ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
20 oktober 2022 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van persoonsgegevens – Verordening (EU) 2016/679 – Werkingssfeer – Artikel 2, lid 2, onder a) – Begrip ,activiteiten die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen’ – Nationale en Europese verkiezingen – Artikel 6, lid 1, onder e) – Rechtmatigheid van de verwerking – Artikel 58 – Handeling van de toezichthoudende autoriteiten waarbij de mogelijkheid om het tellen van de stemmen in de stembureaus op video vast te leggen wordt beperkt of, in voorkomend geval, uitgesloten”
In zaak C‑306/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) bij beslissing van 23 april 2021, ingekomen bij het Hof op 12 mei 2021, in de procedure
Komisia za zashtita na lichnite danni,
Tsentralna izbiratelna komisia
tegen
Koalitsia „Demokratichna Bulgaria – Obedinenie”,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: N. Piçarra, waarnemend voor de kamerpresident, N. Jääskinen (rapporteur) en M. Gavalec, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Komisia za zashtita na lichnite danni, vertegenwoordigd door V. Karadzhov,
– de Roemeense regering, vertegenwoordigd door L.‑E. Baţagoi, E. Gane en A. Wellman als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouchagiar, C. Georgieva en H. Kranenborg als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, lid 2, onder a), en artikel 6, lid 1, onder e), van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1, met rectificaties in PB 2018, L 127, blz. 2, en PB 2021, L 74, blz. 35; hierna: „AVG”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Komisia za zashtita na lichnite danni (commissie voor de bescherming van persoonsgegevens, Bulgarije; hierna: „CBP”) en de Tsentralna izbiratelna komisia (centrale kiescommissie Bulgarije; hierna: „CKC”) enerzijds en de Koalitsia „Demokratichna Bulgaria” – Obedinenie (hierna: „Koalitsia”), een coalitie van Bulgaarse politieke partijen, anderzijds over de door de CBP en de CKC uitgevaardigde richtsnoeren voor de verwerking en de bescherming van persoonsgegevens in het kader van het verkiezingsproces (hierna: „litigieuze richtsnoeren”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 In de overwegingen 4, 16 en 129 AVG staat te lezen:
„(4) De verwerking van persoonsgegevens moet ten dienste van de mens staan. Het recht op bescherming van persoonsgegevens heeft geen absolute gelding, maar moet worden beschouwd in relatie tot de functie ervan in de samenleving en moet conform het evenredigheidsbeginsel tegen andere grondrechten worden afgewogen. Deze verordening eerbiedigt alle grondrechten alsook de vrijheden en beginselen die zijn erkend in het [Handvest van de grondrechten van de Europese Unie] zoals dat in de Verdragen is verankerd, met name de eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, woning en communicatie, de bescherming van persoonsgegevens, de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst, de vrijheid van meningsuiting en van informatie, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, en het recht op culturele, godsdienstige en taalkundige verscheidenheid.
[…]
(16) Deze verordening is niet van toepassing op vraagstukken met betrekking tot de bescherming van de grondrechten en de fundamentele vrijheden of het vrije verkeer van persoonsgegevens in verband met niet onder het Unierecht vallende activiteiten, zoals activiteiten betreffende nationale veiligheid. Deze verordening is niet van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens die de lidstaten verrichten bij activiteiten in verband met het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de [Europese] Unie.
[…]
(129) Met het oog op een consequent toezicht en eenvormige handhaving van deze verordening in de gehele Unie dienen de toezichthoudende autoriteiten in alle lidstaten dezelfde taken en feitelijke bevoegdheden te hebben, waaronder de bevoegdheden om onderzoek te verrichten, corrigerende maatregelen te nemen en sancties op te leggen, machtiging te verlenen en adviezen te verstrekken, […]. Tot die bevoegdheden dient ook de bevoegdheid te behoren om een tijdelijke of definitieve beperking van de verwerking, waaronder een verwerkingsverbod, voor de verwerking op te leggen. […] Elke maatregel dient met name passend, noodzakelijk en evenredig te zijn met het oog op naleving van deze verordening […]. […]”
4 Artikel 2 van die verordening, met het opschrift „Materieel toepassingsgebied”, luidt:
„1. Deze verordening is van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede op de verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen.
2. Deze verordening is niet van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens:
a) in het kader van activiteiten die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen;
b) door de lidstaten bij de uitvoering van activiteiten die binnen de werkingssfeer van titel V, hoofdstuk 2, VEU vallen;
[…]”
5 In artikel 3 van de verordening wordt het territoriale toepassingsgebied van de verordening omschreven. Volgens lid 1 is de AVG „van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van de activiteiten van een vestiging van een verwerkingsverantwoordelijke of een verwerker in de Unie, ongeacht of de verwerking in de Unie al dan niet plaatsvindt”.
6 Artikel 4 AVG bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
2) ,verwerking’: een bewerking of een geheel van bewerkingen met betrekking tot persoonsgegevens of een geheel van persoonsgegevens, al dan niet uitgevoerd via geautomatiseerde procedés, zoals het verzamelen, vastleggen, ordenen, structureren, opslaan, bijwerken of wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen, aligneren of combineren, afschermen, wissen of vernietigen van gegevens;
[…]”
7 In artikel 5 AVG, met als opschrift „Beginselen inzake verwerking van persoonsgegevens”, is bepaald:
„1. Persoonsgegevens moeten:
[…]
c) toereikend zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt (‚minimale gegevensverwerking’);
[…]”
8 Artikel 6 van die verordening, getiteld „Rechtmatigheid van de verwerking”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1. De verwerking is alleen rechtmatig indien en voor zover aan ten minste een van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
[…]
e) de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen;
[…]
2. De lidstaten kunnen specifiekere bepalingen handhaven of invoeren ter aanpassing van de manier waarop de regels van deze verordening met betrekking tot de verwerking met het oog op de naleving van lid 1, punten c) en e), worden toegepast; hiertoe kunnen zij een nadere omschrijving geven van specifieke voorschriften voor de verwerking en andere maatregelen om een rechtmatige en behoorlijke verwerking te waarborgen, ook voor andere specifieke verwerkingssituaties als bedoeld in hoofdstuk IX.
3. De rechtsgrond voor de in lid 1, punten c) en e), bedoelde verwerking moet worden vastgesteld bij:
a) Unierecht; of
b) lidstatelijk recht dat op de verwerkingsverantwoordelijke van toepassing is.
Het doel van de verwerking wordt in die rechtsgrond vastgesteld of is met betrekking tot de in lid 1, punt e), bedoelde verwerking noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of voor de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is verleend. Die rechtsgrond kan specifieke bepalingen bevatten om de toepassing van de regels van deze verordening aan te passen, met inbegrip van de algemene voorwaarden inzake de rechtmatigheid van verwerking door de verwerkingsverantwoordelijke; de types verwerkte gegevens; de betrokkenen; de entiteiten waaraan en de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens mogen worden verstrekt; de doelbinding; de opslagperioden; en de verwerkingsactiviteiten en -procedures, waaronder maatregelen om te zorgen voor een rechtmatige en behoorlijke verwerking, zoals die voor andere specifieke verwerkingssituaties als bedoeld in hoofdstuk IX. Het Unierecht of het lidstatelijke recht moet beantwoorden aan een doelstelling van algemeen belang en moet evenredig zijn met het nagestreefde gerechtvaardigde doel.”
9 Artikel 58 van dezelfde verordening, „Bevoegdheden”, bepaalt in de leden 2 tot en met 4:
„2. Elk toezichthoudende autoriteit heeft alle volgende bevoegdheden tot het nemen van corrigerende maatregelen:
[…]
f) een tijdelijke of definitieve verwerkingsbeperking, waaronder een verwerkingsverbod, opleggen;
[…]
3. Elke toezichthoudende autoriteit heeft alle autorisatie- en adviesbevoegdheden om:
[…]
b) op eigen initiatief dan wel op verzoek, aan het nationaal parlement, aan de regering van de lidstaat, of overeenkomstig het lidstatelijke recht aan andere instellingen en organen alsmede aan het publiek advies te verstrekken over aangelegenheden die verband houden met de bescherming van persoonsgegevens;
[…]
4. Op de uitoefening van de bevoegdheden die uit hoofde van dit artikel aan de toezichthoudende autoriteit worden verleend, zijn passende waarborgen van toepassing, daaronder begrepen doeltreffende voorziening in rechte en eerlijke rechtsbedeling, zoals overeenkomstig het [Handvest van de grondrechten] vastgelegd in het Unierecht en het lidstatelijke recht.”
10 Artikel 85 AVG, „Verwerking en vrijheid van meningsuiting en van informatie”, luidt:
„1. De lidstaten brengen het recht op bescherming van persoonsgegevens overeenkomstig deze verordening wettelijk in overeenstemming met het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, daaronder begrepen de verwerking voor journalistieke doeleinden en ten behoeve van academische, artistieke of literaire uitdrukkingsvormen.
2. Voor verwerking voor journalistieke doeleinden of ten behoeve van academische, artistieke of literaire uitdrukkingsvormen stellen de lidstaten uitzonderingen of afwijkingen vast van hoofdstuk II (beginselen), hoofdstuk III (rechten van de betrokkene), hoofdstuk IV (de verwerkingsverantwoordelijke en de verwerker), hoofdstuk V (doorgifte van persoonsgegevens naar derde landen of internationale organisaties), hoofdstuk VI (onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten), hoofdstuk VII (samenwerking en coherentie) en hoofdstuk IX (specifieke gegevensverwerkingssituaties) indien deze noodzakelijk zijn om het recht op bescherming van persoonsgegevens in overeenstemming te brengen met de vrijheid van meningsuiting en van informatie.
3. Elke lidstaat deelt de Commissie de overeenkomstig lid 2 vastgestelde wetgevingsbepalingen mee, alsook onverwijld alle latere wijzigingen daarvan.”
Bulgaars recht
11 Artikel 272 van de Izboren kodeks (kieswet), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalt:
„Bij het openen van de stembussen met de stembiljetten en het vaststellen van de uitslag van de stemming mogen kandidaten, aanhangers en vertegenwoordigers van partijen, coalities en actiecomités […], waarnemers […], één geregistreerde interviewer per geregistreerd sociologisch onderzoeksbureau en vertegenwoordigers van de media aanwezig zijn in de lokalen waar de verkiezingen zijn gehouden, en zij dienen als rechtstreekse waarnemer te worden toegelaten bij het tellen van de stemmen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
12 De litigieuze richtsnoeren zijn vastgesteld bij besluit van de CBP van 28 januari 2021 en bij besluit van de CKC van 8 februari 2021.
13 Met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens door middel van video-opnamen (opname of rechtstreekse uitzending) in het kader van het verkiezingsproces, wordt in de litigieuze richtsnoeren bepaald dat deze verwerking tot doel heeft de transparantie, de objectiviteit en de legitimiteit van het verkiezingsproces, de gelijke behandeling van de actoren in dat proces, de vrijheid van meningsuiting en het recht op informatie te waarborgen.
14 Wat de wijze betreft waarop persoonsgegevens tijdens het verkiezingsproces door middel van video-opnamen mogen worden verwerkt, wordt in de litigieuze richtsnoeren bepaald dat de media alleen bij de opening en de sluiting van de verkiezingsdag, de bekendmaking van de uitslag van de stemming en de uitreiking van de volgnummers van de stembiljetten, persoonsgegevens door middel van video-opnamen mogen verwerken.
15 Voorts is in die richtsnoeren bepaald dat alle andere deelnemers aan het verkiezingsproces geen persoonsgegevens mogen verwerken door middel van video-opname, omdat dit niet verenigbaar is met hun rol in het verkiezingsproces.
16 Bij verzoekschrift van 10 februari 2021 heeft de Koalitsia de wettigheid van deze richtsnoeren aangevochten voor de Administrativen sad Sofia (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije), voor zover zij van toepassing zijn op de verwerking van persoonsgegevens door middel van video-opname.
17 Bij vonnis van 15 maart 2021 heeft deze rechter de volgende punten nietig verklaard:
– punt 2 van afdeling I, „Algemeen”, van de litigieuze richtsnoeren, voor zover het betrekking heeft op de verwerkingsverantwoordelijken, de verwerkers en de personen die volgens de richtsnoeren van de verwerkingsverantwoordelijke persoonsgegevens verwerken in het kader van een verkiezingsproces en waarin is bepaald dat „hun rechten en plichten met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens beperkt zijn voor zover hun rechten en plichten in het kader van het verkiezingsproces uitputtend en beperkend zijn omschreven”, dat „de gevallen waarin deze personen persoonsgegevens verwerken uitdrukkelijk in de kieswet zijn omschreven (recht om de vaststelling van de uitslag van de stemming rechtstreeks waar te nemen, recht om een afschrift van de notulen van de kiesdistricten te verkrijgen, enz.)” en dat „deze personen bij de verwerking van persoonsgegevens niet verder mogen gaan dan de rechten en plichten waarin de kieswet voorziet”, en
– punt 9 van afdeling II, getiteld „Richtsnoeren voor de personen die verantwoordelijk zijn voor de verwerking van persoonsgegevens”, voor zover dit punt bepaalt dat „alle andere deelnemers aan het verkiezingsproces geen persoonsgegevens mogen verwerken door middel van video-opname en/of verspreiding, omdat hun rol in het verkiezingsproces niet verenigbaar is met het doel van de verwerking van persoonsgegevens door middel van video-opname in een verkiezingsproces” en dat „de functies en rollen van deze deelnemers aan het verkiezingsproces uitdrukkelijk en uitputtend zijn omschreven in de kieswet”.
18 Volgens de Administrativen sad Sofia is de AVG krachtens artikel 2, lid 2, onder a), van deze verordening niet van toepassing in het kader van een activiteit die buiten de werkingssfeer van het Unierecht valt, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, namelijk de organisatie van nationale parlements- of lokale verkiezingen in een lidstaat. Bijgevolg hebben volgens die rechter de litigieuze richtsnoeren, voor zover zij uitvoeringsmaatregelen van de AVG zijn, geen rechtsgrondslag.
19 Op 29 maart 2021 hebben de CBP en de CKC tegen dit vonnis beroep ingesteld bij de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije), de verwijzende rechter.
20 Op 2 april 2021 heeft de CBP, gesteund door de CKC, verzocht dat er prejudiciële vragen over de toepasselijkheid van het Unierecht op het hoofdgeding aan het Hof worden voorgelegd.
21 De Koalitsia betoogt voor de verwijzende rechter dat het vonnis moet worden bevestigd en dat het niet nodig is het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.
22 De verwijzende rechter geeft aan dat de litigieuze richtsnoeren een administratieve handeling vormen die bij verkiezingen herhaalde rechtsgevolgen heeft. Zij wijst erop dat de litigieuze richtsnoeren van toepassing zijn op alle nationale, lokale en Europese verkiezingen die op het grondgebied van de Republiek Bulgarije worden gehouden.
23 Deze rechter vraagt zich met name af of de AVG van toepassing is in de context van de organisatie van verkiezingen in een lidstaat en, zo ja, welke gevolgen de bepalingen van die verordening hebben voor de mogelijkheid van de voor de bescherming van persoonsgegevens bevoegde autoriteiten om de verwerking van dergelijke gegevens in het kader van het verkiezingsproces te beperken of, in voorkomend geval, te verbieden.
24 In die omstandigheden heeft de Varhoven administrativen sad besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 2, lid 2, onder a), [AVG] aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de toepassing van deze verordening op een ogenschijnlijk zuiver interne situatie, zoals het houden van verkiezingen voor het nationaal parlement, wanneer de persoonsgegevens van personen – burgers van de Europese Unie – het voorwerp van bescherming zijn en de gegevensverwerking niet beperkt is tot het verzamelen van gegevens in het kader van de betrokken activiteit?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: stelt het einde van de verkiezingen voor het nationaal parlement, die buiten de werkingssfeer van het Unierecht lijken te vallen, de verwerkingsverantwoordelijken, verwerkers en personen die persoonsgegevens opslaan vrij van hun verplichtingen uit hoofde van de verordening als enige middel om persoonsgegevens van burgers van de Unie op het niveau van de Unie te beschermen? Hangt de toepasselijkheid van de verordening uitsluitend af van de activiteit waarvoor de persoonsgegevens zijn gegenereerd of verzameld, hetgeen ook tot de conclusie leidt dat die verordening daarna niet meer kan worden toegepast?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: verzetten artikel 6[, lid 1], onder e), [AVG] en het in de overwegingen 4 en 129 van deze verordening neergelegde evenredigheidsbeginsel zich tegen een nationale regeling ter uitvoering van die verordening als die welke in casu aan de orde is, die de mogelijkheid om bij het tellen van de stemmen in de stembureaus video-opnamen te maken, van meet af aan uitsluit en beperkt, die differentiatie en regulering van afzonderlijke bestanddelen van de registratieprocedure verbiedt en die de mogelijkheid uitsluit om de doelstellingen van de verordening – bescherming van persoonsgegevens van personen – met andere middelen te bereiken?
4) Subsidiair en tegen de achtergrond van de werkingssfeer van het Unierecht, in verband met het houden van gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingen voor het Europees Parlement: verzetten artikel 6[, lid 1], onder e), [AVG] en het in de overwegingen 4 en 129 van deze verordening neergelegde evenredigheidsbeginsel zich tegen een nationale regeling ter uitvoering van die verordening als die welke in casu aan de orde is, die de mogelijkheid om bij het tellen van de stemmen in de stembureaus video-opnamen te maken van meet af aan uitsluit en beperkt, die niet voorziet in differentiatie en regulering van afzonderlijke bestanddelen van de registratieprocedure en dit evenmin toelaat, en die de mogelijkheid uitsluit om de doelstellingen van de verordening – bescherming van persoonsgegevens van personen – met andere middelen te bereiken?
5) Staat artikel 6, lid 1, onder e), [AVG] eraan in de weg dat de vaststelling van het rechtmatige verloop van de verkiezingen en het tellen van de stemmen worden gekwalificeerd als een taak van algemeen belang die een bepaalde, aan het evenredigheidsvereiste onderworpen ingreep in de persoonsgegevens van de in de stembureaus aanwezige personen rechtvaardigt wanneer deze een officiële, openbare, bij wet geregelde taak vervullen?
6) Indien de voorgaande vraag bevestigend wordt beantwoord: staat de bescherming van persoonsgegevens in de weg aan de invoering van een nationaal wettelijk verbod op het verzamelen en het verwerken van persoonsgegevens, die de mogelijkheid van uitoefening van begeleidende activiteiten zoals het maken van video-opnamen van materialen en voorwerpen die geen persoonsgegevens bevatten, beperkt wanneer tijdens de registratieprocedure de mogelijkheid bestaat dat bij het maken van video-opnamen van in het stembureau aanwezige personen die op het betrokken tijdstip een taak van algemeen belang verrichten, ook persoonsgegevens worden verzameld?”
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
25 Op 14 september 2021 heeft het Hof de verwijzende rechter een verzoek om inlichtingen gezonden en hem verzocht te verduidelijken of de wijziging van artikel 272 van de kieswet, die na de prejudiciële verwijzing heeft plaatsgevonden, gevolgen heeft gehad voor de relevantie van de vragen die met het oog op de beslechting van het hoofdgeding waren gesteld.
26 In zijn antwoord van 29 oktober 2021 heeft de verwijzende rechter aangegeven dat hij volgens het nationale procesrecht bij de beoordeling van de wettigheid van de litigieuze richtsnoeren moet uitgaan van de datum waarop de litigieuze richtsnoeren zijn vastgesteld en niet die waarop de wetswijziging heeft plaatsgevonden. Bijgevolg wordt de relevantie van de prejudiciële verwijzing niet ter discussie gesteld door deze wetswijziging, die plaatsvond na de vaststelling van de litigieuze richtsnoeren.
27 In dit verband zij eraan herinnerd dat er volgens vaste rechtspraak van het Hof een vermoeden van relevantie geldt voor vragen over de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, waarvan de juistheid niet ter beoordeling van het Hof staat. Het Hof kan enkel weigeren uitspraak te doen op een door een nationale rechter gestelde prejudiciële vraag in de zin van artikel 267 VWEU wanneer met name de vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing als vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet zijn nageleefd of wanneer de door de nationale rechterlijke instantie gevraagde uitlegging of beoordeling van de geldigheid van een Unierechtelijk voorschrift klaarblijkelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is (arrest van 25 maart 2021, Rosneft, C‑307/19, EU:C:2021:236, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 In casu blijkt duidelijk uit de toelichting van de verwijzende rechter dat hij het antwoord op de gestelde vragen noodzakelijk acht voor de beslechting van het bij hem aanhangige geschil.
29 Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
30 Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 2, onder a), AVG aldus moet worden uitgelegd dat de verwerking van persoonsgegevens in de context van de organisatie van verkiezingen in een lidstaat van de werkingssfeer van deze verordening is uitgesloten.
31 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat volgens artikel 2, lid 1, AVG die verordening van toepassing is op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede op de niet-geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen. Volgens artikel 4, punt 2, AVG wordt onder „verwerking” met name een bewerking verstaan met betrekking tot persoonsgegevens of een geheel van persoonsgegevens, al dan niet uitgevoerd via geautomatiseerde procedés, zoals met name het verzamelen, vastleggen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen.
32 Hieruit volgt dat video-opnames van personen een verwerking van persoonsgegevens vormt die in beginsel binnen de werkingssfeer van de AVG valt (zie in die zin arrest van 11 december 2014, Ryneš, C‑212/13, EU:C:2014:2428, punt 35).
33 In de tweede plaats zij erop gewezen dat de uitzonderingen op de materiële werkingssfeer van de AVG uitputtend zijn opgesomd in artikel 2, leden 2 en 3, ervan.
34 In deze zaak vraagt de verwijzende rechter zich af of de verwerking van persoonsgegevens door middel van video-opnamen in de context van de organisatie van zowel Europese als nationale verkiezingen, valt onder de uitzondering van artikel 2, lid 2, onder a), AVG, volgens welke deze verordening niet van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens „in het kader van activiteiten die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen”.
35 Het zij benadrukt dat deze uitzondering op de toepasselijkheid van de AVG – net zoals de overige uitzonderingen waarin artikel 2, lid 2, van deze verordening voorziet – restrictief moet worden uitgelegd [zie in die zin arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
36 Artikel 2, lid 2, onder a), AVG moet worden gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, onder b), van deze verordening en overweging 16 ervan, waarin wordt gepreciseerd dat die verordening niet van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens in verband met „niet onder het Unierecht vallende activiteiten, zoals activiteiten betreffende nationale veiligheid” en „activiteiten in verband met het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie” [zie in die zin arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 63].
37 Daaruit volgt dat artikel 2, lid 2, onder a) en b), AVG gedeeltelijk in het verlengde ligt van artikel 3, lid 2, eerste streepje, van richtlijn 95/46. Derhalve kan artikel 2, lid 2, onder a) en b), AVG niet aldus worden uitgelegd dat het een ruimere draagwijdte heeft dan de uitzondering die voortvloeit uit artikel 3, lid 2, eerste streepje, van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31) op grond waarvan onder meer de verwerking van persoonsgegevens in het kader van „niet binnen de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallende activiteiten […] zoals die bedoeld in de titels V en VI [VEU, in de versie ervan die gold vóór het Verdrag van Lissabon,] en in ieder geval verwerkingen die betrekking hebben op de openbare veiligheid, defensie [en] de veiligheid van de staat”, reeds van de werkingssfeer van deze richtlijn uitgesloten waren [arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 64].
38 Enkel de verwerking van persoonsgegevens die plaatsvond in het kader van uitdrukkelijk in artikel 3, lid 2, van richtlijn 95/46 vermelde specifieke activiteiten van staten of overheidsinstanties, of die plaatsvond in het kader van activiteiten die in dezelfde categorie konden worden ondergebracht, was van de werkingssfeer van die richtlijn uitgesloten [arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 65 en aangehaalde rechtspraak].
39 Artikel 2, lid 2, onder a), AVG, gelezen in het licht van overweging 16 van deze verordening, heeft dan ook enkel tot doel de verwerking van persoonsgegevens door overheidsinstanties in het kader van activiteiten die ertoe strekken de nationale veiligheid te beschermen of in het kader van activiteiten die in dezelfde categorie kunnen worden ondergebracht, van de werkingssfeer van die verordening uit te sluiten, zodat het feit dat een activiteit kenmerkend is voor de staat of voor een overheidsinstantie, op zichzelf niet volstaat opdat die uitzondering automatisch op die activiteit van toepassing is [arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 66 en aangehaalde rechtspraak].
40 De in artikel 2, lid 2, onder a), AVG bedoelde activiteiten die ertoe strekken de nationale veiligheid te beschermen, bestrijken met name de activiteiten die tot doel hebben de essentiële functies van de staat en de fundamentele belangen van de samenleving te beschermen [arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten), C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 67 en aangehaalde rechtspraak].
41 Met activiteiten die verband houden met de organisatie van verkiezingen in een lidstaat wordt een dergelijke doelstelling niet nagestreefd. Deze activiteiten kunnen bijgevolg niet worden ondergebracht in de categorie van de in artikel 2, lid 2, onder a), AVG bedoelde activiteiten die tot doel hebben de nationale veiligheid te beschermen.
42 In het licht van het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 2, lid 2, onder a), AVG aldus moet worden uitgelegd dat de verwerking van persoonsgegevens in de context van de organisatie van verkiezingen in een lidstaat niet van de werkingssfeer van die verordening is uitgesloten.
Derde tot en met zesde vraag
43 Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, aan het Hof staat om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren [zie in die zin arrest van 7 juli 2022, Pensionsversicherungsanstalt (In het buitenland vervulde tijdvakken van kinderopvoeding), C‑576/20, EU:C:2022:525, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
44 Het Hof kan daartoe uit alle door de verwijzende rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van dat recht putten die, gelet op het voorwerp van het hoofdgeding, uitlegging behoeven (zie in die zin arrest van 2 juni 2022, HK/Danmark en HK/Privat, C‑587/20, EU:C:2022:419, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 In de onderhavige zaak blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het hoofdgeding in wezen betrekking heeft op de vraag of de voor de bescherming van persoonsgegevens bevoegde autoriteiten de verwerking van die gegevens mogen beperken of verbieden in verband met de mogelijkheid om het verkiezingsproces, en met name het tellen van de stemmen, te filmen.
46 De derde tot en met de zesde vraag, die samen moeten worden onderzocht, moeten dus aldus worden begrepen dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of artikel 6, lid 1, onder e), en artikel 58 AVG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een bestuursbesluit met algemene strekking vaststellen waarbij de mogelijkheid om tijdens de verkiezingen in die lidstaat video-opnamen te maken van het tellen van de stemmen in de stembureaus wordt beperkt of, in voorkomend geval, wordt uitgesloten.
47 In de eerste plaats zij erop gewezen dat artikel 6 AVG bepaalt onder welke voorwaarden de verwerking van persoonsgegevens rechtmatig is.
48 Meer bepaald volgt uit artikel 6, lid 1, onder e), van de RGPD, waarnaar in het verzoek om een prejudiciële beslissing specifiek wordt verwezen, dat de verwerking van persoonsgegevens rechtmatig is indien zij noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen.
49 Artikel 6, lid 1, onder e), AVG moet worden gelezen in samenhang met artikel 6, lid 3, AVG, waarin staat dat de rechtsgrond voor de in dat punt e) bedoelde verwerking moet worden vastgesteld bij Unierecht of lidstatelijk recht dat op de verwerkingsverantwoordelijke van toepassing is.
50 De gecombineerde bepalingen van artikel 6, lid 1, onder e), AVG en artikel 6, lid 3, van die verordening staan de lidstaten derhalve toe voorschriften vast te stellen op grond waarvan de verwerkingsverantwoordelijken persoonsgegevens mogen verwerken voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag.
51 In het onderhavige geval lijkt de verwijzende rechter in het kader van zijn vijfde vraag van oordeel te zijn dat sommige van de actoren die in de stembureaus aanwezig zijn tijdens het tellen van de stemmen, een taak van algemeen belang in de zin van artikel 6, lid 1, onder e), AVG zouden kunnen vervullen.
52 In dit verband moet worden benadrukt dat de rechtmatige verwerking van persoonsgegevens door dergelijke actoren op basis van artikel 6, lid 1, onder e), AVG niet alleen veronderstelt dat zij kunnen worden geacht een taak van algemeen belang te vervullen, maar ook dat de verwerking van persoonsgegevens met het oog op de uitoefening van een dergelijke taak een rechtsgrond heeft als bedoeld in artikel 6, lid 3, van die verordening.
53 Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen terecht heeft opgemerkt, lijken de door de bevoegde Bulgaarse toezichthoudende autoriteiten vastgestelde litigieuze richtsnoeren niet een dergelijke rechtsgrond te vormen. Die richtsnoeren lijken veeleer een maatregel te vormen die de persoonsgegevens van personen die in de stembureaus aanwezig zijn beoogt te beschermen door de verwerking van die gegevens door middel van video-opnamen gedurende een specifieke fase van het verkiezingsproces, namelijk gedurende het tellen van de stemmen, te beperken voor vertegenwoordigers van de media en te verbieden voor andere actoren die in de stembureaus aanwezig zijn.
54 In de tweede plaats is het van belang eraan te herinneren dat de bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteiten zijn vastgelegd in artikel 58 AVG.
55 Uit artikel 58, lid 2, onder f), AVG, gelezen in het licht van overweging 129 van die verordening, volgt dat de toezichthoudende autoriteiten onder meer de bevoegdheid hebben om een tijdelijke of definitieve beperking van de verwerking van persoonsgegevens op te leggen, met inbegrip van een verbod, en dat die bevoegdheid moet worden uitgeoefend met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Evenzo heeft elke toezichthoudende autoriteit volgens artikel 58, lid 3, onder b), AVG de bevoegdheid om op eigen initiatief dan wel op verzoek, overeenkomstig het recht van de betrokken lidstaat, aan andere instellingen en organen dan het nationaal parlement of de regering van die lidstaat alsmede aan het publiek advies te verstrekken over aangelegenheden die verband houden met de bescherming van persoonsgegevens. Ten slotte zijn op de uitoefening van die bevoegdheden overeenkomstig artikel 58, lid 4, van die verordening passende waarborgen van toepassing, daaronder begrepen doeltreffende voorziening in rechte.
56 Op grond van de beschrijving van het Bulgaarse recht en de litigieuze richtsnoeren, zoals die blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier, kan, behoudens de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, niet worden vastgesteld dat de bevoegde Bulgaarse autoriteiten de bevoegdheden hebben overschreden waarover zij krachtens artikel 58, lid 2, onder f), en lid 3, onder b), AVG beschikken, en met name dat de litigieuze richtsnoeren het evenredigheidsbeginsel niet eerbiedigen.
57 Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat de litigieuze richtsnoeren de verwerking van persoonsgegevens door middel van video-opnamen gedurende een specifieke fase van het verkiezingsproces, namelijk gedurende de procedure voor het openen van de stembussen en het vaststellen van de verkiezingsuitslag, beperken wat de vertegenwoordigers van de media betreft en verbieden wat de andere in de stembureaus aanwezige actoren betreft. Daarentegen lijken deze richtsnoeren niet de mogelijkheid te beperken van actoren die tijdens het tellen van de stemmen in de stembureaus aanwezig zijn om de opening van de stembussen en de vaststelling van de verkiezingsresultaten waar te nemen. Aldus worden de transparantie, objectiviteit en legitimiteit van het verkiezingsproces, de gelijke behandeling van de actoren in het proces, alsmede de vrijheid van meningsuiting en het recht op informatie gewaarborgd, overeenkomstig de doelstelling van deze richtsnoeren.
58 Overeenkomstig het beginsel van minimale gegevensverwerking als bedoeld in artikel 5, lid 1, onder c), AVG zijn de litigieuze richtsnoeren dus bedoeld om de belemmering van het recht op bescherming van persoonsgegevens als gevolg van de video-opname van het verkiezingsproces tot een minimum te beperken.
59 In de derde en laatste plaats zij er volledigheidshalve nog aan herinnerd dat de lidstaten uitzonderingen of afwijkingen kunnen vaststellen van bepaalde bepalingen van de AVG om het recht op bescherming van persoonsgegevens in overeenstemming te brengen met de vrijheid van meningsuiting en van informatie.
60 Krachtens artikel 85, lid 1, AVG brengen de lidstaten het recht op bescherming van persoonsgegevens overeenkomstig deze verordening wettelijk in overeenstemming met het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, daaronder begrepen de verwerking van persoonsgegevens voor journalistieke doeleinden. Volgens artikel 85, lid 2, van die verordening stellen de lidstaten uitzonderingen of afwijkingen vast van bepaalde hoofdstukken van de AVG, waaronder hoofdstuk II, waarin artikel 6 AVG is opgenomen. Die uitzonderingen of afwijkingen moeten beperkt blijven tot wat noodzakelijk is om het recht op bescherming van persoonsgegevens in overeenstemming te brengen met de vrijheid van meningsuiting en van informatie.
61 In het licht van het voorgaande moet op de derde tot en met de zesde vraag worden geantwoord dat artikel 6, lid 1, onder e), en artikel 58 AVG aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een administratieve handeling van algemene strekking vaststellen waarbij de mogelijkheid om tijdens de verkiezingen in die lidstaat video-opnamen te maken van het tellen van de stemmen in de stembureaus wordt beperkt of, in voorkomend geval, wordt uitgesloten.
Kosten
62 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 2, lid 2, onder a), van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming),
moet aldus worden uitgelegd dat:
de verwerking van persoonsgegevens in de context van de organisatie van verkiezingen in een lidstaat, niet van de werkingssfeer van die verordening is uitgesloten.
2) Artikel 6, lid 1, onder e), en artikel 58 van verordening 2016/679,
moeten aldus worden uitgelegd dat:
zij zich niet ertegen verzetten dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een bestuursbesluit met algemene strekking vaststellen waarbij de mogelijkheid om tijdens de verkiezingen in die lidstaat video-opnamen te maken van het tellen van de stemmen in de stembureaus wordt beperkt of, in voorkomend geval, wordt uitgesloten.
ondertekeningen