Cauza T‑344/08

EnBW Energie Baden‑Württemberg AG

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente — Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 — Dosarul administrativ al unei proceduri în materie de înțelegeri — Respingerea cererii de acces — Excepție referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă — Excepție referitoare la protecția intereselor comerciale ale unui terț — Excepție referitoare la protecția procesului decizional — Obligația instituției în cauză de a efectua o examinare concretă și individuală a conținutului documentelor menționate în cererea de acces”

Sumarul hotărârii

1.      Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor — Conținut

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

2.      Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Urmărirea de către solicitant a unui interes personal — Inexistența efectelor asupra cererii de acces

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului)

3.      Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor — Derogare de la obligativitatea examinării — Condiții

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

4.      Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit — Domeniu de aplicare — Limite

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4; Regulamentul nr. 659/1999 și Regulamentul nr. 1/2003 ale Consiliului)

5.      Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor — Conținut — Exceptare de la obligație — Posibilitatea unei examinări pe categorii de documente — Condiții

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

6.      Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Examinare care se dovedește deosebit de dificilă și de neadecvată — Derogare de la obligativitatea examinării — Domeniu de aplicare limitat — Sarcina probei care revine instituției — Obligația instituției de a se pune de acord cu solicitantul

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4, art. 7 alin. (3) și art. 8 alin. (2)]

7.      Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit — Aplicarea în timp — Posibilitate de aplicare după finalizarea acestor activități — Condiții

[art. 81 CE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]

8.      Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit — Domeniu de aplicare — Limite

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță]

9.      Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția intereselor comerciale ale unei anumite persoane — Domeniu de aplicare

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) prima liniuță]

10.    Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Interpretare autonomă în raport cu dreptul de acces prevăzut de Regulamentul nr. 1/2003 în cazurile de concurență — Obligația Comisiei de a efectua, ca urmare a examinării unui caz de concurență, o nouă examinare a unei cereri de acces întemeiate pe Regulamentul nr. 1049/2001

(Regulamentul nr. 1049/2003 al Parlamentului European și al Consiliului; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului)

11.    Uniunea Europeană — Instituții — Dreptul de acces public la documente — Regulamentul nr. 1049/2001 — Excepții de la dreptul de acces la documente — Protecția procesului decizional

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) al doilea paragraf]

1.      Obligația unei instituții de a examina în mod concret și individual conținutul documentelor menționate în toate cererile întemeiate pe Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei constituie o soluție de principiu care se aplică indiferent de domeniul căruia îi aparțin documentele solicitate, chiar dacă această soluție de principiu nu semnifică faptul că o asemenea examinare se impune în toate împrejurările.

În consecință, examinarea unei eventuale încălcări a acestei obligații constituie o etapă prealabilă a examinării încălcării dispozițiilor articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001. Rezultă că, în cadrul examinării încălcării acestor dispoziții, instanța Uniunii trebuie să controleze, în orice ipoteză, dacă Comisia fie a examinat în mod concret și individual fiecare dintre documentele solicitate, fie a demonstrat că documentele refuzate erau acoperite integral, în mod vădit, de o excepție.

(a se vedea punctele 28 și 29)

2.      Interesul personal pe care solicitantul îl poate urmări prin intermediul cererii de acces este un criteriu străin în totalitate de Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, astfel încât Comisia nu are obligația de a expune considerații sau supoziții în această privință, nici de a deduce concluzii cu privire la analiza cererii.

(a se vedea punctul 36)

3.      Pot fi avute în vedere derogări de la obligația de a examina în mod concret și individual conținutul documentelor solicitate instituției în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei în trei situații. Este vorba, în primul rând, despre cazuri în care este evident că accesul la documente trebuie refuzat sau, dimpotrivă, acordat. O asemenea situație s‑ar regăsi în special atunci când anumite documente fie ar face în mod vădit, în integralitate, obiectul unei excepții de la dreptul de acces, fie, dimpotrivă, ar fi în mod evident accesibile în integralitate, fie, în sfârșit, ar fi făcut deja obiectul unei examinări concrete și individuale din partea Comisiei în împrejurări similare. Pentru a explica modul în care accesul la documentele solicitate ar putea aduce atingere interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, instituțiilor le este permis de asemenea să se întemeieze pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare putând să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură. În al doilea rând, una și aceeași justificare poate fi aplicată unor documente care fac parte din aceeași categorie, situație care se regăsește în special dacă ele conțin același tip de informații, criteriul comun al documentelor în cauză privind, așadar, conținutul acestora. Instanța Uniunii are obligația să verifice dacă excepția invocată se aplică în mod evident și integral documentelor care intră în această categorie.

În al treilea rând, o derogare de la obligativitatea examinării individuale și concrete a documentelor solicitate poate fi admisă în mod excepțional și numai dacă sarcina administrativă cauzată de examinarea concretă și individuală a documentelor s‑ar dovedi deosebit de dificilă, depășind astfel limitele a ceea ce se poate solicita în mod rezonabil.

(a se vedea punctele 45‑47)

4.      În cazul în care, în prezența unei cereri de acces la documente, formulată în conformitate cu Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, pentru a refuza un asemenea acces, instituției în cauză îi este permis să se întemeieze pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente și care pot fi întemeiate pe existența unui regim de acces la dosar propriu unei proceduri specifice, nu este mai puțin adevărat că asemenea regimuri, indiferent dacă privesc materia ajutoarelor de stat sau materia înțelegerilor, sunt aplicabile numai pe durata procedurii în cauză, iar nu într‑o situație în care instituția a adoptat deja o decizie finală de închidere a dosarului la care este solicitat accesul. Pe de altă parte, dacă trebuie să se țină seama de restricțiile privind accesul la dosar existente în cadrul unor proceduri specifice precum procedurile în materie de concurență, o asemenea luare în considerare nu ar permite prezumția potrivit căreia, cu riscul de a afecta capacitatea Comisiei de a sancționa înțelegerile, toate documentele din dosarele sale din această materie ar face parte în mod automat din domeniul de aplicare al uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.

(a se vedea punctele 55, 57 și 61)

5.      În domeniul dreptului de acces la documente, în vederea refuzului unui asemenea acces, una și aceeași justificare poate fi aplicată documentelor din aceeași categorie, în special dacă acestea conțin același tip de informații. Cu toate acestea, examinarea fiecărui document este în orice caz necesară pentru a efectua analiza – obligatorie potrivit articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei – a unui eventual acces parțial la documentele solicitate. Prin urmare, o instituție se poate exonera de efectuarea unei examinări individuale a acestor documente numai în ipoteza în care o excepție de la dreptul de acces acoperă în mod evident și integral documentele dintr‑o categorie. Mai mult, categoriile de documente stabilite de instituția respectivă trebuie să fie definite în funcție de informațiile din documente. În special în ipoteza în care documentele dintr‑o categorie conțin același tip de informații, refuzul de a divulga un grup întreg de documente poate face obiectul unei și aceleiași justificări. Astfel, în asemenea împrejurări, o justificare în funcție de grupuri de documente facilitează sau simplifică sarcina Comisiei în cadrul examinării cererii și a justificării deciziei sale.

Din aceste considerații rezultă că faptul că o examinare pe categorii prezintă un caracter util în vederea soluționării cererii de acces este o condiție de legalitate a unei asemenea examinări. Definirea categoriilor de documente trebuie, așadar, efectuată în funcție de criterii care să permită Comisiei să aplice un raționament comun tuturor documentelor dintr‑o categorie.

(a se vedea punctele 64‑67, 76, 79 și 85)

6.      În măsura în care dreptul de acces la documente deținute de instituții constituie o soluție de principiu, instituției care invocă o excepție întemeiată pe caracterul nerezonabil al sarcinii impuse de cerere îi revine sarcina de a dovedi amploarea acesteia. Cu privire la sarcina de lucru necesară pentru soluționarea unei asemenea cereri, luarea sa în considerare nu este, în principiu, pertinentă pentru a modula întinderea dreptului de acces. Pe de altă parte, sarcina de lucru necesară pentru examinarea unei cereri depinde nu numai de numărul documentelor vizate în cerere și de volumul lor, ci și de natura acestora. În consecință, necesitatea de a efectua o examinare concretă și individuală a unui număr foarte mare de documente nu afectează prin ea însăși sarcina de lucru necesară pentru soluționarea unei cereri de acces, deoarece această sarcină de lucru depinde și de profunzimea cerută pentru această examinare.

În plus, atunci când instituția a făcut dovada caracterului nerezonabil al sarcinii administrative impuse de examinarea concretă și individuală a documentelor menționate în cerere, aceasta are obligația să se pună de acord cu solicitantul pentru ca, pe de o parte, să ia cunoștință sau să îl determine să își precizeze interesul în obținerea documentelor în cauză și, pe de altă parte, să învedereze în mod concret opțiunile de care dispune pentru a lua o măsură mai puțin constrângătoare decât o examinare concretă și individuală a documentelor. Din moment ce dreptul de acces la documente reprezintă principiul, instituția rămâne totuși obligată, în acest context, să dea preferință opțiunii care, deși nu constituie ea însăși o sarcină care depășește limitele a ceea ce se poate solicita în mod rezonabil, este mai favorabilă dreptului de acces al solicitantului. Rezultă că instituția poate fi exonerată de orice examinare concretă și individuală numai după ce a studiat în mod real toate celelalte opțiuni posibile și a explicat în mod detaliat, în decizia sa, motivele pentru care aceste diferite opțiuni implică, la rândul lor, o sarcină de lucru nerezonabilă.

(a se vedea punctele 100‑102, 105 și 106)

7.      Din formularea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei rezultă că aceasta nu vizează să protejeze activitățile de anchetă ca atare, ci obiectivul acestor activități, care constă, în cazul unei proceduri în domeniul concurenței, în a verifica dacă a avut loc o încălcare a articolului 81 CE și, dacă este cazul, în sancționarea societăților răspunzătoare. Tocmai pentru acest motiv, elementele de la dosar aferente diferitor acte de anchetă pot rămâne în sfera excepției în cauză atât timp cât acest obiectiv nu a fost atins, chiar dacă s‑a încheiat ancheta sau inspecția specifică ce a determinat emiterea documentului la care se solicită accesul.

Cu toate acestea, trebuie să se considere că activitățile de anchetă într‑o cauză concretă se finalizează prin adoptarea deciziei finale, independent de o eventuală anulare ulterioară a acestei decizii de către instanțele judecătorești, întrucât acesta este momentul în care instituția însăși a considerat procedura ca fiind încheiată.

Astfel, a admite că diferitele documente legate de activități de anchetă fac obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 atât timp cât nu s‑a hotărât cu privire la toate măsurile posibile ale procedurii în discuție, chiar în cazul în care o acțiune care poate duce eventual la redeschiderea procedurii în fața Comisiei este introdusă la Tribunal, ar echivala cu a condiționa accesul la acele documente de evenimente aleatorii, și anume de rezultatul acțiunii respective și de consecințele pe care Comisia ar putea să le deducă din acesta. În orice caz, ar fi vorba despre evenimente viitoare și nesigure, care depind de decizii ale societăților destinatare ale deciziei prin care se sancționează o înțelegere și de decizii ale diferitor autorități implicate.

O astfel de soluție ar fi contrară obiectivului care constă în garantarea accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele provenind de la instituții în scopul de a da cetățenilor posibilitatea să controleze într‑un mod mai eficient legalitatea exercitării prerogativelor de putere publică.

(a se vedea punctele 116 și 119‑121)

8.      În materia accesului la documente, noțiunea de obiective ale activităților de anchetă nu poate fi interpretată în sensul că are un domeniu de aplicare general, astfel încât să cuprindă ansamblul politicii Comisiei în materie de combatere și de prevenire a înțelegerilor. O asemenea interpretare ar permite Comisiei să sustragă de la aplicarea Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, fără o limitare în timp, orice document cuprins într‑un dosar în materia concurenței prin simpla referire la o posibilă afectare viitoare a programului său de clemență. În această privință, efectele pentru care Comisia are temeri în raport cu programul său de clemență depind de mai mulți factori nesiguri, printre care, în special, utilizarea pe care părțile lezate de o înțelegere o vor da documentelor obținute, gradul de succes al eventualelor acțiuni în despăgubire introduse de acestea, cuantumurile care le vor fi alocate de instanțele judecătorești naționale, precum și reacțiile viitoare ale întreprinderilor participante la înțelegeri.

Prin urmare, o interpretare atât de largă a noțiunii de activități de anchetă este incompatibilă cu principiul potrivit căruia, având în vedere obiectivul regulamentului menționat, care vizează, conform considerentului (4), conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documente, excepțiile prevăzute la articolul 4 din acest regulament sunt de strictă interpretare și aplicare.

În această privință, în Regulamentul nr. 1049/2001 nu există nicio dispoziție care permite să se presupună că politica de concurență a Uniunii ar trebui să beneficieze, în cadrul aplicării acestui regulament, de un tratament diferit în raport cu alte politici ale Uniunii. Nu există, așadar, niciun motiv ca noțiunea de obiective ale activităților de anchetă să fie interpretată diferit în cadrul politicii de concurență în raport cu alte politici ale Uniunii.

În plus, programele de clemență și de cooperare a căror eficacitate Comisia încearcă să o protejeze nu sunt singurele mijloace pentru a garanta respectarea normelor de concurență ale Uniunii. Astfel, acțiunile în despăgubire introduse în fața instanțelor naționale pot contribui în mod substanțial la menținerea unei concurențe reale în Uniune.

(a se vedea punctele 123 și 125‑128)

9.      Nu orice informație referitoare la o societate și la relațiile sale comerciale poate fi considerată ca intrând sub incidența protecției care trebuie garantată intereselor comerciale conform articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, în caz contrar fiind împiedicată aplicarea principiului general care constă în a permite publicului accesul cât mai larg posibil la documentele deținute de instituții. Deși faptul că o societate este expusă unor acțiuni în despăgubire poate, fără îndoială, să aibă drept consecință costuri ridicate, fie și numai sub forma cheltuielilor cu avocații, chiar și în ipoteza în care asemenea acțiuni ar fi ulterior respinse ca neîntemeiate, nu este mai puțin adevărat că interesul unei societăți care a participat la o înțelegere de a evita astfel de acțiuni nu poate fi calificat drept interes comercial și, în orice caz, nu constituie un interes demn de a fi protejat, având în vedere în special dreptul oricărei persoane de a solicita repararea prejudiciului pe care i l‑a cauzat un comportament care poate restrânge sau denatura concurența.

(a se vedea punctele 134 și 148)

10.    Dreptul la apărare, în calitate de drept specific și care face parte din drepturile fundamentale ale întreprinderilor cărora Comisia le‑a adresat o comunicare privind obiecțiunile, în conformitate cu articolul 27 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat, determină numai în scopuri specifice un acces la documente determinate din care sunt excluse numai documente interne ale instituției, secretele comerciale ale altor întreprinderi și alte informații confidențiale. În schimb, dreptul de acces al publicului în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, în calitate de drept general, determină eventual, fără restricții cu privire la utilizarea documentelor obținute, accesul la toate documentele deținute de instituții, acesta putând fi refuzat pentru o serie de motive prevăzute la articolul 4 din regulamentul menționat. Având în vedere aceste diferențe, împrejurarea că Comisia a analizat deja în ce măsură putea acorda accesul la informațiile dintr‑un dosar referitor la un caz de concurență, în contextul accesului la dosar în temeiul dreptului la apărare, sau în ce măsură aceste informații trebuiau publicate, în cadrul versiunii neconfidențiale a deciziei adoptate la finalizarea procedurii privind dreptul concurenței, nu o poate exonera de o nouă analiză a acestor chestiuni, în lumina condițiilor specifice aferente dreptului de acces în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001.

Chiar dacă nu se poate aplica norma strictă potrivit căreia orice informație referitoare la fapte având o anumită vechime ar trebui considerată că nu mai afectează interesele comerciale ale societății la care se raportează, faptul că informațiile în discuție au dobândit o anumită vechime crește posibilitatea ca interesele comerciale ale societăților în cauză să nu mai fie afectate într‑o măsură care să justifice aplicarea unei excepții de la principiul transparenței exprimat în Regulamentul nr. 1049/2001. În consecință, împrejurarea că informațiile referitoare la activitățile comerciale ale unei societăți acoperă o perioadă anterioară de 16 ani poate impune Comisiei să examineze în mod concret și individual documentele solicitate în raport cu excepția întemeiată pe protecția intereselor comerciale. De asemenea, împrejurarea că a trecut o perioadă de mai mult de doi ani între accesul la dosar acordat în temeiul articolului 27 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 și adoptarea unei decizii privind accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 este suficientă pentru obligația Comisiei de a efectua o nouă examinare a cerințelor de confidențialitate rezultate din protecția intereselor comerciale ale întreprinderilor în cauză.

(a se vedea punctele 142, 145 și 146)

11.    Articolul 4 alineatul (3), referitor la excepția privind protecția procesului decizional, din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei face o distincție clară în funcție de împrejurarea dacă o procedură este sau nu este finalizată. Numai pentru o parte a documentelor de uz intern, respectiv cele conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză, al doilea paragraf al alineatului (3) menționat permite opunerea unui refuz chiar și după luarea deciziei atunci când divulgarea conținutului acestora ar aduce o gravă atingere procesului decizional al acestei instituții. Rezultă că legiuitorul Uniunii a considerat că, odată ce decizia a fost adoptată, cerințele de protecție a procesului decizional prezintă o mai mică importanță, astfel încât divulgarea oricărui alt document decât cele menționate la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate niciodată să aducă atingere procesului menționat, iar refuzul divulgării unui astfel de document nu poate fi autorizat, chiar dacă divulgarea acestuia ar fi adus o atingere gravă procesului respectiv dacă ar fi avut loc anterior adoptării deciziei în cauză.

(a se vedea punctele 152‑154)