Mål T‑501/22
(publicering i utdrag)
Republiken Österrike
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (tionde avdelningen) av den 7 februari 2024
”EGFJ och Ejflu – Betalningar som undantagits från finansiering – Betalningar som verkställts av Österrike – Nedsättningskoefficient – Artikel 24.6 i förordning (EU) nr 1307/2013 – Artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013 – Artikel 52.4 a i förordning (EU) nr 1306/2013 – Motiveringsskyldighet”
1. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Beslut om avslut av räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom EGFJ och Ejflu – Finansiella korrigeringar – Den stat till vilken beslutet är riktat har medverkat vid utarbetandet av beslutet – Åsidosättande av motiveringsskyldigheten – Föreligger inte
(Artikel 296 FEUF)
(se punkterna 43–45)
2. Jordbruk – Finansiering från EGFJ och Ejflu – Avslut av räkenskaper – Beslut att undanta utgifter från finansiering på grund av oegentligheter vid tillämpningen av unionsbestämmelserna – Bestridande av den berörda medlemsstaten – Bevisbörda – Fördelning mellan kommissionen och medlemsstaten
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1306/2013)
(se punkt 58)
3. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – System för direktstöd – Gemensamma regler – Ordningen för grundstöd – Tillämpning av en nedsättningskoefficient endast på bergsbetesmark och inte på angränsande skiften som inte har klassificerats på detta sätt – Till varandra gränsande skiften anses tillhöra olika områden – Tillåtet – Villkor
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1307/2013, artikel 24.6)
(se punkterna 83, 84 och 87)
4. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – System för direktstöd – Gemensamma regler – Tilldelning av ytterligare stödrätter från den nationella reserven – Kompensation till jordbrukare för specifika nackdelar – Nackdel som uppkommit till följd av ett fel som medlemsstaten begått vid tillämpningen av unionsrätten – Otillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1307/2013, skäl 24 och artiklarna 24.6, 30.6 och 30.7 b; kommissionens förordning nr 639/2014, artikel 31.2)
(se punkterna 99–105, 108 och 111–114)
5. Jordbruk – Finansiering från EGFJ och Ejflu – Avslut av räkenskaper – Begränsning av möjligheten att undanta utgifter från finansiering – Tidsfrist på 24 månader – Utgångspunkt – Kommissionens meddelande om resultaten av kontrollerna – Villkor
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1306/2013, artikel 52.4 a; kommissionens förordning nr 908/2014, artikel 34.2)
(se punkterna 139 och 140)
Résumé
Med anledning av en talan om ogiltigförklaring som väckts av Republiken Österrike ogiltigförklarar tribunalen Europeiska kommissionens beslut 2022/908(1), i den del det innebär att betalningar som verkställts av denna medlemsstat inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) före den 27 november 2016 undantas från unionsfinansiering. I detta sammanhang uttalar den sig för första gången om tolkningen av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013(2) och om begreppet specifika nackdelar i den mening som avses i artikel 30.7 b i samma förordning.
Inom ramen för ordningen för grundstöd beslutade Republiken Österrike att tillämpa en nedsättningskoefficient på skiften som enligt österrikisk rätt klassificeras som ”betesmark” och ”bergsbetesmark”. År 2016 inledde kommissionen en undersökning gentemot denna medlemsstat för att kontrollera om den, för åren 2015 och 2016, hade administrerat och kontrollerat stödsystemen för de arealstöd som betalats ut till jordbrukare inom ramen för EGFJ på ett sätt som stod i överensstämmelse med unionsrätten. Som ett resultat av denna undersökning konstaterade kommissionen att de österrikiska myndigheterna hade tillämpat artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 felaktigt vad gällde ”betesmark” och vidtog en finansiell korrigering(3) gentemot Republiken Österrike. Till följd av detta beslutade Republiken Österrike att såsom en korrigerande åtgärd tilldela de berörda jordbrukarna ytterligare stödrätter för varje stödberättigande hektar ”betesmark”, med verkan från och med år 2017. Dessa stödrätter tilldelades från den nationella reserv som det ankommer på medlemsstaterna att inrätta enligt samma förordning.(4)
År 2018 inledde kommissionen en ny undersökning gentemot Republiken Österrike. Det framgår av den sammanfattande rapporten att de österrikiska myndigheterna, beträffande ”bergsbetesmarken”, hade tillämpat artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 på ett felaktigt sätt, vilket hade lett till omotiverade skillnader i behandling, eftersom nedsättningskoefficienten inte tillämpats på samtliga skiften som var belägna i ett och samma område och underkastade samma klimatförhållanden. Vidare framgår det av denna rapport att Republiken Österrike olagligen hade använt den nationella reserven för att finansiera den korrigerande åtgärden avseende ”betesmark”. Genom det angripna beslutet, på grund av de två överträdelser som lagts Republiken Österrike till last, undantog kommissionen från unionsfinansiering utgifter som deklarerats inom ramen för EGFJ till ett belopp om 68 146 449,98 euro.
Tribunalens bedömning
För det första underkänner tribunalen den grund som avser åsidosättande av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013(5) till följd av en finansiell korrigering grundad på en felaktig tolkning av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013.
Tribunalen konstaterar i detta avseende att den omständigheten att nedsättningskoefficienten tillämpades på ”bergsbetesmark” och inte på angränsande skiften inte nödvändigtvis innebär att artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013 tillämpades på ett felaktigt sätt. Denna bestämmelse innehåller nämligen inte någon precisering av storleken på det område i förhållande till vilket det ska bedömas huruvida kriteriet om svåra klimatförhållanden är uppfyllt. De österrikiska myndigheternas tillvägagångssätt, som bestod i att endast tillämpa nedsättningskoefficienten på skiften som klassificerats som ”bergsbetesmark”, utan att det i förevarande fall är styrkt att de behöriga myndigheterna konkret och systematiskt hade klassificerat dessa skiften på detta sätt på grundval av särskilda klimatförhållanden som var specifika för dessa skiften, innebär emellertid att det inte går att säkerställa att denna koefficient tillämpades på samtliga skiften i områden som kännetecknas av svåra klimatförhållanden, och inte heller att den tillämpades endast på skiften som faktiskt uppfyllde detta kriterium.
För det andra finner tribunalen att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den konstaterade att Republiken Österrike, när den tilldelade jordbrukare som brukar ”betesmark” ytterligare stödrätter i syfte att avhjälpa den felaktiga tillämpningen av nedsättningskoefficienten, inte hade rätt att finansiera denna tilldelning från den nationella reserven med stöd av artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013.
Tribunalen kommer fram till denna slutsats genom att tolka artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013, vilken Republiken Österrike har åberopat som rättslig grund för användningen av den nationella reserven. Tribunalen beaktar därvid bestämmelsens lydelse, dess sammanhang och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.
Vad gäller ordalydelsen i denna bestämmelse konstaterar tribunalen att adjektivet ”specifik” talar för en tolkning enligt vilken de nackdelar som det är fråga om avser vissa kategorier av jordbrukare som kan särskiljas från andra genom de särskilda förhållanden som är oupplösligt förbundna med deras situation. Den omständigheten att jordbrukare drabbas av följderna av ett fel som begåtts av en medlemsstat vid tillämpningen av unionsrätten framstår inte som tillräcklig för att anse att dessa jordbrukare ingår i en särskild kategori, och att den nackdel som de drabbas av på grund av detta fel därför ska anses vara specifik för dem. Denna tolkning stöds av det sammanhang i vilket den aktuella bestämmelsen ingår, särskilt artikel 31.2 i förordning nr 639/2014(6).
När det gäller de mål som eftersträvas med de aktuella föreskrifterna syftar inrättandet av reserven till att göra det möjligt för medlemsstaterna att ge stöd till jordbrukare som befinner sig i särskilda situationer, i första hand till unga jordbrukare och jordbrukare som etablerar jordbruksverksamhet.
I förevarande fall var den nackdel som uppkom för de jordbrukare som brukade ”betesmark” inte oupplösligt förbunden med den situation som dessa jordbrukare befann sig i eller kopplad till en egenskap som var utmärkande för dem, utan berodde på att de österrikiska myndigheterna, genom en felaktig tillämpning av artikel 24.6 i förordning nr 1307/2013, hade berövat dem stödrätter som de redan från början borde ha tilldelats.
Den av Republiken Österrike åberopade omständigheten att den felaktiga tillämpningen av unionsrätten endast påverkade innehavarna av ”betesmark” – vilket för övrigt kan ifrågasättas med hänsyn till att den aktuella oegentligheten påverkade värdet på stödrätterna för samtliga österrikiska jordbrukare – kan inte leda till slutsatsen att innehavarna av ”betesmark” befann sig i en situation som utgjorde en specifik nackdel för dem och att Republiken Österrike därför hade rätt att tilldela dem ytterligare stödrätter från den nationella reserven med stöd av artikel 30.7 b i förordning nr 1307/2013.
Slutligen bifaller tribunalen talan såvitt avser den tredje grunden avseende åsidosättande av artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013.
Den konstaterar i detta avseende att det meddelande som avses i artikel 34.2 första stycket i genomförandeförordning nr 908/2014(7) utgör utgångspunkten för beräkningen av den frist på 24 månader som föreskrivs i artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013, eftersom kommissionen i detta meddelande tillräckligt tydligt anger syftet med undersökningen som den genomfört och de brister som iakttagits vid denna undersökning. Begränsningen av den period för vilken kommissionen får undanta vissa utgifter från unionsfinansiering har till syfte att skydda medlemsstaterna mot den rättsosäkerhet som skulle uppstå om kommissionen hade kunnat ifrågasätta utbetalningar som verkställts flera år före antagandet av ett beslut om kontroll av överensstämmelse.
Eftersom det var i meddelandet av den 27 november 2018 som kommissionen för första gången på ett tillräckligt tydligt sätt angav den brist som kommissionen hade iakttagit vad gäller den felaktiga tillämpningen av nedsättningskoefficienten på ”bergsbetesmark”, är det detta meddelande som i förevarande fall utgör utgångspunkten för den frist på 24 månader som anges i artikel 52.4 a i förordning nr 1306/2013. Kommissionen kunde följaktligen inte undanta betalningar som verkställts före den 27 november 2016 från unionsfinansiering.
Mot denna bakgrund finner tribunalen att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i den del kommissionen däri, inom ramen för den första finansiella korrigeringen i fråga, undantog betalningar som verkställts före den 27 november 2016 från unionsfinansiering.