Sag T-501/22
(offentliggørelse i uddrag)
Republikken Østrig
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Tiende Afdeling) af 7. februar 2024
»EGFL og ELFUL – udgifter, der er udelukket fra finansiering – udgifter afholdt af Østrig – reduktionskoefficient – artikel 24, stk. 6, i forordning (EU) nr. 1307/2013 – artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013 – artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning (EF) nr. 1306/2013 – begrundelsespligt«
1. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – beslutning om regnskabsafslutning hvad angår de udgifter, som EGFL og ELFUL har finansieret – finansielle korrektioner – medlemsstat, som afgørelsen er rettet til, og som har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse – tilsidesættelse af begrundelsespligten – foreligger ikke
(Art. 296 TEUF)
(jf. præmis 43-45)
2. Landbrug – EGFL’s og ELFUL’s finansiering – afslutning af regnskaber – afslag på at afholde udgifter, der følger af uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelsen af Unionens retsforskrifter – den berørte medlemsstats anfægtelse – bevisbyrde – fordeling mellem Kommissionen og medlemsstaten
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013)
(jf. præmis 58)
3. Landbrug – fælles landbrugspolitik – ordninger for direkte støtte – fælles regler – grundbetalingsordning – alene anvendelse af en reduktionskoefficient på alpegræsgange og ikke på naboparceller, som ikke har været genstand for en sådan kvalificering – naboparceller, der anses for at tilhøre forskellige områder – lovlighed – betingelser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1307/2013, art. 24, stk. 6)
(jf. præmis 83, 84 og 87)
4. Landbrug – fælles landbrugspolitik – ordninger for direkte støtte – fælles regler – tildeling af supplerende betalingsrettigheder fra den nationale reserve – kompensation for særlige ulemper, som landbrugerne har lidt – ulempe, der skyldes fejl, som medlemsstaten har begået ved anvendelsen af EU-retten – ikke tilladt
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1307/2013, 24. betragtning samt art. 24, stk. 6, art. 30, stk. 6, og art. 30, stk. 7, litra b); Kommissionens forordning nr. 639/2014, art. 31, stk. 2]
(jf. præmis 99-105, 108 og 111-114)
5. Landbrug – EGFL’s og ELFUL’s finansiering – afslutning af regnskaber – begrænsning af afslaget på finansiering – 24 måneders frist – begyndelsestidspunkt – Kommissionens meddelelse af resultaterne af efterprøvninger – betingelse
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013, art. 52, stk. 4, litra a); Kommissionens forordning nr. 908/2014, art. 34, stk. 2]
(jf. præmis 139 og 140)
Resumé
I et annullationssøgsmål anlagt af Republikken Østrig annullerede Retten delvist Europa-Kommissionens afgørelse 2022/908 (1), for så vidt som denne udelukkede EU-finansiering af udgifter gennemført af denne medlemsstat inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) før den 27. november 2016. Som led heri traf Retten for det første afgørelse om fortolkningen af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 (2) og af begrebet »særlige ulemper« som omhandlet i forordningens artikel 30, stk. 7, litra b).
Inden for rammerne af grundbetalingsordningen besluttede Republikken Østrig at anvende en reduktionskoefficient på de parceller, der var kvalificeret som »græsningsarealer« eller »alpegræsgange« i medfør af østrigsk ret. I 2016 indledte Kommissionen en undersøgelse med henblik på for 2015 og 2016 at kontrollere, om forvaltningen af og kontrollen med de arealstøtteordninger, som blev udbetalt til landbrugerne inden for rammerne af EGFL, var i overensstemmelse med EU-retten. Eftersom Kommissionen efter denne undersøgelse fandt, at de østrigske myndigheder havde foretaget en urigtig anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 hvad angår »græsningsarealer«, pålagde den Republikken Østrig en finansiel korrektion (3). Denne medlemsstat indrømmede som en korrigerende foranstaltning med virkning fra 2017 følgelig de berørte landbrugere supplerende betalingsrettigheder for hver hektar, der var støtteberettiget som »græsningsareal«, fra den nationale reserve, som det tilkommer medlemsstaterne at oprette i medfør af denne forordning (4).
I 2018 indledte Kommissionen en ny undersøgelse i forhold til Republikken Østrig. Det fremgik af Kommissionens sammenfattende rapport, at de østrigske myndigheder med hensyn til »alpegræsgange« ikke havde foretaget en korrekt anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013, hvilket havde medført en uberettiget forskellig behandling, for så vidt som reduktionskoefficienten inden for samme område ikke var blevet anvendt på alle parceller, som var undergivet de samme klimatiske forhold. Det blev i denne rapport desuden fastslået, at Republikken Østrig ulovligt havde anvendt den nationale reserve til at finansiere den korrigerende foranstaltning for »græsningsarealer«. Ved den anfægtede afgørelse udelukkede Kommissionen på grundlag af de to tilsidesættelser, som Republikken Østrig blev foreholdt, følgelig udgifter for 68 146 449,98 EUR, som denne medlemsstat havde angivet inden for rammerne af EGFL, fra EU-finansiering.
Rettens bemærkninger
For det første forkastede Retten anbringendet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 (5) som følge af en finansiel korrektion støttet på en urigtig fortolkning af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013.
Den omstændighed, at reduktionskoefficienten blev anvendt på »alpegræsgange« og ikke på naboparcellerne, afslørede i denne henseende ikke nødvendigvis en urigtig anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013. Denne bestemmelse indeholder nemlig ikke nogen præcisering med hensyn til størrelsen af de områder, i forhold til hvilke det skal vurderes, om kriteriet for vanskelige klimatiske forhold er opfyldt. De østrigske myndigheders fremgangsmåde, som bestod i alene at anvende reduktionskoefficienten på parceller, der var kvalificeret som »alpegræsgange«, uden at det i det foreliggende tilfælde var påvist, at de kompetente myndigheder konkret og systematisk foretog en sådan kvalificering på grundlag af de særlige klimatiske forhold, som var kendetegnende for disse parceller, gjorde det hverken muligt at sikre, at denne koefficient blev anvendt på samtlige parceller i områder, der var kendetegnet ved vanskelige klimatiske forhold, eller at sikre, at denne koefficient kun blev anvendt på parceller, som rent faktisk opfyldte dette kriterium.
For det andet fastslog Retten, at Kommissionen med føje fandt, at tildelingen af supplerende betalingsrettigheder til landbrugere, der drev »græsningsarealer«, med henblik på at afhjælpe den urigtige anvendelse af reduktionskoefficienten, ikke kunne finansieres ved hjælp af den nationale reserve i medfør af artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013.
For at nå til denne konklusion fortolkede Retten artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013, som Republikken Østrig havde påberåbt sig som retsgrundlag for sin anvendelse af den nationale reserve, under hensyntagen til denne bestemmelses ordlyd, den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af.
Hvad angår denne bestemmelses ordlyd fastslog Retten, at adjektivet »særlig« taler for en fortolkning, hvorefter de omhandlede ulemper vedrører visse kategorier af landbrugere, som adskiller sig fra andre ved de særlige kendetegn, som er uløseligt forbundet med deres situation. Den omstændighed, at landbrugere oplever konsekvenserne af en fejl, som medlemsstaten har begået ved anvendelsen af EU-retten, ses ikke at være tilstrækkelig til at finde, at disse landbrugere henhører under en særlig kategori, og at den ulempe, som de har været udsat for som følge af denne fejl, derfor skal anses for at være særlig for dem. Denne fortolkning understøttes af den sammenhæng, hvori den pågældende bestemmelse indgår, navnlig af artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 639/2014 (6).
Med hensyn til formålet med den lovgivning, hvori den pågældende bestemmelse indgår, tilsigter oprettelsen af reserven at gøre det muligt for medlemsstaterne at give støtte til landbrugere, der befinder sig i særlige situationer, især unge landbrugere og landbrugere, der indleder en landbrugsaktivitet.
I det foreliggende tilfælde var ulempen for de landbrugere, der drev »græsningsarealer«, ikke uløseligt forbundet med deres situation eller knyttet til en egenskab, som var særlig for disse, men skyldtes, at de østrigske myndigheder ved en urigtig anvendelse af artikel 24, stk. 6, i forordning nr. 1307/2013 ikke tildelte dem betalingsrettigheder, som de oprindeligt burde være blevet tildelt.
Den af Republikken Østrig anførte omstændighed, at den urigtige anvendelse af EU-retten alene påvirkede indehaverne af »græsningsarealer«, hvilket i øvrigt kan drages i tvivl, idet denne fejl havde indvirkning på værdien af betalingsrettighederne for alle østrigske landbrugere, kunne følgelig ikke føre til, at det blev fastslået, at indehaverne af »græsningsarealer« befandt sit i en situation, som udgjorde en særlig ulempe, der gjorde det muligt for Republikken Østrig at tildele dem supplerende betalingsrettigheder fra den nationale reserve i henhold til artikel 30, stk. 7, litra b), i forordning nr. 1307/2013.
Endelig tiltrådte Retten anbringendet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013.
I denne henseende udgør den meddelelse, der er omhandlet i artikel 34, stk. 2, første afsnit, i gennemførelsesforordning nr. 908/2014 (7), en reference for beregningen af den frist på 24 måneder, der er fastsat i artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013, for så vidt som den på tilstrækkeligt præcis vis identificerer genstanden for den af Kommissionen foretagne undersøgelse og de mangler, som denne har konstateret i forbindelse med undersøgelsen. Begrænsningen af den periode, for hvilken Kommissionen kan udelukke visse udgifter fra EU-finansiering, har til formål at beskytte medlemsstaterne mod den retlige usikkerhed, der ville bestå, hvis Kommissionen kunne rejse tvivl om de udgifter, der var afholdt flere år i forvejen, inden den vedtog en afgørelse om regnskabsafslutning.
Eftersom den mangel, som Kommissionen havde konstateret vedrørende den urigtige anvendelse af reduktionskoefficienten på »alpegræsgange«, for første gang blev identificeret på tilstrækkeligt præcis vis i meddelelsen af 27. november 2018, udgjorde denne meddelelse i det foreliggende tilfælde begyndelsestidspunktet for den frist på 24 måneder, der er nævnt i artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013. Kommissionen kunne således ikke udelukke udgifter afholdt før den 27. november 2016 fra EU-finansiering.
Henset til det ovenstående fastslog Retten, at den anfægtede afgørelse skulle annulleres, for så vidt som den med hensyn til den første omhandlede finansielle korrektion udelukkede udgifter afholdt før den 27. november 2016 fra EU-finansiering.