktīvas 2004/38 noteikumiem
103. Tiesas judikatūras piemērošana šai lietai, kā arī likuma garam un Direktīvas 2004/38 noteikumiem rada man dažus jautājumus (36).
104. Direktīvā 2004/38 tiesības uzturēties [citā dalībvalstī] ilgāk nekā trīs mēnešus Savienības pilsonim, kurš nav darba ņēmējs (vai pašnodarbināta persona), ir skaidri pakārtotas divkāršam nosacījumam – lai viņam un viņa ģimenes locekļiem būtu pietiekami līdzekļi, lai uzturēšanās laikā nekļūtu par uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmas slogu, kā arī lai viņiem būtu visaptverošs veselības apdrošināšanas segums uzņēmējā dalībvalstī (37).
105. Man šķiet, ka, tikai apšaubot minētās direktīvas pamatotību saistībā ar LESD 18., 20. un 21. pantu, varētu būt likumīgi, ka dalībvalsts var atteikties piešķirt sociālās palīdzības pabalstu pilsoņiem, kuri izmanto pārvietošanās brīvību vienīgi, lai saņemtu sociālo palīdzību no citas dalībvalsts, lai gan viņiem nav pietiekamu līdzekļu, lai tie varētu pretendēt saņemt uzturēšanās tiesības ilgāk par trim mēnešiem.
106. Šāda tiesību aizlieguma rezultātā dalībvalsts pilsonis, kuram, ierodoties citas dalībvalsts teritorijā, nav pietiekamu līdzekļu, lai nodrošinātu sev iztiku, automātiski un faktiski tos iegūtu, saņemot īpašu no iemaksām neatkarīgu naudas pabalstu, kura mērķis ir nodrošināt saņēmējam iztikas [līdzekļus], ļaujot dzīvot cilvēka cienīgu dzīvi.
107. Atvasināto tiesību, kādas ir Regula Nr. 883/2004 un Direktīva 2004/38, kopīga piemērošana, ja tās interpretētu tā, ka tās liedz citu dalībvalstu, nevis uzņēmējas dalībvalsts pilsoņus vispārīgi izslēgt no šāda sociālās palīdzības pabalsta saņēmēju loka, galu galā neņemtu vērā likumdevēja minētajā direktīvā pausto gribu.
108. Saskaņā ar Direktīvas 2004/38 preambulas 10. apsvērumu personām, kas īsteno savas uzturēšanās tiesības, nebūtu jākļūst par pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai, un tas nozīmē, ka “Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesības uzturēties uz laiku, kas ir ilgāks par trīs mēnešiem, būtu jāpakļauj nosacījumiem”. Turpinot 21. apsvērumā ir noteikts, ka uzņēmējai dalībvalstij “[tāpēc] būtu jāpatur tiesības lemt, vai tā piešķirs sociālo palīdzību Savienības pilsoņiem, kas nav nedz darba ņēmēji vai pašnodarbinātas personas, nedz arī saglabā šo statusu, vai viņu ģimenes locekļiem pirmo trīs uzturēšanās mēnešu laikā vai ilgākā laikposmā attiecībā uz darba meklētājiem”.
109. Piebildīšu, ka Direktīvas 2004/38 14. panta 1. punktā Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem ir paredzētas uzturēšanās tiesības uz laiku līdz trim mēnešiem (38), “kamēr viņi nekļūst par pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai”, savukārt tās 7. panta 1. punkta b) apakšpunktā noteikts, ka Savienības pilsonim, kurš izmantojis pārvietošanās brīvību un vēlas palikt uzņēmējā dalībvalstī vairāk nekā trīs mēnešus, ir jābūt pietiekamiem līdzekļiem, lai nekļūtu par slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai, neprasot, lai tas ir “pārmērīgs”.
110. Direktīvas 2004/38 preambulas 16. apsvērumā, kas izskaidro domu, kura ir pamatā nosacījumam par pietiekamiem līdzekļiem, kas vajadzīgi uzturēšanās tiesību saglabāšanai, apzīmējums “pārmērīgs slogs” turklāt attiecināts uz visām “person[ām], kam ir uzturēšanās tiesības”. Šīs personas tātad ir skartas visas kopā.
111. Šajā ziņā es piekrītu ģenerāladvokāta Vāla viedoklim, ka “lūgums kā tāds sniegt sociālo palīdzību nevar pats par sevi būt nesamērīgs slogs dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai un būt par iemeslu uzturēšanās tiesību zaudēšanai” (39). Faktiski ir grūti saprast, kā atbalsts vienam pieteicējam var radīt nesamērīgu slogu dalībvalstij, lai cik maza tā būtu. Tātad likumdevējs noteikti bija domājis visu individuālo pieteikumu iespējamās kopīgās sekas, ļaujot dalībvalstīm prasīt, lai katrs, kurš pieprasa uzturēšanās atļauju, pierāda, ka viņam ir pietiekami līdzekļi un visaptverošs veselības apdrošināšanas segums, lai vairāk nekā trīs mēnešus uzturētos citā dalībvalstī nekā tā, kuras pilsonis viņš ir.
112. Līdz ar to man ir grūti apvienot šos apsvērumus ar secinājumu lietā Brey tajā pašā punktā izteikto domu, ka “normas, kas padara uzturēšanās tiesības atkarīgas no tā, ka persona nevēršas uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmā, un kurās nav paredzēts Savienības pilsoņa ekonomiskās spējas individuāls novērtējums, nav saderīgas ar Direktīv[u] 2004/38”.
113. Šāds domu gājiens, manuprāt, noved strupceļā. Direktīvā 2004/38 uzturēšanās tiesības ir pakļautas divkāršam objektīvam nosacījumam – ir jābūt pietiekamiem līdzekļiem un visaptverošai veselības apdrošināšanai. No diviem viens: vai nu Savienības pilsonim ir pietiekami līdzekļi un tātad viņš var uzturēties izvēlētās dalībvalsts teritorijā, un – tā kā viņam ir pietiekami līdzekļi – viņam nebūs vajadzības pieprasīt sociālās palīdzības pabalstus, kuru mērķis ir nodrošināt iztikas minimumu, vai nu viņam nav pietiekamu līdzekļu un tātad teorētiski viņš izpilda kritērijus šādu sociālo pabalstu saņemšanai, taču tad, ņemot vērā Direktīvas 2004/38 7. panta 1. punkta b) apakšpunktu, viņš nevar uzturēties citā dalībvalstī nekā tā, kuras pilsonis viņš ir. Neļaujot dalībvalstīm šādās situācijās atteikt sociālo palīdzību, pietiekamu līdzekļu nosacījums būtu mākslīgi izpildīts tāda Savienības pilsoņa gadījumā, kurš pārvietojas tikai ar mērķi saņemt sociālo palīdzību no dalībvalsts, kas ir cita nekā tā, kuras pilsonis viņš ir.
114. Regulas Nr. 883/2004 un Direktīvas 2004/38 interpretācija Tiesas judikatūras virzienā (40), manuprāt, var novest pie paradoksālas situācijas arī saistībā ar šīs direktīvas 24. panta 2. punktu.
115. Minētās direktīvas 24. panta 1. punktā ir pasludināts vienlīdzīgas attieksmes princips, taču 2. punktā no tā paredzēta atkāpe, uzņēmējai dalībvalstij expressis verbis atļaujot atteikt darba meklētājiem tiesības uz sociālo palīdzību.
116. Līdz ar to, ja Tiesai ir jāņem vērā tāds tiesiskais regulējums kā pamatlietā, kas ir pretrunā Savienības tiesībām, mēs nonākam pie situācijas, kad dalībvalsts pilsonis, kurš kā Savienības pilsonis ir izmantojis tiesības brīvi pārvietoties bez nodoma iekļauties uzņēmējas dalībvalsts darba tirgū, atrastos labvēlīgākā situācijā nekā dalībvalsts pilsonis, kurš atstājis savu izcelsmes valsti, lai meklētu darbu citā dalībvalstī. Faktiski otrajam sociālās palīdzības pabalsta piešķiršanu varētu atteikt, balstoties uz tiesisko regulējumu, kas pieņemts saskaņā ar Direktīvas 2004/38 24. panta 2. punktu, savukārt pirmajam to varētu atteikt, tikai balstoties uz padziļinātu personisko apstākļu izvērtējumu (41).
117. Pārdomas par sistēmas, kas ieviesta ar Direktīvu 2004/38, saskaņotību es nobeigšu ar domu, ka sociālās palīdzības pabalsta piešķiršana noteikti rada slogu sociālās palīdzības sistēmai. Faktiski šādas sekas izriet no pašas sociālās palīdzības sistēmas definīcijas, uz kuru norādījusi Tiesa, to attiecinot uz “jebkādu sociālo atbalstu, ko piešķīrušas valsts iestādes vai nu valsts, vai reģionālā, vai vietējā līmenī un ko ir lūgusi persona, kurai nav pietiekamu līdzekļu, lai apmierinātu savas un savu ģimenes locekļu pamatvajadzības, un kura šī iemesla dēļ riskē savas uzturēšanās laikā kļūt par slogu uzņēmējas dalībvalsts publiskajām finansēm, kas vispārējā līmenī var ietekmēt šīs dalībvalsts spēju piešķirt atbalstu” (42).
118. Ņemot vērā šos apsvērumus, tāds dalībvalsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā, kurā no īpaša no iemaksām neatkarīga naudas pabalsta Regulas Nr. 883/2004 izpratnē (kas turklāt uzskatāms par sociālās palīdzības pabalstu Direktīvas 2004/38 izpratnē) saņēmēju loka ir izslēgtas personas, kuras ieradušās dalībvalsts teritorijā vienīgi ar mērķi saņemt šo pabalstu vai meklēt darbu, man neliekas esam pretrunā ne Regulas Nr. 883/2004 4. pantam, ne ar Direktīvu 2004/38 ieviestajai sistēmai.
119. Gluži pretēji, tas ļauj izvairīties no tā – kā norādīts Direktīvas 2004/38 7. panta 1. punkta b) apakšpunktā –, ka Savienības pilsonis kļūst par “sociālās palīdzības sistēmas slogu”, ja viņam nav pietiekamu līdzekļu, lai viņš pats sev nodrošinātu iztiku.
3) Vai ir iespējams nošķirt lietu Brey no pamatlietas?
120. Izskatāmajā lietā mutvārdu procesā liela uzmanība tika pievērsta sprieduma lietā Brey sekām. Taču vai, ņemot vērā iepriekš minēto domu gaitu, nevajadzētu šīs divas lietas nošķirt?
121. Lietā Brey Austrijas likumos sociālās palīdzības pabalsta piešķiršana tika pakļauta nosacījumam par uzturēšanās likumību, kas pēc pirmajiem trim mēnešiem prasa – kā jau to minēju –, ka, lai uzturēšanās laikā nekļūtu par slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai, personai ir jābūt darba ņēmējam vai pašnodarbinātai personai uzņēmējā dalībvalstī vai arī viņas rīcībā ir jābūt pietiekamiem līdzekļiem un visaptverošam veselības apdrošināšanas segumam uzņēmējā dalībvalstī (43).
122. Šādā gadījumā ir nepieciešams izpildīt individuālas pārbaudes prasību, ņemot vērā Direktīvas 2004/38 vispārējo sistēmu. Tai pretrunā būtu atļaut automātisku izslēgšanu no sociālā [nodrošinājuma] pabalsta saņēmēju loka, vispārīgi un abstrakti atsaucoties uz uzturēšanās likumību, jo šīs likumības novērtēšanas nolūkā minētās direktīvas 8. pants dalībvalstīm espressis verbis aizliedz noteikt līdzekļu apmēru, kurus tās uzskata par pietiekamiem, un tām ir jāņem vērā attiecīgās personas personiskie apstākļi, un šīs direktīvas 14. panta 3. punktā precizēts, ka tas, ka Savienības pilsonis izmanto [uzņēmējas valsts] sociālās palīdzības sistēmu, nevar būt priekšnoteikums viņa automātiskai izraidīšanai.
123. Savukārt SGB II 7. panta 1. punkta otrā teikuma 2. apakšpunktā un SGB XII 23. panta 3. punktā nav norādes uz prasītāja uzturēšanās likumību, bet tajos ir atteikta sociālās palīdzības pabalstu piešķiršana personām, kuru uzturēšanās pamatā ir tikai darba meklējumi vai sociālās palīdzības iegūšana.
124. Ar šādu tiesisko regulējumu sociālās palīdzības pabalsta piešķiršana nav atkarīga no prasītāja uzturēšanās likumības Direktīvas 2004/38 izpratnē. Atsaucoties uz formulējumu spriedumā Grzelczyk (44), pabalsta piešķiršana stricto sensu nav atkarīga no tā, vai tā ietilpst Direktīvas 2004/38 “piemērošanas jomā”.
125. Šis nošķīrums man tomēr šķiet ja ne samākslots, tad ļoti attāls. Faktiski, pat ja – kā Vācijas valdības pārstāvis norādīja tiesas sēdē – Vācijas tiesiskajā regulējumā uzturēšanās likumība un iztikas [minimuma] pabalstu saņemšana nav saistītas, tomēr ir ļoti ticams, ka prasītāju pamatlietā uzturēšanās būtu tikai laika jautājums gadījumā, ja viņiem tiktu atteikti iztikas pabalsti.
4) Leģitīma prasība par faktisku saikni ar uzņēmēju dalībvalsti
126. Tomēr man šķiet, ka ir nepieciešams pēdējais vērtējums saistībā ar samērīguma principu. Ir jāizskata jautājums par saikni, kas apvieno Vācijas tiesību aktos izmantoto vispārējo kritēriju un “faktiskas” saiknes esamību starp personām, uz kurām tie attiecas, un uzņēmēju dalībvalsti.
127. Jāatzīst, ka, piemēram, attiecībā uz atbalstu uzturēšanās izdevumu segšanai studentiem Tiesa vairākas reizes ir atkārtojusi, ka, pat ja dalībvalstīm, organizējot un piemērojot sociālās palīdzības sistēmu, ir jāizrāda zināma finansiāla solidaritāte ar citu dalībvalstu pilsoņiem, tās ir tiesīgas raudzīties, lai šāds atbalsts studentiem no citām dalībvalstīm nekļūtu par pārmērīgu apgrūtinājumu, kas var kopumā iespaidot šīs dalībvalsts spēju piešķirt atbalstu. To ņemot vērā, Tiesa uzskatīja, ka dalībvalsts var leģitīmi šādu atbalstu piešķirt tikai tiem studentiem, kas ir pierādījuši zināmu integrācijas pakāpi minētās valsts sabiedrībā (45).
128. Tiesa līdzīgu attieksmi pauda attiecībā uz gaidīšanas pabalstu piešķiršanu jauniešiem, kas meklē savu pirmo darbu, vai darba meklēšanas pabalstu. Šajos gadījumos Tiesa arī nosprieda, ka valsts likumdevēja vēlme nodrošināt faktisku saikni starp pabalsta pieprasītāju un attiecīgo ģeogrāfisko darba tirgu ir leģitīma (46).
129. No šīs judikatūras izriet, ka ekonomiski neaktīvo Savienības pilsoņu tiesības uz sociālās palīdzības pabalstiem prasa zināmu integrācijas pakāpi uzņēmējā dalībvalstī.
130. Šīs pamatotās bažas ir atspoguļotas Direktīvas 2004/38 preambulas 10. un 21. apsvērumā, kurus es atgādināju iepriekš un saskaņā ar kuriem, pirmkārt, “personām, kas īsteno savas uzturēšanās tiesības, uzturēšanās sākumposmā tomēr nebūtu jākļūst par pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai” un, otrkārt, uzņēmējai dalībvalstij “būtu jāpatur tiesības lemt, vai tā piešķirs sociālo palīdzību Savienības pilsoņiem, kas nav nedz darba ņēmēji vai pašnodarbinātas personas, nedz arī saglabā šo statusu, vai viņu ģimenes locekļiem pirmo trīs uzturēšanās mēnešu laikā vai ilgākā laikposmā attiecībā uz darba meklētājiem”.
131. Izskatāmajā lietā, atsakot pamata nodrošinājuma pabalstus personām, kuras ierodas Vācijā vienīgi ar mērķi gūt labumu no šīs dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmas un kuras nekādi necenšas iekļauties darba tirgū, šķiet, valsts tiesiskais regulējums sakrīt ar Savienības likumdevēja pausto gribu. Tas ļauj izvairīties no tā, ka personas, kuras izmanto pārvietošanās brīvību bez integrēšanās nodoma, kļūtu par sociālās palīdzības sistēmas slogu. Tas turklāt saskan ar dalībvalstu rīcības brīvību šajā jomā. Citiem vārdiem, tas ļauj izvairīties no ļaunprātīgas izmantošanas un tāda kā “sociālā tūrisma” (47).
132. Norādīšu arī, ka Tiesa – lai gan citā jomā – nosprieda, ka “parasti nav jāpieprasa, lai [..] katrs gadījums tiktu izskatīts atsevišķi [..], ciktāl attiecīgās sistēmas pārvaldībai ir jāpaliek darboties spējīgai no tehniskā un ekonomiskā viedokļa” (48). Tā arī pieļāva, ka sociālā nodrošinājuma sistēmas finanšu līdzsvara būtiska apdraudējuma risks var tikt uzskatīts par primāru vispārējo interešu apsvērumu, kas var pamatot zināmu pamatbrīvību ierobežošanu (49). Tieši šāda doma ir ietverta dalībvalstīm atstātajā iespējā raudzīties, lai atbalsts uzturēšanās izdevumu segšanai studentiem no citām dalībvalstīm nekļūtu par pārmērīgu slogu, kas var kopumā iespaidot atbalsta vispārējo apmēru, ko šī dalībvalsts var piešķirt (50).
133. Pat ja iesniedzējtiesa nesniedz pietiekamu informāciju par to, vai šāds risks pastāv, tā tomēr norāda uz nodokļu finansēto pamata nodrošinājuma sistēmu robežām, ņemot vērā attiecīgās summas, kas varētu veicināt to Savienības pilsoņu imigrāciju, kuru vidējie ienākumi ir krietni zemāki.
134. Turklāt ir iespējams, ka tādos apstākļos kā pamatlietā, ņemot vērā, ka darbs nemaz netiek meklēts, vēršanās pie sociālās palīdzības sistēmas ir nevis īslaicīga, bet ieilgst neierobežotu laiku.
135. Visbeidzot, pamatlietas tiesību aktos noteiktais kritērijs – proti, ieceļošana Vācijas teritorijā vienīgi ar mērķi meklēt darbu vai saņemt sociālo atbalstu – pierāda faktiskas saiknes ar uzņēmēju dalībvalsti un integrācijas tajā neesamību. Tas ļauj nodrošināt sistēmas ekonomisko noturību, neapdraudot finanšu līdzsvaru. Tiesību aktos tātad ir noteikts leģitīms mērķis iepriekš minētās judikatūras izpratnē.
136. Izvēlētais nosacījums turklāt man šķiet samērīgs ar valsts tiesību piemēroto leģitīmo mērķi.
137. Lai varētu atteikties piešķirt pamata nodrošinājuma pabalstus, dalībvalsts iestādēm vienmēr ir zināmā mērā jāpārbauda prasītāja personiskie apstākļi, lai noteiktu, vai uz viņu attiecas SGB II 7. panta 1. punkta otrā teikuma 2. apakšpunktā vai SGB XII 23. panta 3. punktā paredzētais izņēmums.
138. Šī izņēmuma ierobežotā piemērojamība arī novērš tūlītējas izraidīšanas risku tikai tāpēc, ka tiek pieprasīts sociālās palīdzības pabalsts, – pasākumu, kas ir aizliegts saskaņā ar Direktīvas 2004/38 14. panta 3. punktu.
139. Līdz ar to, ņemot vērā iepriekš minēto, es uzskatu, ka uz otro un trešo prejudiciālo jautājumu ir jāatbild tā, ka Regula Nr. 883/2004 un Direktīva 2004/38 neliedz valsts likumdevējam, lai izvairītos no pārmērīga sloga savai sociālās palīdzības sistēmai, no īpaša no iemaksām neatkarīga naudas pabalsta saņēmēju loka izslēgt citu dalībvalstu pilsoņus, balstoties uz vispārēju kritēriju, piemēram, iemeslu ieceļošanai uzņēmējas dalībvalsts teritorijā, kas var pierādīt faktiskas saiknes ar šo valsti neesamību.
140. Pilnības labad vēlreiz precizēšu, ka šis secinājums neietekmē dalībvalstu iespēju, ja tās vēlas, piešķirt tādus pamata nodrošinājuma pabalstus kā pamatlietā ar labvēlīgākiem nosacījumiem.
D – Par ceturto prejudiciālo jautājumu
141. Ar ceturto – pēdējo – jautājumu iesniedzējtiesa jautā, vai Hartas 1., 20. un 51. pants dalībvalstīm prasa piešķirt Savienības pilsoņiem no iemaksām neatkarīgus naudas pabalstus, kas radītu pastāvīgas uzturēšanās iespēju.
142. Hartas 1. pantā pasludināta cilvēka cieņas neaizskaramība un 20. pantā – vienlīdzība likuma priekšā.
143. Jāatgādina, ka prejudiciālā nolēmuma tiesvedības ietvaros saskaņā ar LESD 267. pantu Tiesa var tikai interpretēt Savienības tiesības Eiropas Savienībai piešķirtās kompetences robežās (51).
144. Saskaņā ar Pamattiesību hartas 51. panta 1. punktu tās noteikumi piemērojami “dalībvalstīm tikai gadījumā, ja tās īsteno ES tiesību aktus”. Turklāt saskaņā ar LES 6. panta 1. punktu, kas Hartai piešķir saistošu spēku, šajā hartā Savienībai netiek nedz noteikta kāda jauna kompetence, nedz grozīta tās kompetence (52).
145. Šajā gadījumā – kā Tiesa to apgalvoja spriedumā Brey – Regulas Nr. 883/2004 70. panta, kurā definēts īpaša no iemaksām neatkarīga naudas pabalsta jēdziens, “mērķis nav noteikt, kādiem materiāltiesiskiem nosacījumiem ir pakārtota tiesību [uz šādiem pabalstiem] esamība. Šos nosacījumus noteikt [savukārt] principā ir katras dalībvalsts tiesību aktu ziņā” (53). Regulas Nr. 883/2004 70. panta 4. punktā ir noteikta tikai “kolīziju norma” (54).
146. Ja dalībvalstīm ir kompetence noteikt īpašu no iemaksām neatkarīgu naudas pabalstu piešķiršanas nosacījumus, tad, manuprāt, tām ir kompetence arī noteikt sociālā nodrošinājuma apjomu, ko garantē šādi pabalsti.
147. Līdz ar to dalībvalstis, nosakot īpašu no iemaksām neatkarīgu naudas pabalstu nosacījumus un apjomu, neīsteno Savienības tiesību aktus.
148. No tā izriet, ka nav Tiesas kompetencē atbildēt uz ceturto jautājumu.
149. Turklāt Hartas 20. pantā minētais vienlīdzīgas attieksmes princips ir izteikts arī LESD 20. un 21. pantā. Kā norādīju jau šo secinājumu 90. punktā, Regulā Nr. 883/2004 un Direktīvā 2004/38 ir precizēta šajos noteikumos nostiprinātā vienlīdzības principa nozīme un piemērojamība.
150. Saskaņā ar Hartas 52. panta 2. punktu Hartā atzītās tiesības, kas ir paredzētas Līgumos, izmanto saskaņā ar tajos noteiktajiem nosacījumiem un ierobežojumiem.
151. Tā kā otrajā un trešajā jautājumā ir norāde uz atvasināto tiesību normām, kurās noteikti ar LESD 20. un 21. pantu aizsargāto tiesību nosacījumi un ierobežojumi, ar šo pantu vērtējumu, man šķiet, ir pietiekami, lai iesniedzējtiesai sniegtu lietderīgu atbildi (55).
V – Secinājumi
152. Ievērojot iepriekš minētos apsvērumus, aicinu Tiesu sniegt šādas atbildes uz Sozialgericht Leipzig uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem:
1) Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa Regulas (EK) Nr. 883/2004 par sociālās nodrošināšanas sistēmu koordinēšanu, kurā grozījumi izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2009. gada 16. septembra Regulu (EK) Nr. 988/2009, 4. pants ir piemērojams arī personām, kuras pieprasa īpašu no iemaksām neatkarīgu pabalstu minētās regulas 3. panta 3. punkta un 70. panta izpratnē;
2) Regula Nr. 883/2004, kurā grozījumi izdarīti ar Regulu Nr. 988/2009, un Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīva 2004/38/EK par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK, neliedz valsts likumdevējam, lai izvairītos no pārmērīga sloga savai sociālās palīdzības sistēmai, no īpaša no iemaksām neatkarīga naudas pabalsta saņēmēju loka izslēgt citu dalībvalstu pilsoņus, balstoties uz vispārēju kritēriju, piemēram, iemeslu ieceļošanai uzņēmējas dalībvalsts teritorijā, kas var pierādīt faktiskas saiknes ar šo valsti neesamību;
3) Eiropas Savienības Tiesas kompetencē nav atbildēt uz ceturto prejudiciālo jautājumu.