Zaak T‑344/08

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten — Verordening (EG) nr. 1049/2001 — Administratief dossier van procedure inzake mededingingsregelingen — Weigering van toegang — Uitzondering betreffende bescherming van doel van onderzoeken — Uitzondering betreffende bescherming van commerciële belangen van derden — Uitzondering betreffende besluitvormingsproces — Verplichting van betrokken instelling om inhoud van elk in verzoek om toegang bedoeld document concreet en afzonderlijk te onderzoeken”

Samenvatting van het arrest

1.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Verplichting voor instelling om concreet en individueel onderzoek van documenten te verrichten — Omvang

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

2.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Behartiging van persoonlijk belang door verzoeker — Geen invloed op recht op toegang

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad)

3.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Verplichting voor instelling om concreet en individueel onderzoek van documenten te verrichten — Afwijking van onderzoeksplicht — Voorwaarden

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

4.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Bescherming van doel van inspecties, onderzoeken en audits — Omvang — Grenzen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4; verordeningen nrs. 659/1999 en 1/2003 van de Raad)

5.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Verplichting voor instelling om concreet en individueel onderzoek van documenten te verrichten — Omvang — Uitsluiting van verplichting — Mogelijkheid van onderzoek per categorie van documenten — Voorwaarden

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

6.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Onderzoek dat bijzonder zwaar en inadequaat blijkt te zijn — Afwijking van onderzoeksplicht — Beperkte draagwijdte — Bewijslast rustend op
instelling — Verplichting voor instelling om overleg te plegen met verzoeker

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, 7, lid 3, en 8, lid 2)

7.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Bescherming van doel van inspecties, onderzoeken en audits — Toepassing ratione
temporis — Mogelijkheid van toepassing na beëindiging van deze activiteiten — Voorwaarden

(Art. 81 EG; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje)

8.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Bescherming van doel van inspecties, onderzoeken en audits — Omvang — Grenzen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje)

9.      Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Bescherming van commerciële belangen van bepaalde persoon — Omvang

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, eerste streepje)

10.    Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Autonome uitlegging ten aanzien van recht van toegang waarin verordening nr. 1/2003 in mededingingszaken voorziet — Verplichting van Commissie om na onderzoek van mededingingszaak nieuw onderzoek van op verordening nr. 1049/2001 gebaseerd verzoek om toegang te verrichten

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad; verordening nr. 1/2003 van de Raad)

11.    Europese Unie — Instellingen — Recht van toegang van publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op recht van toegang tot documenten — Bescherming van besluitvormingsproces

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, tweede alinea)

1.      De verplichting voor een instelling om de inhoud van de documenten bedoeld in een op verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie gebaseerd verzoek concreet en afzonderlijk te onderzoeken, geldt in beginsel ongeacht de materie waarop de gevraagde documenten betrekking hebben, ook al betekent dit niet dat in alle omstandigheden een dergelijk onderzoek is vereist.

Bijgevolg dient het onderzoek van een eventuele niet-nakoming van deze verplichting vooraf te gaan aan het onderzoek van de schending van de bepalingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001. Hieruit volgt dat de Unierechter in het kader van het onderzoek van de schending van deze bepalingen in elk geval dient na te gaan of de Commissie elk van de gevraagde documenten concreet en afzonderlijk heeft onderzocht, dan wel heeft aangetoond dat de geweigerde documenten kennelijk volledig onder een uitzondering vielen.

(cf. punten 28‑29)

2.      Het persoonlijke belang dat de verzoeker bij zijn verzoek om toegang kan hebben, is een criterium dat geen enkele plaats heeft in verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, zodat de Commissie niet bevoegd is om daarover een oordeel uit te spreken of veronderstellingen te formuleren en evenmin om daaraan conclusies te verbinden voor de behandeling van het verzoek.

(cf. punt 36)

3.      In drie gevallen kan worden overwogen om uitzondering te maken op de verplichting om de documenten die op grond van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie aan een instelling zijn gevraagd, concreet en afzonderlijk te onderzoeken. Het gaat in de eerste plaats om de gevallen waarin het overduidelijk is dat de toegang moet worden geweigerd of integendeel moet worden verleend. Dit kan met name het geval zijn wanneer bepaalde documenten overduidelijk volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vallen, dan wel, integendeel, overduidelijk volledig toegankelijk zijn, of ten slotte door de Commissie reeds in vergelijkbare omstandigheden concreet en afzonderlijk zijn onderzocht. Verder mogen de instellingen, om uit te leggen hoe de toegang tot de gevraagde elementen tot ondermijning van het door een van de uitzonderingen in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 beschermd belang kan leiden, zich baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën van documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard. In de tweede plaats kan een en dezelfde rechtvaardiging worden aangevoerd voor documenten die tot een zelfde categorie behoren, wat met name het geval is wanneer die documenten hetzelfde type informatie bevatten, waarbij het gemeenschappelijke element van de betrokken documenten dus de inhoud van deze documenten is. Het staat aan de Unierechter om na te gaan of de documenten die tot deze categorie behoren, overduidelijk volledig onder de aangevoerde uitzondering vallen.

In de derde plaats kan een uitzondering op de verplichting om de gevraagde documenten concreet en afzonderlijk te onderzoeken slechts worden aanvaard in uitzonderlijke gevallen en alleen wanneer de administratieve last van het concrete en afzonderlijke onderzoek van de documenten bijzonder groot blijkt te zijn en daardoor de grenzen overschrijdt van wat redelijkerwijs kan worden verlangd.

(cf. punten 45‑47)

4.      Met betrekking tot een overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie geformuleerd verzoek om toegang tot documenten mag de betrokken instelling zich weliswaar voor de weigering van die toegang baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën van documenten en kunnen worden gebaseerd op het bestaan van een voor een bijzondere procedure geldende regeling voor de toegang tot het dossier, doch dit neemt niet weg dat dergelijke regelingen, of zij nu staatssteun dan wel kartels betreffen, slechts gelden tijdens de duur van de betrokken procedure en niet in een situatie waarin de instelling reeds een eindbeschikking heeft gegeven houdende afsluiting van het dossier waarop het verzoek om toegang betrekking heeft. Ook al dient rekening te worden gehouden met de in het kader van bijzondere procedures, zoals de mededingingsprocedures, bestaande beperkingen van de toegang tot het dossier, kan op grond daarvan niet worden aangenomen dat alle in de desbetreffende dossiers van de Commissie aanwezige documenten automatisch onder een van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 vallen, omdat anders het vermogen van de Commissie om kartels te bestrijden zou worden aangetast.

(cf. punten 55, 57, 61)

5.      Op het gebied van het recht van toegang tot documenten kan voor de weigering van een dergelijke toegang een en dezelfde rechtvaardiging worden gehanteerd voor documenten die tot een zelfde categorie behoren, met name wanneer deze documenten hetzelfde type van informatie bevatten. Een onderzoek document per document is echter in elk geval noodzakelijk voor het — volgens artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie verplichte — onderzoek naar de mogelijkheid om ten dele toegang te geven tot de gevraagde documenten. Dus slechts wanneer de documenten van een bepaalde categorie kennelijk en volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vallen, kan de instelling zich onttrekken aan de verplichting om elk van deze documenten afzonderlijk te onderzoeken. Bovendien moeten de door de betrokken instelling gebruikte categorieën op basis van de inhoud van de documenten worden gevormd. Het is vooral wanneer de documenten van een bepaalde categorie dezelfde soort informatie bevatten, dat een en dezelfde rechtvaardiging kan worden gegeven voor de weigering om een gehele groep van documenten openbaar te maken. In dergelijke omstandigheden vergemakkelijkt en vereenvoudigt een rechtvaardiging per groep van documenten immers de taak van de Commissie bij het onderzoek van het verzoek en de motivering van haar beschikking.

Hieruit volgt dat het nut van een onderzoek per categorie voor de behandeling van het verzoek om toegang een voorwaarde voor de rechtmatigheid van een dergelijk onderzoek is. De categorieën van documenten moeten dus worden gevormd aan de hand van criteria die de Commissie de mogelijkheid bieden op alle documenten van een bepaalde categorie dezelfde redenering toe te passen.

(cf. punten 64‑67, 76, 79, 85)

6.      Aangezien het recht van toegang tot bij de instellingen berustende documenten het principiële uitgangspunt vormt, staat het aan de instelling die zich beroept op een uitzondering in verband met de onredelijke last die de behandeling van het verzoek meebrengt, te bewijzen hoe groot die last is. De werklast die de behandeling van een verzoek meebrengt, is in beginsel niet relevant voor het bepalen van de omvang van het recht van toegang. De werklast die het onderzoek van een verzoek meebrengt, wordt overigens niet alleen bepaald door het aantal documenten waarop het verzoek betrekking heeft, en door het aantal bladzijden, maar ook door de aard van de documenten. De noodzaak, een concreet en afzonderlijk onderzoek van een zeer groot aantal documenten te verrichten, zegt op zichzelf dus nog niets over de omvang van de werklast die de behandeling van een verzoek om toegang zal meebrengen, aangezien deze werklast ook afhankelijk is van de grondigheid waarmee dat onderzoek moet worden verricht.

Daarbij komt dat, wanneer de instelling de onredelijkheid heeft aangetoond van de administratieve belasting die het concrete en afzonderlijke onderzoek van de in het verzoek bedoelde documenten meebrengt, zij verplicht is, met de verzoeker overleg te plegen om te weten te komen of te doen verduidelijken, welk belang de verzoeker bij het verkrijgen van de betrokken documenten heeft, en om concreet na te gaan welke alternatieve en minder belastende maatregelen dan het concrete en afzonderlijke onderzoek van de documenten kunnen worden genomen. Aangezien het recht van toegang tot de documenten het beginsel is, blijft de instelling in deze context verplicht, voorrang te geven aan het alternatief dat op zich geen belasting meebrengt die de grenzen overschrijdt van wat redelijkerwijs kan worden verlangd, en tegelijkertijd het recht van toegang van de verzoeker maximaal eerbiedigt. De instelling kan zich bijgevolg slechts aan een concreet en individueel onderzoek onttrekken wanneer zij werkelijk alle denkbare alternatieven heeft bestudeerd en in haar beschikking omstandig heeft uitgelegd waarom ook deze alternatieven een onredelijke werklast meebrengen.

(cf. punten 100‑102, 105‑106)

7.      Uit de formulering van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie volgt dat deze uitzondering niet het onderzoek als zodanig beoogt te beschermen, maar het doel van dat onderzoek, namelijk in het geval van een mededingingsprocedure nagaan of inbreuk is gemaakt op artikel 81 EG en in voorkomend geval de daarvoor verantwoordelijke vennootschappen bestraffen. Om die reden kunnen de op de verschillende onderzoekshandelingen betrekking hebbende stukken van het dossier onder die uitzondering blijven vallen zolang dat doel niet is bereikt, ook al is het specifieke onderzoek of de specifieke inspectie waarop het gevraagde document betrekking heeft, beëindigd.

Het onderzoek in een concrete zaak dient echter te worden geacht te worden afgesloten door de eindbeschikking, ongeacht een eventuele latere nietigverklaring van die beschikking door de rechterlijke instanties, aangezien de betrokken instelling zelf de procedure op dat ogenblik als beëindigd beschouwt.

Aannemen dat de verschillende documenten betreffende een onderzoek onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen zolang de betrokken procedure nog een vervolg kan hebben, zelfs in het geval van een beroep bij het Gerecht dat tot heropening van de procedure voor de Commissie zou kunnen leiden, zou de toegang tot die documenten immers afhankelijk stellen van aleatoire gebeurtenissen, te weten de uitkomst van dat beroep en de gevolgen die de Commissie daaraan kan verbinden. In elk geval zou het gaan om toekomstige en onzekere gebeurtenissen die afhankelijk zijn van de beslissingen van de vennootschappen tot welke de beschikking houdende bestraffing van een kartel was gericht, en van die van de verschillende betrokken autoriteiten.

Een dergelijke oplossing zou indruisen tegen het doel, het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot de documenten van de instellingen te waarborgen teneinde de burgers de mogelijkheid te bieden beter toe te zien op de rechtmatigheid van de uitoefening van het overheidsgezag.

(cf. punten 116, 119‑121)

8.      Ter zake van de toegang tot documenten kan het begrip doel van de onderzoeken niet aldus worden uitgelegd dat het een algemene draagwijdte heeft en het gehele beleid van de Commissie inzake bestraffing en voorkoming van kartels omvat. Een dergelijke uitlegging zou er immers op neerkomen dat aan de Commissie wordt toegestaan, elk document uit een mededingingsdossier zonder beperking in de tijd aan de toepassing van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie te onttrekken door gewoon te verwijzen naar een mogelijke toekomstige ondermijning van haar clementieprogramma. In dit verband zijn de door de Commissie gevreesde gevolgen voor haar clementieprogramma afhankelijk van verschillende onzekere factoren, waaronder met name het gebruik dat de door een kartel benadeelde partijen van de verkregen documenten zullen maken, de mate van succes van de beroepen tot schadevergoeding die zij in voorkomend geval instellen, de bedragen die hun door de nationale rechterlijke instanties zullen worden toegekend en de toekomstige reacties van de ondernemingen die aan kartels deelnemen.

Een zo ruime uitlegging van het begrip onderzoeken spoort niet met het beginsel dat wegens het doel van die verordening, te weten volgens punt 4 van de considerans ervan het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven, de uitzonderingen in artikel 4 van deze verordening strikt moeten worden uitgelegd en toegepast.

In dit verband kan op grond van verordening nr. 1049/2001 niet worden aangenomen dat het mededingingsbeleid van de Unie in het kader van de toepassing van deze verordening anders dient te worden behandeld dan andere beleidstakken van de Unie. Er is dus geen enkele reden om het begrip doel van de onderzoeken in het kader van het mededingingsbeleid anders uit te leggen dan in het kader van andere beleidstakken van de Unie.

Bovendien zijn de clementie- en medewerkingsprogramma’s waarvan de Commissie de doeltreffendheid tracht te beschermen, niet de enige middelen om de inachtneming van de mededingingsregels van de Unie te waarborgen. Ook de bij de nationale rechter ingestelde beroepen tot schadevergoeding kunnen immers wezenlijk bijdragen tot handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie.

(cf. punten 123, 125‑128)

9.      De toepassing van het algemene beginsel, het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot de documenten in het bezit van de instellingen te geven, zou worden belet indien wordt aangenomen dat elke informatie betreffende een vennootschap en haar zakenrelaties onder de bescherming van de commerciële belangen in de zin van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie dient te vallen. Ook al kan feit dat een vennootschap wordt blootgesteld aan beroepen tot schadevergoeding ontegenzeglijk voor deze vennootschap hoge kosten meebrengen — alleen al de advocatenkosten kunnen hoog oplopen, zelfs ingeval het beroep later ongegrond wordt verklaard —, het belang dat een vennootschap die aan een kartel heeft deelgenomen, bij het vermijden van dergelijke beroepen heeft, kan niet als commercieel belang worden aangemerkt en is in elk geval geen beschermwaardig belang, met name gelet op het recht van eenieder om vergoeding te vorderen van de schade die hij heeft geleden door een gedraging die de mededinging kan beperken of vervalsen.

(cf. punten 134, 148)

10.    De rechten van de verdediging, als specifieke rechten die deel uitmaken van de grondrechten die de ondernemingen waaraan de Commissie een mededeling van punten van bezwaar heeft gestuurd, krachtens artikel 27, lid 2, van verordening nr. 1/2003 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag genieten, geven uitsluitend voor specifieke doeleinden toegang tot specifieke documenten, met als enige uitzonderingen de interne documenten van de instelling, de zakengeheimen van andere ondernemingen en andere vertrouwelijke informatie. Het in verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bedoelde recht van toegang van het publiek geeft als algemeen recht daarentegen potentieel toegang, zonder beperking wat het gebruik van de verkregen documenten betreft, tot alle documenten in het bezit van de instellingen, welke toegang kan worden geweigerd om een aantal in artikel 4 van die verordening genoemde redenen. Gelet op deze verschillen, kan het feit dat de Commissie reeds heeft beoordeeld in hoeverre zij in de context van de toegang tot het dossier op grond van de rechten van de verdediging toegang kon geven tot de in een mededingingsdossier besloten liggende informatie, of in hoeverre deze informatie in de niet-vertrouwelijke versie van de eindbeschikking van de mededingingsprocedure openbaar diende te worden gemaakt, de Commissie niet ontheffen van de verplichting om deze punten opnieuw te onderzoeken, thans tegen de achtergrond van de specifieke voorwaarden voor het recht van toegang op grond van verordening nr. 1049/2001.

Ook al kan er geen sprake zijn van toepassing van een strikte regel volgens welke elke feitelijke informatie van een bepaalde ouderdom moet worden geacht geen gevaar meer op te leveren voor de commerciële belangen van de vennootschap waarop zij betrekking heeft, toch verhoogt het feit dat de betrokken informatie een zekere ouderdom heeft, de waarschijnlijkheid dat de commerciële belangen van de betrokken vennootschappen niet meer zullen worden aangetast in een mate die de toepassing van een uitzondering op het in verordening nr. 1049/2001 geformuleerde transparantiebeginsel rechtvaardigt. Bijgevolg kan het feit dat de informatie betreffende de commerciële activiteiten van een vennootschap een periode van zestien jaar in het verleden besloeg, de Commissie in elk geval verplichten de gevraagde documenten concreet en afzonderlijk aan de uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen te toetsen. Verder volstaat het feit dat meer dan twee jaren zijn verstreken tussen de op grond van artikel 27, lid 2, van verordening nr. 1/2003 verleende toegang tot het dossier en de vaststelling van een beschikking over de toegang tot de documenten op grond van verordening nr. 1049/2001, voor de verplichting van de Commissie om de uit de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen voortvloeiende eisen inzake vertrouwelijkheid aan een nieuw onderzoek te onderwerpen.

(cf. punten 142, 145‑146)

11.    Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, dat betrekking heeft op de uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces, maakt een duidelijk onderscheid naargelang van de omstandigheid dat een procedure al dan niet is afgesloten. Slechts voor bepaalde documenten voor intern gebruik, te weten documenten met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling, kan op grond van de tweede alinea van lid 3 de toegang ook worden geweigerd nadat de beschikking is gegeven, indien de openbaarmaking van die documenten het besluitvormingsproces van die instelling ernstig zou ondermijnen. De wetgever van de Unie heeft dus geoordeeld dat na de vaststelling van de beschikking de eisen inzake bescherming van het besluitvormingsproces minder scherp zijn, zodat de openbaarmaking van andere dan de in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde documenten dat proces nooit kan ondermijnen en openbaarmaking van een dergelijk document niet mag worden geweigerd, ook al zou die openbaarmaking dat proces ernstig hebben ondermijnd indien zij zou hebben plaatsgevonden vóór de vaststelling van de betrokken beschikking.

(cf. punten 152‑154)