Language of document : ECLI:EU:T:2022:515

ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (štvrtá komora)

zo 7. septembra 2022 (*)

„EPZF – Výdavky vylúčené z financovania – Nezačatie postupov vymáhania neoprávnene vyplatenej pomoci – Procesné záruky – Článok 52 ods. 4 písm. a) nariadenia (ES) č. 1306/2013 – Článok 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia (EÚ) č. 908/2014“

Vo veci T‑40/21,

Slovenská republika, v zastúpení: E. Drugda, splnomocnená zástupkyňa,

žalobkyňa,

proti

Európskej komisii, v zastúpení: M. Kaduczak, R. Lindenthal a A. Sauka, splnomocnení zástupcovia,

žalovanej,

VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)

v zložení: predseda komory S. Gervasoni, sudcovia P. Nihoul (spravodajca) a J. Martín y Pérez de Nanclares,

tajomník: R. Ūkelytė, referentka,

so zreteľom na písomnú časť konania,

po pojednávaní z 2. marca 2022,

vyhlásil tento

Rozsudok

1        Slovenská republika sa svojou žalobou podanou 25. januára 2021 domáha na základe článku 263 ZFEÚ zrušenia vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2020/1734 z 18. novembra 2020, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 390, 2020, s. 10), a to v rozsahu, v akom sa ním na Slovenskú republiku uplatňuje finančná oprava vo výške 19 656 905,11 eura týkajúca sa oddelenej priamej pomoci za rozpočtový rok 2016 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

 Okolnosti predchádzajúce sporu

2        Európska komisia zaslala 20. júna 2017 Slovenskej republike oznámenie o výkone auditu na mieste zameraného najmä na preskúmanie, či sa správa a kontrola programov pomoci poskytovanej na plochu financovaných Európskym poľnohospodárskym záručným fondom (EPZF) vykonávajú v súlade s právnymi predpismi Európskej únie, pričom išlo o obdobie začínajúce rokom podávania žiadostí 2016.

3        Predmetný audit prebiehal v dňoch 24. až 28. júla 2017.

4        Listom z 15. januára 2018 Komisia podľa článku 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 908/2014 zo 6. augusta 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 vzhľadom na platobné agentúry a ostatné orgány, finančné hospodárenie, schvaľovanie účtovných závierok, pravidlá kontroly, zábezpeky a transparentnosť (Ú. v. EÚ L 255, 2014, s. 59) zaslala Slovenskej republike svoje závery v nadväznosti na audit, pokiaľ išlo o rok podania žiadosti 2015 a nasledujúce roky. V tomto liste Komisia uviedla, že systém riadenia a kontroly programov pomoci poskytovanej na plochu vyplácanej z EPZF zavedený v týchto rokoch na Slovensku nie je z viacerých dôvodov v súlade s pravidlami Únie, takže má v úmysle uplatniť na platby v prospech Slovenskej republiky podľa týchto schém opravu vo výške 10 %.

5        V oddiele 1.5.2 oznámenia z 15. januára 2018 s názvom „Vhodné postupy na zabezpečenie vymáhania neoprávnených platieb vrátane správnych sankcií (pozri článok 63 nariadenia č. 1306/2013 a článok 7 nariadenia č. 809/2014)“ Komisia uviedla, že Slovenská republika Slovensko neuplatnila postup retroaktívneho vymáhania neoprávnených platieb na základe interpretácie fotografickej dokumentácie získanej v kontexte aktualizácie systému identifikácie poľnohospodárskych pozemkov (LPIS), pričom „v kalendárnych rokoch 2016 a 2017 (roky nároku 2015 a 2016)“ sa k dátumu auditu iba v dvoch prípadoch začalo vymáhanie.

6        Na záver Komisia v prílohe listu z 15. januára 2018 vyzvala Slovenskú republiku, aby ju informovala o nápravných opatreniach prijatých na nápravu zistených nezrovnalostí a aby „odhadl[a] potenciálne riziko pre fond za rok nároku 2015 a nasledujúce“.

7        LPIS, ktorý podľa článku 67 ods. 1 a článku 68 ods. 1 písm. b) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 549), predstavuje súčasť integrovaného systému zriadeného a prevádzkovaného členskými štátmi, je automatizovaným geografickým informačným systémom využívajúcim letecké alebo kozmické ortozobrazovanie (článok 70 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013), ktorý má vnútroštátnym orgánom okrem iného umožniť overovať, či poľnohospodárska pôda spĺňa podmienky jednotlivých režimov pomoci stanovených spoločnou poľnohospodárskou politikou.

8        Členské štáty majú aktualizovať LPIS, aby sa zaznamenala akákoľvek zmena pozemkov. Na Slovensku sa z dôvodov vlastných tomuto členskému štátu LPIS aktualizuje každoročne v rozsahu jednej tretiny územia takže uvedená aktualizácia pre celé územie je dokončená vždy na konci obdobia troch rokov.

9        V liste zo 14. marca 2018 Slovenská republika uviedla, že kontroly merania plochy „v predchádzajúcich rokoch“ nie sú možné. Uviedla však, že prijala nápravné opatrenia na zavedenie systému retroaktívneho vymáhania neoprávnených platieb vyplývajúcich z aktualizácie LPIS, a zaviazala sa, že na bilaterálnom stretnutí predloží výpočet rizika pre roky podania žiadosti 2015 až 2017.

10      Listom zo 17. mája 2018 Komisia na základe článku 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 pozvala slovenské orgány na bilaterálne stretnutie, ktoré bolo stanovené na 7. júna 2018. V bode 1.4.1 programu tohto stretnutia navrhovala pokračovať v rokovaní o spornom bode na základe posúdenia rizika, ktoré mala predložiť Slovenská republika za roky podania žiadosti 2015 až 2017.

11      Listom z 10. júla 2018 Komisia zaslala Slovenskej republike zápisnicu z bilaterálneho stretnutia zo 7. júna 2018. Z bodu 1.4.1 tejto zápisnice vyplýva, že Slovenská republika počas tohto stretnutia predložila metodiku použitú na výpočet výdavkov vystavených riziku v dôsledku nezačatia retroaktívneho vymáhania pri aktualizácii LPIS za roky podania žiadosti 2015 a 2016, a že Komisia sa v nadväznosti na toto zhrnutie rozhodla vykonať doplňujúci audit na základe článku 34 ods. 5 písm. b) vykonávacieho nariadenia č. 908/2014.

12      Listom z 9. októbra 2018 Slovenská republika predložila stanovisko k zápisnici z bilaterálneho stretnutia a oznámila Komisii svoj výpočet rizika za roky podania žiadosti 2015 až 2017.

13      Komisia 27. februára 2019 v súlade s článkom 34 ods. 5 písm. b) vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 zaslala Slovenskej republike oznámenie, v ktorom ju informovala o vykonaní doplňujúceho auditu, ktorý sa mal uskutočniť od 18. do 22. marca 2019.

14      Počas tohto auditu Komisia požiadala Slovenskú republiku o odhad rizika pre EPZF v dôsledku nezačatia postupu vymáhania neoprávnene vyplatených platieb za roky podania žiadosti 2013 a 2014.

15      Slovenská republika listom z 27. marca 2019 oznámila odhad tohto rizika, pričom však zároveň uviedla, že „roky 2013 a 2014 by nemali byť zohľadnené vo výpočte rizika“ z dôvodu, že platby vyplatené v rámci týchto rokov sú z predchádzajúceho programového obdobia, ktoré je uzatvorené, pričom vylúčenie financovania za uvedené roky by bolo v rozpore s článkom 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013.

16      Listom z 27. septembra 2019 Komisia formálne oznámila Slovenskej republike svoje závery v súlade s článkom 34 ods. 3 tretím pododsekom vykonávacieho nariadenia č. 908/2014. V týchto záveroch Komisia neuznala argumentáciu Slovenskej republiky týkajúcu sa článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013, ale prijala jej výpočet rizika za roky podania žiadosti 2013 a 2014.

17      Listom z 8. novembra 2019 Slovenská republika požiadala o zmier, ako to umožňuje článok 36 nariadenia č. 908/2014. V tejto žiadosti spochybnila zahrnutie rokov 2013 a 2014 do výpočtu rizika.

18      Dňa 31. januára 2020 zmierovací orgán oznámil svoju správu, v ktorej konštatoval, že nie je možné dosiahnuť zmier. Okrem toho požiadal Komisiu, aby overila, či boli procesné záruky voči slovenským orgánom vo vzťahu k rokom podania žiadosti 2013 a 2014 dostatočne zaručené v priebehu konania.

19      V liste z 5. júna 2020 Komisia opätovne preskúmala problematiku týkajúcu sa zohľadnenia rokov podania žiadosti 2013 a 2014, pričom zotrvala na svojich záveroch.

20      Listom zo 6. októbra 2020 Komisia na základe článku 34 ods. 4 písm. b) vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 zaslala Slovenskej republike svoje konečné stanovisko, z ktorého vyplývalo, že zohľadnenie rokov podania žiadosti 2013 a 2014 by malo viesť k finančnej oprave vo výške 19 656 905,11 eura.

21      Komisia následne predložila členským štátom súhrnnú správu o výsledkoch jej vyšetrovania v kontexte overenia súladu podľa článku 52 nariadenia č. 1306/2013. V bode 12.9.5.1 tejto správy je sporná oprava odôvodnená takto:

„… Zistilo sa, že administratívny a kontrolný systém zavedený na Slovensku počas rokov podania žiadosti 2015 a nasl. bol nedostatočný. Tento nedostatok zahŕňal aj potrebu vymáhať neoprávnené platby v roku 2016 a nasl. Konkrétne to znamená, že ak by Slovensko v rokoch 2015 – 2017 náležite aktualizovalo svoj systém identifikácie poľnohospodárskych pozemkov [LPIS], začalo by postup vymáhania stanovený v článku 63 nariadenia [č. 1306/2013].

Slovenským orgánom to bolo jasne uvedené v bode 1.5.2 listu [z 15. januára 2018].

Skutočnosť, že [tento list] a oznámenie o overení uvedené zmierovacím orgánom neuvádzajú roky podania žiadosti 2013 a 2014, je spôsobená tým, že tieto dva roky podania žiadosti nepatria do rozsahu tejto opravy, ako to jasne vyplýva z tabuliek uvedených v bode 12.9.5.3. Táto oprava sa vzťahuje len na výdavky vykázané v rozpočtových rokoch 2016, 2017 a 2018 v rozsahu, v akom sa tento audit týkal systémov správy a kontroly zavedených na Slovensku pre roky podania žiadosti 2015, 2016 a 2017. Údaje týkajúce sa rokov podania žiadosti 2013 a 2014 poskytnuté slovenskými orgánmi slúžia len na určenie finančného vplyvu nezačatia vymáhania za tieto roky, t. j. nezahrnutia do ročných oznámení súm, ktoré v rozpočtových rokoch 2016 – 2018 mali byť vymožené, ale neboli.

Treba poznamenať, že v súlade s ustanoveniami článku 54 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013 a článkov 2 a 3 nariadenia (ES, Euratom) č. 2988/95 by sa k vymáhaniu malo pristúpiť najmenej za tri roky (keďže Slovenská republika aktualizuje systém LPIS každé tri roky), ktoré predchádzali zisteniu výsledkov (oblasti, ktoré boli vylúčené ako neoprávnené počas poslednej aktualizácie), ak sa v priebehu týchto rokov vyskytol neoprávnený prvok.

Ak teda analýza preukáže prítomnosť neoprávneného prvku v predchádzajúcich rokoch, aktualizácia systému LPIS, napríklad v roku 2015, by spustila začatie postupov vymáhania za roky 2013 a nasl.; analogicky by sa aktualizácia systému LPIS v roku 2016 vzťahovala na roky 2014 a nasl., atď. Tieto vymáhania by sa preto mali podľa článku 28 [vykonávacieho nariadenia č. 908/2014] započítať voči platbám vykonaným za roky podania žiadosti 2015 – 2017 uhradeným v priebehu rozpočtových rokov 2016 a nasl. …“

22      Napadnutým rozhodnutím Komisia uložila Slovenskej republike finančnú opravu vo výške 64 764 309,05 eura, z čoho 28 251 028,47 eura pripadá na oddelenú priamu pomoc za rozpočtový rok 2016. Táto oprava zahŕňa vplyv nevymoženia neoprávnene vyplatenej pomoci za roky podania žiadostí 2013 a 2014 v nadväznosti na aktualizáciu LPIS v priebehu roka 2015 a nasledujúcich rokov. Tento vplyv predstavuje sumu 19 656 905,11 eura.

 Návrhy účastníkov konania

23      Slovenská republika navrhuje, aby Všeobecný súd:

–        zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom na ňu uplatňuje finančnú opravu týkajúcu sa opatrenia „Oddelená priama pomoc“ za rozpočtový rok 2016 (a roky podania žiadostí 2013 a 2014) v celkovej výške 19 656 905,11 eura,

–        uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.

24      Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:

–        zamietol žalobu,

–        uložil Slovenskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.

 Právny stav

 rozsahu jediného žalobného dôvodu uvádzaného Slovenskou republikou

25      Vo svojom jedinom žalobnom dôvode Slovenská republika nespochybňuje, že keďže Komisia jej 15. januára 2018 zaslala výsledky svojho auditu, mohla bez toho, aby porušila lehotu 24 mesiacov stanovenú v článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013, skontrolovať výdavky vynaložené v priebehu rozpočtového roka 2016 a nasledujúcich rokov, a teda aj systémy správy a kontroly zavedené pre rok podania žiadosti 2015 a nasledujúce roky.

26      Slovenská republika nespochybňuje ani to, že z aktualizácie LPIS v rokoch 2015 a 2016 jej v zásade vyplývala povinnosť začať konania o vymáhaní platieb neoprávnene poskytnutých poľnohospodárom za roky podania žiadosti 2013 a 2014, že nepristúpila ku všetkým týmto vymáhaniam a že dôsledky tohto nedostatku sa musia zohľadniť na účely výpočtu rizika hroziaceho EPZF v roku podania žiadosti 2015 a nasledujúcich rokoch.

27      Slovenská republika sa naopak domnieva, že Komisia jej nemohla v napadnutom rozhodnutí uložiť finančnú opravu vo výške 19 656 905,11 eura za toto nezačatie vymáhania, a to z dôvodu, že roky 2013 a 2014 neboli výslovne uvedené v liste z 15. januára 2018 a v jeho prílohe (ďalej spoločne len „oznámenie z 15. januára 2018“).

28      Bez takejto zmienky oznámenie z 15. januára 2018 neumožnilo Slovenskej republike podľa jej názoru dokonale sa oboznámiť s výhradami Komisie, takže toto oznámenie nesplnilo funkciu upozornenia, ktorú mu priznáva článok 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013 a článok 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014.

29      Slovenská republika dodáva, že nebola informovaná ani o zahrnutí rokov podania žiadosti 2013 a 2014 do vyšetrovania prostredníctvom dokumentov, ktoré jej Komisia zaslala v priebehu roka nasledujúceho po oznámení z 15. januára 2018, a najmä v liste z 27. februára 2019, ktorým ju táto inštitúcia informovala o doplňujúcom audite. Podľa Slovenskej republiky si Komisia až počas tohto doplňujúceho auditu, ktorý sa konal na mieste od 18. do 22. marca 2019, uvedomila potrebu zahrnúť do vyšetrovania roky 2013 a 2014 a požiadala ju, aby predložila vyčíslenie rizika hroziaceho EPZF za tieto roky, pričom v opačnom prípade jej bude uložená paušálna oprava.

30      Slovenská republika sa vo svojej replike okrem iného odvolávala na právo na účinnú súdnu ochranu, ako aj na zásady právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery.

31      Slovenská republika však na pojednávaní spresnila, že tieto zásady neboli uplatnené nezávisle od vyššie uvedených ustanovení, čo bolo zaznamenané v zápisnici z pojednávania.

32      Komisia spochybňuje tento žalobný dôvod.

33      Preto je potrebné preskúmať, či napadnuté rozhodnutie musí byť zrušené v rozsahu, v akom Slovenskej republike ukladá finančnú opravu vo výške 19 656 905,11 eura za rozpočtový rok 2016, ktorá zodpovedá vplyvu nevymoženia neoprávnene vyplatenej pomoci za roky podania žiadosti 2013 a 2014, z dôvodu porušenia článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013 a článku 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, lebo tieto roky 2013 a 2014 neboli výslovne uvedené v oznámení z 15. januára 2018.

 uplatniteľnej právnej úprave

 EPZF a priame platby poľnohospodárom

34      V súlade s článkom 3 nariadenia č. 1306/2013 sa financovanie rôznych opatrení spadajúcich do rámca spoločnej poľnohospodárskej politiky (SPP), ktorej ciele sú stanovené v článku 39 ZFEÚ, zabezpečuje prostredníctvom EPZF a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV).

35      Podľa článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1306/2013 sa z výdavkov z EPZF, ktoré jediné sú sporné v prejednávanej veci, financujú okrem iného priame platby poľnohospodárom v rámci SPP, ktoré sa musia uskutočniť v súlade s právom Únie.

 Riadenie a kontrola priamych platieb poľnohospodárom

36      Riadenie a kontrolu priamych platieb poľnohospodárom upravuje najmä nariadenie č. 1306/2013, podľa ktorého členské štáty:

–        sú povinné prijať všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie účinnej ochrany finančných záujmov Únie, najmä na kontrolu zákonnosti a správnosti operácií financovaných z EPZF a EPFRV a na zistenie a nápravu nezrovnalostí a podvodov (článok 58 ods. 1),

–        musia zaviesť účinné systémy riadenia a kontroly s cieľom zabezpečiť dodržiavanie právnych predpisov upravujúcich režimy podpory Únie, a tak minimalizovať riziko finančnej ujmy pre Úniu (článok 58 ods. 2),

–        nesmú vyplatiť pomoc alebo ju musia v plnej miere alebo čiastočne odňať, ak už bola poskytnutá, ak konštatujú, že prijímateľ nespĺňa kritériá oprávnenosti, záväzky alebo iné povinnosti týkajúce sa podmienok pre poskytovanie pomoci (článok 63 ods. 1),

–        môžu okrem toho ukladať správne sankcie a vyberať úroky z dlžných súm (článok 63 ods. 2 a 3).

37      Na základe článku 28 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 „bez toho, aby boli dotknuté akékoľvek iné opatrenia vymáhania stanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch, členské štáty započítajú všetky ešte neuhradené dlhy príjemcu zistené v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi voči akýmkoľvek budúcim platbám, ktoré uhrádza platobná agentúra zodpovedná za vymáhanie dlhu predmetného príjemcu“.

38      Pokiaľ ide o lehoty, právna úprava stanovuje, že:

–        v prípade nezrovnalosti členský štát musí požiadať prijímateľa o ich vrátenie do 18 mesiacov po tom, čo platobná agentúra alebo orgán zodpovedný za vymáhanie schválil a prípadne dostal správu o kontrole alebo podobný dokument, v ktorom sa uvádza, že došlo k nezrovnalosti (článok 54 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013),

–        premlčacia doba na toto vymáhanie je v zásade štyri roky od času, keď došlo k nezrovnalosti [článok 3 ods. 1 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 312, 1995, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 340)].

 Kontroly zo strany Komisie

39      Článok 47 nariadenia č. 1306/2013 oprávňuje Komisiu vykonávať v členských štátoch kontroly na mieste s cieľom overiť, či sú platby vyplatené vnútroštátnymi orgánmi v súlade s právom Únie. V takom prípade v súlade s článkom 48 ods. 1 a článkom 49 nariadenia č. 1306/2013 členské štáty prijmú všetky opatrenia na uľahčenie kontrol a poskytnú Komisii podporné dokumenty týkajúce sa vyplatených platieb a dokumenty týkajúce sa vykonávania administratívnych a fyzických kontrol požadovaných podľa práva Únie.

40      Článok 52 nariadenia č. 1306/2013 stanovuje:

„1.      V prípade, ak Komisia zistí, že výdavky spadajúce do rozsahu pôsobnosti článku 4 ods. 1… neboli vynaložené v súlade s právom Únie…, Komisia prijme vykonávacie akty, ktorými sa určia sumy, ktoré sa majú vylúčiť z financovania Úniou. Uvedené vykonávacie akty sa prijmú v súlade s konzultačným postupom uvedeným v článku 116 ods. 2.

3.      Pred prijatím akéhokoľvek rozhodnutia o zamietnutí financovania sa písomne oznámia výsledky kontrol Komisie, ako aj odpovede dotknutého členského štátu, po čom sa obe strany pokúsia dospieť k dohode o opatreniach, ktoré je potrebné prijať. V tejto fáze postupu sa členským štátom umožní preukázať, že skutočný rozsah nesúladu je menší, ako vyplýva z posúdenia Komisie.

V prípade, že sa nedospeje k dohode, členský štát môže požiadať o začatie konania s cieľom zosúladiť postoje oboch strán v lehote štyroch mesiacov. Správa o výsledku tohto konania sa predloží Komisii. Komisia zohľadní odporúčania v tejto správe pred vydaním rozhodnutia o zamietnutí financovania a odôvodní svoje rozhodnutie, ak sa rozhodne uvedené odporúčania nezohľadniť.

4.      Financovanie sa nemôže zamietnuť v prípade:

a)      výdavkov uvedených v článku 4 ods. 1, ktoré sa vynaložili viac ako 24 mesiacov predtým, ako Komisia písomne oznámila členskému štátu výsledky svojich kontrol;

…“

41      Postup overenia súladu opísaný v článku 52 ods. 3 nariadenia č. 1306/2013 je spresnený v článku 34 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014. Hlavné fázy tohto postupu možno zhrnúť takto:

–        Komisia vykoná vyšetrovanie na mieste v dotknutom členskom štáte (článok 34 ods. 2 prvý pododsek),

–        Komisia tomuto členskému štátu oznámi zistenia týkajúce sa tohto vyšetrovania, pričom špecifikuje nápravné opatrenia potrebné na zabezpečenie spĺňania predpisov v budúcnosti a uvedie predbežnú mieru finančnej opravy, ktorú v danej etape postupu považuje za zodpovedajúcu svojim zisteniam (článok 34 ods. 2 prvý pododsek),

–        dotknutý členský štát odpovie na tieto zistenia do dvoch mesiacov (článok 34 ods. 2 druhý pododsek),

–        do piatich mesiacov od uplynutia lehoty na odpoveď Komisia zorganizuje bilaterálne stretnutie s cieľom umožniť stranám dospieť k dohode [článok 34 ods. 2 prvý pododsek a článok 34 ods. 3 prvý pododsek, zmenené vykonávacím nariadením Komisie (EÚ) 2018/56 z 12. januára 2018 (Ú. v. EÚ L 10, 2018, s. 9)],

–        Komisia v lehote 30 dní vypracuje návrh zápisnice z tohto stretnutia a zašle ho dotknutému členskému štátu (článok 34 ods. 3 druhý pododsek),

–        dotknutý členský štát oznámi Komisii svoje prípadné pripomienky k tejto zápisnici do 15 dní od jej doručenia (článok 34 ods. 3 druhý pododsek),

–        Komisia príslušnému členskému štátu formálne oznámi svoje závery v lehote šiestich mesiacov od zaslania zápisnice z bilaterálneho stretnutia (článok 34 ods. 3 tretí pododsek),

–        Komisia prijme rozhodnutie podľa článku 52 nariadenia č. 1306/2013 s cieľom vylúčiť z financovania zo zdrojov Únie výdavky, ktoré nie sú v súlade s pravidlami Únie (článok 34 ods. 7).

42      Po formálnom oznámení záverov Komisie môže dotknutý členský štát v súlade s článkom 34 ods. 4 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 využiť zmierovací postup stanovený v článku 40 toho istého nariadenia.

43      Okrem toho podľa článku 34 ods. 5 písm. b) vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 môže Komisia, ak sa domnieva, že jej chýbajú informácie, kedykoľvek počas konania uskutočniť dodatočnú audítorskú misiu s cieľom vykonať potrebné overenia.

 neexistencii výslovného uvedenia rokov podania žiadosti 20132014oznámení15. januára 2018

44      Z článku 52 ods. 3 nariadenia č. 1306/2013, prevzatého v bode 40 vyššie, a z postupu opísaného v bode 41 vyššie vyplýva, že oznámením uskutočneným podľa článku 34 ods. 2 prvého pododseku vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 sa začína kontradiktórne konanie, počas ktorého má členský štát, ktorého výdavky sú spochybnené vzhľadom na pravidlá Únie, preukázať, že pokiaľ ide o nesúlad vytýkaný Komisiou, jeho rozsah je nižší, než ako vyplýva z jej posúdenia.

45      Na to, aby oznámenie podľa článku 34 ods. 2 prvého pododseku vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 mohlo splniť takto vymedzenú funkciu upozornenia, musí dotknutému členskému štátu poskytovať všetky informácie o výhradách Komisie (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia, T‑2/11, EU:C:2013:307, bod 58 a citovanú judikatúru, a z 25. septembra 2018, Švédsko/Komisia, T‑260/16, EU:C:2018:597, bod 39).

46      Oznámenie podľa článku 34 ods. 2 prvého pododseku vykonávacieho nariadenia č. 908/2014 preto musí dostatočne presne identifikovať predmet vyšetrovania vedeného Komisiou a nedostatky, ktoré Komisia zistila počas vyšetrovania, pričom na tieto nedostatky sa možno neskôr odvolávať ako na dôkaz o jej vážnych a dôvodných pochybnostiach v súvislosti s kontrolami, ktoré vykonávajú vnútroštátne správne orgány, alebo v súvislosti s číselnými údajmi predloženými týmito orgánmi, a teda ako na odôvodnenie finančných opráv prijatých v konečnom rozhodnutí, ktorým sa z financovania Úniou vylučujú určité výdavky vynaložené dotknutým členským štátom v rámci EPZF (pozri analogicky rozsudky zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia, T‑2/11, EU:C:2013:307, bod 133 a citovanú judikatúru, a z 25. septembra 2018, Švédsko/Komisia, T‑260/16, EU:T:2018:597, bod 40).

47      Je potrebné dospieť k záveru, že táto podmienka je v prejednávanej veci splnená.

48      V prvom rade oznámenie z 15. januára 2018 uvádza, že vyšetrovanie Komisie sa týkalo systému riadenia a kontroly zavedeného Slovenskou republikou pre rok podania žiadosti 2015 a nasledujúce roky.

49      List z 15. januára 2018 tak stanovuje:

„… v prílohe Vám zasielame pripomienky vyplývajúce z vyššie uvedeného vyšetrovania, ktoré sa uskutočnilo na Slovensku v období od 24. do 28. júla 2017 a týkalo sa rokov nároku 2015 a nasledujúcich, a v súvislosti s nimi Vás žiadame o ďalšie informácie.

Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka… zastáva názor, že riadenie a kontrola programov pomoci poskytovanej na plochu a opatrení viazaných na plochu súvisiacich s [EPZF]… neboli v súlade s pravidlami Európskej únie…“

50      Navyše v bode 1.5.2 prílohy listu z 15. januára 2018 Komisia uvádza:

„… V kalendárnych rokoch 2016 a 2017 (roky nároku 2015 a 2016) sa k dátumu auditu iba v dvoch prípadoch začalo vymáhanie na základe kontrol na mieste.“

51      V tom istom bode Komisia dospela k záveru:

„Vyzývame slovenské orgány, aby [služby Komisie] informovali o prijatých nápravných opatreniach a aby odhadli potenciálne riziko pre [EPZF] za rok nároku 2015 a nasledujúce.“

52      V druhom rade bod 1.5.2 prílohy listu z 15. januára 2018 uvádza, že nezrovnalosť vytýkaná Slovenskej republike spočíva v tom, že nedošlo k uplatneniu vymáhania neoprávnených platieb v kontexte aktualizácie systému LPIS.

53      Bod 1.5.2 prílohy listu z 15. januára 2018 je totiž nazvaný „Vhodné postupy na zabezpečenie vymáhania neoprávnených platieb…“, pričom odkazuje na článok 63 nariadenia č. 1306/2013 a článok 7 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 809/2014 zo 17. júla 2014, ktorým sa stanovujú pravidlá uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 v súvislosti s integrovaným administratívnym a kontrolným systémom, opatreniami na rozvoj vidieka a krížovým plnením (Ú. v. EÚ L 227, 2014, s. 69), ktoré vnútroštátnym orgánom ukladajú povinnosť vymáhať sumy neoprávnene vyplatené poľnohospodárom. V tomto bode sa navyše uvádza, že „Slovensko neuplatnilo postup retroaktívneho vymáhania neoprávnených platieb na základe interpretácie fotografickej dokumentácie v kontexte aktualizácie systému [LPIS]“.

54      Keďže slovenské orgány vedeli o tom, že v ich štáte si aktualizácia LPIS vyžaduje tri roky, pričom bola k dispozícii až na konci roka podania žiadosti 2015, museli vzhľadom na informácie uvedené v oznámení z 15. januára 2018 a uplatniteľné ustanovenia pripomenuté v bodoch 36 až 38 vyššie rozumieť tomu, že do posúdenia potenciálneho rizika pre EPZF za tento rok podávania žiadostí 2015 musia zahrnúť finančný vplyv nezačatia vymáhania neoprávnene vyplatenej pomoci za tri predchádzajúce roky podania žiadostí vrátane roku 2015, teda za roky 2013, 2014 a 2015. Z rovnakých dôvodov boli slovenské orgány povinné zahrnúť do výpočtu rizika pre EPZF za rok podania žiadosti 2016 finančný vplyv nezačatia vymáhania neoprávnene vyplatenej pomoci za roky žiadostí 2014, 2015 a 2016.

55      Skutočnosť, že výpočet rizika hroziaceho EPZF za roky podania žiadosti 2015 a 2016 mal zohľadniť vplyv nezačatia postupov vymáhania neoprávnene poskytnutých platieb za tri predchádzajúce roky podania žiadosti, vrátane rokov 2013 a 2014, vyplývala zo špecifík slovenského kontrolného systému, o ktorých orgány tohto štátu nemohli nevedieť a ktoré boli povinné zohľadniť pri vykonávaní európskych pravidiel týkajúcich sa vnútroštátnych kontrol, ako sú opísané v bodoch 36 až 38 vyššie.

56      Z týchto skutočností je potrebné vyvodiť, že v oznámení z 15. januára 2018 Komisia vymedzila roky podania žiadosti, v súvislosti s ktorými bol preverovaný systém riadenia a kontroly a identifikovala nezrovnalosť konštatovanú počas jej prešetrovania, konkrétne nezačatie postupov vymáhania neoprávnene vyplatenej pomoci v nadväznosti na trojročnú aktualizáciu LPIS.

57      Keďže Komisia v oznámení z 15. januára 2018 výslovne uviedla roky podania žiadosti 2015 a 2016, bolo zrejmé, že vzhľadom na pravidlá uplatniteľné v oblasti vymáhania súm neoprávnene vyplatených príjemcom pomoci a vzhľadom na trojročnú povahu aktualizácie LPIS na Slovensku sa na účely výpočtu rizika pre EPZF za rok podania žiadosti 2015 a nasledujúce roky mali zohľadniť neoprávnené platby vyplatené za roky podania žiadosti 2013 a 2014.

58      Z toho vyplýva, že Komisia primerane vymedzila rámec diskusie, ktorá sa mala uskutočniť počas konania opísaného v článku 34 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, tak z hľadiska zistených problémov, ako aj rokov žiadosti, ktorých sa týka prípadná oprava, a to bez toho, aby takto vymedzený rámec neskôr prekročila.

59      Je teda potrebné konštatovať, že hoci sa v oznámení z 15. januára 2018 výslovne neuvádzali roky podania žiadosti 2013 a 2014, toto oznámenie bolo dostatočne presné na to, aby plnilo úlohu upozornenia opísanú v bode 44 vyššie.

60      List, ktorý slovenské orgány zaslali Komisii 14. marca 2018 ako odpoveď na oznámenie z 15. januára 2018, navyše preukazuje, že Slovenská republika toto upozornenie vzala na vedomie.

61      V tomto liste totiž Slovenská republika uviedla, že už nie je možné spätne vykonať meranie plochy užívania „v predchádzajúcich rokoch“, a teda z dôvodu nedostatku relevantných dôkazov plošne a systematicky napraviť nezrovnalosti. Výraz „predchádzajúce roky“ zjavne označuje roky, ktoré predchádzali roku podania žiadosti 2015.

62      Pokiaľ ide o tvrdenie Slovenskej republiky, podľa ktorého ani dokumenty z obdobia po oznámení z 15. januára 2018, vrátane listu z 27. februára 2019, neuvádzali roky podania žiadosti 2013 a 2014, toto tvrdenie je neúčinné. Je totiž potrebné pripomenúť, že podľa článku 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, ako ho vykladá judikatúra pripomenutá v bodoch 45 a 46 vyššie, sa na účely určenia, či boli dotknutému členskému štátu poskytnuté dostatočné procesné záruky, musí zohľadniť oznámenie z 15. januára 2018.

 ostatných tvrdeniach Slovenskej republiky

63      Slovenská republika voči predchádzajúcej analýze vznáša tri ďalšie tvrdenia založené jednak na tom, že nemohla vyčísliť riziko týkajúce sa rokov 2013 a 2014, ďalej na rozsudku zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia (T‑2/11, EU:T:2013:307), a napokon na stanovisku prijatom zmierovacím orgánom, ktoré bolo vydané v priebehu správneho konania.

64      Tieto tvrdenia budú postupne preskúmané nižšie.

 O nemožnosti Slovenskej republiky vypočítať riziko za roky 2013 a 2014

65      Slovenská republika na pojednávaní uviedla, že neexistencia výslovnej zmienky o rokoch 2013 a 2014 v oznámení z 15. januára 2018 vytvorila situáciu, v ktorej z dôvodu, že dobre nepoznala výhrady Komisie, nemohla posúdiť časť rizika znášaného EPZF v dôsledku nezačatia postupu vymáhania neoprávnene vykonaných platieb za tieto roky.

66      Toto tvrdenie však nemožno uznať.

67      V prvom rade Slovenská republika mohla už vo svojich pripomienkach zo 14. marca 2018 Komisii uviesť svoje tvrdenia týkajúce sa neexistencie spätných kontrol v nadväznosti na aktualizáciu LPIS v priebehu roku podania žiadosti 2015 a nasledujúcich rokov. Od tohto okamihu bolo zjavné, že vzhľadom na to, že LPIS bol v tomto členskom štáte aktualizovaný každé tri roky, povinnosť vymáhať neoprávnené platby sa nevyhnutne týka rokov, za ktoré boli na konci týchto aktualizácií poskytnuté nové informácie.

68      V druhom rade sa Slovenská republika zúčastnila bilaterálneho stretnutia, ktoré zorganizovala Komisia 7. júna 2018 a na ktorom sa diskutovalo o metodike na posúdenie rizika z dôvodu neexistencie spätného vymáhania za rok podania žiadosti 2015 a nasledujúce roky. Aj v tom čase bolo pre ňu možné pochopiť, že z dôvodu trojročnej aktualizácie LPIS bude musieť siahnuť do minulosti, aby bolo možné posúdiť riziko vyplývajúce z nevymoženia neoprávnene vyplatených súm počas rokov, v ktorých aktualizácia nebola predtým dostupná.

69      V treťom rade zo spisu vyplýva, že Slovenská republika v nadväznosti na doplňujúci audit oznámila v liste z 27. marca 2019 výpočet rizika pre rok podania žiadosti 2015 a nasledujúce roky, pričom zohľadnila vplyv nezačatia postupov vymáhania neoprávnene poskytnutých platieb za roky podania žiadosti 2013 a 2014. Oznámenie takého výpočtu svedčí o tom, že na rozdiel od toho, čo uviedla vo svojom argumente, pre ňu nebolo nemožné takýto výpočet uskutočniť. Okrem toho Komisia napokon použila práve tento výpočet oznámený Slovenskou republikou, a nie výpočet na základe paušálnej sadzby, ktorý Komisia navrhla vo svojom liste z 15. januára 2018.

70      V dôsledku toho je potrebné konštatovať, že hoci v oznámení z 15. januára 2018 neboli výslovne uvedené roky podania žiadosti 2013 a 2014, Slovenská republika bola schopná vyčísliť vplyv týchto rokov na výpočet rizika súvisiaceho s rokom podania žiadosti 2015 a nasledujúcimi rokmi.

71      Tvrdenie teda musí byť zamietnuté.

 O rozsudku zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia (T2/11)

72      Slovenská republika odkazuje na rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia (T‑2/11, EU:T:2013:307, body 29, 73 a 74), v ktorom Všeobecný súd rozhodol, že Komisia nemohla Portugalskej republike uložiť finančné opravy za hospodárske roky 2005 a 2006, keďže v oznámení z 5. decembra 2006 zaslanom Portugalskej republike podľa článku 11 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, 2006, s. 90), ktoré bolo analogické s oznámením podľa článku 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, Komisia požadovala len informácie o hospodárskom roku 2005 a neuviedla hospodársky rok 2006.

73      V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že prejednávaná vec sa vo viacerých bodoch líši od veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia (T‑2/11, EU:T:2013:307).

74      V prvom rade v prejednávanej veci predmetom kontroly zo strany Komisie neboli samotné systémy riadenia a kontroly za roky podania žiadosti 2013 a 2014, ktoré neboli výslovne uvedené v oznámení z 15. januára 2018, a teda tieto systémy neboli ani predmetom finančnej opravy, ako to bolo v prípade hospodárskych rokov 2005 a 2006 vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia (T‑2/11, EU:T:2013:307). Ako vyplýva z bodu 54 vyššie, údaje poskytnuté Slovenskou republikou týkajúce sa rokov 2013 a 2014 boli použité len na určenie toho, aký finančný vplyv na roky podania žiadosti 2015 až 2017 má nevymoženie tých platieb za roky 2013 a 2014, ktoré sa ukázali ako neoprávnené v dôsledku aktualizácie LPIS v rokoch 2015 a 2016.

75      Ďalej vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia (T‑2/11, EU:T:2013:307, body 69 až 76), Všeobecný súd konštatoval, že v prvom oznámení z 5. decembra 2006 nebola, pokiaľ ide o roky 2005 a 2006, vznesená žiadna výhrada, ale v prejednávanej veci bolo nezačatie spätného vymáhania identifikované už v prvom oznámení z 15. januára 2018, pokiaľ ide o rok podania žiadosti 2015 a nasledujúce roky, pričom v nasledujúcom konaní bol spresnený len spôsob výpočtu tohto nedostatku.

76      Napokon, zatiaľ čo vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia (T‑2/11, EU:T:2013:307), prvé oznámenie z 5. decembra 2006 neumožňovalo Portugalskej republike prijať nápravné opatrenia na nápravu nezrovnalostí zistených v rokoch 2004 a 2005, v prejednávanej veci Slovenská republika nespochybňuje, že po oznámení z 15. januára 2018 mohla napraviť neexistenciu spätného vymáhania pri každej novej aktualizácii LPIS. Navyše, ako zdôraznila Komisia na pojednávaní, z listu zo 14. marca 2018 vyplýva, že okamžite po tomto oznámení prijala nápravné opatrenia.

77      Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné konštatovať, že rozsudok zo 7. júna 2013, Portugalsko/Komisia (T‑2/11, EU:T:2013:307), nemôže spochybniť záver Všeobecného súdu, podľa ktorého neuvedením výslovného odkazu na roky 2013 a 2014 v oznámení z 15. januára 2018 nedošlo v prejednávanej veci k porušeniu procesných záruk stanovených v článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013 a článku 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014.

78      Tvrdenie teda musí byť zamietnuté.

 O stanovisku prijatom zmierovacím orgánom v priebehu správneho konania

79      Slovenská republika tvrdí, že zmierovací orgán vo svojej správe z 31. januára 2020 jednak vyjadril pochybnosti o tom, či Komisia dodržala procesné záruky vyplývajúce z článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013 a článku 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, pokiaľ ide o roky podania žiadosti 2013 a 2014, a jednak jej odporučil, aby túto skutočnosť overila.

80      Pokiaľ ide o prvý bod, je potrebné uviesť, že skutočnosť, že zmierovací orgán mal pochybnosti o tom, či boli Slovenskej republike poskytnuté dostatočné záruky, pokiaľ ide o roky podania žiadosti 2013 a 2014, nemôže mať vplyv na rozhodnutie Všeobecného súdu.

81      Podľa judikatúry totiž Komisia pri prijímaní rozhodnutia o finančnej oprave nie je viazaná závermi zmierovacieho orgánu (pozri rozsudok z 26. marca 2019, Grécko/Komisia, T‑480/17, neuverejnený, EU:T:2019:191, bod 80 a citovanú judikatúru). To platí a fortiori pre Všeobecný súd.

82      Pokiaľ ide o druhý bod, v každom prípade je potrebné uviesť, že Komisia pristúpila k overeniu požadovanému zo strany zmierovacieho orgánu, pričom v liste z 5. júna 2020 podrobne vysvetlila dôvody, pre ktoré sa od začiatku vyšetrovania domnievala, že pri výpočte rizika hroziaceho EPZF v roku podania žiadosti 2015 a nasledujúcich rokoch sa musí zohľadniť finančné riziko vyplývajúce z toho, že nedošlo k spätnému vymáhaniu a že toto nezačatie vymáhania sa týka rokov podania žiadosti 2013 a 2014.

83      V dôsledku toho stanovisko Všeobecného súdu uvedené v bode 77 vyššie nemožno spochybniť z dôvodu, že zmierovací orgán vo svojej správe z 31. januára 2020 vyjadril pochybnosti, pokiaľ ide o to, či Komisia dodržala procesné záruky vyplývajúce z článku 52 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1306/2013 a článku 34 ods. 2 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014, pokiaľ ide o roky podania žiadosti 2013 a 2014.

84      Tvrdenie teda musí byť zamietnuté.

 Záver

85      Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy je potrebné jediný žalobný dôvod Slovenskej republiky, a teda aj žalobu zamietnuť.

 O trovách

86      Podľa článku 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

87      Keďže Slovenská republika nemala vo veci úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhmi Komisie.

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)

rozhodol takto:

1.      Žaloba sa zamieta.

2.      Slovenská republika je povinná nahradiť trovy konania.

Gervasoni

Nihoul

Martín y Pérez de Nanclares

Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 7. septembra 2022.

Tajomník

 

Predseda

E. Coulon

 

S. Papasavvas


*      Jazyk konania: slovenčina.