Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PRIITA PIKAMÄEJA,
predstavljeni 14. septembra 2023(1)
Zadeva C‑75/22
Evropska komisija
proti
Češki republiki
„Neizpolnitev obveznosti države – Direktivi 2005/36/ES in 2013/55/EU – Priznavanje poklicnih kvalifikacij – Člen 3(1)(g) in (h) – Prilagoditveno obdobje – Preizkus poklicne usposobljenosti – Določitev statusa pripravnika migranta in prosilca, ki se želi pripraviti na preizkus poklicne usposobljenosti – Člen 6(b) – Ponudnik storitev – Oprostitev obveznosti vključitve v javni organ za socialno varnost v državi članici gostiteljici – Člen 45(2) – Farmacevti – Samostojno opravljanje dejavnosti – Dodatne poklicne izkušnje“
I. Uvod
1. V obravnavani zadevi je Evropska komisija proti Češki republiki na podlagi člena 258 PDEU vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, ker ta ni pravilno prenesla več določb Direktive 2005/36/ES,(2) kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55/EU(3) (v nadaljevanju: Direktiva 2005/36).
2. Komisija navaja osem očitkov. V skladu z zahtevo Sodišča se bom v teh sklepnih predlogih osredotočil na prvi, drugi, četrti in peti očitek.
3. Komisija v okviru prvega očitka trdi, da Češka republika ni pravilno prenesla člena 3(1)(g) in (h) Direktive 2005/36 v delu, v katerem ta pristojne organe države članice zavezuje, da določijo pravni status oseb, ki opravljajo prilagoditveno obdobje ali se želijo pripraviti na preizkus poklicne usposobljenosti.
4. Komisija z drugim očitkom Češki republiki očita, da ni prenesla člena 6(b) Direktive 2005/36, na osnovi katerega so ponudniki storitev s sedežem v drugi državi članici oproščeni obveznosti registracije pri javnem organu za socialno varnost v državi članici gostiteljici na eni strani in obveznosti obvestitve tega organa, ki jo imajo ponudniki storitev, na drugi strani.
5. Četrti očitek se nanaša na neprenos določb člena 21(6) in člena 31(3) Direktive 2005/36 v zvezi s poklicnim nazivom medicinske sestre za splošno zdravstveno nego.
6. Komisija v okviru petega očitka trdi, da Češka republika imetnikom dokazil o poklicnih kvalifikacijah iz farmacije ni zagotovila dostopa do dejavnosti iz člena 45(2)(c), delno (e) in (f) Direktive 2005/36.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
7. V obravnavani zadevi so upoštevni členi 3, 6, 21, 31, 44 in 45 Direktive 2005/36.
B. Češko pravo
1. Zakon o priznavanju poklicnih kvalifikacij
8. Člen 13 zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (zakon št. 18/2004 zb. z dne 10. decembra 2003 o priznavanju poklicnih kvalifikacij in drugih sposobnostih državljanov držav članic Evropske unije in nekaterih državljanov drugih držav ter o spremembah nekaterih zakonov (v nadaljevanju: zakon št. 18/2004) določa:
„(1) ‚Prilagoditveno obdobje‘ pomeni obdobje, v katerem prosilec opravlja regulirane dejavnosti v Češki republiki pod nadzorom fizične osebe, ki je strokovno usposobljena, za dopolnitev znanja s teoretičnega in praktičnega področja, ki je del vsebine izobraževanja in usposabljanja, po preteku katerega se izda potrdilo o usposabljanju, ki se zahteva v Češki republiki, in katerega poznavanje je potrebno za opravljanje reguliranih dejavnosti. Prilagoditveno obdobje lahko vključuje tudi študij ali dodatno usposabljanje za dopolnitev poklicnih kvalifikacij.
(2) Organ za priznavanje sestavi seznam področij, katerih znanje je potrebno za opravljanje regulirane dejavnosti in ki v skladu s predloženim dokumentom niso del prosilčevih poklicnih kvalifikacij. Ta področja lahko vključujejo teoretično znanje in praktične kompetence, potrebne za opravljanje regulirane dejavnosti.
(3) Organ za priznavanje v odločbi iz člena 24 določi pogoje za izvršitev prilagoditvenega obdobja, in sicer:
a) trajanje prilagoditvenega obdobja;
b) področja iz odstavka 2, s katerimi mora prosilec dopolniti znanje v prilagoditvenem obdobju,
c) metodo ocenjevanja prilagoditvenega obdobja.
(4) Prilagoditveno obdobje ne sme trajati več kot tri leta. Če namerava prosilec opravljati regulirano dejavnost v Češki republiki in se za njeno opravljanje zahteva dokazilo o prvi stopnji, prilagoditveno obdobje ne sme biti daljše od dveh let.
(5) Organ za priznavanje na podlagi izjave strokovno usposobljene osebe iz odstavka 1 oceni, ali je bil namen prilagoditvenega obdobja dosežen po izteku obdobja, določenega v skladu z odstavkom 3(a), ali na zahtevo prosilca po preteku polovice tega obdobja in nato vsakih 6 mesecev. Namen prilagoditvenega obdobja je dosežen, če prosilec dokaže svoje poznavanje področij iz odstavka 3(b). V tem primeru organ za priznavanje prizna poklicne kvalifikacije prosilca.“
9. Člen 14 tega zakona določa:
„(1) Preizkus poklicne usposobljenosti je preizkus znanja, spretnosti in poklicne usposobljenosti prosilca, da se oceni njegova sposobnost za opravljanje regulirane dejavnosti v Češki republiki. Preizkus poklicne usposobljenosti se opravi pred organom za priznavanje ali drugim upravnim organom, na univerzi ali drugi izobraževalni ustanovi za dosego zadevnega cilja (v nadaljnjem besedilu: izpitna ustanova).
(2) Organ za priznavanje sestavi seznam področij, katerih znanje je potrebno za opravljanje regulirane dejavnosti in ki v skladu s predloženim dokumentom niso del prosilčevih poklicnih kvalifikacij. Ta področja lahko vključujejo teoretično znanje in praktične kompetence, potrebne za opravljanje regulirane dejavnosti.
(3) Organ za priznavanje v odločbi iz člena 24 določi pogoje za izvršitev preizkusa poklicne usposobljenosti, in sicer:
a) področja iz odstavka 2, ki so predmet preizkusa poklicne usposobljenosti, in
b) postopek in način ocenjevanja preizkusa poklicne usposobljenosti.
(4) Organ za priznavanje zagotovi, da ima prosilec možnost, da se udeleži preizkusa poklicne usposobljenosti v šestih mesecih od odločitve iz odstavka 3.
(5) Preizkus poklicne usposobljenosti je običajno sestavljen iz pisnega in ustnega dela. Preizkus usposobljenosti se običajno opravi v češčini, njegova vsebina pa upošteva dejstvo, da je prosilec oseba, ki je usposobljena za opravljanje poklica v [matični državi članici]. Stroške, povezane s preizkusom usposobljenosti, nosi kandidat in ne smejo presegati 6500 [čeških kron] (CZK).[(4)]
(6) Izpitna ustanova oceni, ali je kandidat uspešno opravil preizkus poklicne usposobljenosti. Kandidat je preizkus uspešno opravil, če dokaže, da pozna področja iz odstavka 3(a). V tem primeru organ za priznavanje prizna poklicne kvalifikacije prosilca.“
10. Člen 15 navedenega zakona določa:
„Z izvedbeno uredbo ali uredbo o strokovni usposobljenosti se lahko za regulirane dejavnosti ali skupino reguliranih dejavnosti ob upoštevanju njihovih posebnosti določijo način določitve trajanja prilagoditvenega obdobja ter pogoji za izvršitev in ocenjevanje prilagoditvenega obdobja in preizkusa poklicne usposobljenosti, vključno z obliko, vsebino in obsegom preizkusa poklicne usposobljenosti.“
11. Člen 36a tega zakona določa:
„(1) Prosilec, ki je državljan države članice […] in ki v skladu z zakonodajo države članice izvora opravlja zadevno dejavnost, ki je v Češki republiki regulirana dejavnost, lahko tudi občasno ali priložnostno opravlja to dejavnost na ozemlju Češke republike, ne da bi moral izpolniti obveznost vpisa, registracije, dovoljenja ali članstva v poklicnem organu v skladu s posebnimi predpisi in ne da bi moral zaprositi za priznanje svojih poklicnih kvalifikacij […].
(2) Če zadevna dejavnost v državi članici izvora ni regulirana, mora prosilec dokazati, da je zadevno dejavnost opravljal v eni ali več državah članicah vsaj eno leto v preteklih desetih letih ali predložiti dokazilo o reguliranem usposabljanju, ki ga pripravlja na zadevno dejavnost v državi članici izvora […].
(3) Če se za opravljanje regulirane dejavnosti v Češki republiki zahteva dokument o zavarovanju civilne odgovornosti za škodo, povzročeno pri opravljanju regulirane dejavnosti, mora prosilec dokazati, da je zavarovan v obsegu in pod pogoji, ki jih zahtevajo posebni zakonski predpisi.
(4) Prosilec mora pred začetkom opravljanja regulirane dejavnosti na ozemlju Češke republike o tem pisno obvestiti organ za priznavanje. Podatki vsebujejo:
a) ime in priimek prosilca, datum rojstva in državljanstvo,
b) ime regulirane dejavnosti, ki naj bi se opravljala, in navedbo, ali je dejavnost regulirana v državi članici izvora, ali navedbo dejavnosti z najbližjo vsebino,
c) navedbo poklicnih kvalifikacij in, v primerih iz odstavka 2, opravljenih reguliranih dejavnosti ali usposabljanj,
d) podatke o delodajalcu s sedežem v drugi državi članici Evropske unije, če je prosilec napoten v Češko republiko v okviru opravljanja storitev s strani tega delodajalca, ki morajo vsebovati:
1. ime in priimek, datum rojstva, državo članico sedeža dejavnosti, naslov sedeža dejavnosti, če je delodajalec fizična oseba, ali
2. ime, statutarni sedež in državo sedeža dejavnosti, če je delodajalec pravna oseba.
(5) Vlagatelj prijave obvestilu iz odstavka 4 priloži:
a) osebno izkaznico, dokument, ki potrjuje državljanstvo vlagatelja, in po potrebi dokument, ki potrjuje pravni status iz člena 1(2); smiselno se uporabljajo določbe člena 22(6), prvi in drugi stavek, ter (7),
b) dokazilo, da ima prosilec sedež v državi članici izvora in zadevno dejavnost opravlja v skladu z zakonodajo te države članice ter da njegovo dovoljenje za opravljanje zadevne dejavnosti v državi članici izvora ni bilo odvzeto ali začasno preklicano; smiselno se uporabljajo določbe člena 22(7),
c) dokazilo o poklicnih kvalifikacijah; smiselno se uporabljajo določbe člena 22(4), (5), (6), prvi in tretji stavek, (7) in (8),
d) dokument iz odstavka 2, če zadevna dejavnost v državi članici izvora ni regulirana; smiselno se uporabljajo določbe člena 22(4), (5), (6), prvi in tretji stavek, (7) in (8),
e) dokument v skladu z odstavkom 3, če je za opravljanje regulirane dejavnosti na območju Češke republike potrebno dokazilo o zavarovanju civilne odgovornosti za škodo, povzročeno pri opravljanju regulirane dejavnosti; smiselno se uporabljajo določbe člena 22(7) in (8).
(6) Ministrstvo obvesti o izvajanju obveznosti priglasitve na način, ki omogoča dostop na daljavo.
(7) Če priglasitev ali priloženi dokumenti niso v skladu z zahtevami zakonika o upravnem postopku ali odstavkov (4) in (5), organ za priznavanje prosilcu pomaga pri odpravljanju nepravilnosti na kraju samem ali ga nemudoma pozove, naj jih odpravi. Hkrati ga opozori, da mu do odprave pomanjkljivosti ali do roka iz člena 36b(6), če posebni zakon določa pogoj za preverjanje poklicnih kvalifikacij, ni dovoljeno opravljati regulirane dejavnosti v Češki republiki.
(8) Prosilec mora takoj obvestiti organ za priznavanje o vseh spremembah vseh dejstev, navedenih v priglasitvi ali priloženih dokumentih, vključno z dejstvi, ki bi lahko bila razlog za prenehanje dovoljenja za začasno ali občasno opravljanje reguliranih dejavnosti na ozemlju Češke republike. Če namerava prosilec začasno ali priložnostno opravljati regulirano dejavnost na območju Češke republike po 12 mesecih od datuma predložitve popolne priglasitve, mora to priglasitev znova predložiti, razen v primerih iz člena 24c(3). Ob vnovični predložitvi priglasitve mora prosilec predložiti dokumente iz odstavka 5, točke, od (b) do (e), le v primeru spremembe dejstev, navedenih v prvotnem obvestilu ali v priloženih dokumentih k temu obvestilu.
(9) Organ za priznavanje v ločen register vnese podatke o prosilcu in dejstvih, ki jih je ta prijavil. Organ za priznavanje označi vsako priglasitev z registrsko številko, datumom priglasitve, datumom predložitve popolne priglasitve organu za priznavanje in navedbo veljavnosti priglasitve.“
2. Zakon o javnem zdravstvenem zavarovanju
12. Člen 11(1) zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (zakon št. 48/1997 zb. o javnem zdravstvenem zavarovanju, ki spreminja in dopolnjuje nekatere povezane akte (v nadaljevanju: zakon št. 48/1997), določa:
„(1) Zavarovanec ima pravico:
a) do izbire sklada zdravstvenega zavarovanja […];
b) do izbire ponudnika zdravstvenih storitev na ozemlju Češke republike […], ki je v pogodbenem razmerju z ustreznim skladom zdravstvenega zavarovanja […];
c) do pravočasnega in prostorskega dostopa do povrnjenih storitev, ki jih izvajajo pogodbeni ponudniki ustreznega sklada zdravstvenega zavarovanja;
d) do storitev, katerih stroški se povrnejo, v obsegu in pod pogoji, določenimi s tem zakonom, pri čemer ponudnik od zavarovanca ne more prejeti nobenega plačila v zameno za te storitve, katerih stroški so povrnjeni;
[…]“
13. Člen 17(1) tega zakona določa:
„Za zagotovitev storitev v okviru zagotavljanja storitev, katerih stroški se zavarovancem povrnejo, zavod za zdravstveno zavarovanje (Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky) in drugi zavodi za zdravstveno zavarovanje sklenejo […] pogodbe s ponudniki storitev o zagotavljanju in povračilu povrnjenih storitev. […] Pogodbe se ne zahtevajo v primeru
a) nujne oskrbe zavarovanca,
[…]“.
3. Zakon o pogojih za pridobitev in priznavanje poklicnih in specialističnih kompetenc za opravljanje poklica zdravnika, zobozdravnika in farmacevta
14. Člen 2(g) zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (zakon št. 95/2004 zb. o pogojih za pridobitev in priznanje poklicnih in specialističnih kompetenc za opravljanje poklica zdravnika, zobozdravnika in farmacevta (v nadaljevanju: zakon št. 95/2004) določa:
„‚Samostojno opravljanje dejavnosti‘ farmacevta pomeni ‚opravljanje dejavnosti, za katere […] je farmacevt pooblaščen brez poklicnega nadzora in na podlagi lastne ocene in presoje zdravstvenega stanja pacienta in s tem povezanih okoliščin‘.“
15. Člen 10(2) tega zakona določa:
„Po pridobitvi poklicnih kompetenc […] ima farmacevt pravico, da v skladu z zakonom o zdravstvenih storitvah samostojno opravlja dejavnosti, ki jih zajema opravljanje farmacevtskih storitev, razen dejavnosti, katerih samostojno opravljanje je pogojeno s pridobitvijo specialističnih kompetenc v smislu člena 11. Farmacevt ima tudi pravico opravljati dejavnosti, ki ne spadajo v opravljanje zdravstvenih storitev, in sicer v okviru izdelave in nadzora zdravil ter skladiščenja in distribucije zdravil pri distributerju zdravil v skladu z zakonom [št. 378/2007 zb.] o zdravilih.“
16. Člen 11 navedenega zakona določa:
„(1) Specialistično kvalifikacijo za farmacevta je mogoče pridobiti:
a) z uspešno opravljenim specialističnim usposabljanjem, potrjenim s strokovnim preizkusom […], na podlagi katerega ministrstvo farmacevtu izda diplomo specializacije na zadevnem področju specializacije, ali
b) s pridobitvijo dodatnih poklicnih izkušenj v skladu z ustreznim programom usposabljanja v ustanovi, ki ima dovoljenje za ustrezno področje specialističnega usposabljanja ali ustrezno področje dodatnih poklicnih izkušenj, ki prosilcu izda potrdilo o njegovi izpolnitvi.
(2) Področja specialističnega usposabljanja farmacevtov, dokazila o kvalifikacijah in trajanje specialističnega usposabljanja so opisani v prilogi 1 k temu zakonu. […]
[…]
(3) Prijavo za registracijo na podlagi dodatnih poklicnih izkušenj vloži kandidat v ustanovi, akreditirani v poklicu, v katerem mora imeti opravljene dodatne poklicne izkušnje. Prijava vključuje dokazila o pridobljenih poklicnih kompetencah in, če je ustrezno, pridobljenih specialističnih kompetencah ter poklicni izkaznici iz člena 23.
[…]
(5) Ministrstvo izda diplomo iz specialistične usposobljenosti, pridobljeno na zahtevo kandidata, ki je pridobil dodatne poklicne izkušnje iz odstavka 1(b). Zahtevi za pridobitev diplome o specialističnih kompetencah je treba priložiti potrdilo akreditirane ustanove iz odstavka 1(b).
[…]
(7) Pridobitev specialističnih kompetenc iz odstavka 1(a) je pogoj […] za samostojno opravljanje dejavnosti
(a) v zvezi z varovanjem javnega zdravja,
(b) v transfuzijskih ustanovah,
(c) na področju farmacevtskih tehnologij,
(d) na področju laboratorijskih in zdravstvenih analiz ter
(e) na področju radiofarmacevtskih zdravil.
(8) Pridobitev specialističnih kompetenc v smislu odstavka 1 na področju lekarništva je pogoj za samostojno opravljanje dejavnosti, povezanih z upravljanjem lekarne […].
(9) Pridobitev specialističnih kompetenc na področju kliničnega lekarništva v smislu odstavka 1(a) je pogoj za samostojno opravljanje dejavnosti kliničnega farmacevta.
(10) Pridobitev posebnih specialističnih kompetenc na področju bolnišničnega lekarništva je pogoj za samostojno opravljanje dejavnosti, povezanih z vodenjem lekarne s specializiranimi prostori za pripravo posebno zapletenih farmacevtskih oblik: v smislu tega zakona so ‚posebej zapletene farmacevtske oblike‘ sterilna zdravila za parenteralno uporabo, pripravljena v posebnih prostorih v lekarnah.
(11) Pridobitev specialističnih kompetenc v smislu odstavka 1(a) na področju radiofarmacevtskih zdravil ali farmacevtskih tehnologij ali pridobitev posebnih specialističnih kompetenc na področju bolnišničnega lekarništva je pogoj za samostojno opravljanje dejavnosti priprave še posebej zapletenih farmacevtskih oblik.
(12) Pred pridobitvijo specialističnih kompetenc farmacevt opravlja dejavnosti iz odstavkov od 7 do 11 pod poklicnim nadzorom zdravstvenega delavca z ustreznimi specialističnimi kompetencami.“
III. Predhodni postopek
17. Direktivo 2013/55 o spremembi Direktive 2005/36 je bilo treba prenesti do 18. januarja 2016.(5)
18. Komisija je 25. januarja 2019 Češki republiki poslala uradni opomin v zvezi z ukrepi, ki jih je ta država članica sprejela za prenos Direktive 2005/36. Češka republika je 22. marca 2019 odgovorila na ta opomin.
19. Komisija je po preučitvi odgovora 28. novembra 2019 Češki republiki poslala obrazloženo mnenje. Ta država članica je na to mnenje odgovorila 28. januarja 2020.
20. Komisija je 18. februarja 2021 Češki republiki poslala dodatno obrazloženo mnenje, na katero je ta država odgovorila 16. aprila 2021.
IV. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
21. Ker je Komisija menila, da Češka republika kljub pojasnilom ni pravilno prenesla več določb Direktive 2005/36, je 4. februarja 2022 vložila to tožbo.
22. Češka republika je 25. aprila 2022 vložila odgovor na tožbo.
23. Komisija in Češka republika sta nato 7. junija 2022 oziroma 29. julija 2022 vložili repliko oziroma dupliko.
24. Komisija Sodišču predlaga, naj:
– ugotovi, da Češka republika s tem, da ni pravilno prenesla člena 3(1)(g) in (h), člena 6(b), člena 7(3), člena 21(6), člena 31(3), člena 45(2)(c), delno (e) in (f), člena 45(3), člena 50(1) v povezavi s točko 1(d) in (e) Priloge VII, in člena 51(1) Direktive 2005/36, ni izpolnila svojih obveznosti iz določb te direktive;
– Češki republiki naloži plačilo stroškov postopka.
25. Češka republika Sodišču predlaga, naj:
– del tožbe, ki se nanaša na prvi, drugi, tretji, četrti, peti in sedmi tožbeni razlog, zavrže kot nedopusten;
– tožbo v preostalem zavrne kot neutemeljeno;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
26. Podredno, Češka republika Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno in
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
V. Pravna analiza
A. Uvodne ugotovitve
27. Češka republika izpodbija dopustnost očitkov, ki so predmet teh sklepnih predlogov. V zvezi s tem v bistvu navaja več ugovorov nedopustnosti, ki se nanašajo, prvič, na nedoslednost in nenatančnost očitkov, ki jih je Komisija navedla v predhodnem in sodnem postopku, in drugič, na spremembo predmeta spora.
28. Da bi Sodišče lahko odločilo o teh ugovorih nedopustnosti, menim, da je treba opozoriti na bistvene značilnosti sodne prakse, ki jo je to razvilo v zvezi s temi točkami.
1. Obveznost dosledne in podrobne predstavitve očitkov
29. V zvezi s predhodnim postopkom na eni strani iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je cilj tega postopka zadevni državi članici omogočiti, da se uskladi z obveznostmi, ki izhajajo iz prava Unije, in da hkrati učinkovito uveljavlja svoja sredstva obrambe zoper očitke Komisije.(6) Pravilnost navedenega postopka pomeni bistveno jamstvo, ki ga hoče zagotoviti pogodba DEU ne le za varstvo pravic zadevne države članice, temveč tudi za zagotovitev, da je v morebitnem sodnem postopku predmet spora jasno opredeljen.(7)
30. Poleg tega za uradni opomin, drugače kakor za obrazloženo mnenje, ki mora vsebovati skladen in podroben prikaz razlogov, ki so Komisijo prepričali, da zadevna država članica ni izpolnila obveznosti iz Pogodbe, ne veljajo tako stroge zahteve, kot jih mora izpolnjevati obrazloženo mnenje, saj mora uradni opomin nujno vsebovati le prvi strnjen povzetek očitkov. Iz tega sledi, da Komisiji nič ne preprečuje, da ne bi v obrazloženem mnenju podrobno prikazala očitkov, ki jih je splošneje že navedla v uradnem opominu.(8)
31. Na drugi strani je treba v zvezi s sodnim postopkom opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da morajo biti v tožbi skladno in natančno predstavljeni očitki, da bi država članica in Sodišče lahko natančno razumela obseg očitane kršitve prava Unije, kar je nujen pogoj za to, da lahko omenjena država uspešno uveljavlja razloge v svojo obrambo in da lahko Sodišče preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti.(9) Zlasti mora tožba Komisije vsebovati skladen in natančen povzetek razlogov, ki so jo prepričali, da zadevna država članica ni izpolnila ene od obveznosti iz Pogodb.(10)
2. Obveznost, da se ne spremeni predmet spora
32. V zvezi s tem je treba poudariti, da je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da se v okviru tožbe, vložene na podlagi člena 258 PDEU, z uradnim opominom, ki ga Komisija naslovi na državo članico, in nato z obrazloženim mnenjem Komisije omeji predmet spora, ki ga nato ni več mogoče razširiti. Možnost zadevne države članice, da predloži pripombe, tudi če se odloči, da tega ne bo storila, je namreč bistveno jamstvo, ki se zahteva s Pogodbo, spoštovanje tega jamstva pa je bistvena zahteva za zakonitost postopka za ugotavljanje neizpolnitve obveznosti države članice. Zato morata obrazloženo mnenje in tožba Komisije temeljiti na istih očitkih, kot so bili navedeni v uradnem opominu, s katerim se začne predhodni postopek.(11) Če ni tako, take nepravilnosti ne more odpraviti okoliščina, da se je država članica opredelila do obrazloženega mnenja.(12)
33. Čeprav je res, da je predmet tožbe omejen s predhodnim postopkom in da morata zato obrazloženo mnenje Komisije in tožba temeljiti na istih očitkih,(13) se s to zahtevo ne more naložiti popolne skladnosti njunih besedil v vsakem primeru, če se predmet spora ni razširil ali spremenil.(14) Tako lahko Komisija v tožbi natančno pojasni prvotne očitke, če ne spremeni predmeta spora.(15)
34. Ugovore nedopustnosti, ki jih navaja Češka republika, bo treba analizirati ob upoštevanju te sodne prakse.
B. Prvi očitek: neprenos člena 3(1)(g) in (h) Direktive 2005/36
1. Dopustnost očitka
a) Trditve strank
35. Češka republika navaja dva ugovora nedopustnosti.
36. Na prvem mestu, Češka republika navaja, da očitek, naveden v tožbi, ne ustreza očitku iz obrazloženega mnenja. V zvezi s tem trdi, da se je obrazloženo mnenje nanašalo izključno na to, da bi bilo treba s češko ureditvijo pojasniti status zadevnih oseb, medtem ko Komisija v tožbi Češki republiki očita, da v nacionalno pravo ni uvedla obveznosti pristojnih organov, da določijo status zadevnih oseb.
37. Na drugem mestu, Češka republika trdi, da očitek ni jasno izražen. Poudarja, da Komisija v točki 23 tožbe navaja, da mora pristojni organ ta akt, ki določa ta status, izdati vsaki zadevni osebi, medtem ko se zdi, da v točki 22 tožbe priznava, da bi bil lahko status teh oseb določen z zakonom.
38. Komisija meni, da je očitek dopusten. Trdi, da predmet spora, kot je opredeljen v uradnem opominu in nato v obrazloženem mnenju, v tožbi ni bil razširjen ali spremenjen. Dodaja, da se ta očitek jasno nanaša na neprenos člena 3(1)(g) in (h) Direktive 2005/36 v zvezi z obveznostjo pristojnih organov, da določijo pravni status oseb, ki opravljajo prilagoditveno obdobje ali se želijo pripraviti na preizkus poklicne usposobljenosti.
b) Presoja
39. V zvezi s prvim ugovorom nedopustnosti je iz obrazloženega mnenja(16) po eni strani razvidno, da Komisija meni, da določbe češkega prava, s katerimi se izvaja Direktiva 2005/36, ne pojasnjujejo pravnega položaja oseb, ki opravljajo prilagoditveno obdobje ali se pripravljajo na preizkus poklicne usposobljenosti, niti ne zagotavljajo pravne podlage, ki bi pristojnim organom omogočala pojasniti ta status. Dodaja, da mora biti navedeni status dovolj jasen in natančen, da se lahko zadevne osebe seznanijo s svojimi pravicami. Po drugi strani iz tožbe, ki jo je vložila Komisija, izhaja, da na podlagi upoštevnih določb češkega prava ni mogoče dovolj jasno in natančno določiti pravnega statusa zadevnih oseb.
40. Po mojem mnenju iz te primerjave izhaja, da Komisija tako v obrazloženem mnenju kot v tožbi Češki zakonodaji očita, da ni dovolj natančno določila pravnega statusa oseb, ki opravljajo prilagoditveno obdobje ali se pripravljajo na preizkus poklicne usposobljenosti. Iz tega po mojem mnenju sledi, da Komisija v fazi sodnega postopka ni spremenila predmeta spora, tako da razlog nedopustnosti, ki se uveljavlja iz tega razloga, ni utemeljen.
41. V zvezi z drugim ugovorom nedopustnosti, ki se nanaša na obveznost dosledne in natančne predstavitve očitka, menim, da Komisija ni kršila te zahteve, ker je, kot sem že navedel, iz tožbe razvidno, da Komisija nedvoumno trdi, da na podlagi češkega prava ni mogoče določiti pravnega statusa zadevnih oseb. Zato je treba ta razlog nedopustnosti zavrniti.
2. Utemeljenost očitka
a) Trditve strank
42. Komisija trdi, da določbe češkega prava, in sicer členi od 13 do 15 zakona št. 18/2004, ne določajo natančno pravnega statusa oseb, ki opravljajo prilagoditveno obdobje ali se pripravljajo na preizkus poklicne usposobljenosti.
43. Trdi, da je glavni cilj določb člena 3(1)(g) in (h) Direktive 2005/36 zadevnim osebam zagotoviti varen in dovolj jasen pravni status, ki jim v državi članici, v katero se odpravljajo, omogoča, da niso izpostavljene arbitrarni odločitvi.
44. Poudarja, da Češka republika ne navaja nobene nacionalne določbe, ki bi omogočala jasno opredeliti status zadevnih oseb.
45. Češka republika meni, da ta očitek ni utemeljen.
46. Opozarja, da državam članicam ni treba dobesedno prenesti določbe direktive. Poudarja, da člen 3(1)(g) in (h) Direktive 2005/36 ne omenja konkretnih pravic in obveznosti, ki jih je treba priznati zadevnim osebam, niti ne določa, da jim je treba priznati poseben status, tako da ni prepovedano, kot določa češko pravo, status teh oseb opredeliti v splošni zakonodaji.
47. Češka republika dodaja, da Direktiva 2005/36 ne zahteva, da nacionalna zakonodaja določi enotno ureditev, ki se uporablja za osebe, ki opravljajo prilagoditveno obdobje ali se pripravljajo na preizkus poklicne usposobljenosti. Taka zahteva naj bi temeljila na napačni domnevi, da te osebe tvorijo homogeno skupino, ki bi lahko bila predmet enotnega posebnega statusa, medtem ko je status zadevnih oseb nujno odvisen od njihovega osebnega položaja. Meni pa, da češko pravo vsebuje jasna in natančna merila, ki zadevnim osebam omogočajo opredelitev njihovega statusa glede na konkretne okoliščine njihovega prebivanja.
b) Presoja
48. Pri preučitvi tega očitka je treba najprej natančno opredeliti predmet in obseg obveznosti iz člena 3(1)(g) in (h) Direktive 2005/36.
49. V zvezi s tem naj spomnim, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za razlago določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je.(17)
50. V zvezi s cilji Direktive 2005/36 je iz členov 1 in 4 te direktive razvidno, da je osrednji cilj vzajemnega priznavanja imetniku poklicne kvalifikacije, s katero ima dostop do reguliranega poklica v državi članici izvora, v državi članici gostiteljici omogočiti dostop do poklica, za kakršnega je usposobljen v državi članici izvora, in njegovo opravljanje pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane države članice gostiteljice.(18)
51. Dalje, s členi od 10 do 14 Direktive 2005/36 je uveden splošni sistem priznavanja dokazil o formalnih kvalifikacijah. V okviru tega sistema člen 13(1) te direktive določa, da pristojni organ države članice gostiteljice prosilcem dovoli dostop do in opravljanje reguliranega poklica pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane navedene države članice, če imajo potrdilo o kompetencah ali dokazila o formalnih kvalifikacijah iz člena 11 te iste direktive, ki jih je za ta namen izdal pristojni organ druge države članice. Vendar lahko država članica gostiteljica primerja zahteve glede izobraževanja, ki jih določa njena ureditev, in tiste, ki se zahtevajo v matični državi članici. Po tem pregledu ima država članica gostiteljica na podlagi člena 14(1) iste direktive možnost, da v taksativno določenih položajih(19) naloži dopolnilne ukrepe, ki vključujejo bodisi „prilagoditveno obdobje“, ki traja največ tri leta, bodisi „preizkus poklicne usposobljenosti“. Iz tega izhaja, da se ta možnost, za katero člen 14(5) Direktive 2005/36 določa, da jo je treba uporabiti ob upoštevanju načela sorazmernosti, uporablja le, če načela enakovrednosti kvalifikacij ni mogoče uporabiti.
52. V tem okviru sta izraza „prilagoditveno obdobje“ in „preizkus poklicne usposobljenosti“ opredeljena v členu člena 3(1)(g) in (h) Direktive 2005/36. Natančneje, iz teh točk je razvidno, da podrobna pravila teh izravnalnih ukrepov in status, ki ga imata pripravnik in prosilec, ki se želita pripraviti na preizkus poklicne usposobljenosti, „določijo“ pristojni organi(20) države članice gostiteljice. Menim, da iz uporabe besede „določiti“ izhaja, da morajo ti organi „natančno opredeliti“(21) status oseb, na katere se nanašajo te določbe.
53. Glede prilagoditvenega obdobja člen 3(1)(g) Direktive 2005/36 poleg tega določa, da „[p]ristojni organi države članice gostiteljice v skladu z veljavno zakonodajo Skupnosti določijo status, ki ga ima v tej državi oseba, ki opravlja obdobje dela pod nadzorom, zlasti pravico do bivanja ter obveznosti, socialne pravice in prejemke, nadomestila in osebne prejemke“. Po mojem mnenju je ta dodatek pojasnjen s trajanjem in značilnostmi prilagoditvenega obdobja, ki v skladu z istim členom pomeni „opravljanje reguliranega poklica v državi članici gostiteljici pod odgovornostjo usposobljenega strokovnjaka iz tega poklica; takemu obdobju dela pod nadzorom po možnosti sledi nadaljnje usposabljanje“. Status zadevnih oseb namreč nima nujno enake vsebine, saj status prosilcev, ki opravljajo prilagoditveno obdobje, nujno zajema širše področje kot status prosilcev, ki se pripravljajo na preizkus poklicne usposobljenosti. Vendar menim, da ta razlika v vsebini ne povzroča razlike v naravi, saj morajo pristojni organi z enako stopnjo natančnosti določiti tako status pripravnikov migrantov kot status kandidatov za preizkus poklicne usposobljenosti.
54. Iz vseh teh elementov sklepam, da pristojni organi niso dolžni le opredeliti statusa zadevnih oseb, ampak tudi zagotoviti njegovo natančnost in jasnost, da se jim omogoči, da se z gotovostjo seznanijo s svojim pravnim položajem, in to zlasti za olajšanje pravilne izvršitve izravnalnih ukrepov, potrebnih za njihovo vzpostavitev v državi članici gostiteljici. Poleg tega ta dvojna zahteva velja ne glede na metodo, ki so jo izbrale države članice, ki lahko svobodno določijo ta status bodisi s pripravo posebnih določb bodisi s sklicevanjem na splošne zakone. Vendar je ne glede na izbrano metodo nujno, da nacionalni ukrepi omogočajo doseganje cilja, ki ga določa Direktiva.(22)
55. Nato je treba utemeljenost očitka, ki ga navaja Komisija, preučiti ob upoštevanju vseh teh ugotovitev.
56. V zvezi s tem je treba poudariti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora, če je Komisija predložila dovolj dokazov, iz katerih je razvidno, da nacionalne določbe, ki jih je sprejela tožena država članica, ne zagotavljajo učinkovitega izvajanja direktive, tožena država članica vsebinsko in podrobno izpodbijati tako predložene dokaze in posledice, ki iz njih izhajajo.(23)
57. V obravnavanem primeru ni sporno, da členi od 13 do 15 zakona št. 18/2004 določajo podrobna pravila za prilagoditveno obdobje in preizkus poklicne usposobljenosti. Nasprotno pa ti členi, kot trdi Komisija, ne vsebujejo nobene določbe o statusu zadevnih oseb niti ne napotujejo na druge predpise za določitev tega statusa.
58. Glede elementov, ki jih je sporočila Komisija, se Češka republika sklicuje na nacionalna splošna pravila, katerih uporaba je odvisna od kategorije, v katero glede na svoj individualni položaj spada pripravnik migrant ali prosilec, ki se želi pripraviti na preizkus poklicne usposobljenosti.
59. Vendar tudi če bi lahko več mogočih položajev otežilo sprejetje enotnega statusa, taka utemeljitev pristojnih organov ne more razbremeniti obveznosti, da določijo pravni položaj zadevnih oseb tako, da imajo na voljo jasne in natančne informacije o tem.
60. Menim, da ob neobstoju kakršnega koli nacionalnega pravila, na podlagi katerega bi bilo mogoče zlahka ugotoviti status teh oseb, zgolj obstoj teh splošnih določb ne zadostuje za zagotovitev pravilnega prenosa obveznosti iz člena 3(1)(g) in (h) Direktive 2005/36.
61. V teh okoliščinah Sodišču predlagam, naj prvi očitek, ki ga navaja Komisija, sprejme.
C. Drugi očitek: neprenos člena 6(b) Direktive 2005/36
1. Dopustnost očitka
a) Trditve strank
62. Češka republika navaja dva ugovora nedopustnosti.
63. Češka republika v zvezi z neprenosom člena 6(b) Direktive 2005/36 trdi, da ta neizpolnitev obveznosti ni bila niti jedrnato navedena v uradnem opominu ter da v obrazloženem mnenju ni bila dosledno in podrobno navedena. Dodaja, da Komisija niti v uradnem opominu niti v obrazloženem mnenju ni navedla zadevnih določb češkega prava in da je šele v fazi tožbe imela možnost razumeti, da je treba obveznost registracije v organ socialne varnosti v državi članici gostiteljici razumeti tudi kot obveznost ponudnika storitev, da sklene pogodbo z zavodom javnega zdravstvenega zavarovanja. Iz tega sklepa, da Komisija ni spoštovala svoje obveznosti, da že v predhodnem postopku pojasni očitek, in je v fazi tožbe razširila njegov predmet.
64. Poleg tega Češka republika poudarja, da je v členu 6, drugi odstavek, te direktive določeno, da mora ponudnik storitev vnaprej ali, v nujnih primerih, za nazaj obvestiti organ socialne varnosti o storitvah, ki jih je opravil. Ugotavlja pa, da kršitev te določbe ni bila navedena niti v uradnem opominu niti v obrazloženem mnenju in tudi ni omenjena v tožbi in njenem predlogu. Dodaja, da sama vsebina te neizpolnitve obveznosti ni bila obravnavana v uradnem opominu, tako da je Komisija razširila predmet očitka. Nazadnje trdi, da v obrazloženem mnenju ta očitek ni predstavljen jasno in dosledno, in iz tega sklepa, da tožba v tej točki ni dopustna.
65. Komisija meni, da je ta očitek dopusten.
66. Trdi, da je vsebina očitka ostala nespremenjena od uradnega opomina. Trdi, da odgovor Češke republike na uradni opomin dokazuje, da je razumela predmet očitka. Komisija trdi, da je morala, ker se ta država članica ni sklicevala na češko pravo, sama iskati upoštevne določbe nacionalnega prava, tako da omembe teh določb šele v fazi tožbe ni mogoče analizirati kot spremembo očitka.
67. Komisija priznava, da bi se morala obveznost ponudnika storitev, da obvesti organ socialne varnosti, nanašati na „člen 6, drugi odstavek,“ Direktive 2005/36. Vendar poudarja, da je v uradnem opominu in obrazloženem mnenju opozorila na vsebino te določbe in da je Češka republika v svojih pripombah konkretno odgovorila na ta očitek.
b) Presoja
68. V zvezi s prvim ugovorom nedopustnosti najprej ugotavljam, da je Komisija v opominu navedla, da člen 6(b) Direktive 2005/36 o izvzetju tujih ponudnikov storitev iz zahtev glede registracije pri organu socialne varnosti ni bil prenesen v češko nacionalno zakonodajo.(24)
69. Dalje, ugotavljam, da je Komisija v obrazloženem mnenju preučila odgovore Češke republike in ta očitek podrobneje pojasnila, pri čemer je pojasnila, da člen 6(b) Direktive 2005/36 določa, da se ta registracija ne zahteva in da zgolj informacije ponudnika storitev javnega organa socialne varnosti nadomeščajo tak vpis za likvidacijo računov pri zavarovalnici. Komisija je navedla, da ta določba pomeni, da dejstvo, da je zdravnik opravil zdravstvene storitve v drugi državi članici pacientu, vključenemu v javni sistem zdravstvenega zavarovanja, ne more povzročiti zavrnitve povračila stroškov zdravljenja pacientu ali zdravniku z obrazložitvijo, da ta ni vpisan v javno zdravstveno zavarovanje v državi članici gostiteljici. Nato je menila, da češko pravo ne izpolnjuje teh zahtev.(25)
70. Iz teh elementov izhaja, da je bil v nasprotju s tem, kar trdi Češka republika, očitek naveden v opominu in je bil dovolj podroben v obrazloženem mnenju.
71. Poleg tega tudi ni mogoče trditi, da je Komisija razširila predmet očitka v fazi sodnega postopka. Komisija se je namreč po odgovorih na obrazloženo mnenje Češke republike sklicevala le na nove določbe češkega prava, da bi utemeljila, da je očitek, katerega vsebine ni spremenila, utemeljen.
72. Glede na vse te elemente menim, da prvega ugovora nedopustnosti, ki ga navaja Češka republika, ni mogoče sprejeti.
73. V zvezi z drugim ugovorom nedopustnosti zadostuje ugotovitev, da je Komisija v opominu(26) v bistvu opozorila na obveznost ponudnika storitev organa socialne varnosti, da poda informacije, in Češko republiko pozvala, naj se z njim uskladi. Poleg tega je Komisija v obrazloženem mnenju(27) ponovila ta očitek in poudarila, da bi morala biti s češko nacionalno zakonodajo tem ponudnikom storitev naložena le ta obveznost.
74. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da je Komisija v fazi predhodnega postopka upoštevala zahteve v zvezi s predstavitvijo navedenega očitka in da ji ni mogoče očitati, da ga je navedla šele v tožbi.
2. Utemeljenost očitka
a) Trditve strank
75. Po mnenju Komisije člen 36a zakona št. 18/2004, na katerega se sklicujejo češki organi, ne zadostuje za pravilen prenos člena 6(b) Direktive 2005/36, ker češko pravo(28) povračilo zavarovanca pogojuje z obstojem pogodbenega razmerja med ponudnikom storitev in češkim zavodom za zdravstveno zavarovanje.
76. Komisija trdi, da člen 6(b) Direktive 2005/36 državi članici gostiteljici nalaga, da ponudnike storitev s sedežem v drugi državi članici oprosti, da se registrirajo „pri [javnem] organu za socialno varnost za poravnavo računov z zavarovalnico v zvezi z dejavnostmi, ki se opravljajo v korist zavarovanih oseb“, in da zato ta določba državam članicam tudi prepoveduje, da bi s takim zavarovanjem zahtevale povračilo stroškov zdravljenja, opravljenega v tem okviru, zdravniku in pacientu. Meni, da je cilj tega člena prepovedati vsakršno neupravičeno omejevanje svobode opravljanja storitev. Poudarja, da je bilo pred začetkom veljavnosti Direktive 2005/36 ugotovljeno, da je zavrnitev povračila stroškov zdravljenja, ki so ga pacientom brez predhodne odobritve opravili ponudniki storitev s sedežem v drugi državi članici, v nasprotju s členom 56 PDEU.(29)
77. Trdi, da je treba ta pojem „registracija“ šteti za avtonomen pojem prava Unije, ki ga je treba razlagati ob upoštevanju sobesedila te določbe in cilja, ki mu sledi zadevna ureditev, ki je zagotoviti spoštovanje svobode opravljanja storitev.
78. Tako naj navedeni pojem ne bi zajemal le registracije (v pravem pomenu besede) pri organu, ki ga je država članica opredelila kot svoj glavni organ socialne varnosti, ampak naj bi zajemal tudi druge upravne ali zakonske zahteve, ki imajo podobne učinke kot registracija in ki bi jih bilo treba morda izpolniti pri drugih organih države članice, ki tako ali drugače prispevajo k delovanju sistema socialne varnosti.
79. Komisija poudarja, da je v skladu z informacijami, ki jih ima na voljo, češki sistem zdravstvenega zavarovanja organiziran tako, da se pacientom, čeprav plačujejo prispevke svojemu zavodu za zdravstveno zavarovanje, ne povrnejo stroški zdravljenja, če zdravniki nimajo sklenjene pogodbe z zavodom za zdravstveno zavarovanje zavarovanca. Zato naj bi bil pacient, razen v primeru nujne oskrbe, dolžan poravnati zdravljenje zdravniku, ne da bi ga lahko povrnil njegov zavod za zdravstveno zavarovanje.
80. Ugotavlja, da je sklenitev teh pogodb z zavodom za zdravstveno zavarovanje predmet zapletenega postopka in da pridobitev take pogodbe ni samodejna, temveč je predmet zahtevnega izbirnega postopka, tako da pogodbe ad hoc ni mogoče skleniti v okviru svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU.
81. Iz tega sklepa, da je treba to obveznost sklenitve pogodbe z zavodom za zdravstveno zavarovanje pacienta šteti za obveznost, ki je zajeta s pojmom registracije, da bi bilo mogoče račune poravnati z zavarovalnicami v smislu člena 6(b) Direktive 2005/36.
82. Komisija priznava, da pravo Unije državi članici načeloma ne preprečuje, da za vračilo zdravljenja določi izpolnjevanje nekaterih zahtev, vendar meni, da člen 6(b) Direktive 2005/36 nasprotuje administrativnim zahtevam, ki tako kot registracijo absolutno onemogočajo vsakršno povračilo za storitve, opravljene v okviru opravljanja storitev.
83. Dodaja, da v skladu s sodno prakso Sodišča(30) češki sistem povračila stroškov zdravljenja krši tudi člen 56 PDEU, ki ga člen 6(b) Direktive 2005/36 udejanja, in da uresničevanje temeljnih svoboščin, zagotovljenih s to pogodbo, države članice zavezuje, da prilagodijo svoje sisteme socialne varnosti.
84. Trdi, da je pojem „javni organ za socialno varnost“ v smislu člena 6(b), prvi odstavek, Direktive 2005/36 širši od pojma „zavarovalnica“ in da se nanaša tudi na zavode za zdravstveno zavarovanje, saj so odgovorni za povračilo stroškov zdravstvenih storitev, ki se zagotavljajo pacientom v okviru zdravstvenega zavarovanja.
85. Češka republika trdi, da drugi očitek ni utemeljen.
86. Meni, da obveznosti sklenitve pogodbe z zavodom za zdravstveno zavarovanje, ki jo določa češko pravo, ni mogoče enačiti z obveznostjo registracije pri javnem organu za socialno varnost v smislu člena 6(b) Direktive 2005/36, in v zvezi s tem napotuje na sodbo Komisija/Španija.(31)
87. Trdi, da analiza Komisije ni podprta z besedilom člena 6 Direktive 2005/36, ki razlikuje med javnim organom za socialno varnost, pri katerem registracija ni obvezna, na eni strani in zavarovalnico, ki se ji storitve zaračunajo, na drugi strani. Zadevni zavod za zdravstveno zavarovanje pa naj bi bil zavarovalnica v smislu te določbe, in ne javni organ za socialno varnost v smislu navedene določbe.
88. Ugotavlja, da je sistem socialne varnosti, v okviru katerega se stroški zdravljenja, ki ni nujna oskrba, povrnejo le pogodbenim partnerjem, v Uniji popolnoma običajen in omogoča, da se temu sistemu zagotovi njegova finančna stabilnost, kakovost in bližina zdravstvene oskrbe.
89. Sklicuje se tudi na uvodno izjavo 38 Direktive 2005/36, ki po njenem mnenju potrjuje njeno analizo, da se ta direktiva ne nanaša na opravljanje zdravstvenih storitev in povračilo zanje.
b) Presoja
90. Pred preučitvijo utemeljenosti tega očitka je treba natančno opredeliti njegov predmet. V zvezi s tem je treba poudariti, da Komisija Češki republiki očita, da ni prenesla člena 6(b) Direktive 2005/36 glede izvzetja ponudnikov storitev s sedežem v drugi državi članici od obveznosti registracije pri javnem organu za socialno varnost v državi članici gostiteljici na eni strani in obveznosti ponudnikov storitev, da obvestijo ta organ, na drugi strani.
91. Iz tega po mojem mnenju izhaja, da je mogoče v okviru te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti države združljivost nacionalnih ukrepov, ki jih je sprejela Češka republika, presojati le glede na ta člen, in ne glede na druge določbe prava Unije, kot je člen 56 PDEU. Iz tega sklepam, da trditve Komisije na podlagi zadnjenavedenega člena niso upoštevne.
92. Da bi razumeli pomen in obseg določb člena 6(b) Direktive 2005/36, je treba najprej opozoriti na cilje te direktive in sistem, ki ga vzpostavlja na področju opravljanja storitev.
93. V zvezi s cilji Direktive 2005/36 je iz uvodne izjave 4 te direktive razvidno, da je njen namen olajšati svobodo opravljanja storitev z uvedbo posebnih pravil, ki bi razširila možnost opravljanja poklicnih dejavnosti pod poklicnim nazivom iz matične države.
94. V tem okviru Direktiva 2005/36 pod naslovom II(32) določa poenostavljen postopek priznavanja za ponudnike storitev. Ta sistem, ki temelji na „načelu svobode opravljanja storitev“,(33) je povezan s posebnostmi te storitve, ki v skladu s členom 5(2) te direktive ustreza začasnemu in priložnostnemu opravljanju poklica v državi članici gostiteljici.(34)
95. Vendar je z navedeno direktivo načelo svobode opravljanja storitev usklajeno z interesi države članice gostiteljice. Tako ista direktiva, ki ponudnika storitev izvzema iz mehanizma priznavanja kvalifikacij, državam članicam v skladu s svojim členom 7(1) dovoljuje, da zahtevajo vnaprej(35) oddano prijavo pri prvem opravljanju storitev, katere predmet je, zlasti v primeru poklicev, ki vplivajo na javno zdravje in varnost, omejen nadzor nad poklicnimi kvalifikacijami ponudnika storitev. Po tem pregledu mora pristojni organ najpozneje en mesec po prejemu prijave(36) sprejeti odločitev, da se dovoli opravljanje storitev ali zahteva preizkus poklicne usposobljenosti.
96. V okviru tega sistema člen 6 Direktive 2005/36 za omejitev ovir za svobodo opravljanja storitev določa, da država članica gostiteljica ponudnike storitev s sedežem v drugi državi članici izvzema iz zahtev, ki veljajo za strokovnjake s sedežem na njenem ozemlju in ki se v točki (a) nanašajo na „odobritev, registracijo ali članstvo v poklicni organizaciji ali organu“, v točki (b) pa na „registracijo pri [javnem] organu za socialno varnost za poravnavo računov z zavarovalnico v zvezi z dejavnostmi, ki se opravljajo v korist zavarovanih oseb“. Ta člen določa, da mora „[p]onudnik storitev […] vnaprej ali, v nujnih primerih, za nazaj obvestiti organ iz točke (b) o storitvah, ki jih je opravil“.
97. Sodba Komisija/Španija, na katero se sklicuje Češka republika, lahko pojasni razlago člena 6(b) Direktive 2005/36. V tej zadevi je Komisija, ki je pri Sodišču vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, Kraljevini Španiji očitala, da ni prenesla člena 18 Direktive 93/16/EGS,(37) katerega določbe so enakovredne(38) določbam člena 6(b) Direktive 2005/36. Utemeljitev Komisije je bila osnovana predvsem na okoliščini, da je v ureditvi te države članice povračilo stroškov zdravstvenih storitev pogojeno s tem, da je zdravnik vključen v nacionalni zdravstveni sistem.
98. Za zavrnitev tega očitka je Sodišče najprej ugotovilo, da niti člen 18 Direktive 93/16 niti nobena druga določba te direktive ne poskuša odpraviti vseh ovir, ki bi lahko obstajale v državah članicah v zvezi s povračilom stroškov zdravstvenih storitev s strani zavarovalnice, ki ji zdravnik s sedežem v drugi državi članici ne pripada.(39) Sodišče je nato poudarilo, da bi taka obveznost presegla okvir direktive o vzajemnem priznavanju diplom in tudi ne bi bila v skladu z dvaindvajseto uvodno izjavo Direktive 93/16, iz katere je razvidno, da ta ne vpliva na pristojnost držav članic, da organizirajo svoj nacionalni sistem socialne varnosti.(40)
99. Iz te sodbe tako izhaja, da Sodišče razlikuje med, na eni strani, obveznostjo države članice gostiteljice, da ponudnika storitev oprosti registracije pri javnem organu za socialno varnost, in na drugi strani, organizacijo sistema povračila stroškov zdravstvenih storitev s strani te države.
100. V nasprotju s trditvami Komisije pa menim, da razlogovanje Sodišča v sodbi Komisija/Španija ostaja upoštevno za presojo utemeljenosti tega očitka.
101. V zvezi s tem iz besedila člena 6(b) Direktive 2005/36 izhaja, da povračila stroškov zdravstvenih storitev, ki jih opravlja ponudnik storitev, ni mogoče pogojevati z njegovo registracijo pri javnem organu za socialno varnost. Iz besedila te določbe torej nikakor ne izhaja, da ponudnik storitev poleg oprostitve, ki jo določa, ne bi bil dolžan izpolniti formalnosti v zvezi z izdajanjem računov za zdravstvene storitve, ki so neločljivo povezane z organizacijo sistema socialne varnosti države članice gostiteljice. Iz tega po mojem mnenju sledi, da navedena določba ne ureja podrobnih pravil za povračilo stroškov zdravstvenih storitev, določenih z nacionalno ureditvijo države članice.
102. Taka razlaga je poleg tega potrjena z besedilom uvodne izjave 38 Direktive 2005/36, v kateri je navedeno, da „[d]oločbe te direktive ne vplivajo na pristojnosti držav članic glede organizacije njihovega nacionalnega sistema socialne varnosti in določanja dejavnosti, ki se morajo izvajati v skladu s tem sistemom“. V skladu s to logiko ta direktiva ne določa nobenega splošnega mehanizma, ki bi urejal razmerja med priznavanjem kvalifikacij in nacionalnimi sistemi socialne varnosti. Zato se mi zdi težko sprejeti, da opravljanje poklica v državi članici gostiteljici, čeprav občasno in priložnostno, vključuje pravico, da se, ne da bi bilo treba izpolniti formalnosti, določene z nacionalno ureditvijo, pridobi kritje zdravstvenih storitev iz socialnega zavarovanja te države članice.
103. V teh okoliščinah dvomim, kot je Sodišče že poudarilo v sodbi Komisija/Španija, da je zakonodajalec Unije s tem, da je sprejel člen 6(b) Direktive 2005/36, nameraval dati oprostitvi registracije javnemu organu za socialno varnost tolikšen obseg, da bi to vplivalo na organizacijo sistema socialne varnosti države članice. Povedano drugače, menim, da te določbe ni mogoče razlagati tako široko in da je njen namen v okviru sistema, vzpostavljenega s to direktivo, v resnici le odpraviti formalnost registracije, ki jo navedena določba izrecno določa.
104. Glede na vse navedeno menim, da Komisija neutemeljeno trdi, da obveznost države članice gostiteljice, da ponudnike storitev oprosti registracije pri javnem organu za socialno varnost, pomeni, da ponudnike storitev oprosti obveznosti sklenitve pogodbe z zavodom zdravstvenega zavarovanja pacienta.
105. Zato Sodišču predlagam, naj drugi očitek, ki se nanaša na neprenos člena 6(b) Direktive 2005/36, zavrne.
D. Četrti očitek: neprenos člena 21(6) in člena 31(3) Direktive 2005/36
1. Dopustnost očitka
a) Trditve strank
106. Češka republika navaja tri ugovore nedopustnosti.
107. Prvič, trdi, da četrti očitek nikakor ni bil naveden v izreku obrazloženega mnenja in da take opustitve ni mogoče popraviti, ker je njena posledica bistveno razhajanje med tem izrekom in predlogi tožeče stranke. Dodaja, da ji je bila zaradi te nepravilnosti, ki ni bila odpravljena v dodatnem obrazloženem mnenju, odvzeta vsakršna gotovost glede natančnega obsega kršitve prava Unije, ki jo zatrjuje Komisija.
108. Drugič, Češka republika trdi, da je Komisija v tožbi spremenila predmet očitka glede na predhodni postopek. V zvezi s tem trdi, da se je v fazi obrazloženega mnenja in opomina ta očitek nanašal le na poimenovanje poklica „diplomirane medicinske sestre“, ki je določeno v češkem pravu in ki naj bi povzročilo verjetnost zmede s poklicem splošne medicinske sestre, ki ustreza poklicu „medicinske sestre za splošno zdravstveno nego“ iz Direktive 2005/36. Iz tega sklepa, da se navedeni očitek razlikuje od očitka, navedenega v tožbi, ker se zdaj nanaša na natančen obseg dejavnosti diplomiranih medicinskih sester.
109. Tretjič, četrti očitek naj ne bi bil oblikovan dosledno in natančno, zlasti ker Komisija v točki 115 tožbe povzema analizo tega očitka zgolj s sklicevanjem na poimenovanje poklica diplomirane medicinske sestre, ne da bi omenila vprašanje prekrivanja dejavnosti teh poklicev.
110. Komisija meni, da je navedeni očitek dopusten.
111. V zvezi s prvim ugovorom nedopustnosti meni, da opustitev očitka v izreku obrazloženega mnenja, ki jo je opredelila kot „administrativno napako“, ni vplivala na pravico Češke republike do obrambe, ker je ta predložila pripombe glede tega očitka.
112. Komisija v zvezi z drugim in tretjim ugovorom nedopustnosti trdi, da ni niti spremenila niti razširila predmeta navedenega očitka, kot je bil opredeljen v obrazloženem mnenju, ker se je že v opominu sklicevala na neizpolnitev obveznosti iz člena 21(6) in člena 31(3) Direktive 2005/36. Poudarja, da je v fazi predhodnega postopka navedla, da ta direktiva ne nasprotuje temu, da lahko nekatere dejavnosti poklica medicinske sestre opravljajo tudi druge manj usposobljene osebe, vendar da ne sme biti nobene dvoumnosti glede različnih ravni izobrazbe in usposobljenosti zadevnih strokovnjakov.
113. Poleg tega naj bi češki organi v odgovoru uveljavljali razlike med dejavnostmi poklicev „splošnih medicinskih sester“ in „diplomiranih medicinskih sester“ in naj bi torej popolnoma razumeli, da je Komisija očitala soobstoj teh poklicev.
b) Presoja
114. Kot sem že navedel, Sodišče dosledno razsoja, da morata obrazloženo mnenje in tožba Komisije temeljiti na enakih očitkih, kot so tisti iz uradnega opomina, na podlagi katerega se je začel predhodni postopek. Čeprav taka zahteva ne more iti tako daleč, da bi se v vsakem primeru zahtevala popolna skladnost pri njihovi formulaciji, pa predmeta spora v sodnem postopku ni mogoče razširiti ali spremeniti.(41)
115. V obravnavanem primeru je iz uradnega opomina(42) in obrazloženega mnenja(43) razvidno, da je Komisija v fazi predhodnega postopka navedla, da češko pravo določa poklic „diplomirane medicinske sestre splošne medicine“, katerega imetniki se lahko sklicujejo na poklicni naziv „medicinske sestre za splošno zdravstveno nego“, kot je opredeljen v Direktivi 2005/36. Komisija je navedla, da je bil s češkim pravom uveden tudi poklic „diplomirane medicinske sestre“ in da dostop do tega poklicnega naziva vključuje usposabljanje, katerega raven ne ustreza minimalnim zahtevam iz člena 31(3) te direktive. Komisija je trdila, da izraza „splošna medicina“ in „izvajalec“ za paciente in strokovnjake iz držav članic povzročata verjetnost zmede med tema poklicema. Iz tega je sklepala, da je treba poklicni naziv „diplomirana medicinska sestra“ spremeniti tako, da se dodajo beseda „asistentka“ in pogoji glede osnovnega usposabljanja za ta poklic.
116. Komisija v fazi sodnega postopka trdi, da očitek, ki ga navaja, v bistvu temelji na okoliščini, da sta dejavnosti obeh poklicev „splošne medicinske sestre“ in „diplomirane medicinske sestre“ v veliki meri zelo primerljivi, tako da Češka republika ne more ustvariti vzporednega poklica, ne da bi ogrozila učinkovitost Direktive 2005/36 in obšla njene zahteve. Komisija je v podporo tem trditvam opravila primerjalno in podrobno analizo dejavnosti, dodeljenih vsakemu od teh poklicev.
117. Iz tega izhaja, da se očitek, kot je predstavljen v tožbi, čeprav se nanaša na enako ugotovitev kršitve člena 21(6) in člena 31(3) Direktive 2005/36, zdaj v bistvu nanaša na natančno naravo dejavnosti diplomiranih medicinskih sester in poglobljeno preučitev njihove primerljivosti s tistimi, ki jih opravljajo splošne medicinske sestre, medtem ko sta se opomin in obrazloženo mnenje nanašala na nevarnost zmede zaradi poimenovanja teh dveh poklicev.
118. Menim, da se Komisija s tem ni omejila na natančnejšo opredelitev tega očitka, ampak je bistveno spremenila predmet tega očitka, tako da je razpravo usmerila na vprašanje, o katerem stranki v predhodnem postopku nista razpravljali. V teh okoliščinah je očitno, da je bila Češki republiki odvzeta možnost, da učinkovito uveljavlja svoja sredstva obrambe zoper očitek Komisije.
119. Poleg tega je treba ugotoviti, da je očitek, naveden v tožbi, izrazito tehničen, ker vključuje poglobljeno preučitev dejavnosti, ki so zaupane poklicem „splošne medicinske sestre“ in „diplomirane medicinske sestre“. Vendar menim, da Sodišče ne bo imelo na voljo elementov, ki bi mu omogočali, da odloči ob popolnem poznavanju zadeve, ker se o tem v predhodnem postopku ni razpravljalo.
120. Zato Sodišču predlagam, naj četrti očitek razglasi za nedopusten.
2. Utemeljenost očitka
121. Kot sem pojasnil, zaradi napake, ki vpliva na pravilnost postopka, ni mogoče presoditi resničnosti tega očitka. V teh okoliščinah menim, da ni mogoče ugotoviti, da je navedeni očitek utemeljen.
E. Peti očitek: neprenos člena 45(2) Direktive 2005/36
1. Dopustnost očitka
a) Trditve strank
122. Češka republika v utemeljitev ugovorov nedopustnosti, na katere se sklicuje, trdi, da Komisija ni dosledno in natančno navedla zatrjevane kršitve prava Unije.
123. Natančneje, Komisija naj v obrazloženem mnenju ne bi jasno opredelila določb češkega prava, za katere meni, da so v nasprotju s členom 45(2) Direktive 2005/36, niti natančne vsebine neizpolnitve obveznosti, ki jo je očitala Češki republiki.
124. Poleg tega naj tudi sama tožba ne bi omogočala natančne opredelitve obsega neizpolnitve obveznosti v delu, v katerem se včasih nanaša na člen 45(2) Direktive 2005/36 kot celoto in včasih zgolj na točke (c), (e) in (f) te določbe.
125. Poleg tega naj se Komisija v fazi tožbe ne bi več sklicevala na določbe češkega prava, na katere se je sklicevala v opominu, in se zdaj sklicuje na druge določbe tega prava. Češka republika iz tega sklepa, da je Komisija razširila predmet tega očitka.
126. Komisija meni, da je peti očitek dopusten.
127. Trdi, da je že v uradnem opominu Češki republiki očitala, da ni zadostno prenesla člena 45(2) Direktive in da se je sklicevala na odlok št. 187/2009 zb.,(44) ker z njim niso bile prenesene nekatere obveznosti iz prava Unije, ne pa da je bilo z njim kršeno to pravo. Tako naj ne bi bilo pomembno, da to besedilo v tožbi ni več navedeno.
128. Nato naj bi se ob upoštevanju pripomb na uradni opomin, ki jih je poslala Češka republika, v obrazloženem mnenju sklicevala na zakon št. 95/2004.
129. Komisija dodaja, da je po pripombah te države članice glede uradnega opomina obseg očitka v obrazloženem mnenju nazadnje omejila na člen 45(2)(c), delno (e) in (f) Direktive 2005/36 in da je tak tudi obseg tega očitka v tožbi.
b) Presoja
130. V zvezi z ugovorom nedopustnosti, ki se nanaša na spremembo predmeta spora, ugotavljam, da je Komisija v uradnem opominu(45) navedla, da s češkim predpisom, in sicer členom 4(2) odloka št. 187/2009 zb., ni prenesen člen 45(2) Direktive 2005/36, ker v njem niso navedene dejavnosti iz točk (c), (f) in od (h) do (j) te določbe, ampak je v njem naveden le del dejavnosti iz točke (e) navedene določbe.
131. Češka republika je v pripombah o uradnem opominu(46) navedla, da člen 4(2) odloka št. 187/2009 ureja minimalne zahteve za pridobitev poklicnih kompetenc za opravljanje poklica farmacevta. Dodala je, da člen 10(2) zakona št. 95/2004 ureja dejavnosti, ki jih ima farmacevt pravico opravljati samostojno.
132. Komisija je v obrazloženem mnenju(47) preučila upoštevne določbe teh dveh zakonov in ugotovila, da češko pravo samostojno opravljanje dejavnosti farmacevta iz točk (c), (f) in dela dejavnosti iz točke (e) člena 45(2) Direktive 2005/36 pogojuje s pridobitvijo dodatnega specialističnega usposabljanja. Iz tega je sklepala, da Češka republika s tem, da teh dejavnosti ni navedla med dejavnostmi, ki jih lahko opravlja farmacevt z osnovno izobrazbo in usposabljanjem, ni izpolnila obveznosti iz tega člena. Te trditve so bile nato povzete in razvite v tožbi.
133. Iz teh elementov izhaja, da je Komisija že takoj v uradnem opominu trdila, da češko pravo farmacevtom ne zagotavlja dostopa do dela dejavnosti iz člena 45(2) Direktive 2005/36. Komisija je nato v obrazloženem mnenju in tožbi ta očitek razvila glede na določbe nacionalnega prava, ki jih je Češka republika navedla v pripombah o opominu. Menim, da Komisija s sklicevanjem na nove določbe češkega prava ni razširila očitka, kot je predstavljen v opominu, ampak je pojasnila njegov predmet v okviru nasprotujočih si izmenjav, značilnih za običajen potek kontradiktornega postopka.
134. Menim tudi, da Komisiji ni mogoče očitati niti tega, da očitka ni natančno in skladno predstavila niti v fazi predhodnega postopka niti v sodnem postopku. Iz zgoraj navedenega je namreč razvidno, da je Komisija tako v obrazloženem mnenju kot v tožbi navedla razloge, iz katerih meni, da določbe češkega prava, ki jih je natančno opredelila, kršijo obveznosti iz člena 45(2)(c), delno (e) in (f) Direktive 2005/36.
135. V teh okoliščinah menim, da Češka republika neutemeljeno trdi, da peti očitek ni dopusten.
2. Utemeljenost očitka
a) Trditve strank
136. Komisija navaja, da člen 45(2) Direktive 2005/36 zahteva, da države članice farmacevtom, ki izpolnjujejo osnovne pogoje za poklicno kvalifikacijo, določene v členu 44 te direktive, zagotovijo dostop do dejavnosti, navedenih v členu 45(2) navedene direktive, pri čemer je treba po potrebi spoštovati zahtevo po dodatnih poklicnih izkušnjah. Iz tega izhaja, da država članica ne sme naložiti drugih omejitev za opravljanje teh dejavnosti kot omejitve, ki se nanaša na to zahtevo po dodatnih poklicnih izkušnjah.
137. Komisija trdi, da Češka republika te določbe ni prenesla za nekatere dejavnosti iz člena 45(2) Direktive 2005/36, ko je samostojno opravljanje teh dejavnosti pogojevala z dodatnimi specialističnimi kompetencami. Natančneje, Komisija med drugim navaja, da določbe češkega zakona iz člena 11, od (7) do (11), zakona št. 95/2004 nalagajo dodatno specialistično usposabljanje za samostojno opravljanje teh dejavnosti:
– farmacevtske tehnologije,
– laboratorijske in zdravstvene analize,
– radiofarmacevtska zdravila,
– lekarništvo,
– klinično lekarništvo,
– bolnišnično lekarništvo.
138. Komisija prav tako ugotavlja, da iz člena 11(12) tega zakona izhaja, da bo lahko farmacevt pred pridobitvijo teh specialističnih kompetenc opravljal dejavnosti iz odstavkov od 7 do 11 te določbe le pod poklicnim nadzorom zdravstvenega delavca, ki že ima navedene kompetence.
139. Po mnenju Komisije navedene dejavnosti ustrezajo dejavnostim, navedenim v členu 45(2)(c), delno (e) in (f) Direktive 2005/36.
140. Komisija trdi, da pogoji v zvezi z dodatnim specialističnim usposabljanjem ali poklicnim nadzorom, ki jih nalaga češko pravo, niso v skladu s ciljem in sistematiko oddelka 7 Direktive 2005/36, naslovljenega „Farmacevti“. Meni namreč, da morajo biti farmacevti, katerih poklicno usposabljanje izpolnjuje minimalne pogoje usklajevanja, sposobni opravljati vse dejavnosti, navedene v členu 45(2) te direktive, z edinim pridržkom, če je to potrebno, da imajo dodatne poklicne izkušnje. Iz tega sklepa, da dodatne omejitve, ki jih nalaga češko pravo, pomenijo kršitev tega člena in oviro za prosto gibanje.
141. Češka republika meni, da ta očitek ni utemeljen.
142. Prvič, trdi, da člen 45(2) Direktive 2005/36 ne zajema dejavnosti, za katere češko pravo od farmacevtov zahteva posebne kvalifikacije. Trdi, da je zakonodajalec Unije s tem, da je v tem členu uporabil izraz „vsaj“, priznal, da lahko obstajajo druge dejavnosti, za katere je potrebna posebna specializacija, do katerih farmacevti z osnovno kvalifikacijo v smislu Direktive 2005/36 ne morejo imeti dostopa. Navaja, da lahko na zelo specializiranih področjih lekarniške dejavnosti pomanjkanje izkušenj in neobstoj strokovnega nadzora močno vplivata na življenje in zdravje številnih ljudi.
143. Češka republika meni, da dejavnosti iz člena 11, odstavki od (7) do (11), zakona št. 95/2004, ki jih podrobno navaja, spadajo v to kategorijo in ne ustrezajo „običajnim“ dejavnostim, naštetim v členu 45(2)(c), (e) in (f) Direktive 2005/36.
144. Drugič, Češka republika trdi, da se te specializirane kvalifikacije nanašajo le na samostojno opravljanje zadevnih dejavnosti in da lahko v skladu s členom 11(12) zakona št. 95/2004 vsak farmacevt opravlja vse dejavnosti, za katere so potrebne specializirane kvalifikacije, pod poklicnim nadzorom zdravstvenega delavca, ki ima te kvalifikacije. Tak pristop pa naj bi bil popolnoma v skladu s členom 45(2) Direktive 2005/36, ker ta določba nalaga le, da morajo imeti imetniki dokazil o formalnih kvalifikacijah v farmaciji dostop do nekaterih dejavnosti in njihovega opravljanja. Nasprotno pa naj ta določba ne bi zahtevala, da se dejavnosti, na katere se nanaša, nujno opravljajo samostojno.
145. Tretjič, Češka republika navaja, da lahko države članice v skladu s členom 45(2) Direktive 2005/36 za odprtje dostopa do nekaterih dejavnosti farmacevta zahtevajo pridobitev dodatnih poklicnih izkušenj. V zvezi s tem navaja, da se lahko v skladu s členom 11(1) zakona št. 95/2004 zadevne specialistične kompetence pridobi bodisi s specialističnim usposabljanjem bodisi z dodatnimi poklicnimi izkušnjami. Iz tega sklepa, da ta določba dopušča izbiro med dvema metodama pridobitve specialističnih kompetenc, tako da farmacevtu ni treba opraviti specialističnega usposabljanja, da bi lahko opravljal dejavnosti, za katere se zahtevajo specialistične kompetence.
b) Presoja
146. Najprej je treba spomniti, da Direktiva 2005/36 v poglavju III naslova III določa sistem samodejnega vzajemnega priznavanja, ki se uporablja za sedem poklicev, med katerimi je poklic farmacevta.(48) Ta ureditev temelji na eni strani na opredelitvi minimalnih zahtev glede usposobljenosti, ki jih morajo spoštovati vse države članice, in na drugi strani na samodejnem priznavanju vseh diplom, ki izpolnjujejo te zahteve.
147. V tem okviru člena 44 in 45(49) te direktive določata standarde usposabljanja, ki se uporabljajo za farmacevte, in dejavnosti, ki so jim na podlagi teh kvalifikacij dostopne. Natančneje, člen 45(2) navedene direktive določa, da „[d]ržave članice imetnikom dokazil o formalnih kvalifikacijah iz farmacije na univerzitetni ali priznani enakovredni ravni, ki izpolnjujejo zahteve iz člena 44, zagotovijo pravico do dostopa in opravljanja vsaj naslednjih dejavnosti, po potrebi ob upoštevanju zahtev po dodatnih poklicnih izkušnjah“. Te dejavnosti v točki (c) te določbe vključujejo preizkušanje zdravil v laboratoriju za preizkušanje zdravil, pod točko (e) dobavo, pripravo, preizkušanje, skladiščenje, distribucijo in izdajanje varnih in učinkovitih zdravil zahtevane kakovosti v javnih lekarnah(50) ter v točki (f) pripravo, preizkušanje, skladiščenje in izdajanje varnih in učinkovitih zdravil zahtevane kakovosti v bolnišnicah.
148. V obravnavanem primeru člen 11 zakona št. 95/2004 samostojno izvajanje nekaterih dejavnosti farmacevta pogojuje s pridobitvijo specialističnih kompetenc, tako da lahko farmacevt pred njihovo pridobitvijo te dejavnosti opravlja le pod nadzorom zdravstvenega delavca, ki ima te kompetence.
149. Za presojo utemeljenosti tega očitka je treba najprej preveriti, ali je pogoj v zvezi s pridobitvijo specialističnih kompetenc, ki ga zahteva češko pravo, v skladu z zahtevami iz člena 45(2) Direktive 2005/36, ki državam članicam omogoča, da lahko dostop do lekarniške dejavnosti pogojujejo zgolj z dodatnimi poklicnimi izkušnjami.
150. V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 3(f) Direktive 2005/36 določa, da „poklicne izkušnje“ predstavljajo dejansko in zakonito opravljanje zadevnega poklica v državi članici.(51) Po mojem mnenju iz te opredelitve izhaja, da morajo biti te izkušnje konkretne in resnične, tako da farmacevtu po tej praksi omogočajo opravljanje zadevne dejavnosti.
151. Poleg tega, kot je razvidno iz besedila člena 45(2) Direktive 2005/36, so navedene izkušnje lahko le dopolnitev usposabljanja, ki ga je predhodno opravil farmacevt pod pogoji, ki se zahtevajo s to direktivo. Država članica namreč ne more določiti poklicnih izkušenj, ki imajo dejansko naravo dodatnega diplomskega študija, ne da bi obšla sistem vzajemnega priznavanja poklicnih izkušenj, ki ureja poklic farmacevta.
152. Ugotavljam pa, da se v skladu s členom 11(1) zakona št. 95/2004 specialistične kompetence farmacevta pridobijo bodisi z uspešno opravljenim specialističnim usposabljanjem, ki se konča s specialističnim preizkusom, bodisi s pridobitvijo dodatnih poklicnih izkušenj.
153. Prvi pogoj, in sicer uspešno opravljeno specialistično usposabljanje, očitno ne ustreza opredelitvi „dodatne poklicne izkušnje“, katerih sprejetje predlagam Sodišču.
154. V zvezi z drugim od teh pogojev menim, da kljub svojemu poimenovanju ne ustreza tej opredelitvi. V zvezi s tem ugotavljam, da je treba v skladu s členom 11 zakona št. 95/2004(52) prošnjo za registracijo na podlagi dodatnih poklicnih izkušenj vložiti pri akreditirani ustanovi in da ministrstvo po koncu tega obdobja usposabljanja, potrjenega s potrdilom, izda diplomo iz specialistične usposobljenosti. Ob upoštevanju teh pogojev menim, da dodatne poklicne izkušnje, kot jih ureja češko pravo, pomenijo dodatno specialistično izobraževanje in usposabljanje.
155. Vendar zgolj ta ugotovitev ne zadostuje za ugotovitev utemeljenosti očitka, ki ga zatrjuje Komisija.
156. Nato je treba namreč ugotoviti, v kolikšnem obsegu lahko država članica gostiteljica za nekatere poklicne dejavnosti farmacevtov zahteva pridobitev specialističnih kompetenc, ki presega zahtevo po dodatnih poklicnih izkušnjah v smislu člena 45(2) Direktive 2005/36.
157. V zvezi s tem menim, da jezikovna analiza te določbe ponuja koristen element razlage. Iz besedila je namreč razvidno, da morajo imeti farmacevti, če izpolnjujejo zahteve glede usposobljenosti iz Direktive 2005/36, vsaj pravico dostopati do dejavnosti, na katere se nanaša ta določba. Menim, da iz uporabe izraza „vsaj“ nedvoumno izhaja, da člen 45(2) te direktive državam članicam nalaga le, da zagotovijo dostop do dejavnosti, na katere se nanaša, s pridržkom morebitnih dodatnih poklicnih izkušenj.(53) Iz tega ustrezno izhaja, da imajo te države vso svobodo, da za dostop do drugih dejavnosti, ki niso navedene v tej določbi, določijo strožje zahteve glede usposabljanja.(54)
158. Taka razlaga je poleg tega podprta z besedilom uvodne izjave 25 Direktive 2005/36, iz katere je razvidno, da lahko države članice poleg minimalnega področja dejavnosti, do katerih morajo imeti dostop farmacevti, ki izpolnjujejo pogoje za osnovno usposabljanje, prosto določijo dodatne pogoje usposobljenosti za dostop do dejavnosti, ki ne spadajo v to minimalno področje.(55)
159. Poleg tega poudarjam, da je v uvodni izjavi 44 te direktive navedeno, da „[t]a direktiva ne vpliva na ukrepe, potrebne za zagotovitev visoke ravni zdravja in varstva potrošnikov“. Menim, da to besedilo izraža voljo zakonodajalca Unije, da državam članicam pusti možnost, da za dosego tega cilja zahtevajo specialistično usposabljanje za nekatere dejavnosti, za katere je potrebna visoka raven strokovnega znanja.
160. Ob upoštevanju teh elementov razlage je treba preveriti, ali dejavnosti, za katere češka ureditev zahteva pridobitev specialističnih kompetenc, izhajajo iz področja uporabe člena 45(2)(c), delno (e) in (f), Direktive 2005/36.
161. Prvič, v zvezi s področjem laboratorijskih in zdravstvenih analiz, ki spada na področje uporabe člena 11(7) zakona št. 95/2004, ugotavljam, da se člen 45(2)(c) Direktive 2005/36, na katerega se opira Komisija, nanaša na preverjanje zdravil v laboratoriju za testiranje zdravil. Iz naslova tega področja in iz pojasnil Češke republike pa izhaja, da se te metode nanašajo na tehnike, ki se nanašajo na laboratorijske preiskave. Ker se to področje razlikuje od nadzora zdravil v laboratoriju za preizkušanje zdravil, menim, da ne izhaja iz minimalnega področja dejavnosti iz člena 45(2) te direktive.
162. Drugič, glede področja kliničnega lekarništva je treba opozoriti, da mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti in Sodišču predložiti potrebne dokaze, da lahko preveri, ali gre za to neizpolnitev obveznosti, pri čemer se Komisija ne more opreti na kakršno koli domnevo.(56) V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da Komisija ne navaja, v čem naj bi to področje spadalo v eno ali drugo od dejavnosti iz člena 45(2) Direktive 2005/36, in zgolj trdi, da trditve Češke republike ne temeljijo na nobenem upoštevnem sklicevanju na češko zakonodajo. Iz tega sledi, da obstoj navedene neizpolnitve obveznosti ni pravno zadostno dokazan.
163. Tretjič, v zvezi z bolnišničnim lekarništvom, farmacevtskimi tehnologijami in radiofarmacevtskimi zdravili ugotavljam, da so v skladu s členom 11(10) in (11) zakona št. 95/2004 te dejavnosti povezane s pripravo posebej zapletenih farmacevtskih oblik, ki se v smislu tega zakona štejejo za sterilna zdravila za parenteralno uporabo, pripravljena v posebnih prostorih v lekarnah. Po mojem mnenju takih dejavnosti ni mogoče enačiti s pripravo varnih in učinkovitih zdravil, ki se zahtevajo v bolnišnicah, razen če se člen 45(2)(f) Direktive 2005/36(57) razlaga preširoko. V nasprotju s tem, kar trdi Komisija, se mi namreč zdi, da okoliščina, da se s to točko ne razlikuje glede na stopnjo zapletenosti zdravil, pripravljenih v bolnišnicah, ni odločilno merilo razlage. V skladu z logiko, ki jo predlagam Sodišču, menim, da ta razlika, nasprotno, popolnoma upravičuje, da priprava farmacevtskih oblik, ki imajo glede na svojo opredelitev visoko stopnjo tehničnosti, ni vključena v minimalno področje dejavnosti iz člena 45(2) navedene direktive.
164. Četrtič, glede področja lekarništva se je treba sklicevati na besedilo člena 11(8) zakona št. 95/2004, v skladu s katerim je pridobitev specialističnih kompetenc na tem področju pogoj za samostojno opravljanje dejavnosti upravljanja lekarne. Ni pa mogoče zanikati, da dobava in distribucija zdravil v lekarnah, odprtih za javnost, kot sta določeni v členu 45(2)(e) Direktive 2005/36, nujno predpostavljata opravljanje dejavnosti upravljanja lekarne in je bistveni sestavni del teh dejavnosti. V teh okoliščinah menim, da navedeno področje, ki poleg tega spada v običajno opravljanje poklica farmacevta, spada v okvir dejavnosti iz člena 45 te direktive.
165. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov predlagam, naj se peti očitek sprejme le v delu, ki se nanaša na to zadnjo točko.
F. Povzetek analize
166. Na podlagi analize tožbe ugotavljam, da sta prvi in delno peti očitek utemeljena. V preostalem je treba tožbo zavrniti.
VI. Predlog
167. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj o prvem, drugem, četrtem in petem očitku odloči tako:
1. Češka republika:
– s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za določitev statusa pripravnika migranta in statusa prosilca, ki se želi pripraviti na preizkus poklicne usposobljenosti, ni izpolnila obveznosti iz člena 3(1)(g) in (h) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013, in
– s tem, da samostojno opravljanje dejavnosti, povezanih z upravljanjem lekarne, pogojuje s pridobitvijo specialističnih kompetenc, ni izpolnila obveznosti iz člena 45(2)(e) Direktive 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55.
2. V preostalem se tožba zavrne.