HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a doua)
3 aprilie 2014(*)
„Recurs – Sectorul financiar – Perturbare gravă a economiei unui stat membru – Ajutor de stat în favoarea unui grup bancar – Formă – Aport în capital în cadrul unui plan de restructurare – Decizie – Compatibilitatea ajutorului cu piața comună – Condiții – Modificarea condițiilor de rambursare a ajutorului – Criteriul investitorului privat”
În cauza C‑224/12 P,
având ca obiect un recurs formulat în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, introdus la 11 mai 2012,
Comisia Europeană, reprezentată de L. Flynn, de S. Noë și de H. van Vliet, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,
recurentă,
celelalte părți în proces fiind:
Regatul Țărilor de Jos, reprezentat de M. de Ree, de C. Wissels și de J. Langer, în calitate de agenți, asistați de P. Glazener, advocaat,
ING Groep NV, cu sediul în Amsterdam (Țările de Jos), reprezentată de O. W. Brouwer și de J. Blockx, advocaten, și de M. O’Regan, solicitor,
pârâți în primă instanță,
De Nederlandsche Bank NV, cu sediul în Amsterdam (Țările de Jos), reprezentată de S. Verschuur și de H. Gornall, advocaten, precum și de M. Petite, avocat,
intervenientă în primă instanță,
CURTEA (Camera a doua),
compusă din doamna R. Silva de Lapuerta, președinte de cameră, și domnii J. L. da Cruz Vilaça (raportor), G. Arestis, J.‑C. Bonichot și A. Arabadjiev, judecători,
avocat general: doamna E. Sharpston,
grefier: doamna M. Ferreira, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 26 septembrie 2013,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 19 decembrie 2013,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin recursul formulat, Comisia Europeană solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 2 martie 2012, Țările de Jos și ING Groep/Comisia (T‑29/10 și T‑33/10, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care acesta a admis cererile de anulare în parte a Deciziei 2010/608/CE a Comisiei din 18 noiembrie 2009 privind ajutorul de stat C 10/09 (ex N 138/09) acordat de Țările de Jos cu privire la linia de credit de rezervă pentru active nelichide și planul de restructurare al ING (JO 2010, L 274, p. 139, denumită în continuare „decizia în litigiu”).
Istoricul cauzei
2 ING Groep NV (denumită în continuare „ING”) este o instituție financiară cu sediul social la Amsterdam (Țările de Jos) care oferă servicii bancare, de investiții, de asigurări de viață și de pensie către persoane private, societăți și clienți instituționali în mai mult de 40 de țări. ING deține 100 % din acțiunile ING Bank NV și ING Verzekeringen NV, două filiale care exercită la rândul lor controlul asupra filialelor ING din domeniul bancar și, respectiv, din domeniul asigurărilor.
3 Ca urmare a crizei financiare mondiale care a început în cursul anului 2007 și care s‑a agravat considerabil în cursul anului următor, Regatul Țărilor de Jos a adoptat diferite măsuri de ajutor în favoarea ING, dintre care două sunt în special pertinente în cadrul prezentului recurs.
4 Prima măsură de ajutor consta într‑o majorare de capital, prin crearea a 1 miliard de titluri ING care nu dădeau dreptul de vot, nici dreptul la dividende și care erau subscrise în întregime de Regatul Țărilor de Jos la un preț de emisiune de 10 euro per titlu. Această operațiune a permis ING să își majoreze capitalul de bază, denumit „Core Tier 1” (rangul 1), cu 10 miliarde de euro. Pe baza condițiilor de rambursare din acordul de subscriere a capitalului încheiat în această privință între Regatul Țărilor de Jos și ING, la propunerea ING, titlurile trebuiau fie răscumpărate la prețul de 15 euro per titlu (ceea ce reprezenta o primă de rambursare de 50 % în raport cu prețul de emisiune), fie, după trei ani, convertite în acțiuni ordinare. În cazul în care ING alegea opțiunea convertirii, autoritățile olandeze puteau opta pentru răscumpărarea titlurilor la un preț unitar de 10 euro per titlu plus dobânzile acumulate. Un cupon asupra titlurilor nu trebuia plătit Regatului Țărilor de Jos decât dacă se plăteau dividende de către ING la acțiunile ordinare.
5 A doua măsură de ajutor consta într‑un schimb de flux de numerar cu privire la active depreciate în legătură cu un portofoliu de titluri garantate prin credite ipotecare rezidențiale acordate în Statele Unite, a căror valoare scăzuse în mod considerabil.
6 La 22 octombrie 2008, Regatul Țărilor de Jos a notificat Comisiei prima măsură de ajutor, iar majorarea de capital a ING a avut loc la 11 noiembrie 2008.
7 La 12 noiembrie 2008, Comisia a adoptat Decizia C(2008) 6936, în cazul nr. 528/2008, privind un ajutor acordat ING de Regatul Țărilor de Jos (denumită în continuare „decizia inițială”). În această decizie, Comisia a considerat că achiziționarea titlurilor ING de către acest stat membru conține un element de ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) CE. Comisia a subliniat însă că această măsură era compatibilă cu piața comună în sensul articolului 87 alineatul (3) litera (b) CE întrucât urmărea să remedieze o perturbare gravă a economiei unui stat membru cauzată de criza financiară mondială. În consecință, Comisia a aprobat măsura respectivă pentru o perioadă de șase luni. Comisia a mai precizat că, în cazul în care autoritățile olandeze vor prezenta un plan credibil în această privință în perioada menționată de șase luni (denumit în continuare „planul de restructurare”), validitatea deciziei inițiale va fi prelungită în mod automat până la adoptarea unei decizii cu privire la acest plan.
8 La 4 martie 2009, Regatul Țărilor de Jos a notificat Comisiei cea de a doua măsură de ajutor.
9 Prin scrisoarea din 31 martie 2009, Comisia a notificat Regatului Țărilor de Jos decizia sa de deschidere a procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE (JO C 158, p. 13), având în vedere unele îndoieli cu privire la conformitatea anumitor aspecte ale măsurii privind activele depreciate cu Comunicarea Comisiei privind tratarea activelor depreciate în sectorul bancar comunitar (JO 2009, C 72, p. 1). Prin această decizie, Comisia a autorizat totuși măsura menționată pentru o perioadă de șase luni. În decizia respectivă se menționează că autoritățile olandeze s‑au angajat să includă măsura de salvare a activelor depreciate în planul de restructurare pe care trebuiau să îl prezinte în temeiul deciziei inițiale.
10 La 12 mai 2009, Regatul Țărilor de Jos a comunicat Comisiei un plan de restructurare cu privire la ING. După mai multe luni de discuții, acest stat membru a prezentat Comisiei, la 22 octombrie 2009, un plan de restructurare revizuit, care includea printre altele o modificare a condițiilor de rambursare a aportului în capital aprobat de Regatul Țărilor de Jos la 11 noiembrie 2008 (denumit în continuare „aportul în capital”).
11 La 18 noiembrie 2009, Comisia a adoptat decizia în litigiu.
12 În considerentul (34) al deciziei în litigiu, care face parte din punctul 2 al acesteia, intitulat „Descrierea faptelor”, Comisia a prezentat modificarea condițiilor de rambursare după cum urmează:
„În cadrul planului de restructurare, Țările de Jos au depus un amendament la acordul de rambursare a titlurilor de valoare de rangul 1 de către ING. Conform noilor termeni, ING poate răscumpăra până la 50 % din titlurile de valoare de rang 1 de bază la prețul de emisiune (10 [euro]), plus dobânda acumulată la cuponul cu o rată anuală a dobânzii de 8,5 % (aproximativ 253 de milioane [de euro]), plus o penalizare de răscumpărare anticipată atunci când o acțiune ING se tranzacționează cu un preț mai mare de 10 [euro]. Penalizarea de răscumpărare anticipată crește proporțional cu prețul acțiunilor ING. În scopul calculării primei de răscumpărare anticipată, prețul acțiunii este plafonat la 12,45 [euro]. La acest nivel, penalizarea este egală cu 13 % pe an. Prima de răscumpărare anticipată ar putea ajunge la un maximum de 705 milioane [de euro], presupunând că titlurile în valoare 5 miliarde [de euro] sunt rambursate după 400 de zile de la data emiterii. În plus, prima de penalizare are un plafon minim de 340 de milioane [de euro], ceea ce asigură o rată de rentabilitate minimă de 15 % pentru statul olandez. Cu alte cuvinte, dacă ING ar trebui să plătească în mod normal o primă de răscumpărare de 2,5 miliarde [de euro], acest amendament va avea ca rezultat un avantaj suplimentar pentru ING situat între 1,79 și 2,2 miliarde [de euro], în funcție de prețul de piață al acțiunilor ING […]”
13 După ce a constatat, în considerentul (98) al deciziei în litigiu, că această modificare a modalităților de rambursare a aportului în capital determina un „ajutor suplimentar în valoare de aproximativ 2 miliarde de euro”, Comisia a considerat totuși, în considerentul (157) al deciziei respective, că această măsură suplimentară de ajutor trebuia să fie declarată compatibilă cu piața comună în sensul articolului 87 alineatul (3) litera (b) CE.
14 În consecință, decizia în litigiu prevedea la articolul 2:
„Ajutorul de restructurare acordat societății ING de către Țările de Jos constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat.
Ajutorul este compatibil cu piața comună, cu condiția respectării angajamentelor prevăzute în anexa II.
Restricția temporară privind creșterea bilanțului prevăzută în [decizia inițială] este ridicată.”
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
15 Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului la 28 ianuarie 2010, Regatul Țărilor de Jos și ING au introdus acțiunile în cauzele T‑29/10 și, respectiv, T‑33/10.
16 Prin Ordonanța președintelui Camerei a treia a Tribunalului din 15 martie 2010, cauzele T‑29/10 și T‑33/10 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise, a procedurii orale și în vederea pronunțării hotărârii.
17 Prin Ordonanța din 14 iulie 2010, Tribunalul a admis intervenția De Nederlandsche Bank NV (denumită în continuare „DNB”) în susținerea concluziilor prezentate de ING.
18 Prin hotărârea atacată, Tribunalul a admis cele trei motive invocate de Regatul Țărilor de Jos și primul motiv invocat de ING. În consecință, a anulat articolul 2 primul și al doilea paragraf din decizia în litigiu, precum și anexa II la aceasta.
19 Analizând aceste motive, Tribunalul a apreciat printre altele că Comisia nu se putea sustrage de la obligația de a examina raționalitatea economică a modificării condițiilor de rambursare din perspectiva criteriului investitorului privat pentru simplul motiv că aportul în capital care face obiectul rambursării constituie deja, în sine, un ajutor de stat.
Faptele ulterioare pronunțării hotărârii atacate
20 Luând act de hotărârea atacată, Comisia a adoptat, la 11 mai 2012, Decizia C(2012) 3150 final – Ajutorul de stat SA.28855 (N 373/2009) (ex‑C 10/2009 și N 528/2009) – Țările de Jos/ING – Ajutor pentru restructurare (denumită în continuare „noua decizie”). În această decizie, Comisia a reexaminat modificarea condițiilor de rambursare a aportului în capital din perspectiva criteriului investitorului privat și a concluzionat că un investitor privat în economia de piață nu ar fi acceptat aceste noi condiții. Prin urmare, Comisia a decis că modificarea menționată constituia ajutor de stat, însă, având în vedere angajamentele asumate de Regatul Țărilor de Jos, ajutorul în cauză era compatibil cu piața internă.
21 Prin două acțiuni introduse la 23 iulie 2012 la Tribunal (cauzele T‑325/12 și T‑332/12), Regatul Țărilor de Jos și ING au solicitat anularea noii decizii pentru motivul că, printre altele, Comisia ar fi aplicat eronat criteriul investitorului privat. Aceste două părți s‑au desistat însă de acțiunile lor și, prin Ordonanța Tribunalului din 6 decembrie 2012, Țările de Jos și ING Groep/Comisia (T‑325/12 și T‑332/12), aceste cauze au fost radiate de pe rolul Tribunalului.
22 În consecință, noua decizie a rămas definitivă.
Concluziile părților
23 Prin recursul formulat, Comisia solicită Curții:
– cu titlu principal, anularea hotărârii atacate, respingerea acțiunii având ca obiect anularea în parte a deciziei în litigiu și obligarea Regatului Țărilor de Jos și a ING la plata cheltuielilor de judecată;
– cu titlu subsidiar, anularea hotărârii atacate și trimiterea cauzelor conexate spre rejudecare la Tribunal pentru ca acesta să statueze cu privire la cel de al doilea și la cel de al treilea dintre motivele invocate de ING în cauza T‑33/10, precum și soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată aferente celor două proceduri și
– cu titlu mai subsidiar, anularea articolului 2 al treilea paragraf din decizia în litigiu, precum și obligarea Regatului Țărilor de Jos și a ING la plata cheltuielilor de judecată aferente recursului.
24 Regatul Țărilor de Jos solicită Curții:
– cu titlu principal, respingerea tuturor motivelor invocate de Comisie și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată și
– cu titlu subsidiar, în cazul în care Curtea ar admite unul sau mai multe dintre motivele invocate de Comisie și ar anula hotărârea atacată, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal.
25 ING solicită Curții:
– declararea recursului ca inadmisibil și/sau inoperant în ceea ce privește punctele indicate;
– cu titlu subsidiar, în măsura în care recursul va fi declarat admisibil și va avea un efect, respingerea acestuia în totalitate;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată aferente atât procedurii de recurs, cât și procedurii în fața Tribunalului și
– cu titlu mai subsidiar, în măsura în care Curtea va admite recursul și va anula astfel în tot sau în parte hotărârea atacată, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal și soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată aferente procedurii în primă instanță și procedurii de recurs.
26 DNB solicită Curții respingerea primului și a celui de al patrulea motiv de recurs invocate de Comisie.
Cu privire la recurs
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o eroare a Tribunalului în măsura în care a statuat că criteriul investitorului privat era aplicabil modificării condițiilor de rambursare a unui ajutor de stat
Argumentele părților
27 Comisia susține că nu este adecvat să se aplice criteriul investitorului privat cu privire la comportamentul autorităților publice decât în cazul în care acestea se află într‑o poziție comparabilă celei în care s‑ar putea afla operatorii privați. Or, un investitor privat nu s‑ar putea afla niciodată într‑o situație în care să furnizeze ING un ajutor de stat.
28 Regatul Țărilor de Jos, ING și DNB consideră că primul motiv nu este întemeiat. În special, aceștia arată că, din faptul că aportul în capital era o măsură de ajutor acordată de acest stat membru în calitate de putere publică, Comisia a dedus în mod eronat că orice alt act care emană de la Regatul Țărilor de Jos referitor la acest aport nu mai putea fi apreciat în funcție de criteriul investitorului privat.
Aprecierea Curții
29 Cu titlu introductiv, trebuie arătat că dezbaterea în fața Tribunalului nu privea aplicarea concretă a criteriului investitorului privat la modificarea condițiilor de rambursare a aportului în capital, ci aplicabilitatea acestui criteriu.
30 În această privință, trebuie amintit că, la punctul 92 din Hotărârea din 5 iunie 2012, Comisia/EDF (C‑124/10 P), Curtea a statuat că, ținând seama de obiectivele urmărite de articolul 87 alineatul (1) CE, precum și de criteriul investitorului privat, un avantaj economic, chiar dacă ar fi acordat prin mijloace de natură fiscală, trebuie să fie apreciat prin raportare la criteriul investitorului privat dacă reiese, în urma unei aprecieri globale, că statul membru vizat, deși a utilizat astfel de mijloace proprii puterii publice, a acordat avantajul respectiv în calitatea sa de acționar la întreprinderea pe care o deține.
31 În consecință, aplicabilitatea criteriului investitorului privat cu privire la o intervenție publică nu depinde de forma în care a fost acordat avantajul, ci de calificarea intervenției menționate drept o decizie luată de un acționar al întreprinderii în cauză.
32 În plus, acest criteriu figurează printre elementele pe care Comisia este obligată să le ia în considerare pentru a dovedi existența unui ajutor și nu constituie, așadar, o excepție care se aplică numai la cererea unui stat membru în cazul în care s‑a constatat că sunt întrunite elementele constitutive ale noțiunii de ajutor de stat incompatibil cu piața comună prevăzute la articolul 87 alineatul (1) CE (a se vedea Hotărârea Comisia/EDF, citată anterior, punctul 103).
33 Prin urmare, în cazul în care rezultă că criteriul investitorului privat poate fi aplicabil, revine Comisiei sarcina de a solicita statului membru în cauză să îi furnizeze toate informațiile relevante care să îi permită să verifice dacă sunt îndeplinite condițiile pentru aplicabilitatea și pentru aplicarea acestui criteriu (a se vedea Hotărârea Comisia/EDF, citată anterior, punctul 104).
34 Aplicarea acestei jurisprudențe nu poate fi compromisă de simplul fapt că, în speță, este în discuție aplicabilitatea criteriului investitorului privat cu privire la o modificare a condițiilor de răscumpărare de titluri achiziționate prin intermediul unui ajutor de stat.
35 Astfel, după cum a subliniat avocatul general la punctul 41 din concluzii, orice deținător de titluri, indiferent de numărul și de natura lor, poate să dorească sau să fie de acord să renegocieze condițiile de răscumpărare a acestora. În consecință, este rezonabil să se realizeze o comparație între comportamentul statului în această privință și comportamentul unui investitor privat ipotetic aflat într‑o situație similară.
36 Ceea ce este determinant în cadrul acestei comparații este problema dacă modificarea condițiilor de rambursare a aportului în capital s‑a conformat unui criteriu de raționalitate economică, astfel încât un investitor privat ar putea de asemenea să fie în măsură să accepte o astfel de modificare, în special prin creșterea perspectivelor de a obține rambursarea acestui aport.
37 În aceste condiții, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a statuat, la punctul 99 din hotărârea atacată, că Comisia nu se putea sustrage de la obligația sa de a examina raționalitatea economică a modificării condițiilor de rambursare din perspectiva criteriului investitorului privat pentru simplul motiv că aportul în capital care face obiectul rambursării constituie deja, în sine, un ajutor de stat. Prin urmare, Tribunalul a considerat în mod întemeiat că, numai la finalul unei astfel de examinări, Comisia poate să rețină sau să nege acordarea unui avantaj suplimentar în sensul articolului 87 alineatul (1) CE.
38 În consecință, primul motiv trebuie respins ca neîntemeiat.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o evaluare eronată a Tribunalului cu privire la beneficiul nerealizat de statul membru care rezultă din condițiile de rambursare modificate
Argumentele părților
39 În opinia Comisiei, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a constatat că, chiar considerându‑se că Comisia ar fi putut reține, ca urmare a modificării condițiilor de rambursare, că Regatul Țărilor de Jos a fost prejudiciat printr‑un beneficiu nerealizat, ea nu a stabilit în mod corect valoarea acestui pretins beneficiu nerealizat întrucât nu a ținut seama de plata unui cupon reprezentând dobânzile acumulate care a devenit obligatorie și necondiționată în cadrul condițiilor modificate.
40 Regatul Țărilor de Jos și ING consideră că este vorba despre o chestiune care necesită o apreciere de fapt care nu poate fi examinată în cadrul unui recurs.
Aprecierea Curții
41 Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia critică, în esență, analiza de facto efectuată de Tribunal, la punctele 126-142 din hotărârea atacată, cu privire la modificarea condițiilor de rambursare a aportului în capital.
42 La punctul 135 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că, în urma modificării condițiilor de rambursare, plata unui cupon reprezentând dobânzile acumulate la momentul răscumpărării anticipate nu mai depindea, precum în situația rezultată în baza condițiilor inițiale, de plata unui dividend către titularii acțiunilor ordinare.
43 În schimb, Comisia arată că, potrivit condițiilor de rambursare inițiale, ING era deja obligată să plătească Regatului Țărilor de Jos dobânzile acumulate în momentul în care rambursa aportul în capital.
44 După cum a arătat avocatul general la punctul 47 din concluzii, argumentul privind descrierea corectă a condițiilor de rambursare modificate în planul de restructurare modificat și argumentul privind măsura în care acestea ar fi putut să difere de condițiile inițiale nu sunt de competența Curții pentru a fi examinate în cadrul unui recurs.
45 Astfel, în temeiul articolului 256 alineatul (1) TFUE și al articolului 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, recursul se limitează la aspecte de drept. Prin urmare, Tribunalul este singurul competent să constate și să aprecieze faptele pertinente, precum și să aprecieze elementele de probă. Aprecierea faptelor și a elementelor de probă respective nu constituie, așadar, cu excepția cazului denaturării acestora, un aspect de drept supus, ca atare, controlului Curții în cadrul unui recurs.
46 Întrucât Comisia nu a invocat nicio denaturare, reiese că al doilea motiv trebuie respins ca inadmisibil.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe o eroare a Tribunalului în măsura în care acesta nu avea dreptul să anuleze în totalitate articolul 2 primul paragraf din decizia în litigiu
Argumentele părților
47 Comisia arată că, deși a calificat în mod eronat condițiile de rambursare modificate ca fiind ajutor de stat sau a calculat în mod eronat valoarea ajutorului, Tribunalul nu avea dreptul să anuleze în totalitate articolul 2 primul paragraf din decizia în litigiu.
48 Astfel, dat fiind că, pe de o parte, Tribunalul a recunoscut că ajutorul pentru restructurare prevăzut la articolul 2 primul paragraf din decizia în litigiu nu distingea între diferitele elemente ale acestui ajutor și că, pe de altă parte, calificarea drept ajutor de stat referitoare la aportul în capital și la măsura privind activele depreciate prevăzută în decizia menționată nu a fost contestată de Tribunal, Comisia consideră că acesta a încălcat principiul proporționalității prin faptul că a anulat în totalitate primul paragraf al articolului 2.
49 De asemenea, Comisia susține că, în orice caz, Tribunalul nu putea anula articolul 2 primul paragraf din decizia în litigiu întrucât această dispoziție nu cuprindea decât acte confirmative.
50 Regatul Țărilor de Jos și ING consideră că Tribunalul nu avea altă opțiune decât să anuleze în totalitate articolul 2 primul paragraf din decizia în litigiu din moment ce această dispoziție făcea referire numai în termeni generali la „ajutorul de restructurare”, din care făcea parte pretinsul ajutor care rezulta din modificarea condițiilor de rambursare. Astfel, Tribunalul ar fi statuat că analiza acestei modificări nu putea fi disociată de celelalte părți ale actului.
Aprecierea Curții
51 Pentru a statua cu privire la temeinicia acestui motiv, trebuie analizat dacă Tribunalul a apreciat în mod corect eventualele consecințe asupra dispozitivului deciziei în litigiu, în special asupra articolului 2 primul paragraf din aceasta, cauzate de eroarea care, în opinia sa, afecta decizia respectivă în măsura în care prin aceasta s‑a constatat că modificarea condițiilor de rambursare a aportului în capital reprezenta un ajutor suplimentar.
52 Potrivit articolului 2 primul paragraf din decizia în litigiu, „[a]jutorul de restructurare acordat societății ING de către Țările de Jos constituie ajutor de stat […]”.
53 Pe baza răspunsurilor furnizate de Comisie la întrebările scrise formulate de Tribunal, acesta a stabilit că ajutorul de 17 miliarde de euro vizat în decizia în litigiu se descompunea în modul următor: în primul rând, cuantumul ajutorului referitor la aportul în capital, mai precis 10 miliarde de euro, în al doilea rând, cuantumul ajutorului referitor la modificarea condițiilor de rambursare, mai precis aproximativ 2 miliarde de euro, și, în al treilea rând, cuantumul ajutorului legat de măsura referitoare la activele depreciate, mai precis 5 miliarde de euro.
54 În consecință, Tribunalul a considerat în mod întemeiat, la punctul 152 din hotărârea atacată, că ajutorul suplimentar, și anume cel care corespunde modificării condițiilor de rambursare, era un element constitutiv al „ajutorului de restructurare” vizat la articolul 2 primul paragraf din dispozitivul deciziei în litigiu, care nu stabilea o distincție între diferitele elemente ale acestui ajutor.
55 Pe această bază, Tribunalul a concluzionat, la punctul 153 din hotărârea atacată, că, ținând seama de erorile care afectau calificarea drept ajutor suplimentar, realizată în decizia în litigiu, articolul 2 primul paragraf din această decizie trebuie anulat în totalitate, întrucât se întemeia pe constatarea potrivit căreia modificarea condițiilor de rambursare reprezenta un ajutor suplimentar în valoare de aproximativ 2 miliarde de euro.
56 Comisia reproșează, în esență, Tribunalului că nu s‑a limitat să anuleze în parte articolul 2 primul paragraf din decizia în litigiu. Astfel, în opinia acesteia, o asemenea anulare era posibilă întrucât aprecierea măsurii de ajutor referitoare la modificarea condițiilor de rambursare putea fi separată de aprecierea altor elemente constitutive ale ajutorului de restructurare.
57 În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, anularea în parte a unui act al Uniunii nu este posibilă decât în măsura în care elementele a căror anulare este solicitată pot fi separate de restul actului. Această condiție de separabilitate nu este îndeplinită atunci când anularea în parte a unui act ar avea ca efect modificarea substanței acestuia (Hotărârea din 24 mai 2005, Franța/Parlamentul European și Consiliul, C‑244/03, Rec., p. I‑4021, punctele 12 și 13, precum și Hotărârea din 6 decembrie 2012, Comisia/Verhuizingen Coppens, C‑441/11 P, punctul 38).
58 Or, în speță, anularea în parte a articolului 2 primul paragraf din decizia în litigiu ar fi avut ca efect modificarea substanței acesteia, ținând seama de imposibilitatea de a se stabili cuantumul exact al ajutorului suplimentar.
59 Astfel, în considerentul (34) al deciziei în litigiu, Comisia a concluzionat că cuantumul modificării condițiilor de rambursare a aportului în capital reprezenta pentru ING un avantaj suplimentar situat între 1,7 miliarde și 2,2 miliarde de euro, în funcție de prețul de piață al acțiunilor ING.
60 În schimb, Tribunalul, în ceea ce îl privește, a statuat la punctul 140 din hotărârea atacată că, presupunând chiar că această calificare drept ajutor suplimentar efectuată de Comisie ar fi corectă, beneficiul nerealizat de statul olandez din cauza modificării condițiilor de rambursare nu ar putea fi egal cu un cuantum de aproximativ 2 miliarde de euro, ci cu o sumă în mod necesar mai redusă în funcție de cuantumul dobânzilor acumulate la momentul rambursării.
61 Or, în baza cuantumului global de 17 miliarde de euro a ajuns Comisia la concluzia că ajutorul pentru restructurarea ING reprezenta 5 % din RWA (active ponderate în funcție de risc) ale ING. În plus, prin utilizarea acestui prag de 5 % din RWA, în calitate de indicator al dimensiunii ajutorului, Comisia a constatat, în considerentul (141) al deciziei în litigiu, că „valoarea ajutorului […] primit de ING este una semnificativă”.
62 La punctele 154 și 156 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că ajutorul suplimentar făcea astfel parte integrantă din aprecierea Comisiei atunci când s‑a pronunțat cu privire la compatibilitatea ajutorului cu piața comună și în special cu privire la determinarea nivelului de angajamente necesar pentru declararea ajutorului ca fiind compatibil.
63 În această ultimă privință, Tribunalul a precizat, la punctul 158 din hotărârea atacată, că reiese cu claritate din decizia în litigiu că Comisia a analizat chestiunea privind importanța măsurilor compensatorii din perspectiva efectelor ajutorului pentru restructurare compus din ajutorul privind aportul în capital, din ajutorul privind modificarea condițiilor de rambursare și din ajutorul legat de măsura privind activele depreciate, mai precis din perspectiva unui ajutor în valoare totală de 17 miliarde de euro.
64 Prin urmare, Tribunalul a statuat în mod întemeiat că era imposibil să se separe ajutorul suplimentar de dispozitiv și de motivarea acestuia.
65 În plus, Comisia susține că articolul 2 primul paragraf din decizia în litigiu nu putea fi anulat întrucât această dispoziție nu constituia decât un act confirmativ al deciziei inițiale.
66 Or, în această privință, rezultă din decizia inițială că Comisia a aprobat „cumpărarea de către statul olandez a bunurilor ING”, cu titlu de „măsură de urgență având în vedere criza financiară, pentru o perioadă de șase luni”. La sfârșitul acestei perioade, măsura trebuia să fie reexaminată.
67 Era vorba, așadar, despre o măsură temporară care era justificată de împrejurări excepționale și a cărei validitate era condiționată de prezentarea de către autoritățile olandeze a unui plan privind viabilitatea ING pe termen lung. În cazul în care un astfel de plan trebuia prezentat, această măsură era prelungită automat până la adoptarea de către Comisie a unei decizii cu privire la acest plan.
68 Pe de altă parte, decizia inițială avea ca obiect numai măsura de ajutor referitoare la injectarea a 10 miliarde de euro în capital, în această decizie nefiind făcută nicio referire la celelalte măsuri privind ajutorul suplimentar și activele depreciate.
69 Deși este adevărat că, potrivit jurisprudenței Curții, un act pur confirmativ nu poate face obiectul unei acțiuni în anulare (a se vedea în special Hotărârea din 9 decembrie 2004, Comisia/Greencore, C‑123/03 P, Rec., p. I‑11647, punctul 39), totuși Curtea a statuat de asemenea că un act est pur confirmativ al unui act anterior dacă nu conține niciun element nou în raport cu acesta din urmă (a se vedea Hotărârea din 10 decembrie 1980, Grasselli/Comisia, 23/80, Rec., p. 3709, punctul 18, și Hotărârea din 14 septembrie 2006, Comisia/Fernández Gómez, C‑417/05 P, Rec., p. I‑8481, punctul 46).
70 Or, prin aprobarea unui ajutor global pentru restructurarea ING, care cuprindea trei măsuri de ajutor și al cărui cuantum se ridica la 17 miliarde de euro, decizia în litigiu nu s‑a limitat să confirme ceea ce fusese aprobat în decizia inițială.
71 Astfel, un examen preliminar al unei singure măsuri de ajutor efectuat în cadrul unei situații excepționale de criză financiară mondială care impunea adoptarea unor măsuri urgente nu poate răspunde acelorași criterii ca acelea care trebuie aplicate unei decizii definitive având ca obiect compatibilitatea cu piața internă a trei măsuri de ajutor cu o valoare semnificativ mai mare.
72 Decizia în litigiu prezintă, așadar, mai multe elemente noi în raport cu decizia inițială, care fac imposibilă calificarea acesteia drept „act confirmativ”.
73 Având în vedere toate considerațiile care precedă, cel de al treilea motiv trebuie respins ca neîntemeiat.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal prin faptul că a reținut nelegalitatea articolului 2 al doilea paragraf din decizia în litigiu pentru motivul că Comisia calificase în mod eronat drept „ajutor de stat” condițiile de rambursare modificate
Argumentele părților
74 Comisia reproșează Tribunalului că a dedus din constatarea unei erori care afectează aprecierea sa cu privire la ajutorul suplimentar existența unei consecințe asupra angajamentelor impuse pentru a permite ca ajutorul de restructurare să fie declarat compatibil cu piața comună. Prin urmare, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare pronunțându‑se în sensul că, întrucât ajutorul referitor la modalitățile de rambursare modificate fuseseră supraevaluate, era posibil ca angajamentele propuse de autoritățile olandeze să fi depășit minimul impus pentru a face ca ajutorul acordat în favoarea ING să fie compatibil cu piața comună.
75 În această privință, Comisia susține că nu are competența să refuze angajamentele asumate de un stat membru în legătură cu o măsură notificată pentru motivul că acestea depășesc ceea ce este necesar pentru a face ca un ajutor de stat să fie compatibil cu piața comună. În opinia Comisiei, întrucât angajamentele propuse de Regatul Țărilor de Jos erau suficiente, în ansamblul lor, pentru a determina compatibilitatea aportului în capital, a măsurii referitoare la activele depreciate și a modificării condițiilor de rambursare, acestea erau suficiente, în consecință, să determine compatibilitatea a două dintre măsurile respective.
76 Regatul Țărilor de Jos și ING, susținute în această privință de DNB, amintesc că au propus angajamentele în cauză întrucât Comisia a anunțat că nu va adopta o decizie favorabilă în cazul în care nu se propuneau aceste măsuri compensatorii minimale. În consecință, Comisia nu poate pretinde că angajamentele menționate nu îi erau imputabile.
Aprecierea Curții
77 Este necesar să se considere de la bun început că, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 64 din concluzii, rezultă din prezentarea efectuată de Tribunal, la punctele 9-37 din hotărârea atacată, a procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei în litigiu că Comisia a precizat în mod repetat măsurile pe care le considera necesare, explicând în același timp că planul de restructurare nu va fi aprobat fără aceste măsuri.
78 Astfel, la punctul 14 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că, în cadrul unei reuniuni care a avut loc la 24 aprilie 2009 între Comisie, Regatul Țărilor de Jos, ING și DNB, Comisia a precizat că măsurile de ajutor în cauză „nu vor fi aprobate” dacă ING nu era dispusă „să accepte măsuri importante de restructurare pentru a‑și restaura viabilitatea și pentru a reduce denaturările concurenței”.
79 De asemenea, Tribunalul a constatat, la punctul 29 din hotărârea atacată, că, la 12 octombrie 2009, ING a prezentat Comisiei un alt plan de restructurare care „se referă, în mai multe rânduri, la propunerile expuse de membrul Comisiei cu atribuții în domeniul concurenței în mesajul electronic din 6 octombrie 2009. În special, acest plan prevedea diverse cesionări care conduc la o reducere a bilanțului ING cu 45 %, mai precis aproape de trei ori mai mult decât ceea ce se propusese în planul de restructurare prezentat la 12 mai 2009, o interdicție a oricărei achiziții și angajamente comportamentale, astfel cum ceruse Comisia”.
80 Reiese din această apreciere factuală că, în mod contrar celor susținute de Comisie, angajamentele enumerate în anexa II la decizia în litigiu nu erau simplul rezultat al propunerilor unilaterale ale Regatului Țărilor de Jos și ale ING, cu care Comisia nu ar avea legătură. Tribunalul a concluzionat că, dimpotrivă, angajamentele menționate își aveau în mare parte originea în cerințele pe care Comisia le‑a impus Regatului Țărilor de Jos și ING în cursul procedurii administrative.
81 În aceste împrejurări, teza susținută de Comisie în cadrul acestui motiv, potrivit căreia ea nu era în măsură să condiționeze angajamentele asumate de Regatul Țărilor de Jos și de ING, contrazice constatările factuale ale Tribunalului.
82 Analiza acestui motiv pe fond ar implica astfel o nouă apreciere a faptelor în cauză. Or, dat fiind că Comisia nu a invocat denaturarea acestora de către Tribunal și pentru motivele amintite la punctul 45 din prezenta hotărâre, o astfel de apreciere nu este de competența Curții în cadrul unui recurs.
83 În consecință, cel de al patrulea motiv trebuie respins ca inadmisibil.
Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe încălcarea de către Tribunal a principiului ne ultra petita
Argumentele părților
84 Comisia arată că, în cererile prezentate la Tribunal de Regatul Țărilor de Jos și de ING, în cadrul cauzelor T‑29/10 și, respectiv, T‑33/10, nu figura cererea de anulare a articolului 2 al doilea paragraf din decizia în litigiu, precum și a anexei la aceasta. Prin anularea acestor dispoziții, Tribunalul a lărgit în mod nelegal obiectul acțiunii introduse în fața acestuia și, în consecință, s‑a pronunțat ultra petita.
85 Regatul Țărilor de Jos și ING contestă această concluzie.
Aprecierea Curții
86 Trebuie arătat de la bun început că, prin intermediul primului său motiv invocat în cauza T‑33/10, ING a solicitat Tribunalului anularea deciziei în litigiu în măsura în care în aceasta se consideră că „modificarea convenției CT1 a constituit un ajutor de stat (suplimentar)”.
87 Or, rezultă din cererea în anulare introdusă de ING la Tribunal că, pe de o parte, „convenția CT1” corespundea cu acordul încheiat între ING și Regatul Țărilor de Jos, având ca obiect injectarea a 10 miliarde de euro de capital CT1 (Core Tier 1) și, pe de altă parte, modificarea acestei convenții consta în modificarea condițiilor de rambursare a aportului în capital.
88 În consecință, prin intermediul primului motiv, ING a solicitat Tribunalului anularea deciziei atacate în măsura în care în aceasta se consideră că modificarea menționată a reprezentat un ajutor suplimentar. Această concluzie nu viza, așadar, un articol sau un paragraf anume din dispozitivul deciziei în litigiu.
89 În plus, la punctul 147 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că, „prin primul capăt de cerere, ING solicită, în esență, anularea articolului 2 primul paragraf din decizia [în litigiu] și a articolului 2 al doilea paragraf din această decizie, [precum și a anexei II la aceasta] întrucât Comisia a considerat că modificarea condițiilor de rambursare reprezintă un ajutor suplimentar de 2 miliarde de euro”.
90 Având în vedere cele de mai sus, este necesar să se concluzioneze că motivul invocat de Comisie întemeiat pe faptul că, prin anularea articolului 2 al doilea paragraf din decizia în litigiu, precum și a anexei II la aceasta, Tribunalul ar fi statuat ultra petita nu poate fi primit.
91 În consecință, cel de al cincilea motiv trebuie înlăturat ca neîntemeiat.
Cu privire la al șaselea motiv, întemeiat, în subsidiar, pe faptul că, în cazul în care Tribunalul a procedat în mod corect atunci când a anulat primul și al doilea paragraf al articolului 2 din decizia în litigiu, acesta ar fi trebuit să anuleze și al treilea paragraf al articolului 2
Argumentele părților
92 Comisia observă că, în considerentul (30) al deciziei inițiale, a fost înregistrat angajamentul asumat de Regatul Țărilor de Jos și de ING potrivit căruia aceasta din urmă trebuia să restricționeze creșterea bilanțului său pentru a limita denaturarea concurenței rezultată din aportul în capital. Cu toate acestea, având în vedere angajamentele pe care se baza concluzia privind compatibilitatea ajutorului cu piața internă adoptată în decizia în litigiu, Comisia a decis, la articolul 2 al treilea paragraf din această decizie, să ridice restricția temporară privind creșterea bilanțului ING.
93 În opinia Comisiei, în cazul în care Tribunalul a procedat în mod corect atunci când a anulat analiza și angajamentele pe care se bazează articolul 2 al doilea paragraf din decizia în litigiu și anexa II la aceasta, acest lucru ar avea în mod necesar ca efect faptul că ING nu ar trebui să fie eliberată de limitările privind creșterea bilanțului la care a fost supusă anterior adoptării deciziei respective. Astfel, constatarea compatibilității ajutorului cu piața internă în lumina angajamentelor detaliate în anexa II la decizia în litigiu și înlăturarea limitărilor privind creșterea bilanțului ar forma un tot indisociabil.
94 Regatul Țărilor de Jos arată că problema dacă anularea articolului 2 primul și al doilea paragraf din decizia în litigiu trebuie să aibă drept consecință și anularea celui de al treilea paragraf al articolului 2 implică o analiză pe fond pe care Tribunalul nu o putea efectua în cazul în care nu i s‑a solicitat acest lucru. În opinia Regatului Țărilor de Jos, Curtea nu poate efectua această apreciere în cadrul unui recurs întrucât ar fi vorba despre o apreciere a faptelor.
95 ING consideră că acest motiv este vădit inadmisibil, dat fiind că Comisia nu a solicitat niciodată acest lucru la Tribunal și, prin urmare, nu îl poate face în prezent.
Aprecierea Curții
96 Prin intermediul acestui motiv, Comisia reproșează, în esență, Tribunalului că nu a invocat din oficiu un motiv referitor la anularea celui de al treilea paragraf al articolului 2 din decizia în litigiu, ca urmare a anulării primului și a celui de al doilea paragraf al acestui articol.
97 În această privință, trebuie constatat că, întrucât chestiunea invocată de Comisie nu poate fi considerată ca fiind de ordine publică, Tribunalul nu putea să o aprecieze din oficiu, pentru a nu se pronunța ultra petita [a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iunie 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) și Diputación Foral de Vizcaya/Comisia, C‑442/03 P și C‑471/03 P, Rec., p. I‑4845, punctul 45, precum și Hotărârea din 10 decembrie 2013, Comisia/Irlanda și alții, C‑272/12 P, punctul 28].
98 Prin urmare, cel de al șaselea motiv trebuie respins ca inadmisibil.
99 Întrucât niciunul dintre cele șase motive invocate de Comisie în susținerea recursului formulat nu poate fi admis, acesta trebuie respins în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
100 În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din acest regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
101 Întrucât Regatul Țărilor de Jos, precum și ING au solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea ei la plata cheltuielilor de judecată.
102 Conform articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură menționat, de asemenea aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, trebuie să se decidă că DNB suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară și hotărăște:
1) Respinge recursul.
2) Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.
3) De Nederlandsche Bank NV suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături