TEISINGUMO TEISMO (antroji kolegija) SPRENDIMAS
2014 m. balandžio 3 d.(*)
„Apeliacinis skundas – Finansų sektorius – Didelis valstybės narės ekonomikos sutrikdymas – Valstybės pagalba bankų grupei – Forma – Kapitalo injekcija pagal restruktūrizavimo planą – Sprendimas – Pagalbos suderinamumas su bendrąja rinka – Sąlygos – Pagalbos grąžinimo sąlygų pakeitimas – Privataus investuotojo kriterijus“
Byloje C‑224/12 P
dėl 2012 m. gegužės 11 d. pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 56 straipsnį pateikto apeliacinio skundo
Europos Komisija, atstovaujama L. Flynn, S. Noë ir H. van Vliet, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
apeliantė,
dalyvaujant kitoms proceso šalims:
Nyderlandų Karalystei, atstovaujamai M. de Ree, C. Wissels ir J. Langer, padedamų advocaat P. Glazener,
ING Groep NV, įsteigtai Amsterdame (Nyderlandai), atstovaujamai advocaten O. W. Brouwer ir J. Blockx bei solisitoriaus M. O’Regan,
ieškovėms pirmojoje instancijoje,
De Nederlandsche Bank NV, įsteigtai Amsterdame (Nyderlandai), atstovaujamai advocaten S. Verschuur ir H. Gornall bei advokato M. Petite,
įstojusiai į bylą šaliai pirmojoje instancijoje,
TEISINGUMO TEISMAS (antroji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkė R. Silva de Lapuerta, teisėjai J. L. da Cruz Vilaça (pranešėjas), G. Arestis, J.‑C. Bonichot ir A. Arabadjiev,
generalinė advokatė E. Sharpston,
posėdžio sekretorė M. Ferreira, vyriausioji administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2013 m. rugsėjo 26 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2013 m. gruodžio 19 d. posėdyje pateikta generalinės advokatės išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Savo apeliaciniu skundu Europos Komisija prašo panaikinti 2012 m. kovo 2 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimą Nyderlandai ir ING Groep prieš Komisiją (T‑29/10 ir T‑33/10, toliau – skundžiamas sprendimas); juo jis patenkino prašymus iš dalies panaikinti 2009 m. lapkričio 18 d. Komisijos sprendimą 2010/608/EB dėl valstybės pagalbos C 10/09 (ex N 138/09), kurią Nyderlandai suteikė ING nelikvidaus turto garantijos priemonei ir restruktūrizavimo planui (OL L 274, 2010, p. 139, toliau − ginčijamas sprendimas).
Ginčo aplinkybės
2 ING Groep NV (toliau − ING) yra finansų įstaiga su buveine Amsterdame (Nyderlandai); ji teikia bankininkystės, investavimo, gyvybės ir pensijų draudimo paslaugas privatiems, verslo ir instituciniams klientams daugiau nei 40 šalių. ING turi 100 % ING Bank NV ir ING Verzekeringen NV, dviejų dukterinių bendrovių, kurios savo ruožtu kontroliuoja ING dukterines bendroves atitinkamai bankininkystės ir draudimo srityse, akcijų.
3 Dėl pasaulinės finansų krizės, kuri prasidėjo 2007 m. ir kuri per paskesnius metus labai paaštrėjo, Nyderlandų Karalystė ėmėsi įvairių pagalbos ING priemonių, iš jų dvi nagrinėjamos šiame apeliaciniame procese.
4 Pirmąją pagalbos priemonę sudarė kapitalo padidinimas, išleidus 1 mlrd. ING vertybinių popierių be balsavimo teisės ir teisės gauti dividendus, juos visus pasirašė Nyderlandų Karalystė, nustačiusi 10 eurų už vieną vertybinį popierių emisijos kainą. Ši operacija leido ING padidinti savo vadinamąjį Core Tier 1 (1 kategorijos) pagrindinį kapitalą 10 mlrd. eurų. Remiantis susitarime dėl kapitalo pasirašymo, kurį šiuo tikslu sudarė Nyderlandų Karalystė ir ING, išdėstytomis išpirkimo sąlygomis vertybiniai popieriai ING iniciatyva turėjo būti išpirkti po 15 eurų už vieną jų (50 % emisijos kainos išpirkimo priemoka) arba po trejų metų jie galėjo būti konvertuoti į paprastąsias akcijas. Jei ING būtų pasirinkusi konvertavimą, Nyderlandų valdžios institucijos vis dėlto galėjo pareikalauti, kad ING išpirktų vertybinius popierius po 10 eurų už kiekvieną su susikaupusiomis palūkanomis. Kuponas už vertybinius popierius Nyderlandų Karalystei būtų mokamas, tik jei ING mokėtų dividendus už paprastąsias akcijas.
5 Antroji pagalbos priemonė – tai pasikeitimas grynųjų pinigų srautais, taikytas nuvertėjusiems aktyvams, susijusiems su Jungtinėse Amerikos Valstijose išduotais hipoteka užtikrintais būsto kreditais pagrįstų vertybinių popierių portfeliu, kurio vertė labai sumažėjo.
6 2008 m. spalio 22 d. Nyderlandų Karalystė pranešė Komisijai apie pirmąją pagalbos priemonę, ir 2008 m. lapkričio 11 d. ING kapitalas buvo padidintas.
7 2008 m. lapkričio 12 d. Komisija priėmė Sprendimą C (2008) 6936 byloje Nr. 528/08 dėl pagalbos, kurią Nyderlandų Karalystė suteikė ING (toliau − pradinis sprendimas). Šiame sprendime ji nusprendė, kad Nyderlandų valstybės sudarytame ING vertybinių popierių pirkimo sandoryje yra pagalbos, kaip ji suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį, elementas. Tačiau Komisija nurodė, kad ši priemonė buvo suderinama su bendrąja rinka, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnio 3 dalies b punktą, nes ja buvo siekiama atitaisyti dėl pasaulinės finansų krizės atsiradusį didelį valstybės narės ekonomikos sutrikdymą. Todėl ji patvirtino šią priemonę šešių mėnesių laikotarpiui. Komisija taip pat pažymėjo, kad jei per šį šešių mėnesių laikotarpį Nyderlandų valdžios institucijos šiuo atžvilgiu pateiks patikimą planą (toliau − restruktūrizavimo planas), pradinio sprendimo galiojimas bus automatiškai pratęstas, kol ji priims sprendimą dėl šio plano.
8 2009 m. kovo 4 d. Nyderlandų Karalystė pranešė Komisijai apie antrąją pagalbos priemonę.
9 2009 m. kovo 31 d. raštu Komisija pranešė Nyderlandų Karalystei apie savo sprendimą pradėti EB 88 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą (OL C 158, p. 13), nes jai kilo abejonių, ar tam tikri su nuvertėjusiais aktyvais susijusios priemonės aspektai atitinka Komisijos komunikatą dėl sumažėjusios vertės turto tvarkymo bankų sektoriuje (OL C 72, 2009, p. 1). Vis dėlto šiuo sprendimu ši priemonė buvo patvirtinta šešių mėnesių laikotarpiui. Jame buvo nurodyta, kad Nyderlandų valdžios institucijos įsipareigojo įtraukti į restruktūrizavimo planą nuvertėjusių aktyvų gelbėjimo priemonę, kurią jie privalėjo pateikti pagal pradinį sprendimą.
10 2009 m. gegužės 12 d. Nyderlandų Karalystė pateikė Komisijai restruktūrizavimo planą dėl ING. Po kelių mėnesių diskusijų 2009 m. spalio 22 d. ši valstybė narė pateikė Komisijai peržiūrėtą restruktūrizavimo planą, kuriame, be kita ko, buvo pakeistos 2008 m. lapkričio 11 d. Nyderlandų Karalystės suteiktos kapitalo injekcijos (toliau – kapitalo injekcija) grąžinimo sąlygos.
11 2009 m. lapkričio 18 d. Komisija priėmė ginčijamą sprendimą.
12 Ginčijamo sprendimo 34 konstatuojamojoje dalyje, kuri yra jo 2 skyriuje „Faktų apibūdinimas“, Komisija taip apibūdina išpirkimo sąlygų pakeitimą:
„Remdamiesi restruktūrizavimo planu Nyderlandai pateikė susitarimo dėl pirmo lygio Core Tier 1 vertybinių popierių grąžinimo [išpirkimo], atliekamo ING, pakeitimą. Pagal pakeistas sąlygas ING gali išpirkti iki 50 % pagrindinių pirmo lygio Core Tier 1 vertybinių popierių už emisijos kainą (10 [eurų]), pridėjus susikaupusias atkarpos, kurios metinė norma yra 8,5 %, palūkanas [susikaupusias palūkanas, apskaičiuotas atsižvelgiant į 8,5 % metinį kuponą] (maždaug 253 mln. [eurų]), pridėjus ankstyvo grąžinimo baudą, kai ING akcijų kursas yra didesnis kaip 10 [eurų]. Ankstyvo išpirkimo [grąžinimo] bauda didėja su ING akcijų kursu. Ankstyvo išpirkimo priemokos apskaičiavimo tikslais nustatoma akcijų kurso padidėjimo riba, kuri yra 12,45 [euro]. Taigi, bauda yra 13 % per metus. Ankstyvo išpirkimo [grąžinimo] bauda galėtų būti daugiausia 705 mln. [eurų] manant, kad 5 mlrd. [eurų] grąžinama praėjus 400 dienų nuo išleidimo. Be to, baudos priemokai [baudai (priemokai)] nustatoma žemiausia riba, kuri yra 340 mln. [eurų], ir užtikrinama, kad mažiausia grąžos vidaus norma [vidaus grąžos norma] Nyderlandams būtų 15 %. Kitaip tariant, atsižvelgiant į tai, kad ING paprastai turėtų mokėti 2,5 mlrd. [eurų] išpirkimo priemoką, dėl šio pakeitimo ING gauna papildomą pranašumą, kuris yra nuo 1,79 iki 2,2 mlrd. [eurų], atsižvelgiant į ING akcijų rinkos kainos [kainą] <...>“
13 Ginčijamo sprendimo 98 konstatuojamojoje dalyje konstatavusi, kad šis kapitalo injekcijos grąžinimo sąlygų pakeitimas yra „papildoma maždaug 2 mlrd. eurų pagalba“, šio sprendimo 157 konstatuojamojoje dalyje Komisija vis dėlto nurodė, jog minėta papildomos pagalbos priemonė turėjo būti pripažinta suderinama su bendrąja rinka pagal EB 87 straipsnio 3 dalies b punktą.
14 Todėl ginčijamo sprendimo 2 straipsnyje buvo numatyta:
„Restruktūrizavimo pagalba, kurią Nyderlandai suteikė ING, yra valstybės pagalba pagal Sutarties 87 straipsnio 1 dalį.
Pagalba dera su bendrąja rinka, jei laikomasi II priede nustatytų įsipareigojimų.
Laikinas balanso didėjimo apribojimas, nustatytas [pradiniame sprendime], panaikinamas.“
Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiamas sprendimas
15 2010 m. sausio 28 d. Nyderlandų Karalystė ir ING pateikė Bendrojo Teismo kanceliarijai ieškinius, jais remiantis atitinkamai pradėtos bylos T‑29/10 ir T‑33/10.
16 2010 m. kovo 15 d. nutartimi Bendrojo Teismo trečiosios kolegijos pirmininkas sujungė bylas T‑29/10 ir T‑33/10 tam, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimtas sprendimas.
17 2010 m. liepos 14 d. nutartimi Bendrasis Teismas leido De Nederlandsche Bank NV (toliau – DNB) įstoti į bylą palaikyti ING reikalavimų.
18 Skundžiame sprendime Bendrasis Teismas pritarė trims Nyderlandų Karalystės pateiktiems pagrindams ir pirmajam ING pateiktam pagrindui. Todėl jis panaikino ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmą ir antrą pastraipas bei jo II priedą.
19 Nagrinėdamas šiuos pagrindus Bendrasis Teismas, be kita ko, manė, kad Komisija negali nesilaikyti pareigos įvertinti grąžinimo sąlygų pakeitimo ekonominį pagrįstumą atsižvelgiant į privataus investuotojo kriterijų vien dėl to, kad grąžintina kapitalo injekcija jau pati savaime yra valstybės pagalba.
Įvykiai paskelbus skundžiamą sprendimą
20 Vykdydama skundžiamą sprendimą 2012 m. gegužės 11 d. Komisija priėmė Sprendimą C(2012) 3150 galutinis – Valstybės pagalba SA.28855 (N 373/2009) (ex C 10/2009 ir ex N 528/2009) Nyderlandai – ING – restruktūrizavimo pagalba (toliau – naujas sprendimas). Šiame sprendime Komisija iš naujo išnagrinėjo kapitalo injekcijos grąžinimo sąlygų pakeitimą pagal privataus investuotojo kriterijų ir padarė išvadą, kad rinkos ekonomikos sąlygomis privatus investuotojas nebūtų sutikęs su tokiomis naujomis sąlygomis. Todėl Komisija nusprendė, kad minėtu pakeitimu suteikta valstybės pagalba, tačiau, atsižvelgiant į Nyderlandų Karalystės prisiimtus įsipareigojimus, aptariama pagalba suderinama su vidaus rinka.
21 2012 m. liepos 23 d. dviejuose Bendrajam Teismui pateiktuose ieškiniuose (bylos T‑325/12 ir T‑332/12) Nyderlandų Karalystė ir ING prašė panaikinti naują sprendimą, remdamiesi, be kita ko, tuo, kad Komisija neteisingai pritaikė privataus investuotojo kriterijų. Tačiau šios šalys vėliau atsiėmė ieškinius ir 2012 m. gruodžio 6 d. Bendrojo Teismo nutartimi Nyderlandai ir ING Groep prieš Komisiją (sujungtos bylos T‑325/12 ir T‑332/12) šios bylos buvo išbrauktos iš Bendrojo Teismo registro.
22 Todėl naujas sprendimas įsigaliojo.
Šalių reikalavimai
23 Pateikdama apeliacinį skundą Komisija Teisingumo Teismo prašo:
– panaikinti skundžiamą sprendimą, atmesti ieškinį, kuriuo siekiama, kad būtų iš dalies panaikintas ginčijamas sprendimas, ir priteisti iš Nyderlandų Karalystės ir ING bylinėjimosi išlaidas,
– nepatenkinus pirmojo reikalavimo, panaikinti skundžiamą sprendimą ir grąžinti sujungtas bylas nagrinėti Bendrajam Teismui tam, kad jis nuspręstų dėl ING pateiktų antrojo ir trečiojo pagrindo byloje T‑33/10, taip pat atidėti klausimo dėl bylinėjimosi išlaidų, patirtų abiejose instancijose, nagrinėjimą,
– nepatenkinus nei pirmojo, nei antrojo reikalavimo, panaikinti ginčijamo sprendimo 2 straipsnio trečią pastraipą ir priteisti iš Nyderlandų Karalystės ir ING bylinėjimosi išlaidas, patirtas apeliacinėje instancijoje.
24 Nyderlandų Karalystė Teisingumo Teismo prašo:
– atmesti visus Komisijos pateiktus pagrindus ir priteisti iš jos bylinėjimosi išlaidas ir
– nepatenkinus pirmojo reikalavimo, jei Teisingumo Teismas pritars vienam arba keliems Komisijos pateiktiems pagrindams ir panaikins skundžiamą sprendimą, grąžinti bylą nagrinėti Bendrajam Teismui.
25 ING Teisingumo Teismo prašo:
– pripažinti apeliacinį skundą nepriimtinu ir (arba) nereikšmingu nurodytais klausimais,
– nepatenkinus pirmojo reikalavimo, jei apeliacinis skundas būtų pripažintas priimtinu ir reikšmingu, atmesti jį visą,
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas, patirtas ir apeliacinėje instancijoje, ir Bendrajame Teisme,
– nepatenkinus nei pirmojo, nei antrojo reikalavimo, jei Teisingumo Teismas priimtų apeliacinį skundą ir skundžiamą sprendimą panaikintų visą arba iš dalies, grąžinti bylą nagrinėti Bendrajam Teismui ir atidėti klausimo dėl bylinėjimosi išlaidų, patirtų pirmojoje ir apeliacinėje instancijose, nagrinėjimą.
26 DNB prašo Teisingumo Teismo atmesti Komisijos apeliacinio skundo pirmąjį ir ketvirtąjį pagrindus.
Dėl apeliacinio skundo
Dėl pirmojo apeliacinio skundo pagrindo, paremto Bendrojo Teismo klaida, kurią jis galėjo padaryti nusprendęs, kad privataus investuotojo kriterijus taikytinas valstybės pagalbos grąžinimo sąlygų pakeitimui
Šalių argumentai
27 Komisija tvirtina, kad privataus investuotojo kriterijų valdžios institucijų elgesiui tinkama taikyti tik kai jų padėtis yra panaši į galimą privačių ūkio subjektų padėtį. Tačiau privataus investuotojo padėtis niekada negalėtų būti tokia, kad jis galėtų suteikti valstybės pagalbą ING.
28 Nyderlandų Karalystė, ING ir DNB mano, kad pirmasis pagrindas yra nepagrįstas. Konkrečiai kalbant, jie teigia, kad Komisija neteisingai padarė išvadą, jog kapitalo injekcija buvo pagalbos priemonė, kurią ši valstybė narė suteikė pasinaudojusi viešąja valdžia, ir jog bet koks kitas Nyderlandų Karalystės aktas, susijęs su šia injekcija, nebegalėjo būti vertinamas pagal privataus investuotojo kriterijų.
Teisingumo Teismo vertinimas
29 Pirmiausia reikia pažymėti, kad diskusijos Bendrajame Teisme buvo susijusios ne su konkrečiu privataus investuotojo kriterijaus taikymu kapitalo injekcijos grąžinimo sąlygų pakeitimui, bet su jo taikomumu.
30 Šiuo klausimu reikia priminti, kad 2012 m. birželio 5 d. Sprendimo Komisija prieš EDF (C‑124/10 P) 92 punkte Teisingumo Teismas nusprendė, jog, atsižvelgiant į EB 87 straipsnio 1 dalimi siekiamus tikslus ir į privataus investuotojo kriterijų, ekonominė nauda, net ir suteikta mokestinio pobūdžio priemonėmis, turi būti vertinama atsižvelgiant į privataus investuotojo kriterijų, jei atlikus bendrą vertinimą paaiškėja, kad atitinkama valstybė narė, nepaisant tokių viešajai valdžiai priskirtinų priemonių, minėtą naudą suteikė veikdama kaip jai priklausančios įmonės akcininkė.
31 Darytina išvada, kad privataus investuotojo kriterijaus taikymas viešosios valdžios įsikišimui priklauso ne nuo formos, kuria suteikiama nauda, bet nuo minėto įsikišimo kvalifikavimo kaip aptariamos įmonės akcininko sprendimo.
32 Be to, šis kriterijus yra vienas iš elementų, į kuriuos Komisija turi atsižvelgti siekdama nustatyti pagalbos buvimą, todėl jis nėra išimtis, kuri taikoma tik valstybės narės prašymu, jei yra visi valstybės pagalbos, nesuderinamos su bendrąja rinka, elementai, nurodyti EB 87 straipsnio 1 dalyje (žr. minėto Sprendimo Komisija prieš EDF 103 punktą).
33 Todėl paaiškėjus, kad privataus investuotojo kriterijus gali būti taikomas, Komisija privalo prašyti atitinkamos valstybės narės jai pateikti visą reikšmingą informaciją, kuri leistų patikrinti, ar šio kriterijaus taikymo sąlygos yra įvykdytos (žr. minėto Sprendimo Komisija prieš EDF 104 punktą).
34 Šios teismo praktikos taikymu negalima abejoti vien dėl to, kad šiuo atveju nagrinėjamas privataus investuotojo kriterijaus taikymas vertybinių popierių, įgytų pasinaudojus valstybės pagalba, išpirkimo sąlygų pakeitimui.
35 Iš tiesų, kaip savo išvados 41 punkte pažymėjo generalinė advokatė, bet koks vertybinių popierių savininkas, kad ir kokia jų vertė ir pobūdis, gali pageidauti ar sutikti iš naujo susitarti dėl jų išpirkimo sąlygų. Todėl naudinga palyginti valstybės elgesį šiuo klausimu su hipotetinio privataus investuotojo elgesiu esant panašiai situacijai.
36 Lemiamas šio palyginimo veiksnys yra tai, ar kapitalo injekcijos grąžinimo sąlygų pakeitimas atitiko ekonominio pagrįstumo kriterijų taip, kad privatus investuotojas galėtų sutikti su tokiu pakeitimu, be kita ko, padidindamas tikimybę susigrąžinti šią injekciją.
37 Šiomis aplinkybėmis konstatuotina, kad skundžiamo sprendimo 99 punkte Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos, kai nusprendė, kad Komisija negali nesilaikyti pareigos įvertinti grąžinimo sąlygų pakeitimo ekonominį pagrįstumą atsižvelgiant į privataus investuotojo kriterijų vien dėl to, kad grąžintina kapitalo injekcija jau pati savaime yra valstybės pagalba. Taigi jis teisingai konstatavo, kad tik atlikusi tokį vertinimą Komisija gali padaryti išvadą, ar buvo suteiktas papildomas pranašumas, kaip tai suprantama pagal EB 87 straipsnio 1 dalį.
38 Todėl pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Dėl antrojo apeliacinio skundo pagrindo, paremto Bendrojo Teismo atliktu valstybės narės negautų pajamų dėl pakeistų grąžinimo sąlygų klaidingu vertinimu
Šalių argumentai
39 Anot Komisijos, Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai konstatavo, kad net tuo atveju, jei Komisija būtų galėjusi padaryti išvadą, kad dėl grąžinimo sąlygų pakeitimo Nyderlandų Karalystė negavo pajamų, ji neteisingai apskaičiavo šių tariamai negautų pajamų sumą, nes neatsižvelgė į kupono, susidedančio iš susikaupusių palūkanų, mokėjimą, kuris pagal pakeistas sąlygas tapo privalomas ir besąlyginis.
40 Nyderlandų Karalystė ir ING mano, kad tai klausimas, dėl kurio reikalingas faktinis vertinimas ir kuris negali būti nagrinėjamas per apeliacinį procesą.
Teisingumo Teismo vertinimas
41 Antrajame pagrinde Komisija iš esmės kritikuoja skundžiamo sprendimo 126–142 punktuose esančią Bendrojo Teismo de facto analizę dėl kapitalo injekcijos grąžinimo sąlygų pakeitimo.
42 Skundžiamo sprendimo 135 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, kad, pakeitus grąžinimo sąlygas, kupono, atitinkančio susikaupusias palūkanas, mokėjimas ankstyvo grąžinimo momentu nebepriklausė, kaip buvo numatyta pagal pradines sąlygas, nuo dividendų mokėjimo paprastųjų akcijų turėtojams.
43 Tačiau Komisija nurodė, kad pagal pradines grąžinimo sąlygas ING susikaupusias palūkanas turėjo sumokėti Nyderlandų Karalystei grąžindamas kapitalo injekciją.
44 Kaip savo išvados 47 punkte nurodė generalinė advokatė, klausimas, susijęs su pakeistų grąžinimo sąlygų apibūdinimo pataisytame restruktūrizavimo plane teisingumu, taip pat su tuo, kiek jos skyrėsi nuo pradinių sąlygų, nepatenka į Teisingumo Teismo kompetenciją apeliaciniame procese.
45 Iš tiesų pagal SESV 256 straipsnio 1 dalį ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 58 straipsnio pirmą pastraipą apeliacinį skundą galima paduoti tik teisės klausimais. Dėl šios priežasties tik Bendrasis Teismas yra kompetentingas nustatyti ir vertinti bylai turinčius reikšmės faktus ir įrodymus. Tokių faktų ir įrodymų vertinimas, išskyrus, kai jie buvo iškraipyti, nėra teisės klausimas, dėl kurio galima pateikti apeliacinį skundą Teisingumo Teismui.
46 Kadangi Komisija neteigė, kad yra iškraipymas, darytina išvada, kad antrasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nepriimtinas.
Dėl trečiojo apeliacinio skundo pagrindo, paremto Bendrojo Teismo klaida, padaryta dėl to, kad jis neturėjo teisės panaikinti visos ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmos pastraipos
Šalių argumentai
47 Komisija nurodo, kad nors ji klaidingai įvertino pakeistas grąžinimo sąlygas kaip valstybės pagalbą arba neteisingai nustatė pagalbos sumą, Bendrasis Teismas neturėjo teisės panaikinti visos ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmos pastraipos.
48 Iš tiesų, kadangi, pirma, Bendrasis Teismas pripažino, kad ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmoje pastraipoje nurodyta restruktūrizavimo pagalba nebuvo daromas skirtumas tarp šios pagalbos skirtingų elementų, ir, antra, Bendrasis Teismas nesuabejojo minėtame sprendime esančiu kvalifikavimu kaip valstybės pagalbos, susijusiu su kapitalo injekcija ir su nuvertėjusių aktyvų priemone, Komisija mano, kad panaikinęs visą minėto 2 straipsnio pirmą pastraipą jis pažeidė proporcingumo principą.
49 Komisija taip pat teigia, kad bet kuriuo atveju Bendrasis Teismas negalėjo panaikinti ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmos pastraipos tiek, kiek ši nuostata buvo tik patvirtinamasis aktas.
50 Nyderlandų Karalystė ir ING mano, kad Bendrasis Teismas neturėjo kito pasirinkimo, tik panaikinti visą ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmą pastraipą, nes šioje nuostatoje buvo tik bendrai nurodyta „restruktūrizavimo pagalba“, kurios dalis buvo dėl grąžinimo sąlygų pakeitimo atsiradusi tariama pagalba. Iš tiesų Bendrasis Teismas nusprendė, kad šio pakeitimo vertinimas negalėjo būti atsietas nuo kitų akto dalių.
Teisingumo Teismo vertinimas
51 Siekiant nuspręsti dėl šio pagrindo pagrįstumo, reikia išnagrinėti, ar Bendrasis Teismas teisingai įvertino galimus klaidos, kuri, anot jo, buvo padaryta ginčijamame sprendime tiek, kiek jame buvo konstatuota, kad kapitalo injekcijos grąžinimo sąlygų pakeitimas yra papildoma pagalba, padarinius ginčijamo sprendimo rezoliucinei daliai, ypač jo 2 straipsnio pirmai pastraipai.
52 Pagal ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmą pastraipą „restruktūrizavimo pagalba, kurią Nyderlandų Karalystė suteikė ING, yra valstybės pagalba <…>“.
53 Bendrasis Teismas, remdamasis Komisijos atsakymais į jo klausimus raštu, nustatė, kad ginčijamame sprendime nurodytą 17 mlrd. eurų pagalbą sudarė: pirma, kapitalo injekcijai lygi pagalbos suma, t. y. 10 mlrd. eurų, antra, pagalbos suma, susijusi su grąžinimo sąlygų pakeitimu, t. y. maždaug 2 mlrd. eurų, ir, trečia, pagalbos suma, susijusi su priemone, susijusia su nuvertėjusiais aktyvais, t. y. 5 mlrd. eurų.
54 Taigi skundžiamo sprendimo 152 punkte Bendrasis Teismas teisingai konstatavo, kad papildoma pagalba, t. y. su grąžinimo sąlygų pakeitimu susijusi pagalba, yra ginčijamo sprendimo rezoliucinės dalies 2 straipsnio pirmoje pastraipoje, kurioje neišskiriami įvairūs šios pagalbos elementai, nurodytos „restruktūrizavimo pagalbos“ sudėtinė dalis.
55 Tuo remdamasis skundžiamo sprendimo 153 punkte Bendrasis Teismas priėjo prie išvados, kad atsižvelgiant į klaidas, kurios padarytos ginčijamame sprendime kvalifikuojant papildomą pagalbą, turi būti panaikinta visa ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirma pastraipa, nes ji grindžiama išvada, kad grąžinimo sąlygų pakeitimas yra papildoma maždaug 2 mlrd. eurų pagalba.
56 Komisija iš esmės kaltina Bendrąjį Teismą, kad nepanaikino ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmos pastraipos iš dalies. Anot jos, iš tiesų toks panaikinimas buvo įmanomas, nes pagalbos priemonės, susijusios su grąžinimo sąlygų pakeitimu, vertinimą buvo galima atskirti nuo kitų restruktūrizavimo pagalbos elementų vertinimo.
57 Šiuo klausimu svarbu priminti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką Sąjungos aktą panaikinti iš dalies galima, tik jei prašomas panaikinti dalis galima atskirti nuo viso akto. Šis reikalavimas netenkinamas, jei aktą panaikinus iš dalies būtų pakeista jo esmė (2005 m. gegužės 24 d. Sprendimo Prancūzija prieš Parlamentą ir Tarybą, C‑244/03, Rink. p. I‑4021, 12 ir 13 punktai ir 2012 m. gruodžio 6 d. Sprendimo Komisija prieš Verhuizingen Coppens, C‑441/11 P, 38 punktas).
58 Taigi nagrinėjamu atveju panaikinus ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmą pastraipą iš dalies galėjo būti pakeista jo esmė, atsižvelgiant į tai, kad neįmanoma nustatyti tikslios papildomos pagalbos sumos.
59 Iš tiesų ginčijamo sprendimo 34 konstatuojamojoje dalyje Komisija priėjo prie išvados, kad dėl grąžinimo sąlygų pakeitimo ING gavo papildomą pranašumą, kuris yra nuo 1,79 iki 2,2 mlrd. eurų, atsižvelgiant į ING akcijų rinkos kainą.
60 Tačiau savo ruožtu skundžiamo sprendimo 140 punkte Bendrasis Teismas nusprendė, kad darant prielaidą, jog Komisija teisingai pripažino sąlygų pakeitimą papildoma pagalba, Nyderlandų valstybės negautos pajamos dėl grąžinimo sąlygų pakeitimo galėjo būti lygios ne maždaug 2 mlrd. eurų sumai, bet neišvengiamai mažesnei, sumažintai proporcingai susikaupusių palūkanų sumai pagalbos grąžinimo momentu.
61 Taigi Komisija, remdamasi bendra 17 mlrd. eurų suma, priėjo prie išvados, kad restruktūrizavimo pagalba ING atitinka 5 % ING RWA (pagal riziką įvertintas turtas). Be to, ginčijamo sprendimo 141 konstatuojamojoje dalyje laikydamasi šios 5 % RWA ribos kaip pagalbos apimties indikatoriaus Komisija konstatavo, kad ING gavo „didelę pagalbos sumą“.
62 Skundžiamo sprendimo 154 ir 156 punktuose Bendrasis Teismas konstatavo, kad dėl to papildoma pagalba buvo dalis Komisijos vertinimo, atlikto sprendžiant dėl pagalbos suderinamumo su bendrąja rinka, ypač dėl įsipareigojimų, kuriuos reikia prisiimti, kad pagalba būtų pripažinta suderinama, apimties nustatymo.
63 Šiuo klausimu skundžiamo sprendimo 158 punkte Bendrasis Teismas patikslino, kad iš ginčijamo sprendimo aiškiai matyti, jog Komisija išnagrinėjo kompensuojamųjų priemonių apimties klausimą atsižvelgdama į tai, kokį poveikį turėjo restruktūrizavimo pagalba, kurią sudarė pagalba, susijusi su kapitalo injekcija, grąžinimo sąlygų pakeitimu ir su nuvertėjusiais aktyvais susijusia priemone, t. y. atsižvelgdama į bendrą 17 mlrd. eurų pagalbos sumą.
64 Taigi Bendrasis Teismas teisingai nusprendė, kad neįmanoma atsieti papildomos pagalbos nuo rezoliucinės dalies ir ją pagrindžiančių motyvų.
65 Be to, Komisija teigia, kad ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirma pastraipa negalėjo būti panaikinta, nes ji buvo tik pradinio sprendimo patvirtinamasis aktas.
66 Šiuo klausimu iš pradinio sprendimo matyti, kad Komisija patvirtino „Nyderlandų valstybės ING vertybinių popierių pirkimą“ kaip „skubos priemonę dėl finansų krizės 6 mėnesiams“. Pasibaigus šiam laikotarpiui, priemonė turėjo būti persvarstyta.
67 Taigi buvo nagrinėjama laikina priemonė, kuri buvo pateisinta išimtinėmis aplinkybėmis ir kurios galiojimui taikyta sąlyga, kad Nyderlandų valdžios institucijos pateiks ING ilgalaikio gyvybingumo planą. Pateikus tokį planą, ši priemonė automatiškai pratęsiama, kol Komisija priims sprendimą dėl šio plano.
68 Be to, pradinis sprendimas buvo priimtas tik dėl pagalbos priemonės, susijusios su 10 mlrd. eurų kapitalo injekcija, ir jame nebuvo nurodytos jokios kitos priemonės, susijusios su papildoma pagalba ir nuvertėjusiais aktyvais.
69 Nors tiesa, kad pagal Teisingumo Teismo praktiką vien dėl patvirtinamojo akto negali būti pareiškiamas ieškinys (žr., be kita ko, 2004 m. gruodžio 9 d. Sprendimo Komisija prieš Greencore, C‑123/03 P, Rink. p. I‑11647, 39 punktą), vis dėlto Teisingumo Teismas taip pat nusprendė, jog aktas yra vien patvirtinamasis, jeigu jame nėra jokių naujų aplinkybių, palyginti su ankstesniu aktu (žr. 1980 m. gruodžio 10 d. Sprendimo Grasselli prieš Komisiją, 23/80, Rink. p. 3709, 18 punktą ir 2006 m. rugsėjo 14 d. Sprendimo Komisija prieš Fernández Gómez, C‑417/05 P, Rink. p. I‑8481, 46 punktą).
70 Taigi patvirtinant bendrą restruktūrizavimo pagalbą ING, kurią sudarė trys pagalbos priemonės ir kurios suma buvo lygi 17 mlrd. eurų, ginčijamame sprendime nebuvo apsiribota vien patvirtinimu to, kam buvo pritarta pradiniame sprendime.
71 Iš tiesų susiklosčius išskirtinei pasaulinės finansų krizės situacijai, dėl kurios reikėjo priimti skubias priemones, vienos suteiktos pagalbos priemonės pradiniam nagrinėjimui negali būti taikomi tie patys kriterijai, kurių turi būti laikomasi priimant galutinį sprendimą dėl trijų pagalbos priemonių, kurių suma yra gerokai didesnė, suderinamumo su vidaus rinka.
72 Taigi ginčijamame sprendime yra keli nauji elementai, palyginti su pradiniu sprendimu, todėl jo negalima laikyti „patvirtinamuoju aktu“.
73 Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, trečiąjį apeliacinio skundo pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Dėl ketvirtojo apeliacinio skundo pagrindo, paremto Bendrojo Teismo padaryta teisės klaida nusprendus, kad ginčijamo sprendimo 2 straipsnio antra pastraipa yra neteisėta, nes Komisija neteisingai kaip „valstybės pagalbą“ kvalifikavo pakeistas grąžinimo sąlygas
Šalių argumentai
74 Komisija kaltina Bendrąjį Teismą remiantis klaidos, kuri turėjo įtakos jos papildomos pagalbos vertinimui, konstatavimu padarius išvadą kad buvo poveikis įsipareigojimams, reikalingas tam, kad restruktūrizavimo pagalba būtų pripažinta suderinama su bendrąja rinka. Taigi Bendrasis Teismas padarė klaidą nusprendęs, kad kai pagalba, susijusi su grąžinimo tvarkos pakeitimu, buvo įvertinta pernelyg didele suma, Nyderlandų valdžios institucijų siūlomais įsipareigojimais galėjo būti viršytas minimumas, reikalingas, kad pagalba ING būtų suderinama su bendrąja rinka.
75 Šiuo klausimu Komisija tvirtina, kad neturėjo teisės neleisti valstybės narės prisiimtų įsipareigojimų dėl priemonės, apie kurią pranešta, remdamasi tuo, kad šie įsipareigojimai viršijo tai, kas buvo būtina tam, kad valstybės pagalba būtų suderinama su bendrąja rinka. Anot Komisijos, kadangi Nyderlandų Karalystės pasiūlytų įsipareigojimų pakako, kad kapitalo injekcija, priemonė, susijusi su nuvertėjusiais aktyvais, ir grąžinimo sąlygų pakeitimas kartu būtų suderinami, to pakako dviem iš šių priemonių suderinti.
76 Nyderlandų Karalystė ir ING, šiuo klausimu palaikomi DNB, primena, kad jie pasiūlė nagrinėjamus įsipareigojimus, nes Komisija nurodė, jog nepriims teigiamo sprendimo, jei šios minimalios kompensacinės priemonės nebus pasiūlytos. Todėl Komisija negali teigti, kad minėti įsipareigojimai nesietini su ja.
Teisingumo Teismo vertinimas
77 Pirmiausia reikia nurodyti, kad, kaip savo išvados 64 punkte pažymėjo generalinė advokatė, iš Bendrojo Teismo skundžiamo sprendimo 9–37 punktuose pateikto administracinės procedūros, po kurios buvo priimtas ginčijamas sprendimas, pristatymo matyti, kad Komisija ne kartą nurodė, kokios priemonės, jos nuomone, buvo būtinos, ir pažymėjo, kad restruktūrizavimo planas be minėtų priemonių nebus patvirtintas.
78 Iš tiesų skundžiamo sprendimo 14 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, kad per 2009 m. balandžio 24 d. Komisijos, Nyderlandų Karalystės, ING ir DNB susitikimą Komisija nurodė, kad nagrinėjamos pagalbos priemonės „nebus patvirtintos“, jei ING „nesiims svarbių restruktūrizavimo priemonių, kad atkurtų savo gyvybingumą ir sumažintų sukeltus konkurencijos iškraipymus“.
79 Skundžiamo sprendimo 29 punkte Bendrasis Teismas taip pat konstatavo, kad 2009 m. spalio 12 d. ING pateikė Komisijai dar vieną restruktūrizavimo planą, jame „keletą kartų buvo nurodyti už konkurenciją atsakingos Komisijos narės 2009 m. spalio 6 d. elektroniniame laiške pateikti pasiūlymai. Visų pirma šiame plane buvo numatyta atlikti kapitalo įdėjimų mažinimą ir taip sumažinti ING balansą 45 %, t. y. beveik tris kartus, nei buvo pasiūlyta 2009 m. gegužės 12 d. pateiktame restruktūrizavimo plane, nustatytas bet kokio įsigijimo draudimas ir veiklos įsipareigojimai, kaip reikalavo Komisija“.
80 Iš šio faktinių aplinkybių vertinimo matyti, kad, priešingai tam, ką teigė Komisija, ginčijamo sprendimo II priede nurodyti įsipareigojimai nebuvo vien paprastas vienašalio Nyderlandų Karalystės ir ING pasiūlymo, su kuriuo Komisijai yra nesusijusi, rezultatas. Bendrasis Teismas priėjo prie išvados, kad, atvirkščiai, minėti įsipareigojimai didžiąja dalimi yra pagrįsti reikalavimais, kuriuos Komisija nustatė Nyderlandų Karalystei ir ING per administracinę procedūrą.
81 Šiomis aplinkybėmis pažymėtina, kad nurodant šį apeliacinio skundo pagrindą pateiktas Komisijos teiginys, jog ji negalėjo nustatyti Nyderlandų Karalystės ir ING pasiūlytų įsipareigojimų sąlygų, prieštarauja Bendrojo Teismo konstatuotoms faktinėms aplinkybėms.
82 Taigi šio pagrindo analizė iš esmės reiškia naują aptariamų faktinių aplinkybių vertinimą. Tačiau kadangi Komisija nesirėmė tuo, kad Bendrasis Teismas jas iškraipė ir dėl šio sprendimo 45 punkte nurodytų priežasčių, toks vertinimas nepatenka į Teisingumo Teismo kompetenciją apeliaciniame procese.
83 Todėl ketvirtąjį apeliacinio skundo pagrindą reikia atmesti kaip nepriimtiną.
Dėl penktojo apeliacinio skundo pagrindo, paremto Bendrojo Teismo „ne ultra petita“ principo pažeidimu
Šalių argumentai
84 Komisija teigia, kad Bendrajam Teismui Nyderlandų Karalystės ir ING atitinkamai bylose T‑29/10 ir T‑33/10 pateiktuose ieškiniuose nebuvo prašymo panaikinti ginčijamo sprendimo 2 straipsnio antros pastraipos ir jo priedo. Panaikindamas šias nuostatas Bendrasis Teismas neteisėtai išplėtė jam pateiktų ieškinių taikymo apimtį, todėl priėmė sprendimą ultra petita.
85 Nyderlandų Karalystė ir ING ginčija šią išvadą.
Teisingumo Teismo vertinimas
86 Pirmiausia reikia pažymėti, kad pateikdamas pirmąjį pagrindą byloje T‑33/10 ING prašė Bendrojo Teismo panaikinti ginčijamą sprendimą tiek, kiek jis manė, kad „CT1 sutarties pakeitimas juo pripažintas (papildoma) pagalba“.
87 Taigi iš Bendrajame Teisme ING pareikšto ieškinio dėl panaikinimo matyti, kad, pirma, „CT1 sutartis“ atitiko ING ir Nyderlandų Karalystės sudarytą susitarimą dėl 10 mlrd. eurų kapitalo injekcijos CT1 (Core Tier 1) ir, antra, šios sutarties pakeitimas buvo susijęs su kapitalo injekcijos grąžinimo sąlygų pakeitimu.
88 Darytina išvada, kad pateikdamas pirmąjį pagrindą ING Bendrojo Teismo prašė panaikinti ginčijamą sprendimą tiek, kiek pagal jį kapitalo injekcijos grąžinimo sąlygų pakeitimas yra papildoma pagalba. Taigi šis reikalavimas nėra susijęs su ginčijamo sprendimo rezoliucinės dalies konkrečiu straipsniu arba pastraipa.
89 Be to, skundžiamo sprendimo 147 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, kad „savo reikalavimų pirmoje dalyje Nyderlandų Karalystė prašo panaikinti [ginčijamo] sprendimo 2 straipsnio pirmą pastraipą ir jo 2 straipsnio antrą pastraipą bei II priedą tiek, kiek Komisija nusprendė, kad grąžinimo sąlygų pakeitimas yra papildoma maždaug 2 mlrd. eurų pagalba“.
90 Atsižvelgiant į tai, kad išdėstyta, reikia daryti išvadą, kad Komisijos pagrindui, paremtam tuo, kad panaikindamas ginčijamo sprendimo 2 straipsnio antrą pastraipą ir jo II priedą Bendrasis Teismas priėmė sprendimą ultra petita, negalima pritarti.
91 Todėl penktąjį apeliacinio skundo pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Dėl šeštojo apeliacinio skundo pagrindo, pateikto papildomai ir paremto tuo, kad jeigu Bendrasis Teismas pagrįstai panaikino ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmą ir antrą pastraipas, jis turėjo panaikinti ir šio 2 straipsnio trečią pastraipą
Šalių argumentai
92 Komisija nurodo, kad pradinio sprendimo 30 konstatuojamojoje dalyje nurodytas Nyderlandų Karalystės ir ING įsipareigojimas apriboti pastarojo balanso didėjimą siekiant, kad konkurencijos iškraipymai dėl kapitalo injekcijos būtų kuo mažesni. Tačiau atsižvelgiant į įsipareigojimus, kuriais pagrįsta ginčijamame sprendime padaryta išvada dėl pagalbos suderinamumo su vidaus rinka, šio sprendimo 2 straipsnio trečioje pastraipoje Komisija nusprendė panaikinti laikiną ING balanso didėjimo apribojimą.
93 Anot Komisijos, jei Bendrasis Teismas neklydo panaikindamas analizę ir įsipareigojimus, kuriais pagrįsta ginčijamo sprendimo 2 straipsnio antra pastraipa ir II priedas, ING ir toliau turėtų būti saistomas balanso apribojimų, kurie jam galiojo iki ginčijamo sprendimo priėmimo. Iš tiesų pagalbos suderinamumo su vidaus rinka konstatavimas atsižvelgiant į ginčijamo sprendimo II priede išsamiai nurodytus įsipareigojimus ir balanso didėjimo ribojimo panaikinimas yra neatsiejami.
94 Nyderlandų Karalystė nurodo, kad tai, ar dėl ginčijamo sprendimo 2 straipsnio antros ir trečios pastraipų panaikinimo reikėjo panaikinti ir 2 straipsnio trečią pastraipą, reikalauja vertinimo iš esmės, kurio Bendrasis Teismas negalėjo atlikti, nes jo nebuvo prašoma to padaryti. Anot Nyderlandų Karalystės, Teisingumo Teismas negali atlikti šio vertinimo per apeliacinį procesą, nes tai – faktinių aplinkybių vertinimas.
95 ING mano, kad šis pagrindas yra akivaizdžiai nepriimtinas, nes Komisija niekada to neprašė Bendrajame Teisme, todėl to negali daryti dabar.
Teisingumo Teismo vertinimas
96 Pateikdama šį pagrindą Komisija iš esmės kaltina Bendrąjį Teismą tuo, kad panaikinęs ginčijamo sprendimo 2 straipsnio pirmą ir antrą pastraipas jis savo iniciatyva nenagrinėjo pagrindo, susijusio su šio straipsnio trečios pastraipos panaikinimu.
97 Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad jei Komisijos klausimas negali būti laikomas viešosios tvarkos klausimu, Bendrasis Teismas negali jo vertinti savo iniciatyva, kad sprendimas nebūtų priimtas ultra petita (šiuo klausimu žr. 2006 m. birželio 1 d. Sprendimo P&O European Ferries (Vizcaya) ir Diputación Foral de Vizcaya prieš Komisiją, C‑442/03 P ir C‑471/03 P, Rink. p. I‑4845, 45 punktą ir 2013 m. gruodžio 10 d. Sprendimo Komisija prieš Airiją ir kt., C‑272/12 P, 28 punktą).
98 Iš to matyti, kad šeštasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nepriimtinas.
99 Kadangi nė vienam iš šešių Komisijos nurodytų apeliacinio skundo pagrindų negalima pritarti, reikia atmesti visą apeliacinį skundą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
100 Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 184 straipsnio 2 dalį, jeigu apeliacinis skundas yra nepagrįstas, išlaidų klausimą sprendžia Teisingumo Teismas. Pagal to paties reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliacinėse bylose pagal šio reglamento 184 straipsnio 1 dalį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
101 Kadangi Nyderlandų Karalystė ir ING reikalavo priteisti bylinėjimosi išlaidas iš Komisijos, o pastaroji bylą pralaimėjo, ji turi padengti bylinėjimosi išlaidas.
102 Pagal minėto Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį, taip pat taikomą apeliacinėse bylose pagal šio reglamento 184 straipsnio 1 dalį, reikia nuspręsti, kad DNB padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (antroji kolegija) nusprendžia:
1. Atmesti apeliacinį skundą.
2. Priteisti iš Europos Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
3. De Nederlandsche Bank NV padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.