Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PRIIT PIKAMÄE
prednesené 14. septembra 2023(1)
Vec C‑75/22
Európska komisia
proti
Českej republike
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernice 2005/36/ES a 2013/55/EÚ – Uznávanie odborných kvalifikácií – Článok 3 ods. 1 písm. g) a h) – Adaptačné obdobie – Skúška spôsobilosti – Určenie postavenia migranta pracujúceho pod dohľadom a žiadateľa, ktorý sa chce pripraviť na skúšku spôsobilosti – Článok 6 písm. b) – Poskytovatelia služieb – Oslobodenie od povinnosti registrácie v inštitúcii sociálneho zabezpečenia v hostiteľskom členskom štáte – Článok 45 ods. 2 – Farmaceuti – Samostatný výkon činnosti – Doplnenie odbornej praxe“
I. Úvod
1. V prejednávanej veci Európska komisia podala proti Českej republike žalobu o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ z dôvodu, že Česká republika nesprávne prebrala viaceré ustanovenia smernice 2005/36/ES(2), zmenenej smernicou 2013/55/EÚ(3) (ďalej len „smernica 2005/36“).
2. Komisia uviedla osem žalobných dôvodov. V súlade so žiadosťou Súdneho dvora sa tieto návrhy zamerajú na prvý, druhý, štvrtý a piaty žalobný dôvod.
3. Svojím prvým žalobným dôvodom Komisia tvrdí, že Česká republika nesprávne prebrala článok 3 ods. 1 písm. g) a h) smernice 2005/36 v rozsahu, v akom ukladá príslušným orgánom členského štátu povinnosť upraviť postavenie osôb, ktoré absolvovali adaptačné obdobie alebo ktoré sa chcú pripraviť na skúšku spôsobilosti.
4. Svojím druhým žalobným dôvodom Komisia vytýka Českej republike, že neprebrala článok 6 písm. b) smernice 2005/36, pokiaľ ide na jednej strane o oslobodenie poskytovateľov služieb usadených v inom členskom štáte od povinnosti registrácie v inštitúcii sociálneho zabezpečenia hostiteľského členského štátu a na druhej strane o povinnosť poskytovateľov služieb informovať tento subjekt.
5. Štvrtý žalobný dôvod je založený na neprebratí ustanovení článku 21 ods. 6 a článku 31 ods. 3 smernice 2005/36, týkajúcich sa profesijného titulu „sestry zodpovedné za všeobecnú starostlivosť“.
6. Svojím piatym žalobným dôvodom Komisia tvrdí, že Česká republika nezabezpečila držiteľom dokladu o formálnej kvalifikácii farmaceuta prístup k činnostiam uvedeným v článku 45 ods. 2 písm. c) a čiastočne aj písmenách e) a f) smernice 2005/36.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
7. V prejednávanej veci sú relevantné články 3, 6, 21, 31, 44 a 45 smernice 2005/36.
B. Česká právna úprava
1. Zákon o uznávaní odborných kvalifikácií
8. Ustanovenie § 13 zákona č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (ďalej len „zákon č. 18/2004“) stanovuje:
„1. Adaptačné obdobie znamená obdobie výkonu regulovanej činnosti v Českej republike uchádzačom pod dohľadom odborne spôsobilej fyzickej osoby s cieľom doplniť znalosti o teoretických a praktických oblastiach, ktoré sú súčasťou obsahu vzdelávania a odbornej prípravy vedúcej k vydaniu požadovaného dokladu o formálnej kvalifikácii v Českej republike a ktorých znalosť je potrebná na výkon regulovanej činnosti. Súčasťou adaptačného obdobia môže byť aj ďalšie vzdelávanie alebo odborná príprava na doplnenie odbornej kvalifikácie.
2. Uznávajúci orgán vypracuje zoznam oblastí, ktorých znalosť je nevyhnutná na vykonávanie regulovanej činnosti a ktoré podľa predloženého dokumentu nie sú súčasťou odbornej kvalifikácie žiadateľa. Tieto oblasti môžu zahŕňať teoretické znalosti aj praktické zručnosti potrebné na vykonávanie regulovanej činnosti.
3. Uznávajúci orgán vo svojom rozhodnutí uvedenom v § 24 stanoví podmienky vykonávania adaptačného obdobia, a to:
a) dĺžku adaptačného obdobia;
b) záležitosti uvedené v odseku 2, ktoré je uchádzač povinný doplniť si v rámci adaptačného obdobia;
c) spôsob vyhodnotenia adaptačného obdobia.
4. Trvanie adaptačného obdobia nesmie presiahnuť tri roky. Ak má žiadateľ v úmysle vykonávať v Českej republike regulovanú činnosť, na ktorej výkon sa vyžaduje doklad o dosiahnutej kvalifikácii prvého stupňa, trvanie adaptačného obdobia nesmie presiahnuť dva roky.
5. Uznávajúci orgán na základe vyjadrenia odborne spôsobilej fyzickej osoby uvedenej v odseku 1 posúdi, či je splnený účel adaptačného obdobia, po uplynutí doby stanovenej v odseku 3 písm. a), alebo ak o to uchádzač požiada, po uplynutí polovice tohto obdobia a potom po uplynutí každých 6 mesiacov. Účel adaptačného obdobia je splnený, ak žiadateľ preukáže znalosť oblastí uvedených v odseku 3 písm. b). V takom prípade uznávajúci orgán uzná odbornú kvalifikáciu uchádzača.“
9. Ustanovenie § 14 tohto zákona stanovuje:
„1. Rozdielovou skúškou sa rozumie skúška odborných znalostí. zručností a schopností uchádzača s cieľom posúdiť spôsobilosť uchádzača vykonávať regulovanú činnosť v Českej republike. Rozdielová skúška prebieha pred uznávajúcim orgánom, iným správnym orgánom, inštitúciou vysokoškolského vzdelávania alebo inou vzdelávacou inštitúciou príslušného cieľového zamerania (ďalej len ‚skúšobná inštitúcia‘).
2. Uznávajúci orgán vypracuje zoznam oblastí, ktorých znalosť je nevyhnutná na vykonávanie regulovanej činnosti a ktoré podľa predloženého dokumentu nie sú súčasťou odbornej kvalifikácie žiadateľa. Tieto oblasti môžu zahŕňať teoretické znalosti aj praktické zručnosti potrebné na vykonávanie regulovanej činnosti.
3. Uznávajúci orgán vo svojom rozhodnutí podľa § 24 stanoví podmienky na vykonanie rozdielovej skúšky, a to:
a) oblasti podľa odseku 2, ktoré budú predmetom rozdielovej skúšky, a
b) priebeh a spôsob hodnotenia rozdielovej skúšky.
4. Uznávajúci orgán zabezpečí, aby mal uchádzač možnosť absolvovať rozdielovú skúšku do 6 mesiacov od rozhodnutia uvedeného v odseku 3.
5. Rozdielová skúška má spravidla písomnú a ústnu časť. Rozdielová skúška sa spravidla vykonáva v českom jazyku a jej obsah zohľadňuje skutočnosť, že uchádzač je kvalifikovanou osobou na výkon povolania [v domovskom členskom štáte]. Náklady spojené s vykonaním rozdielovej skúšky znáša uchádzač a nesmú presiahnuť 6 500 [českých korún] CZK[(4)].
6. Skúšobná inštitúcia posúdi, či uchádzač uspel alebo neuspel v rozdielovej skúške. Uchádzač uspel v skúške, ak preukáže znalosť oblastí podľa odseku 3 písm. a). V takom prípade uznávajúci orgán uzná odbornú kvalifikáciu uchádzača.“
10. Ustanovenie § 15 uvedeného zákona stanovuje:
„Vo vykonávacích právnych predpisoch alebo stavovských predpisoch sa môže stanoviť pre rôzne regulované činnosti alebo skupiny regulovaných činností, vzhľadom na ich osobitosti, spôsob určenia dĺžky adaptačného obdobia, podmienky výkonu a hodnotenia adaptačného obdobia a rozdielové skúšky, vrátane foriem, obsahu a rozsahu rozdielovej skúšky.“
11. Podľa § 36a tohto istého zákona:
„1. Uchádzač, ktorý je štátnym príslušníkom členského štátu… a v súlade s právnymi predpismi členského štátu pôvodu vykonáva príslušnú činnosť, ktorá je v Českej republike regulovanou činnosťou, je oprávnený dočasne alebo príležitostne vykonávať túto činnosť na území Českej republiky bez toho, aby spĺňal požiadavky týkajúce sa zápisu, registrácie, povolenia, schválenia alebo členstva v stavovskej komore podľa osobitného právneho predpisu a bez toho, aby požiadal o uznanie odbornej kvalifikácie…
2. Ak predmetná činnosť nie je regulovaná v členskom štáte pôvodu, uchádzač je povinný preukázať, že príslušnú činnosť vykonával v jednom alebo viacerých členských štátoch počas obdobia najmenej 1 roku v priebehu predchádzajúcich 10 rokov, alebo je povinný predložiť dokument o regulovanom vzdelaní, ktoré ho pripravuje na výkon príslušnej činnosti v členskom štáte pôvodu…
3. Ak sa pre výkon regulovanej činnosti v Českej republike vyžaduje doklad o poistení zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone regulovanej činnosti, uchádzač je povinný preukázať, že je poistený v rozsahu a za podmienok vyžadovaných príslušnými osobitným právnym predpisom.
4. Uchádzač je pred začatím výkonu regulovanej činnosti na území Českej republiky povinný písomne informovať uznávajúci orgán. Oznámenie obsahuje:
a) meno, prípadne mená, a priezvisko uchádzača, dátum narodenia a štátnu príslušnosť;
b) názov regulovanej činnosti, ktorú bude vykonávať, a údaj o tom, či je v členskom štáte pôvodu regulovaná, alebo prípadne uvedenie činnosti, ktorá je najbližšie k jej obsahu;
c) údaje o odbornej kvalifikácii a v prípadoch podľa odseku 2 o výkone predmetnej činnosti alebo regulovanom vzdelávaní;
d) údaje o zamestnávateľovi usadenom v inom členskom štáte Európskej únie, ak je uchádzač vyslaný na územie Českej republiky v rámci poskytovania služieb týmto zamestnávateľom, v rozsahu:
(1) meno, prípadne mená, a priezvisko, dátum narodenia, členský štát usadenia, adresa miesta podnikania, ak je zamestnávateľom fyzická osoba, alebo
(2) názov, sídlo a štát usadenia, ak je zamestnávateľom právnická osoba.
5. K oznámeniu uvedenému v odseku 4 uchádzač priloží:
a) preukaz totožnosti, doklad osvedčujúci štátnu príslušnosť uchádzača, prípadne doklad potvrdzujúci právne postavenie uvedené v § 1 ods. 2; ustanovenie § 22 ods. 6 prvej a druhej vety a § 22 ods. 7 sa uplatňujú analogicky;
b) doklad o tom, že uchádzač je usadený v členskom štáte pôvodu a vykonáva príslušnú činnosť v súlade s jeho právnymi predpismi a že mu nebolo odňaté alebo dočasne pozastavené povolenie na výkon príslušnej činnosti v členskom štáte pôvodu; ustanovenie § 22 ods. 7 sa uplatňuje analogicky;
c) doklad o odbornej kvalifikácii; ustanovenie § 22 ods. 4, 5, 6 prvá a tretia veta, ods. 7 a 8 sa uplatňuje analogicky;
d) doklad podľa odseku 2, ak predmetná činnosť nie je regulovaná v členskom štáte pôvodu; ustanovenie § 22 ods. 4, 5, 6 prvá a tretia veta, ods. 7 a 8 sa uplatňuje analogicky;
e) doklad podľa odseku 3, ak sa na výkon regulovanej činnosti v Českej republike vyžaduje doklad o poistení zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone regulovanej činnosti; ustanovenie § 22 ods. 7 a 8 sa uplatňuje analogicky.
6. Ministerstvo informuje o splnení ohlasovacej povinnosti spôsobom umožňujúcim prístup na diaľku.
7. Ak oznámenie alebo doklady k nemu pripojené nespĺňajú požiadavky podľa správneho poriadku alebo odsekov 4 a 5, uznávajúci orgán pomôže uchádzačovi odstrániť nedostatky na mieste alebo ho bezodkladne vyzve na ich odstránenie. Súčasne ho upozorní, že až do odstránenia nedostatkov, prípadne do doby uvedenej v § 36b ods. 6, ak osobitný zákon stanovuje podmienku overenia odbornej kvalifikácie, nie je oprávnený na území Českej republiky vykonávať regulovanú činnosť.
8. Uchádzač je povinný bezodkladne informovať uznávajúci orgán o zmenách všetkých skutočností uvedených v oznámení alebo priložených dokladoch, vrátane skutočností, ktoré by mohli odôvodniť zánik oprávnenia dočasne alebo príležitostne vykonávať regulovanú činnosť na území Českej republiky. Ak má uchádzač v úmysle dočasne alebo príležitostne vykonávať regulovanú činnosť na území Českej republiky po uplynutí 12 mesiacov odo dňa podania úplného oznámenia, je povinný opätovne podať toto oznámenie, s výnimkou prípadov podľa § 24c ods. 3. Pri opätovnom podaní oznámenia je uchádzač povinný predložiť doklady uvedené v odseku 5 písm. b) až e) len v prípade zmeny skutočností uvedených v pôvodnom oznámení alebo v dokladoch pripojených k tomuto oznámeniu.
9. Uznávajúci orgán zaznamená údaje o uchádzačovi a ním oznámených skutočnostiach v samostatnej evidencii. Každé oznámenie označí uznávajúci orgán evidenčným číslom, dátumom oznámenia, dátumom doručenia úplného oznámenia uznávajúcemu orgánu a údajom o platnosti oznámenia.“
2. Zákon o verejnom zdravotnom poistení
12. V § 11 ods. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (ďalej len „zákon č. 48/1997“) stanovuje:
„1. Poistenec má právo na
a) výber zdravotnej poisťovne…;
b) výber poskytovateľa zdravotníckych služieb na území Českej republiky…, ktorý je v zmluvnom vzťahu s príslušnou zdravotnou poisťovňou;
c) časovú a miestnu dostupnosť uhrádzaných služieb poskytovaných zmluvnými poskytovateľmi príslušnej zdravotnej poisťovne;
d) poskytovanie uhrádzaných služieb v rozsahu a za podmienok stanovených týmto zákonom, pričom poskytovateľ nesmie za tieto uhrádzané služby prijímať od poistenca žiadnu náhradu;
…“
13. V § 17 ods. 1 tohto zákona sa stanovuje:
„Na účely zabezpečenia vecných plnení pri poskytovaní uhrádzaných služieb poistencom uzatvárajú Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky a iné zdravotné poisťovne… zmluvy s poskytovateľmi o poskytovaní a platbách za uhrádzané služby… Zmluvy sa nevyžadujú pri poskytovaní
a) neodkladnej starostlivosti poistencovi;
…“
3. Zákon o podmienkach nadobúdania a uznávania odbornej spôsobilosti a špecializovanej spôsobilosti na výkon zdravotníckeho povolania lekára, zubného lekára a farmaceuta
14. V § 2 písm. g) zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (ďalej len „zákon č. 95/2004“) sa stanovuje:
„samostatným výkonom povolania… farmaceuta [sa rozumie] výkon činností, na ktoré je… farmaceut spôsobilý bez odborného dohľadu, a to na základe vlastného zhodnotenia a posúdenia zdravotného stavu pacienta a s tým súvisiacich okolností.“
15. V § 10 ods. 2 tohto zákona sa stanovuje:
„Po získaní odbornej spôsobilosti podľa… môže farmaceut samostatne vykonávať činnosti, ktoré sú poskytovaním farmaceutických služieb podľa zákona o zdravotnej starostlivosti, s výnimkou činností, ktorých samostatný výkon je podmienený získaním špecializovanej spôsobilosti podľa § 11. Okrem toho je farmaceut spôsobilý vykonávať činnosti, ktoré nie sú poskytovaním zdravotnej starostlivosti, a to pri výrobe a kontrole liekov a pri skladovaní a distribúcii liekov u distribútora liekov podľa zákona [č. 378/2007 Sb.] o liekoch…“
16. Ustanovenie § 11 uvedeného zákona znie:
„11. Špecializovaná spôsobilosť farmaceuta sa nadobúda
a) úspešným ukončením špecializačného vzdelávania atestačnou skúškou…, na základe ktorej ministerstvo vydá farmaceutovi diplom o špecializácii v príslušnom špecializačnom odbore, alebo
b) absolvovaním doplňujúcej odbornej praxe podľa príslušného vzdelávacieho programu v inštitúcii akreditovanej pre príslušný odbor špecializačného vzdelávania alebo pre príslušný odbor doplňujúcej odbornej praxe, ktoré vydá uchádzačovi potvrdenie o jej ukončení.
2. Odbory špecializačného vzdelávania farmaceuta, označenie odbornosti a dĺžka špecializačného vzdelania sú uvedené v prílohe 1 tohto zákona…
3. Žiadosť o zaradenie do doplňujúcej odbornej praxe podáva uchádzač inštitúcii akreditovanej v odbore, v ktorom sa má vykonať doplňujúca odborná prax. Súčasťou žiadosti sú doklady o nadobudnutej odbornej spôsobilosti, prípadne o nadobudnutej špecializovanej spôsobilosti, ako aj osvedčenie o odbornej spôsobilosti podľa § 23…
…
5. Ministerstvo vydá diplom o nadobudnutej špecializovanej spôsobilosti na žiadosť uchádzača, ktorý absolvoval doplňujúcu odbornú prax podľa odseku 1 písm. b). K žiadosti o vydanie diplomu o nadobudnutej špecializovanej spôsobilosti priloží uchádzač potvrdenie akreditovanej inštitúcie podľa odseku 1 písm. b).
…
7. Získanie špecializovanej spôsobilosti podľa odseku 1 písm. a) je podmienkou… samostatného výkonu činností
a) pri ochrane verejného zdravia;
b) v zariadeniach transfúznej služby;
c) v odbore farmaceutická technológia;
d) v odbore laboratórne a vyšetrovacie metódy v zdravotníctve a
e) v odbore radiofarmaceutiká.
8. Nadobudnutie špecializovanej spôsobilosti podľa odseku 1 v odbore praktická farmácia je podmienkou pre samostatný výkon činnosti pri vedení lekárne…
9. Nadobudnutie špecializovanej spôsobilosti v odbore klinická farmácia podľa odseku 1 písm. a) je podmienkou pre samostatný výkon činností klinického farmaceuta.
10. Nadobudnutie osobitnej špecializovanej spôsobilosti v nadstavbovom odbore nemocničná farmácia je podmienkou pre samostatný výkon činnosti pri vedení lekárne s odbornými pracoviskami pre prípravu obzvlášť náročných liekových foriem; na účely tohto zákona sa obzvlášť náročnými liekovými formami rozumejú sterilné liečivé prípravky určené na parenterálnu aplikáciu pripravované na odborných pracoviskách lekární.
11. Nadobudnutie špecializovanej spôsobilosti podľa odseku 1 písm. a) v odbore radiofarmaceutiká alebo v odbore farmaceutická technológia alebo nadobudnutie osobitnej špecializovanej spôsobilosti v nadstavbovom odbore nemocničná farmácia je podmienkou pre samostatný výkon činnosti pri príprave obzvlášť náročných liekových foriem.
12. Do nadobudnutia špecializovanej spôsobilosti vykonáva farmaceut činnosti uvedené v odsekoch 7 až 11 pod odborným dohľadom zdravotníckeho pracovníka s príslušnou špecializovanou spôsobilosťou.“
III. Konanie pred podaním žaloby
17. Smernica 2013/55, ktorou sa mení smernica 2005/36, mala byť prebratá najneskôr do 18. januára 2016.(5)
18. Dňa 25. januára 2019 Komisia zaslala Českej republike výzvu týkajúcu sa opatrení, ktoré tento členský štát prijal na prebratie smernice 2005/36. Česká republika odpovedala na túto výzvu 22. marca 2019.
19. Po preskúmaní tejto odpovede Komisia 28. novembra 2019 zaslala Českej republike odôvodnené stanovisko. Česká republika na toto stanovisko odpovedala 28. januára 2020.
20. Komisia 18. februára 2021 zaslala Českej republike doplňujúce odôvodnené stanovisko, na ktoré tento štát odpovedal 16. apríla 2021.
IV. Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania
21. Keďže sa Komisia napriek vysvetleniam Českej republiky domnievala, že tento štát nesprávne prebral niektoré ustanovenia smernice 2005/36, podala 4. februára 2022 žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
22. Česká republika predložila svoje vyjadrenie k žalobe 25. apríla 2022.
23. Komisia následne podala repliku 7. júna 2022 a Česká republika dupliku 29. júla 2022.
24. Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
– určil, že Česká republika si tým, že nesprávne prebrala článok 3 ods. 1 písm. g) a h), článok 6 písm. b), článok 7 ods. 3, článok 21 ods. 6, článok 31 ods. 3, článok 45 ods. 2 písm. c), čiastočne písmená e) a f), článok 45 ods. 3, článok 50 ods. 1 v spojení s bodom 1 písm. d) a e) prílohy VII a článok 51 ods. 1 smernice 2005/36, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z ustanovení tejto smernice,
– uložil Českej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
25. Česká republika navrhuje, aby Súdny dvor:
– zamietol žalobu ako neprípustnú, pokiaľ ide o prvý, druhý, tretí, štvrtý, piaty a siedmy žalobný dôvod,
– v zostávajúcej časti zamietol žalobu ako nedôvodnú a
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
26. Subsidiárne Česká republika navrhuje, aby Súdny dvor:
– zamietol žalobu ako nedôvodnú a
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
V. Posúdenie
A. Úvodné poznámky
27. Česká republika spochybňuje prípustnosť žalobných dôvodov, ktoré sú predmetom týchto návrhov. V tejto súvislosti v podstate uvádza viaceré námietky neprípustnosti týkajúce sa na jednej strane nedostatočnej ucelenosti a nepresnosti výhrad vznesených Komisiou tak v priebehu konania pred podaním žaloby, ako aj v priebehu súdneho konania, a na druhej strane zmeny predmetu sporu.
28. Na to, aby Súdny dvor mohol rozhodnúť o týchto námietkach neprípustnosti, považujem za potrebné pripomenúť základné rysy judikatúry, ktorú rozvinul v týchto oblastiach.
1. O povinnosti uviesť výhrady uceleným a presným spôsobom
29. Pokiaľ ide na jednej strane o konanie pred podaním žaloby, z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že cieľom tohto konania je poskytnúť dotknutému členskému státu príležitosť, aby si splnil svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie, a aby sa mohol účinne brániť proti výhradám vzneseným Komisiou.(6) Riadny priebeh uvedeného konania predstavuje základnú záruku požadovanú Zmluvou nielen pre ochranu práv dotknutého členského štátu, ale aj pre zabezpečenie toho, že predmet sporu prípadného súdneho konania bude jasne vymedzený.(7)
30. Odôvodnené stanovisko síce musí obsahovať zrozumiteľný a podrobný opis dôvodov, na základe ktorých Komisia dospela k záveru, že dotknutý členský štát si nesplnil svoje povinnosti podľa Zmluvy, výzva však nemôže podliehať takým prísnym požiadavkám presnosti ako odôvodnené stanovisko, keďže nutne nemôže obsahovať nič iné, než len prvé stručné zhrnutie výhrad. Preto Komisii nič nebráni, aby v odôvodnenom stanovisku spresnila výhrady, ktoré predtým uviedla všeobecnejšie vo výzve.(8)
31. Pokiaľ ide na druhej strane o súdne konanie, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora žaloba musí uvádzať žalobné dôvody koherentným a presným spôsobom, aby členský štát a Súdny dvor mohli správne pochopiť rozsah vytýkaného porušenia práva Únie, čo je nevyhnutnou podmienkou na to, aby tento štát mohol účinne uplatniť svoje dôvody obrany a aby Súdny dvor mohol preveriť existenciu uvádzaného nesplnenia povinnosti.(9) Žaloba Komisie musí predovšetkým obsahovať koherentný a podrobný výklad dôvodov, ktoré ju viedli k presvedčeniu, že dotknutý členský štát si nesplnil jednu z povinností, ktoré mu vyplývajú zo Zmlúv.(10)
2. O povinnosti nemeniť predmet sporu
32. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že v rámci žaloby podanej podľa článku 258 ZFEÚ výzva, ktorú Komisia adresovala členskému štátu, a potom odôvodnené stanovisko, ktoré táto inštitúcia vydala, vymedzujú predmet sporu, ktorý už nemôže byť ďalej rozšírený. Možnosť dotknutého členského štátu predložiť svoje vyjadrenie totiž predstavuje – aj v prípade, ak sa rozhodne ju nevyužiť – dôležitú záruku priznanú Zmluvou a jej dodržanie je podstatnou formálnou podmienkou konania o nesplnení povinnosti členským štátom. V dôsledku toho musia odôvodnené stanovisko a žaloba Komisie spočívať na rovnakých výhradách ako písomná výzva, ktorou bolo zahájené konanie pred podaním žaloby.(11) Ak to tak nie je, nemožno sa domnievať, že takáto vada bola odstránená tým, že členský štát sa vyjadril k odôvodnenému stanovisku.(12)
33. Hoci je pravda, že predmet žaloby je vymedzený konaním pred podaním žaloby, a teda odôvodnené stanovisko Komisie a žaloba musia byť založené na rovnakých výhradách,(13) táto požiadavka nemôže spočívať v úplnej zhode formulácií, ktoré obsahujú, pokiaľ predmet sporu nebol rozšírený alebo zmenený.(14) Komisia tak môže v žalobe spresniť svoje pôvodné výhrady, avšak pod podmienkou, že nedôjde k zmene predmetu konania.(15)
34. Námietky neprípustnosti uvádzané Českou republikou treba analyzovať práve vzhľadom na túto judikatúru.
B. O prvom žalobnom dôvode založenom na neprebratí článku 3 ods. 1 písm. g) a h) smernice 2005/36
1. O prípustnosti žalobného dôvodu
a) Argumentácia účastníkov konania
35. Česká republika uvádza dve námietky neprípustnosti.
36. Česká republika po prvé tvrdí, že výhrada uvedená v žalobe nezodpovedá výhrade uvedenej v odôvodnenom stanovisku. V tejto súvislosti uvádza, že odôvodnené stanovisko sa týkalo výlučne skutočnosti, že česká právna úprava má objasniť situáciu dotknutých osôb, pričom Komisia vo svojej žalobe v súčasnosti Českej republike vytýka, že nezaviedla do svojho vnútroštátneho práva povinnosť príslušných orgánov určiť postavenie dotknutých osôb.
37. Po druhé Česká republika tvrdí, že tento žalobný dôvod nie je jasne formulovaný. Uvádza, že v bode 23 žaloby Komisia naznačuje, že príslušný orgán by mal vydať akt stanovujúci toto postavenie vo vzťahu ku každej dotknutej osobe, hoci v bode 22 žaloby zrejme pripúšťa, že postavenie týchto osôb by mohlo byť stanovené zákonom.
38. Komisia sa domnieva, že žalobný dôvod je prípustný. Tvrdí, že predmet sporu, ako bol vymedzený vo výzve a potom v odôvodnenom stanovisku, nebol v žalobe rozšírený ani zmenený. Dodáva, že tento žalobný dôvod sa jasne týka neprebratia článku 3 ods. 1 písm. g) a h) smernice 2005/36, pokiaľ ide o povinnosť príslušných orgánov určiť právne postavenie osôb, ktoré absolvovali adaptačné obdobie alebo sa chcú pripraviť na skúšku spôsobilosti.
b) Posúdenie
39. Pokiaľ ide o prvú námietku neprípustnosti, z odôvodneného stanoviska(16) vyplýva, že Komisia sa domnieva, že ustanovenia českého práva preberajúce smernicu 2005/36 nevysvetľujú právne postavenie osôb, ktoré absolvujú adaptačné obdobie alebo sa pripravujú na skúšku spôsobilosti, ani neposkytujú právny základ umožňujúci príslušným orgánom objasniť toto postavenie. Dodáva, že uvedené postavenie musí byť dostatočne jasné a presné, aby umožnilo dotknutým osobám poznať ich práva. Na druhej strane podľa žaloby podanej Komisiou príslušné ustanovenia českého práva neumožňujú dostatočne jasne a presne určiť právne postavenie dotknutých osôb.
40. Z tohto porovnania podľa môjho názoru vyplýva, že tak v odôvodnenom stanovisku, ako aj v žalobe Komisia vytýka českej právnej úprave, že dostatočne nespresnila právne postavenie osôb, ktoré absolvovali adaptačné obdobie alebo sa pripravujú na skúšku spôsobilosti. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že v štádiu súdneho konania Komisia nezmenila predmet sporu, takže vznesená námietka neprípustnosti nie je dôvodná.
41. Pokiaľ ide o druhú námietku neprípustnosti založenú na povinnosti uviesť žalobný dôvod koherentným a presným spôsobom, domnievam sa, že Komisia túto požiadavku splnila, keďže, ako som už uviedol, zo žaloby vyplýva, že Komisia jednoznačne tvrdí, že české právo neumožňuje určiť právne postavenie dotknutých osôb. Táto námietka neprípustnosti sa teda musí zamietnuť.
2. O dôvodnosti žalobného dôvodu
a) Argumentácia účastníkov konania
42. Komisia tvrdí, že ustanovenia českého práva, konkrétne § 13 až 15 zákona č. 18/2004, nespresňujú právne postavenie osôb, ktoré absolvujú adaptačné obdobie alebo sa pripravujú na skúšku spôsobilosti.
43. Tvrdí, že hlavným cieľom ustanovení článku 3 ods. 1 písm. g) a h) smernice 2005/36 je zaručiť dotknutým osobám s istotou a dostatočne jasne právne postavenie, ktoré im v členskom štáte, do ktorého cestujú, umožní, aby neboli vystavené svojvôli.
44. Poukazuje na to, že Česká republika neuvádza žiadne vnútroštátne ustanovenie, ktoré by umožňovalo jasne stanoviť postavenie dotknutých osôb.
45. Česká republika sa domnieva, že tento žalobný dôvod nie je dôvodný.
46. Pripomína, že členské štáty nie sú povinné doslovne prebrať ustanovenia smernice. Uvádza, že článok 3 ods. 1 písm. g) a h) smernice 2005/36 neuvádza konkrétne práva a povinnosti, ktoré sa musia priznať dotknutým osobám, ani neukladá, že im musí byť priznané konkrétne postavenie, takže nie je zakázané, aby sa tak, ako je to v českom práve, na ich postavenie vťahovala všeobecná právna úprava.
47. Česká republika dodáva, že smernica 2005/36 nevyžaduje, aby vnútroštátna právna úprava stanovovala jednotný režim uplatniteľný na osoby, ktoré absolvujú adaptačné obdobie alebo sa pripravujú na skúšku spôsobilosti. Takáto požiadavka vychádza z nesprávneho predpokladu, že tieto osoby tvoria homogénnu skupinu, ktorú možno zahrnúť pod jedno osobitné postavenie, zatiaľ čo postavenie dotknutých osôb nevyhnutne závisí od ich osobnej situácie. Pritom sa domnieva, že české právo obsahuje jasné a presné kritériá umožňujúce dotknutým osobám určiť svoje postavenie v závislosti od konkrétnych okolností svojho pobytu.
b) Posúdenie
48. Preskúmanie tejto výhrady v prvom rade predpokladá presné vymedzenie predmetu a rozsahu povinnosti stanovenej v článku 3 ods. 1 písm. g) a h) smernice 2005/36.
49. V tejto súvislosti pripomínam, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora treba na účely výkladu ustanovenia práva Únie zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou.(17)
50. Pokiaľ ide o účel smernice 2005/36, z jej článkov 1 a 4 vyplýva, že hlavným cieľom vzájomného uznávania je umožniť osobe, ktorá má odbornú kvalifikáciu, ktorá jej umožňuje prístup k regulovanému povolaniu v jej domovskom členskom štáte, prístup v hostiteľskom členskom štáte k rovnakému povolaniu, pre ktoré získala kvalifikáciu v domovskom členskom štáte, a vykonávať ho v hostiteľskom členskom štáte za rovnakých podmienok ako jeho štátni príslušníci.(18)
51. Ďalej články 10 až 14 smernice 2005/36 zavádzajú všeobecný systém uznávania dokladov o formálnej kvalifikácii. V rámci tohto systému článok 13 ods. 1 tejto smernice stanovuje, že príslušný orgán hostiteľského členského štátu umožní žiadateľom prístup k regulovanému povolaniu a výkon tohto povolania za rovnakých podmienok, aké sa vzťahujú na jeho štátnych príslušníkov, ak sú držiteľmi osvedčenia o odbornej spôsobilosti alebo dokladu o formálnej kvalifikácii uvedeného v článku 11 uvedenej smernice, ktorý vydal príslušný orgán iného členského štátu na rovnaké účely. Hostiteľský členský štát však môže porovnať požiadavky na vzdelanie stanovené vo svojej právnej úprave s požiadavkami vyžadovanými v domovskom členskom štáte. Podľa článku 14 ods. 1 tej istej smernice však hostiteľský členský štát môže v obmedzenom počte situácií uložiť(19) kompenzačné opatrenia, ktoré pozostávajú buď z „adaptačného obdobia“ v trvaní najviac troch rokov, alebo zo „skúšky spôsobilosti“. Z toho vyplýva, že táto možnosť, ktorá sa podľa článku 14 ods. 5 smernice 2005/36 musí vykonať s náležitým zohľadnením zásady proporcionality, sa uplatňuje len vtedy, ak sa neuplatňuje zásada rovnocennosti kvalifikácií.
52. Pojmy „adaptačné obdobie“ a „skúška spôsobilosti“ sú definované v článku 3 ods. 1 písm. g) a h) smernice 2005/36 práve v tejto súvislosti. Z týchto ustanovení konkrétne vyplýva, že podrobné podmienky týchto kompenzačných opatrení, ako aj postavenie osôb, ktoré absolvujú prax pod dohľadom, a žiadateľov, ktorí sa chcú pripraviť na skúšku spôsobilosti, „stanovujú“ príslušné orgány(20) hostiteľského členského štátu. Podľa môjho názoru z použitia slova „stanoviť“ vyplýva, že tieto orgány sú povinné „presne vymedziť“(21) postavenie osôb, na ktoré sa vzťahujú tieto ustanovenia.
53. Okrem toho, pokiaľ ide o adaptačné obdobie, článok 3 ods. 1 písm. g) smernice 2005/36 stanovuje, že „postavenie osoby v adaptačnom období pod dohľadom v hostiteľskom členskom štáte, najmä pokiaľ ide o právo na pobyt a povinnosti, sociálne práva a požitky, dávky a odmeny, stanovujú príslušné orgány v tomto členskom štáte v súlade s príslušnými právnymi predpismi Spoločenstva“. Toto doplnenie možno podľa môjho názoru vysvetliť dĺžkou a povahou adaptačného obdobia, ktoré podľa toho istého článku zahŕňa „výkon regulovaného povolania v hostiteľskom členskom štáte pod dohľadom kvalifikovaného príslušníka daného povolania, takéto obdobie praxe pod dohľadom môže byt' doplnené ďalšou odbornou prípravou“. Postavenie dotknutých osôb totiž nemá nevyhnutne rovnaký obsah, keďže postavenie uchádzačov, ktorí absolvujú adaptačné obdobie, má nevyhnutne širší rozsah ako postavenie uchádzačov, ktorí sa pripravujú na skúšku spôsobilosti. Tento rozdiel v obsahu však podľa môjho názoru neznamená podstatný rozdiel, keďže príslušné orgány sú povinné stanoviť s rovnakou presnosťou tak postavenie migrantov pracujúcich pod dohľadom, ako aj postavenie žiadateľov uchádzajúcich sa o zloženie skúšky spôsobilosti.
54. Zo všetkých týchto skutočností vyvodzujem, že príslušné orgány sú povinné nielen vymedziť postavenie dotknutých osôb, ale aj zabezpečiť jej presnosť a jasnosť, aby sa s istotou oboznámili so svojím právnym postavením, a to najmä s cieľom uľahčiť riadne uplatnenie kompenzačných opatrení nevyhnutných na ich usadenie sa v hostiteľskom členskom štáte. Okrem toho táto dvojitá požiadavka platí nezávisle od metódy zvolenej členskými štátmi, ktoré môžu slobodne stanoviť toto postavenie buď vypracovaním osobitných ustanovení, alebo odkazom na všeobecnú právnu úpravu. Bez ohľadu na použitú metódu je však nevyhnutné, aby vnútroštátne opatrenia umožňovali dosiahnuť výsledok stanovený smernicou.(22)
55. Vzhľadom na všetky tieto úvahy teda treba v druhom rade opodstatnenosť žalobného dôvodu uplatneného Komisiou.
56. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že ak Komisia predložila dostatočné dôkazy o tom, že vnútroštátne ustanovenia prijaté žalovaným členským štátom nezabezpečujú účinné prebratie smernice, tomuto členskému štátu prislúcha, aby preukázateľne a podrobne spochybnil takto predložené dôkazy a dôsledky, ktoré z nich vyplývajú.(23)
57. V prejednávanej veci je nesporné, že § 13 až 15 zákona č. 18/2004 stanovujú podmienky adaptačného obdobia a skúšky spôsobilosti. Tieto paragrafy však podľa Komisie neobsahujú žiadne ustanovenie týkajúce sa postavenia dotknutých osôb, ani neodkazujú na inú právnu úpravu s cieľom určiť toto postavenie.
58. Česká republika sa vzhľadom na informácie poskytnuté Komisii odvoláva na vnútroštátne pravidlá všeobecnej povahy, ktorých uplatnenie závisí od kategórie, do ktorej vzhľadom na svoju individuálnu situáciu patria migranti pracujúci pod dohľadom a žiadatelia, ktorí sa chcú pripraviť na skúšku spôsobilosti.
59. Aj keby však počet možných situácií mohol sťažiť prijatie jednotného postavenia, takéto odôvodnenie nemôže zbaviť príslušné orgány povinnosti stanoviť právne postavenie dotknutých osôb takým spôsobom, aby mali v tejto súvislosti jasné a presné informácie.
60. Domnievam sa pritom, že vzhľadom na neexistenciu akéhokoľvek vnútroštátneho pravidla, ktoré by umožňovalo ľahko určiť postavenie týchto osôb, samotná existencia týchto všeobecných ustanovení nepostačuje na zabezpečenie správneho prebratia povinnosti stanovenej v článku 3 ods. 1 písm. g) a h) smernice 2005/36.
61. Za týchto podmienok navrhujem, aby Súdny dvor vyhovel prvému žalobnému dôvodu Komisie.
C. O druhom žalobnom dôvode založenom na neprebratí článku 6 písm. b) smernice 2005/36
1. O prípustnosti žalobného dôvodu
a) Argumentácia účastníkov konania
62. Česká republika vznáša dve námietky neprípustnosti.
63. Pokiaľ ide o neprebratie článku 6 písm. b) smernice 2005/36, Česká republika tvrdí, že toto nesplnenie povinnosti nebolo uvedené, a to ani stručne, vo výzve a že nebolo uvedené koherentným a podrobným spôsobom v odôvodnenom stanovisku. Dodáva, že ani vo výzve, ani v odôvodnenom stanovisku Komisia nespomenula predmetné ustanovenia českého práva a že až v štádiu žaloby mala možnosť pochopiť, že povinnosť registrácie v orgáne sociálneho zabezpečenia v hostiteľskom členskom štáte sa má chápať aj ako povinnosť poskytovateľa uzavrieť zmluvu so zdravotnou poisťovňou vo verejnom záujme. Vyvodzuje z toho, že Komisia nedodržala svoju povinnosť presne vymedziť výhradu už v konaní pred podaním žaloby a rozšírila jej predmet v štádiu žaloby.
64. Česká republika ďalej zdôrazňuje, že povinnosť informovať orgán sociálneho zabezpečenia vopred, alebo v naliehavých prípadoch dodatočne, o poskytnutých službách je stanovená v článku 6 druhom odseku tejto smernice. Poznamenáva však, že porušenie tohto ustanovenia nebolo namietané ani vo výzve, ani v odôvodnenom stanovisku a že nie je uvedené ani v žalobe, ani v jej petite. Dodáva, že výzva sa nezaoberala ani samotnou podstatou tohto nesplnenia povinnosti, takže Komisia rozšírila predmet výhrady. Napokon tvrdí, že odôvodnené stanovisko neuvádza túto výhradu jasným a koherentným spôsobom a vyvodzuje z toho, že žaloba je v tomto bode neprípustná.
65. Komisia sa domnieva, že uvedený žalobný dôvod je prípustný.
66. Tvrdí, že obsah výhrady zostal od výzvy rovnaký. Uvádza, že informácie poskytnuté Českou republikou v odpovedi na výzvu dokazujú, že pochopila predmet výhrady. Komisia tvrdí, že vzhľadom na to, že tento členský štát neuviedol žiadny odkaz na české právo, sama si musela vyhľadať relevantné ustanovenia vnútroštátneho práva, takže uvedenie týchto ustanovení až v štádiu žaloby nemožno považovať za zmenu výhrady.
67. Komisia uznáva, že pokiaľ ide o povinnosť poskytovateľa služieb informovať orgán sociálneho zabezpečenia, mala odkázať na „druhý odsek článku 6“ smernice 2005/36. Konštatuje však, že vo výzve a v odôvodnenom stanovisku pripomenula obsah tohto ustanovenia a že Česká republika vo svojich pripomienkach konkrétne reagovala na túto výhradu.
b) Posúdenie
68. Pokiaľ ide o prvú námietku neprípustnosti, hneď na úvod poznamenávam, že Komisia vo svojej výzve uviedla, že článok 6 písm. b) smernice 2005/36, týkajúci sa oslobodenia zahraničných poskytovateľov služieb od požiadaviek registrácie pred orgánom sociálneho zabezpečenia, nebol prebratý do českej vnútroštátnej právnej úpravy.(24)
69. Ďalej uvádzam, že Komisia vo svojom odôvodnenom stanovisku posúdila odpovede Českej republiky a rozvinula túto výhradu, pričom spresnila, že podľa článku 6 písm. b) smernice 2005/36 sa táto registrácia nevyžaduje a že obyčajné informovanie orgánu sociálneho zabezpečenia zo strany poskytovateľa služieb nahrádza takúto registráciu na účely vyrovnania účtov s poisťovateľmi. Podľa Komisie toto ustanovenie znamená, že ak lekár poskytol zdravotnú starostlivosť v inom členskom štáte pacientovi patriacemu do verejného systému zdravotného poistenia, nemôže to mať za následok odmietnutie úhrady nákladov na starostlivosť pacientovi alebo lekárovi z dôvodu, že tento lekár nie je registrovaný vo verejnom systéme zdravotného poistenia v hostiteľskom členskom štáte. Komisia ďalej uviedla, že české právo nespĺňa tieto požiadavky.(25)
70. Z týchto skutočností vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Česká republika, bola výhrada uvedená vo výzve a dostatočne spresnená v odôvodnenom stanovisku.
71. Nemožno ani tvrdiť, že Komisia v štádiu súdneho konania rozšírila predmet výhrady. Komisia totiž v nadväznosti na odpovede Českej republiky na odôvodnené stanovisko iba odkázala na nové ustanovenia českého práva na podporu tvrdenia, že nezmenila obsah výhrady a že výhrada je dôvodná.
72. Vzhľadom na všetky tieto skutočnosti sa domnievam, že prvej námietke neprípustnosti, ktorú vzniesla Česká republika, nemožno vyhovieť.
73. Pokiaľ ide o druhú námietku neprípustnosti, stačí konštatovať, že Komisia vo výzve(26) v podstate pripomenula povinnosť poskytovateľa služieb informovať orgán sociálneho zabezpečenia a vyzvala Českú republiku na jej splnenie. Okrem toho Komisia v odôvodnenom stanovisku(27) zopakovala túto výhradu a zdôraznila, že česká vnútroštátna právna úprava mala týmto poskytovateľom uložiť len takúto povinnosť.
74. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že Komisia v štádiu konania pred podaním žaloby dodržala požiadavky týkajúce sa uplatnenia tejto výhrady a že jej nemožno vytýkať, že ju uplatnila až vo svojej žalobe.
2. O dôvodnosti žalobného dôvodu
a) Argumentácia účastníkov konania
75. Podľa Komisie § 36a zákona č. 18/2004, na ktorý sa odvolávajú české orgány, nestačí na správne prebratie článku 6 písm. b) smernice 2005/36, keďže české právo(28) podmieňuje úhradu nákladov poistenca existenciou zmluvného vzťahu medzi poskytovateľom služieb a českou zdravotnou poisťovňou.
76. Komisia tvrdí, že článok 6 písm. b) smernice 2005/36 ukladá hostiteľskému členskému štátu povinnosť oslobodiť poskytovateľov služieb usadených v inom členskom štáte od povinnosti registrácie „u verejného orgánu sociálneho zabezpečenia na účely vyrovnania účtov s poisťovateľom v súvislosti s činnosťami vykonávanými v prospech poistencov“, a že v dôsledku toho toto ustanovenie zakazuje členským štátom podmieniť takýmto poistením úhradu lekárovi a pacientovi za starostlivosť poskytnutú v tomto rámci. Domnieva sa, že cieľom tohto článku je zakázať akékoľvek neodôvodnené obmedzenie slobodného poskytovania služieb. Zdôrazňuje, že pred nadobudnutím účinnosti smernice 2005/36 sa konštatovalo, že odmietnutie úhrady nákladov za starostlivosť poskytnutú pacientom bez predchádzajúceho povolenia poskytovateľmi služieb usadenými v inom členskom štáte, je v rozpore s článkom 56 ZFEÚ.(29)
77. Tvrdí, že tento pojem „registrácia“ treba považovať za autonómny pojem práva Únie, ktorý treba vykladať s prihliadnutím na kontext tohto ustanovenia a cieľ sledovaný predmetnou právnou úpravou, ktorým je zabezpečiť dodržiavanie slobodného poskytovania služieb.
78. Uvedený pojem podľa jej názoru zahŕňa nielen registráciu v úzkom slova zmysle pred orgánom, ktorú členský štát identifikuje ako svoj hlavný orgán sociálneho zabezpečenia, ale aj iné správne alebo právne požiadavky s podobnými účinkami ako registrácia, ktoré musia byť prípadne splnené pre inými orgánmi členského štátu, ktoré sa určitým spôsobom podieľajú na zaistení sociálneho zabezpečenia.
79. Komisia uvádza, že podľa informácií, ktoré má k dispozícii, je český systém zdravotného poistenia organizovaný tak, že ak lekári neuzavreli zmluvu so zdravotnou poisťovňou poistenca, pacientom sa neuhrádzajú náklady na poskytnutú starostlivosť, aj keď odvádzajú poistné do svojej poisťovne. S výnimkou prípadov naliehavej starostlivosti je teda pacient povinný zaplatiť lekárovi starostlivosť bez toho, aby mal možnosť jej úhrady od svojej zdravotnej poisťovne.
80. Poznamenáva, že uzatváranie týchto zmlúv so zdravotnou poisťovňou je predmetom zložitého procesu a že získanie takejto zmluvy nie je samozrejmosťou, ale podlieha náročnému výberovému konaniu, takže nie je možné uzavrieť zmluvu ad hoc v rámci slobodného poskytovania služieb, na ktoré sa vzťahuje článok 56 ZFEÚ.
81. Z toho vyvodzuje, že túto povinnosť uzavrieť zmluvu so zdravotnou poisťovňou pacienta sa musí považovať za povinnosť spadajúcu pod pojem „registrácia“ na účely vyrovnania účtov s poisťovateľom v zmysle článku 6 písm. b) smernice 2005/36.
82. Komisia pripúšťa, že právo Únie v zásade nebráni tomu, aby členský štát podmienil náhradu liečby splnením určitých požiadaviek, ale domnieva sa, že článok 6 písm. b) smernice 2005/36 bráni administratívnym požiadavkám, ktoré rovnako ako registrácia samy osebe znemožňujú akúkoľvek náhradu za výkony uskutočnené v rámci poskytovania služieb.
83. Dodáva, že český systém úhrady nákladov na starostlivosť porušuje podľa judikatúry Súdneho dvora(30) aj článok 56 ZFEÚ, ktorého vyjadrením je článok 6 písm. b) smernice 2005/36, a že naplnenie základných slobôd zaručených touto Zmluvou zaväzuje členské štáty prispôsobiť svoje systémy sociálneho zabezpečenia.
84. Tvrdí, že pojem „orgán sociálneho zabezpečenia“ v zmysle článku 6 písm. b) smernice 2005/36 je širší než pojem „poisťovňa“ a vzťahuje sa aj na zdravotné poisťovne, keďže sú zodpovedné za úhradu lekárskej starostlivosti poskytnutej pacientom v rámci zdravotného poistenia.
85. Česká republika tvrdí, že druhý žalobný dôvod nie je dôvodný.
86. Domnieva sa, že povinnosť uzavrieť zmluvu so zdravotnou poisťovňou, stanovenú českým právom, nemožno klásť na rovnakú úroveň ako povinnosť registrácie u orgánu sociálneho zabezpečenia v zmysle článku 6 písm. b) smernice 2005/36, a v tejto súvislosti odkazuje na rozsudok Komisia/Španielsko(31).
87. Tvrdí, že analýza Komisie nemá oporu v znení článku 6 smernice 2005/36, ktorý rozlišuje medzi orgánom sociálneho zabezpečenia, kde sa nesmie vyžadovať registrácia, a poisťovňou, ktorej sa účtujú výkony. Dotknutá zdravotná poisťovňa je pritom v zmysle tohto ustanovenia poisťovňou, a nie orgánom sociálneho zabezpečenia.
88. Poznamenáva, že systém sociálneho zabezpečenia, v rámci ktorého je iná než naliehavá starostlivosť uhrádzaná výlučne zmluvným partnerom, je v Únii úplne bežný a umožňuje zabezpečiť tomuto systému jeho finančnú stabilitu, kvalitu a geografickú dostupnosť zdravotnej starostlivosti.
89. Odkazuje tiež na odôvodnenie 38 smernice 2005/36, ktoré podľa jej názoru potvrdzuje jej analýzu, že táto smernica sa netýka poskytovania zdravotnej starostlivosti a jej úhrady.
b) Posúdenie
90. Pred posúdením dôvodnosti tohto žalobného dôvodu je potrebné presne vymedziť jeho predmet. V tejto súvislosti treba uviesť, že Komisia v podstate vytýka Českej republike, že neprebrala článok 6 písm. b) smernice 2005/36, pokiaľ ide jednak o oslobodenie poskytovateľov služieb usadených v inom členskom štáte od povinnosti registrácie u orgánu sociálneho zabezpečenia v hostiteľskom členskom štáte, a jednak o povinnosť poskytovateľa služieb informovať tento orgán.
91. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že v rámci prejednávanej žaloby o nesplnenie povinnosti štátom možno zlučiteľnosť vnútroštátnych opatrení prijatých Českou republikou posudzovať len z hľadiska tohto článku, a nie z hľadiska iných ustanovení práva Únie, akým je článok 56 ZFEÚ. Z toho vyvodzujem, že tvrdenia Komisie založené na tomto poslednom uvedenom článku sú irelevantné.
92. Za týchto podmienok treba na pochopenie zmyslu a dosahu ustanovení článku 6 písm. b) smernice 2005/36 najskôr pripomenúť ciele tejto smernice a systém, ktorý zavádza v oblasti poskytovania služieb.
93. Pokiaľ ide o ciele smernice 2005/36, z jej odôvodnenia 4 vyplýva, že jej cieľom je uľahčiť slobodné poskytovanie služieb zavedením osobitných pravidiel na rozšírenie možnosti vykonávať činnosti na základe pôvodného profesijného titulu.
94. V tejto súvislosti smernica 2005/36 v hlave II(32) stanovuje zjednodušený postup uznávania odborných kvalifikácií v prospech poskytovateľov služieb. Tento systém, ktorý je založený na zásade slobodného (voľného) poskytovania služieb,(33) súvisí s osobitnou povahou tohto poskytovania, ktorá podľa článku 5 ods. 2 tejto smernice zodpovedá dočasnému a príležitostnému výkonu povolania v hostiteľskom členskom štáte.(34)
95. Smernica 2005/36 však zosúlaďuje zásadu slobodného poskytovania služieb so záujmami hostiteľského členského štátu. Hoci táto smernica vyníma poskytovateľov z mechanizmu uznávania kvalifikácií, oprávňuje členské štáty na základe svojho článku 7 ods. 1 vyžadovať predchádzajúce vyhlásenie(35) pred prvým poskytovaním služieb, ktorého cieľom je najmä v prípade povolaní, ktoré majú dôsledky na verejné zdravie a bezpečnosť, vykonať obmedzenú kontrolu odborných kvalifikácií poskytovateľa služieb. Po ukončení tejto kontroly musí príslušný orgán najneskôr do jedného mesiaca od doručenia vyhlásenia(36) prijať rozhodnutie, ktorým povolí poskytnutie služby alebo uloží skúšku spôsobilosti.
96. V rámci tohto systému článok 6 smernice 2005/36 s cieľom obmedziť prekážky slobodného poskytovania služieb stanovuje, že hostiteľský členský štát oslobodí poskytovateľov služieb usadených v inom členskom štáte od požiadaviek, ktoré ukladá odborníkom usadeným na jeho území, ktoré sa týkajú – podľa písmena a) – „povolenia, registrácie alebo členstva v profesijnej organizácii alebo orgán“ a – podľa písmena b) – „registrácie u verejného orgánu sociálneho zabezpečenia na účely vyrovnania účtov s poisťovateľom v súvislosti s činnosťami vykonávanými v prospech poistencov“. Tento článok spresňuje, že „poskytovateľ služieb však vopred, alebo v naliehavých prípadoch dodatočne, informuje orgán uvedený v písmene b) o službách, ktoré poskytol“.
97. Rozsudok Komisia/Španielsko, na ktorý sa odvoláva Česká republika, môže objasniť výklad článku 6 písm. b) smernice 2005/36. V tejto veci Komisia, ktorá podala na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti, vytýkala Španielskemu kráľovstvu, že neprebralo článok 18 smernice 93/16/EHS(37), ktorého ustanovenia zodpovedajú(38) ustanoveniam článku 6 písm. b) smernice 2005/36. Argumentácia Komisie sa v podstate zakladala na tom, že právna úprava tohto členského štátu podmieňovala úhradu výkonov zdravotnej starostlivosti účasťou lekára na vnútroštátnom systéme zdravotnej starostlivosti.
98. Súdny dvor tento žalobný dôvod zamietol, pričom najprv konštatoval, že cieľom článku 18 smernice 93/16, ani žiadneho iného ustanovenia tejto smernice nie je odstrániť všetky prekážky, ktoré môžu existovať v členských štátoch, pokiaľ ide o úhradu zdravotných výkonov poisťovňou, s ktorou nemá lekár usadený v inom členskom štáte uzavretú zmluvu.(39) Súdny dvor ďalej uviedol, že takáto povinnosť by išla nad rámec smernice o vzájomnom uznávaní diplomov a nebola by ani v súlade s dvadsiatym druhým odôvodnením smernice 93/16, ktoré uvádza, že táto smernica neovplyvňuje právo členských štátov organizovať vlastné systémy sociálneho zabezpečenia.(40)
99. Z uvedeného rozsudku tak vyplýva, že Súdny dvor rozlišuje medzi povinnosťou hostiteľského členského štátu oslobodiť poskytovateľov služieb od povinnosti registrácie u orgánu sociálneho zabezpečenia na jednej strane a organizáciou systému úhrad zdravotnej starostlivosti týmto štátom na druhej strane.
100. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, sa však domnievam, že odôvodnenie Súdneho dvora v rozsudku Komisia/Španielsko je naďalej relevantné pre posúdenie dôvodnosti tohto žalobného dôvodu.
101. V tejto súvislosti zo znenia článku 6 písm. b) smernice 2005/36 vyplýva, že úhrada za lekárske výkony uskutočnené poskytovateľom služieb nemôže byť podmienená registráciou tohto poskytovateľa u orgánu sociálneho zabezpečenia. Zo znenia tohto ustanovenia teda vôbec nevyplýva, že by nad rámec oslobodenia, ktoré stanovuje, nebol poskytovateľ služieb povinný splniť formality na fakturáciu zdravotnej starostlivosti, ktoré sú neodmysliteľne späté s organizáciou systému sociálneho zabezpečenia hostiteľského členského státu. Z toho podľa môjho názoru vyplýva, že uvedené ustanovenia sa nevzťahuje na podmienky pre úhradu zdravotnej starostlivosti stanovené vnútroštátnou právnou úpravou členského státu.
102. Takýto výklad je navyše podporený znením odôvodnenia 38 smernice 2005/36, podľa ktorého „ustanovenia tejto smernice neovplyvňujú právomoci členských štátov týkajúce sa organizácie ich vnútroštátneho systému sociálneho zabezpečenia a určenia činností, ktoré sa musia podľa tohto systému vykonávať“. V súlade s touto logikou táto smernica nestanovuje žiadny všeobecný mechanizmus, ktorý by upravoval vzťah medzi uznávaním kvalifikácií a vnútroštátnymi systémami sociálneho zabezpečenia. Podľa môjho názoru preto možno len ťažko tvrdiť, že výkon povolania v hostiteľskom členskom štáte, hoci aj dočasne a príležitostne, zahŕňa právo na úhradu nákladov na zdravotnú starostlivosť zo systému sociálneho poistenia tohto členského štátu bez toho, aby bolo nevyhnutné splniť formality stanovené vnútroštátnou právnou úpravou.
103. Za týchto podmienok pochybujem, ako už Súdny dvor uviedol v rozsudku Komisia/Španielsko, že normotvorca Únie prijatím článku 6 písm. b) smernice 2005/36 zamýšľal, aby oslobodenie od povinnosti registrácie u orgánu sociálneho zabezpečenia malo taký rozsah, že by malo vplyv na organizáciu systému sociálneho zabezpečenia členského štátu. Inými slovami, domnievam sa, že toto ustanovenie nemožno vykladať až tak široko a že v skutočnosti nemá v rámci systému zavedeného touto smernicou iný účel než odstránenie formality spočívajúcej v registrácii, ktorú toto ustanovenie výslovne uvádza.
104. Vzhľadom na všetky tieto úvahy zastávam názor, že Komisia nemôže dôvodne tvrdiť, že povinnosť hostiteľského členského štátu oslobodiť poskytovateľov služieb od povinnosti registrácie u orgánu sociálneho zabezpečenia zahŕňa povinnosť oslobodiť poskytovateľa služieb od povinnosti uzavrieť zmluvu so zdravotnou poisťovňou pacienta.
105. V dôsledku toho navrhujem, aby Súdny dvor zamietol druhý žalobný dôvod založený na neprebratí článku 6 písm. b) smernice 2005/36.
D. O štvrtom žalobnom dôvode založenom na neprebratí článku 21 ods. 6 a článku 31 ods. 3 smernice 2005/36
1. O prípustnosti žalobného dôvodu
a) Argumentácia účastníkov konania
106. Česká republika uvádza tri námietky neprípustnosti.
107. Po prvé tvrdí, že štvrtý žalobný dôvod nie je vôbec uvedený vo výroku odôvodneného stanoviska a že takéto opomenutie nemožno napraviť, keďže jeho dôsledkom je zásadná nezhoda medzi týmto výrokom a žalobnými návrhmi. Dodáva, že táto vada, ktorá nebola napravená v dodatočnom odôvodnenom stanovisku, ju zbavila akejkoľvek istoty, pokiaľ ide o presný rozsah porušenia práva Únie, ktoré jej vytýka Komisia.
108. Po druhé Česká republika tvrdí, že Komisia v žalobe zmenila predmet výhrady oproti konaniu pred podaním žaloby. V tejto súvislosti tvrdí, že v štádiu odôvodneného stanoviska a výzvy sa výhrada týkala jedine názvu povolania „praktická sestra“ stanoveného českým právom, čím údajne vzniklo riziko zámeny s povolaním všeobecnej sestry, ktoré zodpovedá povolaniu „zdravotní sestra a ošetřovatel odpovědní za všeobecnou péči“ uvedenému v smernici 2005/36. Z toho vyvodzuje, že uvedená výhrada sa líši od žalobného dôvodu, lebo ten sa teraz týka presného rozsahu činností praktických sestier.
109. Po tretie štvrtý žalobný dôvod formulovaný koherentne a presne, najmä vzhľadom na to, že Komisia v bode 115 žaloby sumarizuje analýzu tohto žalobného dôvodu len odkazom na názov povolania praktická sestra bez toho, aby sa zmienila o otázke týkajúcej sa prekrývania činností v týchto povolaniach.
110. Komisia sa domnieva, že uvedený žalobný dôvod je prípustný.
111. Pokiaľ ide o prvú námietku neprípustnosti, Komisia sa domnieva, že neuvedenie výhrady vo výroku odôvodneného stanoviska, ktoré kvalifikuje ako „administratívnu chybu“, nemalo vplyv na právo Českej republiky na obhajobu, keďže sa k týmto skutočnostiam vyjadrila.
112. Pokiaľ ide o druhú a tretiu námietku neprípustnosti, Komisia tvrdí, že nezmenila ani nerozšírila predmet uvedenej výhrady, ako je vymedzený v odôvodnenom stanovisku, pretože už vo výzve poukázala na posun povinnosti uvedenej v článku 21 ods. 6 a článku 31 ods. 3 smernice 2005/36. Pripomína, že v štádiu konania pred podaním žaloby uviedla, že táto smernica nebráni tomu, aby určité činnosti vykonávané v rámci povolania zdravotnej sestry vykonávali aj iné, menej kvalifikované osoby, ale že by nemali existovať žiadne nejasnosti, pokiaľ ide o ich jednotlivé úrovne vzdelania a schopnosti dotknutých odborníkov.
113. Okrem toho české orgány vo svojej odpovedi poukázali na rozdiely medzi činnosťami vykonávanými v rámci povolania „všeobecná sestra“ a „praktická sestra“, a teda správne pochopili, že Komisia im vytýka ich koexistenciu.
b) Posúdenie
114. Ako som už uviedol, Súdny dvor opakovane rozhoduje, že odôvodnené stanovisko a žaloba Komisie sa musia zakladať na rovnakých výhradách, ako sú výhrady uvedené vo výzve, ktorou sa začalo konanie pred podaním žaloby. Hoci takáto požiadavka nemôže viesť až k vyžadovaniu úplnej zhody ich znenia, nič to nemení na tom, že predmet sporu nemožno počas sporového konania rozšíriť alebo zmeniť.(41)
115. V prejednávanej veci z výzvy(42) a odôvodneného stanoviska(43) vyplýva, že Komisia v štádiu konania pred podaním žaloby uviedla, že české právo upravuje povolanie „všeobecná sestra“, ktorého predstavitelia môžu používať profesijný titul „sestra zodpovedná za všeobecnú starostlivosť“, ako je definovaný v smernici 2005/36. Komisia uviedla, že české právo zaviedlo aj povolanie „praktická sestra“ a že prístup k tomuto profesijnému titulu si vyžaduje odbornú prípravu, ktorej úroveň nespĺňa minimálne požiadavky stanovené v článku 31 ods. 3 tejto smernice. Komisia tvrdila, že pojmy „všeobecná“ a „praktická“ vytvárajú pre pacientov a odborníkov z členských štátov riziko zámeny medzi týmito dvomi povolaniami. Z toho vyvodila, že je nevyhnutné zmeniť profesijný titul „praktická sestra“ pridaním slova „asistent“, ako aj zmeniť podmienky odbornej prípravy pre toto povolanie.
116. V štádiu súdneho konania Komisia tvrdí, že žalobný dôvod, ktorý uvádza, je v podstate založený na okolnosti, že činnosti vykonávané v obidvoch povolaniach „všeobecná sestra“ a „praktická sestra“ sú do veľkej miery porovnateľné, takže Česká republika nemohla vytvoriť paralelné povolanie bez toho, aby spochybnila účinnosť smernice 2005/36 a obišla jej požiadavky. Na podporu tejto argumentácie Komisia vykonáva porovnávaciu a podrobnú analýzu činností vykonávaných v rámci každého z týchto povolaní.
117. Z toho vyplýva, že hoci sa žalobný dôvod, ako je uvedený v žalobe, týka toho istého konštatovania porušenia článku 21 ods. 6 a článku 31 ods. 3 smernice 2005/36, teraz sa v podstate týka presnej povahy činností praktických sestier a dôkladného preskúmania ich porovnateľnosti s činnosťami všeobecných sestier, zatiaľ čo výzva a odôvodnené stanovisko sa týkali nebezpečenstva zámeny vyvolaného označením týchto dvoch povolaní.
118. Komisia sa tým podľa môjho názoru neobmedzila na spresnenie tohto žalobného dôvodu, ale podstatne zmenila jeho predmet tým, že preniesla diskusiu na otázku, ku ktorej sa účastníci konania nevyjadrili v štádiu konania pred podaním žaloby. Za týchto podmienok sa zdá, že Českej republike bola odňatá možnosť účinne sa brániť proti žalobnému dôvodu uvedenému Komisiou.
119. Navyše treba poznamenať, že žalobný dôvod uvedený v žalobe má obzvlášť technickú povahu, keďže zahŕňa dôkladné preskúmanie činností vykonávaných tak v rámci povolania „všeobecná sestra“, ako aj „praktická sestra“. Podľa môjho názoru však vzhľadom na to, že táto otázka nebola prejednaná v štádiu konania pred podaním žaloby, Súdny dvor nebude mať k dispozícii informácie, ktoré by mu umožnili rozhodnúť s plnou znalosťou veci.
120. V dôsledku toho navrhujem, aby Súdny dvor vyhlásil štvrtý žalobný dôvod za neprípustný.
2. O dôvodnosti žalobného dôvodu
121. Ako som vysvetlil, vada postihujúca zákonnosť konania bráni posúdeniu existencie tohto žalobného dôvodu. Za týchto podmienok nepovažujem za možné dospieť k záveru o jej dôvodnosti.
E. O piatom žalobnom dôvode založenom na neprebratí článku 45 ods. 2 smernice 2005/36
1. O prípustnosti žalobného dôvodu
a) Argumentácia účastníkov konania
122. Česká republika na podporu námietky neprípustnosti, ktorú vznáša, tvrdí, že Komisia neuviedla koherentným a presným spôsobom, o aké porušenie práva Únie ide.
123. Konkrétne Komisia v odôvodnenom stanovisku jasne neoznačila ustanovenia českého práva, ktoré považuje za odporujúce článku 45 ods. 2 smernice 2005/36, ani presnú povahu nesplnenia povinnosti, ktoré vytýka Českej republike.
124. Okrem toho ani samotná žaloba neumožňuje presne vymedziť rozsah nesplnenia povinnosti, keďže sa niekedy týka článku 45 ods. 2 smernice 2005/36 ako celku a niekedy iba písmen c), e) a f) tohto ustanovenia.
125. Navyše Komisia sa v štádiu žaloby už neodvoláva na ustanovenia českého práva, ktoré uviedla vo výzve, a teraz odkazuje na iné ustanovenia tohto práva. Česká republika z toho vyvodzuje, že Komisia rozšírila predmet vytýkaných skutočností.
126. Komisia sa domnieva, že piaty žalobný dôvod je prípustný.
127. Tvrdí, že už od výzvy vytýkala Českej republike, že dostatočne neprebrala článok 45 ods. 2 smernice 2005/36 a že mala na mysli vyhlášku č. 187/2009(44) z toho dôvodu, že nepreberá určité povinnosti vyplývajúce z práva Únie, a nie preto, lebo porušuje právo Únie. Nie je teda dôležité, že tento text už nie je citovaný v žalobe.
128. V odôvodnenom stanovisku potom odkázala na zákon č. 95/2004 vzhľadom na vyjadrenie k výzve zaslané Českou republikou.
129. Komisia dodáva, že v nadväznosti na vyjadrenie tohto členského štátu k výzve nakoniec v odôvodnenom stanovisku obmedzila rozsah vytýkaných skutočností na článok 45 ods. 2 písm. c), čiastočne písm. e) a f) smernice 2005/36 a že taký je aj rozsah piateho žalobného dôvodu.
b) Posúdenie
130. Pokiaľ ide o námietku neprípustnosti založenú na zmene predmetu sporu, konštatujem, že Komisia vo výzve(45) uviedla, že české právo, konkrétne § 4 ods. 2 vyhlášky č. 187/2009, nepreberá článok 45 ods. 2 smernice 2005/36, keďže nezmieňuje činnosti uvedené v písmenách c), f) a h) až j) tohto ustanovenia a uvádza len časť činností uvedených v písmene e) uvedeného ustanovenia.
131. Česká republika vo svojom vyjadrení k výzve(46) uviedla, že § 4 ods. 2 vyhlášky č. 187/2009 upravuje minimálne požiadavky na získanie odbornej spôsobilosti na výkon povolania farmaceuta. Dodala, že článok 10 ods. 2 zákona č. 95/2004 upravuje činnosti, ktoré je farmaceut oprávnený vykonávať samostatne.
132. V odôvodnenom stanovisku(47) Komisia preskúmala príslušné ustanovenia týchto dvoch právnych predpisov a uviedla, že české právo podmieňuje samostatný výkon činností farmaceuta uvedených v článku 45 ods. 2 písm. c) a f) smernice 2005/36 a časti činností uvedených v článku 45 ods. 2 písm. e) tejto smernice získaním ďalšej špecializovanej spôsobilosti. Z toho vyvodila, že Česká republika tým, že nezaradila tieto činnosti medzi činnosti, ktoré môže vykonávať farmaceut so základným vzdelaním, si nesplnila povinnosti vyplývajúce z tohto článku. Táto argumentácia bola následne prevzatá a rozvinutá v žalobe.
133. Z týchto skutočností vyplýva, že Komisia už vo výzve namietala, že české právo nezaručuje farmaceutom prístup k niektorým činnostiam uvedeným v článku 45 ods. 2 smernice 2005/36. Následne Komisia v odôvodnenom stanovisku a v žalobe rozvinula tieto výhrady vzhľadom na ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré Česká republika cituje vo svojom vyjadrení k výzve. Domnievam sa, že Komisia tým, že odkázala na nové ustanovenia českého práva, nerozšírila výhrady uvedené vo výzve, ale spresnila ich predmet v rámci kontradiktórnej komunikácie, ktorá je vlastná riadnemu priebehu kontradiktórneho konania.
134. Zastávam tiež názor, že Komisii nemožno vytýkať ani to, že tak v štádiu konania pred podaním žaloby, ako aj v rámci súdneho konania, presne a koherentne neuviedla vytýkané skutočnosti. Z predchádzajúcich úvah totiž vyplýva, že tak v odôvodnenom stanovisku, ako aj v žalobe Komisia uviedla dôvody, prečo sa domnieva, že ustanovenia českého práva, ktoré presne označila, porušujú povinnosti vyplývajúce z článku 45 ods. 2 písm. c), sčasti písmen e) a f).
135. Za týchto podmienok som dospel k záveru, že tvrdenie Českej republiky, že piaty žalobný dôvod je neprípustný, nie je opodstatnené.
2. O dôvodnosti žalobného dôvodu
a) Argumentácia účastníkov konania
136. Komisia tvrdí, že článok 45 ods. 2 smernice 2005/36 vyžaduje, aby členské štáty zaručili farmaceutom, ktorí spĺňajú základné podmienky odbornej kvalifikácie stanovené v článku 44 tejto smernice, prístup k činnostiam uvedeným v článku 45 ods. 2 uvedenej smernice, iba s výhradou prípadného splnenia požiadavky doplniť si odbornú prax. Z toho vyplýva, že členský štát nemôže uložiť iné obmedzenie výkonu týchto činností, než je obmedzenie týkajúce sa tejto požiadavky doplniť si odbornú prax.
137. Komisia tvrdí, že Česká republika neprebrala toto ustanovenie v prípade niektorých činností uvedených v článku 45 ods. 2 smernice 2005/36 tým, že podmienila samostatný výkon týchto činností ďalšou špecializovanou kvalifikáciou. Konkrétne Komisia najmä uvádza, že ustanovenia českého zákona obsiahnuté v § 11 ods. 7 až 11 zákona č. 95/2004 ukladajú povinnosť získať ďalšiu špecializovanú spôsobilosť na samostatný výkon týchto činností:
– farmaceutická technológia,
– laboratórne a vyšetrovacie metódy v zdravotníctve,
– radiofarmaceutiká,
– praktická farmácia
– klinická farmácia
– nemocničná farmácia.
138. Komisia tiež poznamenáva, že z § 11 ods. 12 tohto zákona vyplýva, že pred nadobudnutím týchto špecializovaných spôsobilostí môže farmaceut vykonávať činnosti uvedené v odsekoch 7 až 11 tohto ustanovenia len pod odborným dohľadom zdravotníckeho pracovníka s príslušnou špecializovanou spôsobilosťou.
139. Podľa Komisie uvedené činnosti zodpovedajú činnostiam uvedeným v článku 45 ods. 2 písm. c), čiastočne písmenách e) a f) smernice 2005/36.
140. Komisia tvrdí, že podmienky týkajúce sa ďalších špecializovaných spôsobilostí alebo odborného dohľadu stanovené českým právom nie sú v súlade s účelom a štruktúrou oddielu 7 smernice 2005/36 s názvom „Farmaceuti“. Domnieva sa totiž, že farmaceuti, ktorých odborná príprava zodpovedá minimálnym harmonizačným podmienkam, musia byť schopní vykonávať všetky činnosti uvedené v článku 45 ods. 2 tejto smernice, iba s výhradou prípadného doplnenia odbornej praxe. Z toho vyvodzuje, že dodatočné obmedzenia uložené českým právom predstavujú porušenie tohto článku, ako aj prekážku voľného pohybu.
141. Česká republika sa domnieva, že tento žalobný dôvod nie je dôvodný.
142. Po prvé tvrdí, že článok 45 ods. 2 smernice 2005/36 sa nevzťahuje na činnosti, pre ktoré české právo vyžaduje špecializované spôsobilosti zo strany farmaceutov. Tvrdí, že použitím výrazu „aspoň“ v tomto ustanovení normotvorca Únie pripustil, že môžu existovať aj iné činnosti vyžadujúce osobitnú špecializáciu, ku ktorým nemôžu mať prístup farmaceuti, ktorí majú základnú kvalifikáciu v zmysle smernice 2005/36. Poukazuje na to, že vo vysoko špecializovaných oblastiach farmácie by nedostatok skúseností a absencia odborného dohľadu mohli mať ďalekosiahle dôsledky na život a zdravie veľkého počtu ľudí.
143. Česká republika sa domnieva, že činnosti uvedené v § 11 ods. 7 až 11 zákona č. 95/2004, ktoré podrobne opisuje, patria do tejto kategórie a nezodpovedajú „bežným“ činnostiam uvedeným v článku 45 ods. 2 písm. c), e) a f) smernice 2005/36.
144. Po druhé Česká republika tvrdí, že tieto špecializované spôsobilosti sa týkajú len samostatného výkonu dotknutých činností a že podľa § 11 ods. 12 zákona č. 95/2004 môže každý farmaceut vykonávať všetky činnosti, na ktoré je nevyhnutná špecializovaná spôsobilosť, pod odborným dohľadom zdravotníckeho pracovníka s príslušnou špecializovanou spôsobilosťou. Takýto prístup je pritom v úplnom súlade s článkom 45 ods. 2 smernice 2005/36, keďže toto ustanovenie vyžaduje len to, aby držitelia dokladu o formálnej kvalifikácii v odbore farmácia mali prístup k určitým činnostiam a ich výkonu. Naproti tomu toto ustanovenie nevyžaduje, aby činnosti, na ktoré sa vzťahuje, boli nevyhnutne vykonávané samostatne.
145. Po tretie Česká republika tvrdí, že podľa článku 45 ods. 2 smernice 2005/36 môžu členské štáty na umožnenie prístupu k určitým činnostiam farmaceuta vyžadovať, aby si farmaceut doplnil odbornú prax. V tejto súvislosti poznamenáva, že podľa § 11 ods. 1 zákona č. 95/2004 možno dotknuté špecializované spôsobilosti nadobudnúť buď špecializačným vzdelávaním, alebo doplňujúcou odbornou praxou. Z toho vyvodzuje, že toto ustanovenie ponecháva výber medzi dvomi metódami nadobúdania špecializovaných spôsobilostí, takže farmaceut nie je povinný absolvovať špecializačné vzdelávanie, aby mohol vykonávať činnosti vyžadujúce si špecializovanú spôsobilosť.
b) Posúdenie
146. Na úvod treba uviesť, že kapitola III hlavy III smernice 2005/36 zavádza systém automatického vzájomného uznávania, ktorý sa vzťahuje na sedem povolaní vrátane povolania farmaceuta.(48) Tento systém spočíva na jednej strane na vymedzení minimálnych požiadaviek na odbornú prípravu, ktoré musia spĺňať všetky členské štáty, a na druhej strane na automatickom uznávaní všetkých diplomov, ktoré spĺňajú tieto požiadavky.
147. V rámci toho články 44 a 45(49) tejto smernice definujú normy odbornej prípravy uplatniteľné na lekárnikov a činnosti, ktoré môžu vykonávať na základe tejto kvalifikácie. Konkrétne článok 45 ods. 2 uvedenej smernice stanovuje, že „členské štáty zabezpečia, aby držitelia dokladu o formálnej kvalifikácii ako farmaceut na univerzitnej úrovni alebo na úrovni, ktorá sa považuje za rovnocennú, ktorý spĺňa ustanovenia článku 44, mohli získať prístup a mohli vykonávať aspoň nasledujúce činnosti, v prípade potreby s podmienkou doplnkových odborných skúseností“. Medzi tieto činnosti patria v písmene c) tohto ustanovenia skúšanie liečiv v laboratóriu na skúšanie liečiv, v písmene e) príprava, skúšanie, skladovanie a dodávanie liečiv do lekární otvorených pre verejnosť(50) a v písmene f) príprava, skúšanie, skladovanie a podávania liečiv v nemocniciach.
148. V prejednávanej veci § 11 zákona č. 95/2004 podmieňuje samostatný výkon určitých činností farmaceuta nadobudnutím špecializovanej spôsobilosti, takže pred týmto nadobudnutím môže farmaceut vykonávať tieto činnosti len pod odborným dohľadom zdravotníckeho pracovníka s príslušnou špecializovanou spôsobilosťou.
149. Na účely posúdenia dôvodnosti tohto žalobného dôvodu treba najprv overiť, či podmienka týkajúca sa nadobudnutia odborných spôsobilostí vyžadovaná českým právom je v súlade s ustanoveniami článku 45 ods. 2 smernice 2005/36, ktorý umožňuje členským štátom podmieniť prístup k činnostiam v odbore farmácie jedine tým, aby si farmaceut doplnil odbornú prax.
150. V tejto súvislosti treba uviesť, že podľa článku 3 písm. f) smernice 2005/36 sa pod pojmom „odborná prax“ rozumie skutočné a zákonné vykonávanie príslušného povolania v členskom štáte.(51) Podľa môjho názoru z tejto definície jasne vyplýva, že táto prax musí mať konkrétnu a skutočnú povahu, ktoré farmaceutovi po ukončení tejto praxe umožnia vykonávať danú činnosť.
151. Okrem toho, ako vyplýva zo znenia článku 45 ods. 2 smernice 2005/36, uvedená prax môže predstavovať len doplnok k odbornej príprave, ktorú predtým nadobudol farmaceut za podmienok vyžadovaných touto smernicou. Členský štát totiž nemôže bez toho, aby obišiel systém vzájomného uznávania kvalifikácií upravujúcich povolanie farmaceuta, vyžadovať odbornú prax, ktorá má v skutočnosti povahu ďalšieho vzdelávania vedúceho k získaniu diplomu.
152. Podotýkam pritom, že podľa § 11 ods. 1 zákona č. 95/2004 sa špecializované spôsobilosti farmaceuta nadobúdajú buď úspešným ukončením špecializačného vzdelávania atestačnou skúškou alebo absolvovaním doplňujúcej odbornej praxe.
153. Prvá podmienka spočívajúca v úspešnom ukončení špecializačného vzdelávania zjavne nezodpovedá definícii „doplniť si odbornú prax“, ktorej prijatie navrhujem Súdnemu dvoru.
154. Pokiaľ ide o druhú z týchto podmienok, domnievam sa, že napriek svojmu názvu ani ona nezodpovedá tejto definícii. V tejto súvislosti uvádzam, že podľa § 11 zákona č. 95/2004(52) musí byť žiadosť o zaradenie do doplňujúcej odbornej praxe podaná akreditovanej inštitúcii a že na konci tejto odbornej prípravy potvrdenej touto inštitúciou ministerstvo vydá diplom o nadobudnutej špecializovanej spôsobilosti. Zastávam názor, že vzhľadom na tieto podmienky sa doplňujúca odborná prax, ako je upravená českým právom, považuje za doplňujúcu špecializovanú odbornú prípravu.
155. Toto konštatovanie však samo osebe nestačí na preukázanie dôvodnosti výhrady vznesenej Komisiou.
156. Po druhé je totiž nevyhnutné určiť, v akom rozsahu je hostiteľský členský štát oprávnený pre niektoré odborné činnosti farmaceutov povinnosť nadobudnúť špecializované spôsobilosti, ktoré idú nad rámec požiadavky doplniť si odbornú prax v zmysle článku 45 ods. 2 smernice 2005/36.
157. V tejto súvislosti sa domnievam, že doslovná analýza tohto ustanovenia poskytuje užitočný výkladový prvok. Z jej znenia totiž vyplýva, že pokiaľ farmaceuti spĺňajú požiadavky na odbornú prípravu vyžadované smernicou 2005/36, musia mať prinajmenšom právo na prístup k činnostiam vymenovaným v uvedenom ustanovení. Zdá sa mi, že z použitia výrazu „aspoň“ jednoznačne vyplýva, že článok 45 ods. 2 tejto smernice len ukladá členským štátom, aby zaručili prístup k činnostiam, na ktoré sa vzťahuje, s výhradou prípadného uloženia povinnosti doplniť ich odbornú prax.(53) Korelatívne z toho vyplýva, že tieto štáty majú úplnú voľnosť v tom, aby prístup k ďalším činnostiam, ktoré nie sú uvedené v tomto ustanovení,(54) podmienili prísnejšími požiadavkami na odbornú prípravu.
158. Takýto výklad je navyše podporený znením odôvodnenia 25 smernice 2005/36, z ktorého vyplýva, že okrem minimálneho počtu činností, ku ktorým musia mať prístup lekárnici spĺňajúci požiadavky na základnú odbornú prípravu, môžu členské štáty stanoviť podmienky ďalšieho vzdelávania pre prístup k činnostiam, ktoré nepatria do tohto minimálneho rozsahu.(55)
159. Ďalej poznamenávam, že odôvodnenie 44 tejto smernice stanovuje, že „touto smernicou nie sú dotknuté opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia a spotrebiteľa“. Táto formulácia podľa môjho názoru odráža vôľu normotvorcu Únie ponechať členským štátom možnosť uložiť na účely dosiahnutia tohto cieľa povinnosť nadobudnúť špecializované vzdelanie pre určité činnosti vyžadujúce si vysokú úroveň odborných znalostí.
160. Práve vzhľadom na tieto výkladové prvky treba overiť, či činnosti, na ktoré česká právna úprava vyžaduje získanie špecializovaných spôsobilostí, vyplývajú z pôsobnosti článku 45 ods. 2 písm. c), sčasti písmen e) a písm. f) smernice 2005/36.
161. Pokiaľ ide v prvom rade o odbor laboratórne a vyšetrovacie metódy v zdravotníctve, na ktoré sa vzťahuje § 11 ods. 7 zákona č. 95/2004, podotýkam, že článok 45 ods. 2 písm. c) smernice 2005/36, o ktorý sa opiera Komisia, sa týka skúšania liečiv v laboratóriu na skúšanie liečiv. Vychádza pritom tak z názvu tohto odboru, ako aj o vysvetlení poskytnutých Českou republikou, že tieto metódy zahŕňajú techniky týkajúce sa laboratórnych vyšetrení. Vzhľadom na to, že tento odbor sa líši od testovania liečiv v laboratóriu na skúšanie liečiv, podľa môjho názoru nepatrí do minimálneho rozsahu činností stanoveného v článku 45 ods. 2 tejto smernice.
162. Pokiaľ ide po druhé o odbor klinická farmácia, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora prislúcha Komisii, aby Súdnemu dvoru preukázala existenciu namietaného nesplnenia povinnosti a predložila dôkazy potrebné na preverenie jeho existencie, pričom sa nemôže opierať o akúkoľvek domnienku.(56) V prejednávanej veci treba konštatovať, že Komisia nevysvetľuje, ako tento odbor patrí pod niektorú z činností uvedených v článku 45 ods. 2 smernice 2005/36 a iba tvrdí, že argumenty Českej republiky sa nezakladajú na žiadnom relevantnom odkaze na českú právnu úpravu. Z toho vyplýva, že existencia uvedeného nesplnenia povinnosti nie je z právneho hľadiska dostatočne preukázaná.
163. Po tretie, pokiaľ ide o odbory nemocničná farmácia, farmaceutická technológia a rádiofarmaceutiká, podotýkam, že podľa § 11 ods. 10 a 11 zákona č. 95/2004 sú tieto činnosti spojené s prípravou obzvlášť náročných liekových foriem, ktoré sú v zmysle tohto zákona chápané ako sterilné liečivé prípravky určené na parenterálnu aplikáciu pripravované na odborných pracoviskách lekární. Podľa môjho názoru takéto činnosti nemožno klásť na úroveň prípravy bezpečných a účinných liečiv požadovanej kvality v nemocniciach bez toho, aby sa článok 45 ods. 2 písm. f) smernice 2005/36(57) vykladal príliš široko. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, totiž nepovažujem okolnosť, že toto písmeno nerozlišuje podľa stupňa zložitosti liečiv pripravovaných v nemocniciach, za rozhodujúce výkladové kritérium. V súlade s logikou, ktorej sledovanie navrhujem Súdnemu dvoru, sa naopak domnievam, že tento rozdiel plne odôvodňuje to, aby príprava liečivých foriem, ktoré si vzhľadom na svoju definíciu vyžadujú vysokú úroveň odbornosti, nebola zahrnutá do minimálneho rozsahu činností stanoveného v článku 45 ods. 2 uvedenej smernice.
164. Po štvrté, pokiaľ ide o odbor praktická farmácia, je potrebné odkázať na znenie § 11 ods. 8 zákona č. 95/2004, podľa ktorého je nadobudnutie špecializovanej spôsobilosti v tomto odbore podmienkou samostatného výkonu činnosti pri vedení lekárne. Je pritom nesporné, že skladovanie a dodávanie liečiv do lekární otvorených pre verejnosť, ako sú uvedené v článku 45 ods. 2 písm. e) smernice 2005/36, nevyhnutne predpokladá výkon činnosti pri vedení lekárne a predstavujú jej podstatnú súčasť. Za týchto okolností sa domnievam, že uvedený odbor, ktorý je tiež súčasťou bežného výkonu povolania farmaceuta, patrí do rámca činností uvedených v článku 45 tejto smernice.
165. Zo všetkých vyššie uvedených dôvodov navrhujem vyhovieť piatemu žalobnému dôvodu len v tomto poslednom bode.
F. Zhrnutie analýzy
166. Analýza žaloby ma privádza k záveru, že prvý žalobný dôvod a čiastočne piaty žalobný dôvod sú dôvodné. V zostávajúcej časti treba žalobu zamietnuť.
VI. Záver
167. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol o prvom, druhom, štvrtom a piatom žalobnom dôvode takto:
1. Česká republika si tým, že:
– neprijala opatrenia nevyhnutné na určenie postavenia migrantov absolvujúcich adaptačné obdobie a postavenia žiadateľov, ktorí sa chcú pripraviť na skúšku spôsobilosti, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 3 ods. 1 písm. g) a h) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2005/36/ES zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií, zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2013/55/EÚ z 20. novembra 2013, a
– podmienila samostatný výkon činnosti pri vedení lekárne nadobudnutím špecializovanej spôsobilosti, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 45 ods. 2 písm. e) smernice 2005/36, zmenenej smernicou 2013/55.
2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.