SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
3 aprile 2014 (*)
«Impugnazione – Settore finanziario – Grave perturbazione dell’economia di uno Stato membro – Aiuto di Stato a favore di un gruppo bancario – Forma – Conferimento di capitale nel contesto di un piano di ristrutturazione – Decisione – Compatibilità dell’aiuto con il mercato comune – Presupposti – Modifica dei presupposti di restituzione dell’aiuto – Criterio dell’investitore privato»
Nella causa C‑224/12 P,
avente ad oggetto un’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta l’11 maggio 2012,
Commissione europea, rappresentata da L. Flynn, S. Noë e H. van Vliet, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
procedimento in cui le altre parti sono:
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato da M. de Ree, C. Wissels e J. Langer, in qualità di agenti, assistiti da P. Glazener, advocaat;
ING Groep NV, con sede in Amsterdam (Paesi Bassi), rappresentata da O. W. Brouwer e J. Blockx, advocaten, nonché da M. O’Regan, solicitor,
ricorrenti in primo grado,
De Nederlandsche Bank NV, con sede in Amsterdam (Paesi Bassi), rappresentata da S. Verschuur e H. Gornall, advocaten, nonché da M. Petite, avocat,
interveniente in primo grado,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta da R. Silva de Lapuerta, presidente di sezione, J. L. da Cruz Vilaça (relatore), G. Arestis, J.-C. Bonichot e A. Arabadjiev, giudici,
avvocato generale: E. Sharpston
cancelliere: M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 26 settembre 2013,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 19 dicembre 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la sua impugnazione la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 2 marzo 2012, Paesi Bassi e ING Groep/Commissione (T‑29/10 e T‑33/10; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui quest’ultimo ha accolto le domande di parziale annullamento della decisione 2010/608/CE della Commissione, del 18 novembre 2009, concernente l’aiuto di Stato C 10/09 (ex N 138/09) eseguito dai Paesi Bassi nel quadro di una misura di sostegno alle attività illiquide e del piano di ristrutturazione di ING (GU 2010, L 274, pag. 139; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Fatti
2 La ING Groep NV (in prosieguo: la «ING») è un istituto finanziario che ha sede legale in Amsterdam (Paesi Bassi) e che offre servizi bancari, di investimento, di assicurazione sulla vita e pensionistici a privati, a società e a clienti istituzionali in più di 40 paesi. La ING detiene il 100% delle quote nella ING Bank NV e nella ING Verzekeringen NV, due controllate che esercitano a loro volta un controllo sulle controllate della ING, rispettivamente, nei settori bancario e assicurativo.
3 A causa della crisi finanziaria mondiale che è iniziata nel corso del 2007 e si è fortemente aggravata nel corso dell’anno successivo, il Regno dei Paesi Bassi ha adottato diverse misure di aiuto a favore della ING, due delle quali sono in particolare rilevanti nell’ambito del presente ricorso.
4 La prima misura di aiuto consisteva in un aumento di capitale, mediante l’emissione di 1 miliardo di titoli ING, senza diritto di voto né diritto a dividendi, interamente sottoscritti dal Regno dei Paesi Bassi ad un prezzo di emissione di EUR 10 per titolo. Tale operazione ha consentito alla ING di aumentare il proprio capitale di base, cosiddetto «Core Tier 1» (categoria 1), di EUR 10 miliardi. In base alle condizioni di rimborso contenute nell’accordo di sottoscrizione di capitale, concluso a tal fine tra il Regno dei Paesi Bassi e la ING, i titoli, su iniziativa della ING, dovevano essere riacquistati a EUR 15 per titolo (il che costituiva un premio di rimborso del 50% rispetto al prezzo di emissione), oppure, dopo tre anni, essere convertiti in azioni ordinarie. Qualora la ING avesse optato per la conversione, le autorità olandesi avrebbero avuto la facoltà di ottenere, da parte della stessa, il riacquisto dei titoli al prezzo unitario di EUR 10, più gli interessi maturati. Si sarebbe dovuta pagare una cedola sui titoli al Regno dei Paesi Bassi solo se la ING avesse pagato un dividendo sulle azioni ordinarie.
5 La seconda misura di aiuto consisteva in una misura di scambio di flussi di cassa relativa ad attività deteriorate riguardanti un portafoglio di titoli garantiti da crediti ipotecari residenziali concessi negli Stati Uniti, il cui valore aveva subito un notevole calo.
6 Il 22 ottobre 2008, il Regno dei Paesi Bassi ha notificato la prima misura di aiuto alla Commissione e l’aumento di capitale dell’ING ha avuto luogo l’11 novembre 2008.
7 Il 12 novembre 2008, la Commissione ha adottato la decisione C(2008) 6936, nel caso N 528/08, relativa ad un aiuto concesso dal Regno dei Paesi Bassi alla ING (in prosieguo: la «decisione iniziale»). In tale decisione essa ha considerato che l’acquisto da parte di detto Stato membro di titoli ING conteneva un elemento di aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Tuttavia la Commissione ha osservato che tale misura era compatibile con il mercato comune, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE, in quanto era diretta a porre rimedio ad una grave perturbazione dell’economia di uno Stato membro causata dalla crisi finanziaria mondiale. Di conseguenza, essa ha approvato tale misura per un periodo di sei mesi. La Commissione ha anche precisato che, qualora le autorità olandesi avessero presentato al riguardo un piano credibile nel corso di detto periodo di sei mesi (in prosieguo: il «piano di ristrutturazione»), la validità della decisione iniziale sarebbe stata automaticamente prorogata fino all’adozione di una sua decisione sul piano.
8 Il 4 marzo 2009, il Regno dei Paesi Bassi ha notificato la seconda misura di aiuto alla Commissione.
9 Con lettera del 31 marzo 2009, la Commissione ha notificato al Regno dei Paesi Bassi la propria decisione di aprire il procedimento previsto all’articolo 88, paragrafo 2, CE (GU C 158, pag. 13), a causa di dubbi riguardanti la conformità di taluni aspetti della misura relativa alle attività deteriorate con la comunicazione della Commissione sul trattamento delle attività che hanno subito una riduzione di valore nel settore bancario comunitario (GU 2009, C 72, pag. 1). Tuttavia con tale decisione essa ha autorizzato detta misura per un periodo di sei mesi. In essa era indicato che le autorità olandesi si erano impegnate ad includere la misura di salvataggio delle attività deteriorate nel piano di ristrutturazione che esse erano tenute a presentare in forza della decisione iniziale.
10 Il 12 maggio 2009, il Regno dei Paesi Bassi ha comunicato alla Commissione un piano di ristrutturazione relativo all’ING. Dopo diversi mesi di discussione, detto Stato membro ha sottoposto alla Commissione, il 22 ottobre 2009, un piano di ristrutturazione rivisto, che includeva, segnatamente, una modifica delle condizioni di rimborso dell’apporto di capitale autorizzato dal Regno dei Paesi Bassi l’11 novembre 2008 (in prosieguo: l’«apporto di capitale»).
11 Il 18 novembre 2009 la Commissione ha adottato la decisione controversa.
12 Al considerando 34 della decisione controversa, che fa parte del punto 2 della stessa, intitolato «Descrizione dei fatti», la Commissione ha presentato la modifica delle modalità di rimborso nel modo seguente:
«Nel quadro del piano di ristrutturazione, i Paesi Bassi hanno comunicato la modifica dell’accordo di rimborso dei titoli Core Tier 1 da parte di ING. Le nuove modalità prevedono che ING potrà riacquistare fino al 50% dei titoli Core Tier 1 al prezzo di emissione (10 EUR), maggiorato degli interessi in rapporto alla cedola annua dell’8,5% (circa 253 milioni di EUR), e di una penalità di rimborso anticipato se la quotazione dell’azione ING è superiore a 10 EUR. La penalità di rimborso anticipato aumenta con la quotazione dell’azione ING. Per il calcolo del premio di rimborso anticipato, l’aumento della quotazione dell’azione sarà al massimo di 12,45 EUR. A questo livello, la penalità è pari al 13% su base annua. La penalità di rimborso anticipato potrebbe ammontare ad un massimo di 705 milioni di EUR, supponendo che i 5 miliardi di EUR siano rimborsati 400 giorni dopo la data di emissione. La penalità/premio comporta inoltre un importo massimo di 340 milioni di EUR, in grado di garantire ai Paesi Bassi un tasso di rendimento interno minimo del 15%. In altri termini, considerando che ING dovrebbe normalmente pagare un premio di rimborso di 2,5 miliardi di EUR, tale modifica rappresenterà per ING un vantaggio supplementare compreso tra 1,79 e 2,2 miliardi di EUR, in funzione del prezzo di mercato delle azioni di ING (...)».
13 Dopo aver constatato, al considerando 98 della decisione controversa, che detta modifica delle modalità di rimborso dell’apporto di capitale comportava «un aiuto aggiuntivo dell’ordine di 2 miliardi di EUR», la Commissione ha tuttavia ritenuto, al considerando 157 di tale decisione, che detta misura di aiuto aggiuntivo doveva essere dichiarata compatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), CE.
14 Conseguentemente, la decisione controversa prevedeva al suo articolo 2:
«L’aiuto alla ristrutturazione concesso dai Paesi Bassi a vantaggio di ING costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
L’aiuto è compatibile con il mercato comune, tenuto conto degli impegni precisati nell’allegato II.
La limitazione temporanea della crescita del bilancio, imposta nella decisione [iniziale], è revocata».
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
15 Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale il 28 gennaio 2010 il Regno dei Paesi Bassi e la ING hanno rispettivamente proposto i ricorsi registrati con i numeri di ruolo T‑29/10 e T‑33/10.
16 Con ordinanza del presidente della terza sezione del Tribunale del 15 marzo 2010, le cause T‑ 29/10 e T‑33/10 sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.
17 Con ordinanza del 14 luglio 2010 il Tribunale ha ammesso l’intervento della De Nederlandsche Bank NV (in prosieguo: la «DNB») a sostegno delle conclusioni presentate dalla ING.
18 Con la sentenza impugnata il Tribunale ha accolto i tre motivi dedotti dal Regno dei Paesi Bassi e il primo motivo sollevato dalla ING. Esso ha quindi annullato l’articolo 2, primo e secondo comma, della decisione controversa, nonché il suo allegato II.
19 Esaminando tali motivi, il Tribunale ha in particolare considerato che non era possibile che la Commissione si sottraesse al proprio obbligo di esaminare la razionalità economica della modifica delle condizioni di rimborso alla luce del criterio dell’investitore privato, adducendo come unico motivo che l’apporto di capitale, oggetto del rimborso, costituirebbe già di per sé un aiuto di Stato.
Gli sviluppi successivi alla pronuncia della sentenza impugnata
20 Prendendo atto della sentenza impugnata, la Commissione ha adottato l’11 maggio 2012 la decisione C(2012) 3150 final – Aiuto di Stato SA.28855 (N 373/2009) (ex-C/10/2009 e N 528/2009) – Paesi Bassi/ING – Aiuto alla ristrutturazione (in prosieguo: la «nuova decisione»). In tale decisione la Commissione ha riesaminato la modifica delle condizioni di rimborso dell’apporto di capitale alla luce del criterio dell’investitore privato e ha concluso che un investitore privato in economia di mercato non avrebbe accettato tali nuove condizioni. La Commissione ha allora deciso che detta modifica costituiva aiuto di Stato ma che, considerati gli impegni assunti dal Regno dei Paesi Bassi, l’aiuto di cui trattasi era compatibile con il mercato interno.
21 Con due ricorsi proposti il 23 luglio 2012 dinanzi al Tribunale (cause T‑325/12 e T‑332/12), il Regno dei Paesi Bassi e la ING hanno chiesto l’annullamento della nuova decisione, in quanto, segnatamente, la Commissione vi avrebbe svolto un’errata applicazione del criterio dell’investitore privato. Le dette due parti hanno tuttavia desistito dai loro ricorsi e, con ordinanza del Tribunale del 6 dicembre 2012, Paesi Bassi e ING Groep/Commissione (cause riunite T‑325/12 e T‑332/12), i relativi procedimenti sono stati cancellati dal registro del Tribunale.
22 Di conseguenza, la nuova decisione è divenuta definitiva.
Conclusioni delle parti
23 Con la sua impugnazione, la Commissione chiede che la Corte voglia:
– in via principale, annullare la sentenza impugnata, respingere il ricorso diretto a ottenere il parziale annullamento della decisione controversa e condannare il Regno dei Paesi Bassi e la ING alle spese;
– in subordine, annullare la sentenza impugnata e rinviare le cause riunite al Tribunale affinché esso statuisca sui motivi secondo e terzo dedotti dalla ING nella causa T‑33/10, nonché riservare le spese delle due istanze, e
– in ulteriore subordine, annullare l’articolo 2, terzo comma, della decisione controversa, nonché condannare il Regno dei Paesi Bassi e la ING alle spese dell’impugnazione.
24 Il Regno dei Paesi Bassi chiede che la Corte voglia:
– in via principale, respingere tutti i motivi dedotti dalla Commissione e condannare quest’ultima alle spese, e
– in subordine, per il caso in cui la Corte accogliesse uno o più dei motivi invocati dalla Commissione e annullasse la sentenza impugnata, rinviare la causa al Tribunale.
25 La ING chiede che la Corte voglia:
– dichiarare l’impugnazione irricevibile e/o priva di effetto nei punti indicati;
– in subordine, qualora l’impugnazione fosse dichiarata ricevibile e avesse effetto, respingerla integralmente;
– condannare la Commissione alle spese, tanto del procedimento di impugnazione quanto di quello dinanzi al Tribunale, e
– in ulteriore subordine, qualora la Corte accogliesse l’impugnazione e annullasse così integralmente o parzialmente la sentenza impugnata, rinviare la causa dinanzi al Tribunale e riservare le spese di primo grado e d’impugnazione.
26 La DNB chiede che la Corte voglia respingere i motivi primo e quarto dell’impugnazione della Commissione.
Sull’impugnazione
Sul primo motivo, vertente su un errore del Tribunale, in quanto esso ha giudicato che il criterio dell’investitore privato era applicabile alla modifica delle condizioni di rimborso di un aiuto di Stato
Argomenti delle parti
27 La Commissione sostiene che è appropriato applicare il criterio dell’investitore privato al comportamento delle pubbliche autorità soltanto qualora queste ultime si trovino in una posizione paragonabile a quella nella quale operatori privati potrebbero trovarsi. Orbene, un investitore privato non potrebbe mai trovarsi in una situazione nella quale avrebbe fornito un aiuto di Stato alla ING.
28 Il Regno dei Paesi Bassi, la ING e la DNB considerano che il primo motivo è infondato. In particolare essi affermano che la Commissione a torto ha concluso, dal fatto che l’apporto di capitale era una misura di aiuto concessa da tale Stato membro nella sua qualità di pubblica autorità, che nessun altro atto promanante dal Regno dei Paesi Bassi e relativo a tale apporto poteva più essere valutato in funzione del criterio dell’investitore privato.
Giudizio della Corte
29 Si deve osservare preliminarmente che la discussione dinanzi al Tribunale riguardava non l’applicazione concreta del criterio dell’investitore privato alla modifica delle condizioni di rimborso dell’apporto di capitale, ma l’applicabilità di tale criterio.
30 Al riguardo, occorre ricordare che, al punto 92 della sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF (C‑124/10 P), la Corte ha dichiarato che, tenuto conto degli obiettivi perseguiti dall’articolo 87, paragrafo 1, CE nonché del criterio dell’investitore privato, un beneficio economico, ancorché concesso con strumenti di natura fiscale, dev’essere valutato con riguardo al criterio dell’investitore privato, qualora, in esito ad una valutazione globale, emerga che lo Stato membro interessato abbia nondimeno concesso detto beneficio, malgrado l’impiego di mezzi attinenti ai poteri pubblici, nella sua qualità di azionista dell’impresa ad esso appartenente.
31 Ne consegue che l’applicabilità del criterio dell’investitore privato ad un intervento pubblico dipende non dalla forma in cui il beneficio è stato concesso, ma dalla qualificazione di detto intervento in quanto decisione adottata da un azionista dell’impresa di cui trattasi.
32 Inoltre tale criterio compare tra gli elementi che la Commissione è tenuta a prendere in considerazione per dimostrare l’esistenza di un aiuto e non costituisce pertanto un’eccezione che si applica unicamente su richiesta di uno Stato membro qualora sia stato constatato che ricorrono gli elementi costitutivi della nozione di aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune, contenuta all’articolo 87, paragrafo 1, CE (v. sentenza Commissione/EDF, cit., punto 103).
33 Di conseguenza, se emerge che il criterio dell’investitore privato può risultare applicabile, spetta alla Commissione chiedere allo Stato membro interessato di fornirle tutte le informazioni pertinenti idonee a consentirle di verificare se le condizioni di applicabilità e di applicazione di detto criterio siano soddisfatte (v. sentenza Commissione/EDF, cit., punto 104).
34 L’applicazione di tale giurisprudenza non può essere compromessa dal solo fatto che, nella fattispecie, è in gioco l’applicabilità del criterio dell’investitore privato ad una modifica delle condizioni di riscatto di titoli acquisiti mediante un aiuto di Stato.
35 Infatti, come l’avvocato generale ha sottolineato al paragrafo 41 delle sue conclusioni, qualsiasi detentore di titoli, qualunque siano il loro importo e la loro natura, può desiderare o accettare di rinegoziare le condizioni per il loro riscatto. Di conseguenza, ha senso paragonare il comportamento dello Stato in tale circostanza con quello di un ipotetico investitore privato che si trovi in una situazione analoga.
36 Ciò che è determinante nel contesto di detta comparazione è la questione se la modifica delle condizioni di rimborso dell’apporto di capitale abbia obbedito ad un criterio di razionalità economica, in modo che un investitore privato potrebbe anche essere in grado di accettare siffatta modifica, in particolare aumentando le prospettive di ottenere il rimborso di tale apporto.
37 In tal contesto, il Tribunale ha dichiarato, senza commettere errori di diritto, al punto 99 della sentenza impugnata, che non era possibile per la Commissione sottrarsi al proprio obbligo di esaminare la razionalità economica della modifica delle condizioni di rimborso alla luce del criterio dell’investitore privato, adducendo come unico motivo che l’apporto di capitale, oggetto del rimborso, costituirebbe già di per sé un aiuto di Stato. Esso ha dunque giustamente considerato che è solo in esito a tale esame che la Commissione può concludere o meno per la concessione di un vantaggio supplementare ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE.
38 Ne consegue che il primo motivo dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo, vertente sull’errata valutazione da parte del Tribunale del lucro cessante per lo Stato membro derivante dalle condizioni di rimborso modificate
Argomenti delle parti
39 Secondo la Commissione, il Tribunale ha commesso un errore di diritto in quanto ha constatato che, anche considerando che la Commissione potesse concludere che, a causa della modifica delle condizioni di rimborso, il Regno dei Paesi Bassi aveva subìto un lucro cessante, essa non aveva correttamente determinato l’importo di tale asserito lucro cessante in quanto non aveva preso in considerazione il versamento di una cedola, che rappresentava gli interessi scaduti, divenuto obbligatorio e incondizionato nel contesto delle condizioni modificate.
40 Il Regno dei Paesi Bassi e la ING considerano che si tratta di una questione che necessita di una valutazione in fatto e che non può essere esaminata nell’ambito di un’impugnazione.
Giudizio della Corte
41 Con il suo secondo motivo, la Commissione censura, sostanzialmente, l’analisi in fatto che il Tribunale ha operato, ai punti da 126 a 142 della sentenza impugnata, in merito alla modifica delle condizioni di rimborso dell’apporto di capitale.
42 Al punto 135 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che, in seguito alla modifica delle condizioni di rimborso, il versamento di una cedola che rappresentava interessi scaduti al momento del rimborso anticipato non dipendeva più, come si era invece verificato sulla base delle condizioni iniziali, dal versamento di un dividendo ai titolari di azioni ordinarie.
43 Per contro, la Commissione afferma che, secondo le condizioni di rimborso iniziali, la ING era già tenuta a pagare al Regno dei Paesi Bassi gli interessi maturati nel momento in cui essa avrebbe rimborsato l’apporto di capitale.
44 Come l’avvocato generale ha osservato al paragrafo 47 delle sue conclusioni, la questione volta a stabilire se le nuove condizioni di rimborso siano state correttamente descritte nel nuovo piano di ristrutturazione e in che misura si siano discostate dalle condizioni iniziali esula dalla competenza della Corte in sede d’impugnazione.
45 Infatti, conformemente agli articoli 256, paragrafo 1, TFUE e 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, l’impugnazione è limitata alle questioni di diritto. Quindi solo il Tribunale è competente ad accertare e valutare i fatti pertinenti, nonché a valutare gli elementi di prova. La valutazione di detti fatti e di detti elementi di prova non costituisce, quindi, una questione di diritto, come tale soggetta al controllo della Corte nell’ambito di un’impugnazione, salvo il caso di snaturamento di tali fatti o di tali elementi.
46 Poiché la Commissione non fa valere alcuno snaturamento, ne consegue che il secondo motivo deve essere respinto in quanto irricevibile.
Sul terzo motivo, vertente su un errore del Tribunale, in quanto esso non era legittimato ad annullare integralmente l’articolo 2, primo comma, della decisione controversa
Argomenti delle parti
47 La Commissione afferma che, anche se essa aveva considerato, a torto, le condizioni di rimborso modificate come aiuto di Stato o aveva, a torto, quantificato l’importo dell’aiuto nel modo in cui lo ha quantificato, il Tribunale non era legittimato ad annullare integralmente il primo comma dell’articolo 2 della decisione controversa.
48 Infatti, dato che, da una parte, il Tribunale ha ammesso che l’aiuto alla ristrutturazione menzionato all’articolo 2, primo comma, della decisione controversa non distingueva tra i diversi elementi di detto aiuto e che, dall’altra, la qualificazione di aiuto di Stato relativa all’apporto di capitale e alla misura degli attivi deteriorati enunciata in tale decisione non è stata contestata dal Tribunale, la Commissione considera che quest’ultimo ha violato il principio di proporzionalità annullando nel suo insieme il primo comma di detto articolo 2.
49 La Commissione asserisce anche che, comunque, il Tribunale non poteva annullare l’articolo 2, primo comma, della decisione controversa in quanto tale disposizione conteneva soltanto atti confermativi.
50 Il Regno dei Paesi Bassi e la ING considerano che il Tribunale non aveva altra scelta che annullare nel suo insieme l’articolo 2, primo comma, della decisione controversa, in quanto tale disposizione faceva soltanto riferimento, in termini generali, all’«aiuto alla ristrutturazione», di cui faceva parte l’asserito aiuto risultante dalla modifica delle condizioni di rimborso. Il Tribunale, infatti, avrebbe giudicato che la valutazione di tale modifica non poteva essere dissociata dalle altre parti dell’atto.
Giudizio della Corte
51 Per poter statuire sulla fondatezza di tale motivo, occorre esaminare se il Tribunale abbia correttamente valutato le eventuali conseguenze sul dispositivo della decisione controversa, e in particolare sull’articolo 2, primo comma, di essa, dell’errore di cui, a suo avviso, tale decisione era viziata, avendo constatato che la modifica delle condizioni di rimborso dell’apporto di capitale comportava un aiuto aggiuntivo.
52 Ai sensi dell’articolo 2, primo comma, della decisione controversa, l’«aiuto alla ristrutturazione concesso dai Paesi Bassi a vantaggio di ING costituisce un aiuto di Stato (...)».
53 Sulla base delle risposte fornite dalla Commissione ai quesiti scritti del Tribunale, quest’ultimo ha accertato che l’aiuto di EUR 17 miliardi contemplato nella decisione controversa si suddivideva nel modo seguente: in primo luogo, l’importo dell’aiuto relativo all’apporto di capitale, cioè EUR 10 miliardi; in secondo luogo, l’importo dell’aiuto relativo alla modifica delle condizioni di rimborso, ovvero circa EUR 2 miliardi; e in terzo luogo, l’importo dell’aiuto legato alla misura relativa ad attivi deteriorati, ovvero EUR 5 miliardi.
54 Al punto 152 della sentenza impugnata il Tribunale ha dunque giustamente considerato che l’aiuto aggiuntivo, cioè quello che corrisponde alla modifica delle condizioni di rimborso, era un elemento costitutivo dell’«aiuto alla ristrutturazione» contemplato dall’articolo 2, primo comma, del dispositivo della decisione controversa, il quale non istituiva una distinzione tra i diversi elementi di tale aiuto.
55 Su tale base, il Tribunale ha concluso, al punto 153 della sentenza impugnata, che, tenuto conto degli errori che viziavano la qualifica di aiuto aggiuntivo operata nella decisione controversa, l’articolo 2, primo comma, di tale decisione doveva essere annullato nel suo insieme, in quanto era fondato sulla constatazione che la modifica delle condizioni di rimborso implicava un aiuto aggiuntivo dell’ordine di EUR 2 miliardi.
56 La Commissione contesta, sostanzialmente, al Tribunale di non essersi limitato ad annullare parzialmente l’articolo 2, primo comma, della decisione controversa. A suo avviso, infatti, siffatto annullamento era possibile poiché la valutazione della misura d’aiuto relativa alla modifica delle condizioni di rimborso era scindibile dalla valutazione degli altri elementi costitutivi dell’aiuto alla ristrutturazione.
57 Al riguardo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, l’annullamento parziale di un atto dell’Unione è possibile solo se gli elementi di cui è chiesto l’annullamento sono separabili dal resto dell’atto. Tale requisito di separabilità non è soddisfatto allorché il parziale annullamento dell’atto abbia l’effetto di modificarne la sostanza (sentenze del 24 maggio 2005, Francia/Parlamento e Consiglio, C‑244/03, Racc. pag. I‑4021, punti 12 e 13, nonché del 6 dicembre 2012, Commissione/Verhuizingen Coppens, C‑441/11 P, punto 38).
58 Orbene, nella fattispecie, il parziale annullamento dell’articolo 2, primo comma, della decisione controversa avrebbe avuto l’effetto di modificare la sostanza della stessa, tenuto conto dell’impossibilità di fissare l’importo esatto dell’aiuto aggiuntivo.
59 Infatti, al considerando 34 della decisione controversa, la Commissione ha concluso che l’importo della modifica delle condizioni di rimborso dell’apporto di capitale rappresentava, per la ING, un vantaggio supplementare compreso tra EUR 1,7 miliardi e EUR 2,2 miliardi, in funzione del prezzo di mercato delle azioni della ING.
60 Dal canto suo, per contro, al punto 140 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che, anche supponendo che la qualifica di aiuto aggiuntivo effettuata dalla Commissione sia corretta, il lucro cessante per lo Stato olandese a causa della modifica delle condizioni di rimborso potrebbe essere pari non a un importo di circa EUR 2 miliardi, bensì a una somma necessariamente minore nella proporzione dell’importo degli interessi scaduti al momento del rimborso.
61 Orbene, è sulla base dell’importo globale di EUR 17 miliardi che la Commissione è arrivata alla conclusione che l’aiuto alla ristrutturazione della ING rappresentava il 5% degli RWA (attivi ponderati in funzione del rischio) della ING. La Commissione, inoltre, utilizzando tale soglia del 5% degli RWA, come indicatore della dimensione dell’aiuto, ha constatato, al considerando 141 della decisione controversa, che la ING aveva ricevuto «un importo di aiuto considerevole».
62 Ai punti 154 e 156 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che l’aiuto aggiuntivo faceva così parte integrante della valutazione della Commissione allorché essa si è pronunciata sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune e, in particolare, sulla determinazione del livello di impegni richiesti per permettere che l’aiuto sia dichiarato compatibile.
63 Sotto quest’ultimo profilo, il Tribunale ha precisato, al punto 158 della sentenza impugnata, che dalla decisione controversa risulta chiaramente che la Commissione ha esaminato la questione dell’ampiezza delle misure compensative alla luce degli effetti dell’aiuto alla ristrutturazione composto dall’aiuto relativo all’apporto di capitale, dall’aiuto relativo alla modifica delle condizioni di rimborso e dall’aiuto connesso alla misura relativa agli attivi deteriorati, cioè alla luce di un aiuto che consta di un importo totale di EUR 17 miliardi.
64 Il Tribunale ha pertanto giustamente dichiarato che risultava impossibile scindere l’aiuto aggiuntivo dal dispositivo e dalla motivazione che lo sostenevano.
65 Inoltre, la Commissione asserisce che l’articolo 2, primo comma, della decisione controversa non poteva essere annullato in quanto tale disposizione costituiva soltanto un atto confermativo della decisione iniziale.
66 Orbene, al riguardo, dalla decisione iniziale risulta che la Commissione ha approvato «l’acquisto da parte dello Stato olandese degli effetti della ING», a titolo di «misura d’urgenza considerata la crisi finanziaria, per un periodo di 6 mesi». Al termine di tale periodo, la misura avrebbe dovuto essere riesaminata.
67 Si trattava pertanto di una misura temporanea giustificata da circostanze eccezionali, la cui validità era condizionata dalla presentazione da parte delle autorità olandesi di un piano sulla redditività della ING a lungo termine. Qualora tale piano dovesse essere presentato, detta misura sarebbe automaticamente prorogata fino all’adozione da parte della Commissione di una decisione sul piano.
68 La decisione iniziale, peraltro, aveva unicamente ad oggetto la misura di aiuto relativa all’immissione di capitale di EUR 10 miliardi, mentre nessun riferimento vi veniva fatto alle altre misure concernenti l’aiuto aggiuntivo e gli attivi deteriorati.
69 Se è vero che, secondo la giurisprudenza della Corte, un atto puramente confermativo non può essere oggetto di ricorso di annullamento (v., in particolare, sentenza del 9 dicembre 2004, Commissione/Greencore, C‑123/03 P, Racc. pag. I‑11647, punto 39), ciò non toglie che la Corte ha del pari dichiarato che un atto è puramente confermativo di un atto esistente allorché non contiene alcun elemento nuovo rispetto a quest’ultimo (v. sentenze del 10 dicembre 1980, Grasselli/Commissione, 23/80, Racc. pag. 3709, punto 18, nonché del 14 settembre 2006, Commissione/Fernández Gómez, C‑417/05 P, Racc. pag. I‑8481, punto 46).
70 Orbene, autorizzando un aiuto globale alla ristrutturazione della ING, che comportava tre misure d’aiuto e il cui importo ammontava ad EUR 17 miliardi, la decisione controversa non si è limitata a confermare quanto era stato autorizzato nella decisione iniziale.
71 Infatti, l’esame preliminare di una sola misura d’aiuto effettuato nel contesto di una situazione eccezionale di crisi finanziaria mondiale che imponeva l’adozione di provvedimenti urgenti non può obbedire agli stessi criteri che devono presiedere a una decisione definitiva relativa alla compatibilità con il mercato interno di tre misure d’aiuto di importo significativamente superiore.
72 La decisione controversa presenta pertanto diversi elementi nuovi rispetto alla decisione iniziale che ostano alla sua qualificazione come «atto confermativo».
73 Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, il terzo motivo deve essere disatteso in quanto infondato.
Sul quarto motivo, vertente su un errore di diritto commesso dal Tribunale nel dichiarare illegittimo l’articolo 2, secondo comma, della decisione controversa per il fatto che la Commissione aveva qualificato, a torto, come «aiuto di Stato» le condizioni di rimborso modificate
Argomenti delle parti
74 La Commissione contesta al Tribunale di aver dedotto dalla constatazione di un errore che viziava la sua valutazione dell’aiuto aggiuntivo l’esistenza di un impatto sugli impegni richiesti allo scopo di permettere che l’aiuto alla ristrutturazione fosse dichiarato compatibile con il mercato comune. Il Tribunale avrebbe quindi commesso un errore dichiarando che, una volta che l’aiuto relativo alle modalità di rimborso modificate era stato sopravvalutato, gli impegni proposti dalle autorità olandesi potevano aver superato il minimo richiesto per rendere l’aiuto a favore della ING compatibile con il mercato comune.
75 Al riguardo, la Commissione sostiene che essa non ha il potere di rifiutare gli impegni presi da uno Stato membro in rapporto con una misura notificata, per il fatto che essi eccedono quanto necessario per rendere un aiuto di Stato compatibile con il mercato comune. Secondo la Commissione, poiché gli impegni proposti dal Regno dei Paesi Bassi erano sufficienti a rendere compatibile, nel loro insieme, l’apporto di capitale, la misura relativa agli attivi deteriorati e la modifica delle condizioni di rimborso, essi erano, conseguentemente, sufficienti a rendere compatibili due tra tali misure.
76 Il Regno dei Paesi Bassi e la ING, sostenuti al riguardo dalla DNB, ricordano che se hanno proposto gli impegni di cui trattasi è perché la Commissione ha comunicato che essa non avrebbe emesso una decisione favorevole qualora non fossero state proposte dette misure compensative minime. Di conseguenza, la Commissione non può asserire che detti impegni non le fossero imputabili.
Giudizio della Corte
77 Si deve anzitutto considerare che, come l’avvocato generale ha osservato al paragrafo 64 delle sue conclusioni, risulta dalla presentazione, svolta dal Tribunale ai punti da 9 a 37 della sentenza impugnata, del procedimento amministrativo che ha condotto all’adozione della decisione controversa, che la Commissione ha esposto più volte le misure che riteneva necessarie, chiarendo che il piano di ristrutturazione non sarebbe stato approvato senza tali misure.
78 Infatti il Tribunale ha constatato, al punto 14 della sentenza impugnata, che, nel corso della riunione che si è tenuta il 24 aprile 2009 tra la Commissione, il Regno dei Paesi Bassi, la ING e la DNB, la Commissione ha indicato che le misure di aiuto di cui trattasi «non sarebbero state approvate» se la ING non fosse stata disposta «ad accettare misure rilevanti in materia di ristrutturazione per ripristinare la propria redditività e per limitare le distorsioni della concorrenza provocate».
79 Il Tribunale ha anche constatato, al punto 29 della sentenza impugnata, che, il 12 ottobre 2009, la ING ha sottoposto alla Commissione un altro piano di ristrutturazione che «fa più volte riferimento alle proposte illustrate dal membro della Commissione incaricato per le questioni in materia di concorrenza nel messaggio di posta elettronica del 6 ottobre 2009. In particolare, tale piano prevedeva diverse cessioni che portavano ad una riduzione del bilancio della ING del 45%, ossia quasi il triplo di quanto era stato proposto nel piano di ristrutturazione presentato il 12 maggio 2009, il divieto di effettuare qualsiasi acquisizione ed impegni comportamentali, come richiesto dalla Commissione».
80 Da tale valutazione in fatto risulta che, in contrasto con quanto la Commissione ha sostenuto, gli impegni elencati all’allegato II della decisione controversa non era un semplice risultato delle proposte unilaterali delle Regno dei Paesi Bassi e della ING, alle quali la Commissione sarebbe estranea. Il Tribunale ha concluso che, al contrario, detti impegni trovavano in gran parte la loro fonte nelle condizioni che la Commissione ha imposto al Regno dei Paesi Bassi e alla ING durante il procedimento amministrativo.
81 In tal contesto, la tesi sostenuta dalla Commissione nell’ambito di tale motivo, secondo cui essa non era in grado di sottoporre gli impegni prestati dal Regno dei Paesi Bassi e dalla ING a condizioni, cozza con le constatazioni in fatto svolte dal Tribunale.
82 L’analisi di tale motivo nel merito implicherebbe così una nuova valutazione dei fatti controversi. Orbene, dato che la Commissione non ha invocato il loro snaturamento da parte del Tribunale, e per i motivi ricordati al punto 45 della presente sentenza, siffatta valutazione non rientra nella competenza della Corte nell’ambito di un’impugnazione.
83 Di conseguenza, il quarto motivo deve essere respinto in quanto irricevibile.
Sul quinto motivo, vertente sulla violazione da parte del Tribunale del principio ne ultra petita
Argomenti delle parti
84 La Commissione afferma che, nei ricorsi proposti dinanzi al Tribunale dal Regno dei Paesi Bassi e dalla ING, nell’ambito, rispettivamente, delle cause T‑29/10 e T‑33/10, non compariva la domanda di annullamento dell’articolo 2, secondo comma, della decisione controversa nonché del suo allegato. Annullando tali disposizioni, il Tribunale ha illegittimamente ampliato l’ambito d’applicazione del ricorso dinanzi ad esso proposto e ha, di conseguenza, statuito ultra petita.
85 Il Regno dei Paesi Bassi e la ING contestano tale conclusione.
Giudizio della Corte
86 Va anzitutto osservato che, con il suo primo motivo nella causa T‑33/10, la ING aveva chiesto al Tribunale l’annullamento della decisione controversa, in quanto quest’ultima considerava che «la modifica della convenzione CT1 costituiva un aiuto di Stato (aggiuntivo)».
87 Orbene, dal ricorso di annullamento presentato dalla ING dinanzi al Tribunale risulta che, da una parte, la «convenzione CT1» corrispondeva all’accordo concluso tra la ING e il Regno dei Paesi Bassi, avente ad oggetto l’immissione di capitale CT1 (Core Tier 1) di EUR 10 miliardi e, dall’altra, che la modifica di tale convenzione consisteva nella modifica delle condizioni di rimborso dell’apporto di capitale.
88 Ne consegue che, con il suo primo motivo, la ING ha chiesto al Tribunale l’annullamento della decisione controversa, in quanto quest’ultima considerava che detta modifica comportasse un aiuto aggiuntivo. Tale conclusione non riguardava pertanto un articolo o un comma in particolare del dispositivo della decisione controversa.
89 Inoltre, al punto 147 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che «con il primo capo delle sue conclusioni la ING (…) chiede, in sostanza, l’annullamento dell’articolo 2, primo comma, della decisione [controversa] e dell’articolo 2, secondo comma, di quest’ultima, nonché dell’allegato II di tale decisione nella misura in cui la Commissione ha ritenuto che la modifica delle condizioni di rimborso comporti un aiuto aggiuntivo sino a concorrenza di EUR 2 miliardi».
90 Alla luce di quanto precede, si deve concludere che il motivo sollevato dalla Commissione e vertente sul fatto che, annullando l’articolo 2, secondo comma, della decisione controversa, nonché il suo allegato II, il Tribunale avrebbe statuito ultra petita, non può risultare efficace.
91 Pertanto, il quinto motivo dev’essere disatteso perché infondato.
Sul sesto motivo, vertente, in subordine, sul fatto che, qualora il Tribunale avesse a buon diritto annullato i commi primo e secondo dell’articolo 2 della decisione controversa, esso avrebbe del pari dovuto annullare il terzo comma di detto articolo 2
Argomenti delle parti
92 La Commissione osserva che, al considerando 30 della decisione iniziale, è stato registrato l’impegno assunto dal Regno dei Paesi Bassi e dalla ING secondo cui quest’ultima avrebbe limitato l’espansione dell’entità del suo bilancio per ridurre la distorsione di concorrenza che sarebbe risultata dall’apporto di capitale. Tuttavia, considerati gli impegni sui quali era basata la conclusione di compatibilità dell’aiuto con il mercato interno adottata nella decisione controversa, la Commissione ha deciso, all’articolo 2, terzo comma, di tale decisione, di revocare la limitazione temporanea della crescita del bilancio della ING.
93 Secondo la Commissione, qualora il Tribunale avesse a buon diritto annullato l’analisi e gli impegni sui quali sono basati l’articolo 2, secondo comma, della decisione controversa e il suo allegato II, ciò produrrebbe inevitabilmente l’effetto che la ING non dovrebbe essere liberata dai vincoli riguardanti la crescita del bilancio che gravavano su di essa anteriormente all’adozione di detta decisione. Infatti, la constatazione di compatibilità dell’aiuto con il mercato interno alla luce degli impegni precisati all’allegato II della decisione controversa e la revoca delle limitazioni della crescita del bilancio costituirebbero un insieme inscindibile.
94 Il Regno dei Paesi Bassi afferma che la questione se l’annullamento dell’articolo 2, primo e secondo comma, della decisione controversa debba anche avere la conseguenza dell’annullamento del terzo comma dell’articolo 2 implica una valutazione di merito cui il Tribunale non ha potuto procedere in mancanza di espresso invito in tal senso. Secondo il Regno dei Paesi Bassi, la Corte non può operare tale valutazione nell’ambito di un ricorso in quanto si tratterebbe di una valutazione delle circostanze in fatto.
95 La ING considera che tale motivo è manifestamente irricevibile, dato che la Commissione non ha mai concluso in questo senso dinanzi al Tribunale e quindi non può farlo attualmente.
Giudizio della Corte
96 Con tale motivo, la Commissione contesta, sostanzialmente, al Tribunale di non aver sollevato d’ufficio un motivo relativo all’annullamento del terzo comma dell’articolo 2 della decisione controversa, in seguito all’annullamento dei commi primo e secondo di detto articolo.
97 Al riguardo, si deve constatare che, nei limiti in cui la questione invocata dalla Commissione non possa essere considerata d’ordine pubblico, il Tribunale non poteva valutarla d’ufficio, a pena di statuire ultra petita [v., in tal senso, sentenze del 1 giugno 2006, P&O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Commissione, C‑442/03 P e C‑471/03 P, Racc. pag. I‑4845, punto 45, nonché del 10 dicembre 2013, Commissione/Irlanda e a., C‑272/12 P, punto 28].
98 Ne consegue che il sesto motivo deve essere respinto in quanto irricevibile.
99 Atteso che nessuno dei sei motivi dedotti dalla Commissione a sostegno della sua impugnazione può trovare accoglimento, quest’ultima dev’essere respinta in toto.
Sulle spese
100 A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta, quest’ultima statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza del successivo articolo 184, paragrafo 1, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
101 Poiché il Regno dei Paesi Bassi e la ING ne hanno fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
102 Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del medesimo regolamento di procedura, anch’esso applicabile al procedimento d’impugnazione per effetto del suddetto articolo 184, paragrafo 1, si deve decidere che la DNB sopporti le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) L’impugnazione è respinta.
2) La Commissione europea è condannata alle spese.
3) De Nederlandsche Bank NV sopporta le proprie spese.
Firme