ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
3. dubna 2014(*)
„Kasační opravný prostředek – Finanční odvětví – Vážná porucha v hospodářství členského státu – Státní podpora ve prospěch bankovní skupiny – Forma – Kapitálový vklad v rámci plánu restrukturalizace – Rozhodnutí – Slučitelnost podpory se společným trhem – Podmínky – Změna podmínek zpětného splacení podpory – Kritérium soukromého investora“
Ve věci C‑224/12 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 11. května 2012,
Evropská komise, zastoupená L. Flynnem, S. Noëm a H. van Vlietem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž dalšími účastníky řízení jsou:
Nizozemské království, zastoupené M. de Ree a C. Wissels, jakož i J. Langerem, jako zmocněnci, ve spolupráci s P. Glazenerem, advocaat,
ING Groep NV, se sídlem v Amsterdamu (Nizozemsko), zastoupená O. W. Brouwerem a J. Blockxem, advocaten, jakož i M. O’Reganem, solicitor,
žalobci v prvním stupni,
De Nederlandsche Bank NV, se sídlem v Amsterdamu (Nizozemsko), zastoupená S. Verschuurem, a H. Gornallem, advocaten, jakož i M. Petitem, avocat,
vedlejší účastnice řízení v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení R. Silva de Lapuerta, předsedkyně senátu, J. L. da Cruz Vilaça (zpravodaj), G. Arestis, J.-C. Bonichot a A. Arabadžev, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: M. Ferreira, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 26. září 2013,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 19. prosince 2013,
vydává tento
Rozsudek
1 Svým kasačním opravným prostředkem se Evropská komise domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 2. března 2012, Nizozemsko a ING Groep v. Komise (T‑29/10 a T‑33/10, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál vyhověl návrhům na částečné zrušení rozhodnutí Komise 2010/608/ES ze dne 18. listopadu 2009 o státní podpoře C 10/09 (ex N 138/09), kterou Nizozemsko poskytlo pro záložní facilitu pro nelikvidní aktiva a plán restrukturalizace podniku ING (Úř. věst. 2010, L 274, s. 139, dále jen „sporné rozhodnutí“).
Skutečnosti předcházející sporu
2 Podnik ING Groep NV (dále jen „podnik ING“), je finanční instituce se sídlem v Amsterodamu (Nizozemsko), která nabízí bankovní a investiční služby a životní a důchodové pojištění fyzickým osobám, společnostem a institucím ve více než 40 zemích. Podnik ING 100% vlastní ING Bank NV a ING Verzekeringen NV, dvě dceřiné společnosti, které vykonávají kontrolu nad dceřinými společnostmi podniku ING v oblasti bankovnictví a pojišťovnictví.
3 Z důvodu světové finanční krize, která začala v roce 2007 a která se významně prohloubila v následujícím roce, přijalo Nizozemské království ve prospěch podniku ING různé podpory, z nichž jsou v rámci tohoto kasačního opravného prostředku relevantní zejména dvě.
4 První podpora spočívala v navýšení kapitálu tím, že Nizozemské království upsalo 1 miliardu cenných papírů podniku ING bez volebních či dividendových práv za upisovací cenu ve výši 10 eur za jeden cenný papír. Tato operace umožnila podniku ING navýšit základní kapitál, tzv. „Core Tier 1“ (kategorie 1), o 10 miliard eur. Na základě podmínek zpětného splacení obsažených v dohodě o upsání kapitálu, kterou v tomto ohledu uzavřelo Nizozemské království s podnikem ING, měly být z podnětu podniku ING cenné papíry buď odkoupeny za cenu 15 eur za cenný papír (což představovalo 50 % výkupní prémie k upisovací ceně), nebo po třech letech přeměněny na kmenové akcie. Pokud by podnik ING zvolil možnost přeměny, nizozemské orgány by mohly odkoupit cenné papíry od podniku ING se sazbou ve výši 10 eur za cenný papír s připočtením narostlých úroků. Kupón k cenným papírům měl být Nizozemskému království vyplacen pouze v případě, že by podnik ING vyplatil dividendy z kmenových akcií.
5 Druhá podpora spočívala ve směně peněžních toků týkajících se znehodnocených aktiv týkajících se portfólia cenných papírů krytých hypotékou pro bytové účely poskytnutou Spojeným státům, jejíž hodnota se značně snížila.
6 Dne 22. října 2008 oznámilo Nizozemské království Komisi první podporu a k navýšení kapitálu podniku ING došlo dne 11. listopadu 2008.
7 Dne 12. listopadu 2008 Komise vydala rozhodnutí C (2008) 6936 ve věci č. 528/08, týkající se podpory poskytnuté podniku ING Nizozemským královstvím (dále jen „původní rozhodnutí“). V tomto rozhodnutí měla za to, že odkoupení cenných papírů podniku ING tímto členským státem zahrnuje znak podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES. Komise však uvedla, že toto opatření je slučitelné se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. b) ES, jelikož jeho účelem byla náprava vážné poruchy v hospodářství členského státu z důvodu světové finanční krize. Proto schválila uvedené opatření na dobu šesti měsíců. Komise rovněž upřesnila, že pokud nizozemské orgány během tohoto období šesti měsíců zavedou v tomto ohledu věrohodný plán (dále jen „plán restrukturalizace“), bude platnost původního rozhodnutí automaticky prodloužena, dokud nerozhodne o tomto plánu.
8 Dne 4. března 2009 Nizozemské království oznámilo Komisi druhou podporu.
9 Dopisem ze dne 31. března 2009 Komise oznámila Nizozemskému království své rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 ES (Úř. věst. C 158, s. 13) z důvodu, že existovaly pochybnosti o souladu určitých aspektů opatření týkajícího se znehodnocených aktiv se sdělením Komise o nakládání se znehodnocenými aktivy v bankovním sektoru Společenství (Úř. věst. 2009, C 72, s. 1). Tímto rozhodnutím však povolila uvedené opatření na dobu šesti měsíců. Bylo v něm uvedeno, že nizozemské orgány se zavázaly zahrnout záchranná opatření týkající se znehodnocených aktiv do plánu restrukturalizace, který měly předložit podle původního rozhodnutí.
10 Dne 12. května 2009 Nizozemské království oznámilo Komisi plán restrukturalizace podniku ING. Po několika měsících diskusí předložil tento členský stát Komisi dne 22. října 2009 opravený plán restrukturalizace, který zahrnoval zejména změnu podmínek zpětného splacení kapitálového vkladu odsouhlasenou Nizozemským královstvím dne 11. listopadu 2008 (dále jen „kapitálový vklad“).
11 Dne 18. listopadu 2009 přijala Komise sporné rozhodnutí.
12 V bodě 34 odůvodnění sporného rozhodnutí, uvedeném v části 2 tohoto rozhodnutí, nazvané „Skutková podstata“, Komise popsala změnu podmínek zpětného splacení následujícím způsobem:
„V rámci plánu restrukturalizace Nizozemsko předložilo změnu dohody o zpětném splacení cenných papírů Core Tier 1 podnikem ING. Podle pozměněných podmínek může podnik ING odkoupit 50 % cenných papírů v rámci hlavní složky Core Tier 1 za upisovací cenu (10 [eur]) s připočtením narostlých úroků ve vztahu k 8,5% ročnímu kupónu (přibližně 253 milionů [eur]) a penále za předčasné [odkoupení], je-li cena akcií podniku ING vyšší než 10 [eur]. Penále za předčasné [odkoupení] se zvyšuje s růstem cen akcií podniku ING. Za účelem výpočtu prémie za předčasné [odkoupení] byl nárůst cen akcií omezen na 12,45 [eur]. Na této úrovni se penále rovná 13 % ročně. Penále za předčasné [odkoupení] by mohlo činit nejvýše 705 milionů [eur] za předpokladu, že po 400 dnech od data emise je splacena částka ve výši 5 miliard [eur]. Penále má spodní hranici ve výši 340 milionů [eur], což zajišťuje minimální vnitřní návratnost pro Nizozemsko ve výši 15 %. Jinými slovy, vzhledem ke skutečnosti, že by podnik ING musel za normálních podmínek hradit výkupní prémii ve výši 2,5 miliardy [eur], tato změna by vedla k dodatečné výhodě pro podnik ING ve výši 1,79 až 2,2 miliardy [eur] v závislosti na tržní ceně akcií podniku ING. [...]“
13 Poté, co Komise v bodě 98 odůvodnění sporného rozhodnutí shledala, že tato změna podmínek zpětného splacení kapitálového vkladu má za následek „dodatečnou podporu ve výši přibližně 2 miliard eur“, uvedla nicméně v bodě 157 odůvodnění tohoto rozhodnutí, že uvedené opatření dodatečné podpory musí být prohlášeno za slučitelné se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. b) ES.
14 Proto stanovilo sporné rozhodnutí ve svém článku 2:
„Podpora na restrukturalizaci, kterou Nizozemsko poskytlo podniku ING, představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Podpora je slučitelná se společným trhem s výhradou dodržení závazků uvedených v příloze II.
Dočasné omezení růstu bilanční sumy uvedené v [původním rozhodnutí] se zrušuje.“
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
15 Návrhy došlými kanceláři Tribunálu dne 28. ledna 2010 podaly Nizozemské království a podnik ING žaloby ve věcech T‑29/10 a T‑33/10.
16 Usnesením předsedy třetího senátu Tribunálu ze dne 15. března 2010 byly věci T‑29/10 a T‑33/10 spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
17 Usnesením ze dne 14. července 2010 Tribunál povolil vedlejší účastenství De Nederlandsche Bank NV (dále jen „DNB“) na podporu návrhových žádání podniku ING.
18 V napadeném rozsudku Tribunál vyhověl třem žalobním důvodům, kterých se dovolávalo Nizozemské království, a prvnímu žalobnímu důvodu uplatněnému podnikem ING. Zrušil proto čl. 2 první a druhý pododstavec sporného rozhodnutí, jakož i přílohu II tohoto rozhodnutí.
19 Tribunál měl při zkoumání těchto žalobních důvodů zejména za to, že není možné, aby se Komise zprostila povinnosti zkoumat hospodářskou racionalitu změny podmínek zpětného splacení z hlediska kritéria soukromého investora pouze z toho důvodu, že kapitálový vklad, který je předmětem zpětného splacení, představuje již sám o sobě státní podporu.
Vývoj po vyhlášení napadeného rozsudku
20 Komise vzala na vědomí napadený rozsudek a dne 11. května 2012 přijala rozhodnutí C(2012) 3150 final – Státní podpora SA.28855 (N 373/2009) (ex-C/10/2009 a N528/2009) – Nizozemsko/ING – podpora na restrukturalizaci (dále jen „nové rozhodnutí“). V tomto rozhodnutí Komise přezkoumala změnu podmínek zpětného splacení kapitálového vkladu ve světle kritéria soukromého investora a dospěla k závěru, že soukromý investor působící v tržním hospodářství by s těmito novými podmínkami nesouhlasil. Komise tedy rozhodla, že uvedená změna představovala státní podporu, ale s ohledem na závazky nabídnuté Nizozemským královstvím byla dotčená podpora slučitelná s vnitřním trhem.
21 Dvěma žalobami podanými k Tribunálu dne 23. července 2012 (věci T‑325/12 a T‑332/12) se Nizozemské království a podnik ING domáhaly zrušení nového rozhodnutí zejména z důvodu, že Komise nesprávně použila kritérium soukromého investora. Tito dva účastníci řízení však vzali své žaloby zpět a usnesením Tribunálu ze dne 6. prosince 2012, Nizozemsko a ING Groep v. Komise (spojené věci T‑325/12 a T‑332/12), byly tyto věci vymazány z rejstříku Tribunálu.
22 Nové rozhodnutí se tudíž stalo konečným.
Návrhová žádání účastníků řízení
23 Komise ve svém kasačním opravném prostředku navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadený rozsudek, zamítl návrh na částečné zrušení sporného rozhodnutí a uložil Nizozemskému království a podniku ING náhradu nákladů řízení;
– podpůrně, zrušil napadený rozsudek a vrátil spojené věci Tribunálu k rozhodnutí o druhém a třetím žalobním důvodu uplatněných podnikem ING ve věci T‑33/10 a rozhodl, že o nákladech řízení v obou stupních bude rozhodnuto později; a
– dále podpůrně, zrušil čl. 2 třetí pododstavec sporného rozhodnutí a uložil Nizozemskému království a podniku ING náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku.
24 Nizozemské království navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zamítl všechny důvody kasačního opravného prostředku Komise a uložil Komisi náhradu nákladů řízení; a
– podpůrně, pro případ, že Soudní dvůr vyhoví jednomu nebo několika důvodům kasačního opravného prostředku uplatněným Komisí a zruší napadený rozsudek, vrátil věc Tribunálu.
25 ING navrhuje, aby Soudní dvůr:
– prohlásil kasační opravný prostředek za nepřípustný nebo neúčinný v uvedených bodech;
– podpůrně, pokud bude kasační opravný prostředek prohlášen za přípustný a účinný, zamítl kasační opravný prostředek v plném rozsahu;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku i řízení před Tribunálem, a
– dále podpůrně, pokud Soudní dvůr vyhoví kasačnímu opravnému prostředku a zruší napadený rozsudek v plném rozsahu nebo částečně, vrátil věc Tribunálu a rozhodl, že o nákladech řízení v prvním stupni a v řízení o kasačním opravném prostředku bude rozhodnuto později.
26 DNB navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl první a čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku Komise.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z pochybení Tribunálu v rozsahu, v němž rozhodl, že kritérium soukromého investora je použitelné na změnu podmínek zpětného splacení státní podpory
Argumentace účastníků řízení
27 Komise tvrdí, že uplatnění kritéria soukromého investora na chování veřejných orgánů je přiměřené pouze tehdy, jestliže se tyto orgány nacházejí ve srovnatelné situaci, v jaké by se mohly nacházet soukromé subjekty. Soukromý investor by se nicméně nikdy nemohl nacházet v situaci, ve které by poskytl státní podporu podniku ING.
28 Nizozemské království, podnik ING a DNB mají za to, že první důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný. Zejména tvrdí, že Komise nesprávně dovodila ze skutečnosti, že kapitálový vklad představoval podporu poskytnutou tímto členským státem v rámci jeho postavení veřejné moci, že jakýkoli jiný akt Nizozemského království týkající se tohoto vkladu již nelze posuzovat na základě kritéria soukromého investora.
Závěry Soudního dvora
29 Úvodem je třeba podotknout, že jednání před Tribunálem se netýkalo konkrétního uplatnění kritéria soukromého investora na změnu podmínek zpětného splacení kapitálového vkladu, ale uplatnitelnosti tohoto kritéria.
30 V tomto ohledu je třeba připomenout, že v bodě 92 rozsudku ze dne 5. června 2012, Komise v. EDF (C‑124/10 P) Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem k cílům sledovaným čl. 87 odst. 1 ES, jakož i kritériem soukromého investora, musí být hospodářská výhoda – a to i výhoda poskytnutá prostřednictvím daňových opatření – posuzována z hlediska kritéria soukromého investora, ukáže-li se po celkovém posouzení, že dotyčný členský stát sice použil takové nástroje veřejné moci, ale uvedenou výhodu poskytl v postavení akcionáře podniku, jehož je vlastníkem.
31 Z toho vyplývá, že uplatnitelnost kritéria soukromého investora na zásah veřejné moci závisí nejen na formě poskytnuté výhody, ale i na kvalifikaci uvedeného zásahu jakožto rozhodnutí akcionáře dotyčného podniku.
32 Kromě toho patří toto kritérium mezi skutečnosti, které je Komise povinna zohlednit při prokazování existence takové podpory, a nepředstavuje tedy výjimku, která se uplatní pouze na žádost členského státu, pokud bylo konstatováno, že jsou naplněny znaky pojmu státní podpory neslučitelné se společným trhem uvedené v čl. 87 odst. 1 ES. (viz výše uvedený rozsudek Komise v. EDF, bod 103).
33 Ukáže-li se tedy, že kritérium soukromého investora může být uplatnitelné, Komise je povinna požádat dotyčný členský stát o všechny relevantní informace, které jí umožní ověřit, zda jsou podmínky uplatnitelnosti a uplatnění tohoto kritéria naplněny (viz výše uvedený rozsudek Komise v. EDF, bod 104).
34 Použití této judikatury nemůže být zpochybněno pouhou skutečností, že projednávaný případ se týká uplatnitelnosti kritéria soukromého investora na změnu podmínek odkupu cenných papírů nabytých na základě státní podpory.
35 Jak totiž zdůraznila generální advokátka v bodě 41 svého stanoviska, každý majitel cenných papírů, v jakékoliv hodnotě a jakéhokoli druhu, si může přát či může souhlasit s tím, aby byly podmínky jejich odkupu znovu projednány. Je proto smysluplné porovnat v tomto ohledu chování státu s chováním hypotetického soukromého investora ve srovnatelné situaci.
36 V rámci tohoto porovnání má rozhodující význam otázka, zda změna podmínek zpětného splacení kapitálového vkladu odpovídá kritériu hospodářské racionality, takže by takovou změnu mohl přijmout i soukromý investor, zejména při zvýšení pravděpodobnosti dosažení zpětného splacení tohoto vkladu.
37 Za těchto podmínek se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 99 napadeného rozsudku rozhodl, že není možné, aby se Komise zprostila povinnosti zkoumat hospodářskou racionalitu změny podmínek zpětného splacení z hlediska kritéria soukromého investora pouze z toho důvodu, že kapitálový vklad, který je předmětem zpětného splacení, představuje již sám o sobě státní podporu. Správně tedy konstatoval, že Komise může dospět k závěru, zda byla poskytnuta dodatečná výhoda ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES či nikoli, až po provedení takového přezkumu.
38 První důvod kasačního opravného prostředku musí být proto zamítnut jako neopodstatněný.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného posouzení ze strany Tribunálu ušlého zisku členského státu vyplývajícího ze změněných podmínek zpětného splacení
Argumentace účastníků řízení
39 Podle Komise se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval, že i za předpokladu, že by Komise mohla dospět k závěru, že Nizozemské království na základě změněných podmínek zpětného splacení utrpělo škodu ve formě ušlého zisku, nesprávně stanovila výši této údajné škody ve formě ušlého zisku, neboť nevzala v úvahu vyplacení kupónu představujícího splatné úroky, který se stal v rámci změněných podmínek povinným a bezpodmínečným.
40 Nizozemské království a podnik ING mají za to, že se jedná o otázku, která vyžaduje skutkové posouzení, které nelze provádět v rámci kasačního opravného prostředku.
Závěry Soudního dvora
41 V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku Komise v podstatě kritizuje analýzu skutkových okolností, kterou Tribunál provedl v bodech 126 až 142 napadeného rozsudku, týkajících se změny podmínek zpětného splacení kapitálového vkladu.
42 V bodě 135 napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že v návaznosti na změnu podmínek zpětného splacení vyplacení kupónu představujícího úroky vzniklé k okamžiku předčasného odkoupení již nezáviselo – jak tomu bylo v případě původních podmínek – na vyplacení dividendy majitelům kmenových akcií.
43 Komise nicméně uplatňuje argument, že podle původních podmínek zpětného splacení byla již ING povinna zaplatit Nizozemskému království úroky splatné k okamžiku, kdy by splatila kapitálový vklad.
44 Jak uvedla generální advokátka v bodě 47 svého stanoviska, tvrzení, zda byly změněné podmínky zpětného splacení správně popsány v opraveném plánu restrukturalizace, a rozsah, v jakém se mohou lišit od původních podmínek, spadají mimo pravomoc Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku.
45 V souladu s čl. 256 odst. 1 SFEU a čl. 58 prvním pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie je totiž kasační opravný prostředek omezen na právní otázky. Jedině Tribunál je tak příslušný zjistit a posoudit relevantní skutkový stav a posoudit důkazy. Posouzení tohoto skutkového stavu a těchto důkazů tedy nepředstavuje, s výhradou případu jejich zkreslení, právní otázku, která by jako taková podléhala přezkumu Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku.
46 Vzhledem k tomu, že Komise netvrdí, že došlo ke zkreslení skutkových okolností, musí být druhý důvod kasačního opravného prostředku odmítnut jako nepřípustný.
Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z pochybení Tribunálu, neboť nebyl oprávněn zrušit v plném rozsahu čl. 2 první pododstavec sporného rozhodnutí
Argumentace účastníků řízení
47 Komise tvrdí, že i kdyby neoprávněně považovala pozměněné podmínky zpětné splacení za státní podporu či nesprávně stanovila výši podpory, nebyl by Tribunál oprávněn zrušit čl. 2 první pododstavec sporného rozhodnutí v plném rozsahu.
48 Vzhledem k tomu, že Tribunál na jedné straně uznal, že podpora na restrukturalizaci, uvedená v čl. 2 prvním pododstavci sporného rozhodnutí nerozlišuje mezi jednotlivými prvky této podpory a že na druhé straně nezpochybnil kvalifikaci kapitálového vkladu a opatření vztahujícího se na znehodnocená aktiva uvedené v dotčeném rozhodnutí, jakožto státní podpory, má Komise za to, že Tribunál porušil zásadu proporcionality tím, že v plném rozsahu zrušil první pododstavec uvedeného článku 2.
49 Komise rovněž tvrdí, že Tribunál každopádně nemohl zrušit čl. 2 první pododstavec sporného rozhodnutí, neboť toto ustanovení obsahovalo pouze potvrzující akty.
50 Nizozemské království a podnik ING uvádějí, že Tribunál neměl jinou možnost než zrušit čl. 2 prvního pododstavce sporného rozhodnutí v plném rozsahu, jelikož toto ustanovení pouze všeobecně odkazovalo na „podporu na restrukturalizaci“, kterou představovala údajná podpora vyplývající ze změny podmínek zpětného splacení. Tribunál přitom rozhodl, že posouzení této změny nelze oddělit od ostatních částí aktu.
Závěry Soudního dvora
51 Pro účely rozhodnutí o opodstatněnosti tohoto důvodu kasačního opravného prostředku je třeba zkoumat, zda Tribunál správně posoudil případné důsledky, které mohlo mít na výrok sporného rozhodnutí, zejména na jeho čl. 2 první pododstavec, pochybení, kterým bylo podle něj stiženo toto rozhodnutí v rozsahu, v němž se v něm konstatuje, že změna podmínek zpětného splacení kapitálového vkladu představuje dodatečnou podporu.
52 Podle čl. 2 prvního pododstavce sporného rozhodnutí, „[p]odpora na restrukturalizaci, kterou Nizozemské království poskytlo podniku ING, představuje státní podporu [...]“.
53 Na základě odpovědí Komise na písemné otázky Tribunálu tento stanovil, že podporu ve výši 17 miliard eur stanovenou ve sporném rozhodnutí lze rozložit následujícím způsobem: zaprvé na částku podpory týkající se kapitálového vkladu, a sice 10 miliard eur, zadruhé na částku podpory týkající se změny podmínek zpětného splacení, tedy přibližně 2 miliardy eur, a zatřetí na částku podpory související s opatřením týkajícím se znehodnocených aktiv, tedy 5 miliard eur.
54 Tribunál tudíž v bodě 152 napadeného rozsudku správně konstatoval, že dodatečná podpora, tedy podpora, která vyplývá ze změny podmínek zpětného splacení, představuje zakládající znak „podpory na restrukturalizaci“ uvedené v čl. 2 prvním pododstavci výroku sporného rozhodnutí, který nerozlišuje mezi jednotlivými prvky této podpory.
55 Na základě výše uvedeného dospěl Tribunál v bodě 153 napadeného rozsudku k závěru, že s ohledem na pochybení, kterými byla stižena kvalifikace dodatečné podpory ve sporném rozhodnutí, musel být čl. 2 první pododstavec tohoto rozhodnutí zrušen v plném rozsahu, jelikož se zakládal na konstatování, že změna podmínek zpětného splacení představovala dodatečnou podporu ve výši přibližně 2 miliard eur.
56 Komise Tribunálu v podstatě vytýká, že se neomezil jen na částečné zrušení čl. 2 prvního pododstavce sporného rozhodnutí. Podle Komise bylo totiž takové zrušení možné, neboť posouzení podpory týkající se změny podmínek zpětného splacení bylo možno oddělit od posouzení ostatních základních znaků podpory na restrukturalizaci.
57 V tomto ohledu je nutno připomenout, že podle ustálené judikatury je částečné zrušení unijního aktu možné pouze v rozsahu, v němž jsou prvky, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbytku tohoto aktu. Tento požadavek oddělitelnosti není splněn, když částečné zrušení aktu způsobí změnu jeho podstaty (rozsudky ze dne 24. května 2005, Francie v. Parlament a Rada, C‑244/03, Sb. rozh. s. I‑4021, body 12 a 13, jakož i ze dne 6. prosince 2012, Komise v. Verhuizingen Coopens, C‑441/11 P, bod 38).
58 V projednávaném případě by přitom částečné zrušení čl. 2 prvního pododstavce sporného rozhodnutí způsobilo s ohledem na nemožnost stanovit přesnou částku dodatečné podpory změnu jeho podstaty.
59 V bodě 34 odůvodnění sporného rozhodnutí totiž Komise dospěla k závěru, že částka odpovídající změně podmínek zpětného splacení kapitálového vkladu představuje pro podnik ING dodatečnou výhodu ve výši 1,7 až 2,2 miliardy EUR v závislosti na tržní ceně akcií podniku ING.
60 Tribunál naproti tomu v bodě 140 napadeného rozsudku rozhodl, že i za předpokladu, že by kvalifikace dodatečné podpory provedená Komisí byla správná, by se ušlý zisk pro nizozemský stát v důsledku změny podmínek zpětného splacení nemohl rovnat přibližně 2 miliardám eur, ale částce nezbytně nižší poměrně k částce úroků vzniklých v okamžiku zpětného splacení.
61 Komise přitom na základě celkové částky 17 miliard eur dospěla k závěru, že podpora na restrukturalizaci podniku ING představovala 5 % RVA (rizikově vážených aktiv banky) podniku ING. Navíc Komise na základě uplatnění této hranice 5 % RVA jakožto ukazatele rozsahu podpory konstatovala v bodě 141 sporného rozhodnutí, že podnik ING obdržel „značnou částku podpory“.
62 V bodech 154 a 156 napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že dodatečná podpora tak byla nedílnou součástí posouzení Komise, když se vyjádřila ke slučitelnosti podpory se společným trhem a zejména k určení úrovně závazků, která je požadována k tomu, aby mohla být podpora prohlášena za slučitelnou.
63 Ohledně tohoto posledního aspektu Tribunál upřesnil v bodě 158 napadeného rozsudku, že ze sporného rozhodnutí jasně vyplývá, že Komise zkoumala otázku rozsahu kompenzačních opatření s ohledem na účinky podpory na restrukturalizaci složené z podpory týkající se kapitálového vkladu, podpory týkající se změny podmínek zpětného splacení a podpory související s opatřením týkajícím se znehodnocených aktiv, tedy s ohledem na podporu v celkové výši 17 miliard eur.
64 Tribunál tedy správně rozhodl, že dodatečnou podporu nelze oddělit od výroku a odůvodnění, na němž se zakládá.
65 Kromě toho Komise namítá, že čl. 2 první pododstavec sporného rozhodnutí nemohl být zrušen, neboť toto ustanovení je pouze potvrzujícím aktem ve vztahu k původnímu rozhodnutí.
66 V tomto ohledu vyplývá z původního rozhodnutí, že Komise schválila „nákup cenných papírů podniku ING nizozemským státem“ z důvodu „nouzových opatření s ohledem na finanční krizi na období 6 měsíců“. Po uplynutí tohoto období mělo být opatření přezkoumáno.
67 Jednalo se tedy o dočasné opatření, které nizozemské orgány odůvodnily mimořádnými okolnostmi a jehož platnost byla podmíněna předložením plánu životaschopnosti podniku ING z dlouhodobého hlediska. Při předložení takového plánu mělo být toto opatření automaticky prodlouženo, dokud Komise nerozhodne o tomto plánu.
68 Kromě toho byla předmětem původního rozhodnutí pouze podpora týkající se kapitálové injekce ve výši 10 miliard eur, přičemž se v něm neodkazuje na jiná opatření týkající se dodatečné podpory a znehodnocených aktiv.
69 Ačkoli je pravdou, že podle judikatury Soudního dvora čistě potvrzující akt nemůže být předmětem žaloby na neplatnost (viz zejména rozsudek ze dne 9. prosince 2004, Komise v. Greencore, C‑123/03 P, Sb. rozh. s. I‑11647, bod 39), nic to nemění na tom, že Soudní dvůr rovněž rozhodl, že akt pouze potvrzuje předchozí akt, pokud neobsahuje žádnou novou skutečnost v porovnání s tímto předchozím aktem (viz rozsudky ze dne 10. prosince 1980, Grasselli v. Komise, 23/80, Recueil, s. 3709, bod 18, a ze dne 14. září 2006, Komise v. Fernandéz Gómez, C‑417/05 P, Sb. rozh. s. I‑8481, bod 46).
70 Schválením celkové podpory na restrukturalizaci podniku ING, složené ze tří podpor, jejíž výše dosáhla 17 miliard eur, se nicméně sporné rozhodnutí neomezilo na potvrzení toho, co bylo schváleno v původním rozhodnutí.
71 Úvodní přezkum jediné podpory poskytnuté v rámci výjimečné situace světové finanční krize, které ukládalo přijetí naléhavých opatření, totiž nemůže podléhat týmž kritériím, kterými se musí řídit konečné rozhodnutí týkající se slučitelnosti tří podpor o výrazně vyšší částce s vnitřním trhem.
72 Sporné rozhodnutí tedy obsahuje několik nových skutečností v porovnání s původním rozhodnutím, které brání jeho kvalifikaci jakožto „potvrzujícího aktu“.
73 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba třetí důvod kasačního opravného prostředku zamítnout jako neopodstatněný.
Ke čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení Tribunálu, když rozhodl o protiprávnosti čl. 2 druhého pododstavce sporného rozhodnutí z důvodu, že Komise nesprávně kvalifikovala změněné podmínky zpětného splacení jako „státní podporu“
Argumentace účastníků řízení
74 Komise vytýká Tribunálu, že z konstatování chybného posouzení dodatečné podpory Komisí, dovodil existenci dopadu na závazky požadované k tomu, aby bylo možné prohlásit podporu na restrukturalizaci za slučitelnou se společným trhem. Tribunál tedy pochybil, když rozhodl, že pokud byla podpora týkající se změněného způsobu splacení nadhodnocena, mohly závazky nabídnuté nizozemskými orgány přesahovat požadované minimum pro dosažení slučitelnosti podpory ve prospěch podniku ING se společným trhem.
75 V tomto ohledu Komise tvrdí, že neměla pravomoc odmítnout závazky přijaté tímto členským státem v souvislosti s oznámeným opatřením z důvodu, že tyto závazky překračují rámec toho, co je potřebné pro dosažení slučitelnosti státní podpory se společným trhem. Pokud podle Komise závazky nabídnuté Nizozemským královstvím postačovaly jako celek k dosažení slučitelnosti kapitálového vkladu, opatření týkajícího se znehodnocených aktiv a změny podmínek zpětného splacení, postačovaly též ke slučitelnosti dvou z těchto opatření.
76 Nizozemské království a podnik ING, podporované v tomto ohledu DNB, připomínají, že pokud nabídly dotčené závazky, bylo tomu tak proto, že Komise oznámila, že nepřijme kladné rozhodnutí, pokud nebudou navržena tato minimální kompenzační opatření. Komise tudíž nemůže tvrdit, že jí nelze uvedené závazky přičíst.
Závěry Soudního dvora
77 Úvodem je třeba konstatovat, jak uvedla generální advokátka v bodě 64 svého stanoviska, že z popisu správního řízení, které vedlo k přijetí sporného rozhodnutí, tak jak jej popsal Tribunál v bodech 9 až 37 napadeného rozsudku, vyplývá, že Komise opakovaně poukazovala na opatření, která považovala za nezbytná, a vysvětlila, že plán restrukturalizace by bez těchto opatření nebyl schválen.
78 V bodě 14 napadeného rozsudku totiž Tribunál konstatoval, že na schůzce konané dne 24. dubna 2009 mezi Komisí, Nizozemským královstvím, podnikem ING a DNB, Komise uvedla, že dotčené podpory „nebudou schváleny“, pokud podnik ING „nepřijme rozsáhlá restrukturalizační opatření, aby obnovil svou životaschopnost a omezil vzniklé narušení hospodářské soutěže“.
79 Tribunál rovněž v bodě 29 napadeného rozsudku konstatoval, že dne 12. října 2009 podnik ING předložil Komisi prostřednictvím Nizozemského království jiný plán restrukturalizace, který odkazuje „několikrát na návrhy komisařky pověřené problematikou hospodářské soutěže v dopise ze dne 6. října 2009“. Tento plán konkrétně stanovil různé převody vedoucí k snížení bilanční sumy podniku ING o 45 %, tj. téměř třikrát více, než bylo navrženo v plánu restrukturalizace předloženém dne 12. května 2009, zákaz jakýchkoli akvizic a závazky určitého způsobu chování, jak požadovala Komise“.
80 Z tohoto skutkového posouzení vyplývá, že na rozdíl od tvrzení Komise nebyly závazky uvedené v příloze II sporného rozhodnutí jen výsledkem jednostranných návrhů Nizozemského království a podniku ING, které byly Komisi neznámé. Tribunál dospěl k závěru, že uvedené závazky naopak z velké části pramenily z požadavků, které Komise uložila Nizozemskému království a podniku ING během správního řízení.
81 Za těchto okolností koliduje tvrzení Komise v rámci tohoto důvodu kasačního opravného prostředku, podle kterého nemohla podmínit závazky nabídnuté Nizozemským královstvím a podnikem ING, se skutkovými zjištěními Tribunálu.
82 Meritorní analýza tohoto důvodu kasačního opravného prostředku by měla za následek nové posouzení dotčených skutkových okolností. Vzhledem k tomu, že Komise však nenamítala jejich zkreslení Tribunálem, a z důvodů připomenutých v bodě 45 tohoto rozsudku, takové posouzení nespadá do pravomoci Soudního dvora v rámci kasačního opravného prostředku.
83 Čtvrtý důvod hlavního kasačního opravného prostředku musí být tedy odmítnut jako nepřípustný.
K pátému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z porušení zásady ne ultra petita Tribunálem
Argumentace účastníků řízení
84 Komise tvrdí, že mezi návrhy předloženými Tribunálu Nizozemským královstvím a podnikem ING v rámci řízení ve věcech T‑29/10 a T‑33/10 není uveden návrh na zrušení čl. 2 druhého pododstavce sporného rozhodnutí ani přílohy tohoto rozhodnutí. Zrušením těchto ustanovení Tribunál protiprávně rozšířil oblast působnosti žaloby, která mu byla předložena, a rozhodl proto ultra petita.
85 Nizozemské království a podnik ING tento závěr zpochybňují.
Závěry Soudního dvora
86 Úvodem je třeba uvést, že prvním žalobním důvodem ve věci T‑33/10 žádal podnik ING Tribunál o zrušení sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž se v tomto rozhodnutí uvádělo, že „změna CTI transakce představovala (dodatečnou) státní podporu“.
87 Z návrhu směřujícího ke zrušení, který podal podnik ING u Tribunálu, vyplývá zaprvé, že „transakce CT1“ odpovídá dohodě uzavřené mezi podnikem ING a Nizozemským královstvím, jejímž předmětem byla kapitálová injekce CT1 ve výši 10 miliard eur (Core Tier 1), a zadruhé že změna této dohody spočívala ve změně podmínek zpětného splacení kapitálového vkladu.
88 Z toho vyplývá, že v rámci svého prvního žalobního důvodu žádal podnik ING, aby Tribunál zrušil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž toto rozhodnutí konstatuje, že uvedená změna představuje dodatečnou podporu. Tento závěr se tedy netýká konkrétního článku nebo části výroku sporného rozhodnutí.
89 Kromě toho v bodě 147 napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že „svým prvním bodem návrhových žádání se podnik ING […] domáhá v podstatě zrušení čl. 2 prvního pododstavce [sporného] rozhodnutí a čl. 2 druhého pododstavce uvedeného rozhodnutí, jakož i přílohy II tohoto rozhodnutí v rozsahu, v němž měla Komise za to, že změna podmínek zpětného splacení představuje dodatečnou podporu ve výši 2 miliard eur“.
90 S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že důvod kasačního opravného prostředku uvedený Komisí, vycházející z toho, že zrušením čl. 2 druhého pododstavce sporného rozhodnutí, jakož i přílohy II tohoto rozhodnutí Tribunál rozhodl ultra petita, nemůže obstát.
91 Pátý žalobní důvod musí být tudíž zamítnut jako neopodstatněný.
K šestému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu podpůrně ze skutečnosti, že jestliže byl Tribunál oprávněn zrušit první a druhý pododstavec článku 2 sporného rozhodnutí, měl rovněž zrušit třetí pododstavec tohoto článku 2
Argumentace účastníků řízení
92 Komise podotýká, že v bodě 30 odůvodnění původního rozhodnutí byl uveden závazek přijatý Nizozemským královstvím a podnikem ING, podle kterého tento podnik omezí růst své bilanční sumy s cílem omezit narušení hospodářské soutěže v souvislosti s kapitálovým vkladem. Nicméně s ohledem na závazky, na kterých se zakládal závěr o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem přijatý ve sporném rozhodnutí, Komise rozhodla v čl. 2 třetím pododstavci tohoto rozhodnutí o zrušení dočasného omezení růstu bilanční sumy podniku ING.
93 Pokud Tribunál rozhodl správně, když zrušil analýzu a závazky, na kterých se zakládal čl. 2 druhý pododstavec sporného rozhodnutí a příloha II tohoto rozhodnutí, neměl být podle Komise podnik ING v důsledku toho osvobozen od omezení růstu bilanční sumy, která se na něj vztahovala před přijetím sporného rozhodnutí. Konstatování slučitelnosti podpory s vnitřním trhem ve světle závazků upřesněných v příloze II sporného rozhodnutí a zrušení omezení růstu bilanční sumy totiž představovaly nedílný celek.
94 Nizozemské království tvrdí, že otázka, zda zrušení čl. 2 prvního a druhého pododstavce sporného rozhodnutí má vést i ke zrušení třetího pododstavce článku 2, vyžaduje věcné posouzení, které Tribunál nemohl provést, jelikož o to nebyl požádán. Podle Nizozemského království Soudní dvůr nemůže provést toto posouzení v rámci kasačního opravného prostředku, neboť by se jednalo o skutkové posouzení.
95 Podnik ING považuje tento důvod kasačního opravného prostředku za zjevně nepřípustný, neboť Komise nikdy v tomto smyslu nepodala k Tribunálu návrh, a nemůže tak tedy učinit ani nyní.
Závěry Soudního dvora
96 V rámci tohoto důvodu kasačního opravného prostředku Komise v podstatě Tribunálu vytýká, že bez návrhu neuplatnil důvod týkající se zrušení třetího pododstavce článku 2 sporného rozhodnutí poté, co zrušil první a druhý pododstavec tohoto článku.
97 V tomto ohledu je nutno konstatovat, že pokud nemůže být otázka nastolená Komisí považována za otázku veřejného pořádku, nesmí být Tribunálem posuzována bez návrhu, nemá-li rozhodnout nad rámec návrhových žádání [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 1. června 2006, P&O European Ferries (Vizcaya) a Diputación Foral de Vizcaya v. Komise, C‑442/03 P a C‑471/03 P, Sb. rozh. s. I‑4845, bod 45, jakož i ze dne 10. prosince 2013, Komise v. Irsko a další, C‑272/12 P, bod 28].
98 Z toho vyplývá, že šestý žalobní důvod musí být odmítnut jako nepřípustný.
99 Vzhledem k tomu, že žádný z šesti důvodů vznesených Komisí na podporu jejího kasačního opravného prostředku neobstál, je třeba tento kasační opravný prostředek zamítnout v plném rozsahu.
K nákladům řízení
100 Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, který se na základě svého čl. 184 odst. 1 použije na řízení o kasačním opravném prostředku, bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval.
101 Vzhledem k tomu, že Nizozemské království a podnik ING požadovaly náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
102 Podle čl. 140 odst. 1 téhož jednacího řádu, který je na základě jeho článku 184 odst. 1 rovněž použitelný na řízení o kasačním opravném prostředku, je třeba rozhodnout, že DNB ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Kasační opravný prostředek se zamítá.
2) Evropská komise nahradí náklady řízení.
3) De Nederlandsche Bank NV ponese vlastní náklady řízení.
Podpisy.