SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
4 dicembre 2008 (*)
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti di persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo – Congelamento dei capitali – Ricorso di annullamento – Diritti della difesa – Sindacato giurisdizionale»
Nella causa T‑284/08,
People’s Mojahedin Organization of Iran, con sede in Auvers‑sur‑Oise (Francia), rappresentata inizialmente dall’avv. J.‑P. Spitzer e dal sig. D. Vaughan, QC, successivamente dall’avv. Spitzer, dal sig. Vaughan e dalla sig.ra M.‑E. Demetriou, barrister,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato inizialmente dai sigg. G.‑J. Van Hegleson e M. Bishop e dalla sig.ra E. Finnegan, successivamente dal sig. Bishop e dalla sig.ra Finnegan, in qualità di agenti,
convenuto,
sostenuto da
Repubblica francese, rappresentata dal sig. G. de Bergues e dalla sig.ra A.‑L. During, in qualità di agenti,
e da
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. P. Aalto e dalla sig.ra S. Boelaert, in qualità di agenti,
intervenienti,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione del Consiglio 15 luglio 2008, 2008/583/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga la decisione 2007/868/CE (GU L 188, pag. 21), nella parte relativa alla ricorrente,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Settima Sezione),
composto dal sig. N. J. Forwood (relatore), presidente, dai sigg. D. Šváby e L. Truchot, giudici,
cancelliere: sig.ra C. Kantza, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 dicembre 2008,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Per un’esposizione degli antefatti della presente controversia si rinvia alle sentenze del Tribunale 12 dicembre 2006, causa T‑228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio (Racc. pag. II‑4665; in prosieguo: la «sentenza OMPI», punti 1‑26), e 23 ottobre 2008, causa T‑256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio (non ancora pubblicata nella Raccolta; in prosieguo: la «sentenza PMOI», punti 1‑37).
2 Con sentenza 7 maggio 2008 la Court of Appeal (England & Wales) [Corte d’appello (Inghilterra e Galles), Regno Unito; in prosieguo: la «Court of Appeal»] ha respinto la domanda con cui il Secretary of State for the Home Department (Ministro dell’Interno, Regno Unito; in prosieguo: lo «Home Secretary») chiedeva di essere autorizzato a proporre impugnazione dinanzi a detto giudice avverso la decisione della Proscribed Organisations Appeal Commission (commissione d’appello riguardo alle organizzazioni vietate, Regno Unito; in prosieguo: la «POAC») del 30 novembre 2007, con cui tale giudice aveva accolto un ricorso proposto contro la decisione dello Home Secretary del 1° settembre 2006 che rifiutava di revocare la proscrizione della People’s Mojahedin Organization of Iran (in prosieguo: la «ricorrente» o la «PMOI») quale organizzazione implicata nel terrorismo e aveva ingiunto al citato Home Secretary di sottoporre al Parlamento del Regno Unito un progetto di ordinanza (Order) per la cancellazione della ricorrente dall’elenco delle organizzazioni vietate ai sensi del Terrorism Act 2000 (legge del 2000 sul terrorismo).
3 Con tale decisione, la POAC aveva segnatamente qualificato come «perversa» (perverse) la conclusione dello Home Secretary, contenuta nella sua decisione 1° settembre 2006 che rifiutava di revocare la proscrizione della ricorrente, secondo la quale quest’ultima era, all’epoca, ancora un’organizzazione «implicata nel terrorismo» (concerned in terrorism) ai sensi del Terrorism Act 2000. Secondo la valutazione operata dalla POAC, l’unica convinzione che un soggetto ragionevole chiamato a decidere avrebbe potuto onestamente maturare, nel settembre 2006 o successivamente, era che la PMOI non rispondeva più ad alcuno dei criteri necessari per mantenerne la proscrizione. In altri termini, sulla base del materiale di cui disponeva, la POAC aveva ritenuto che la PMOI non fosse più implicata nel terrorismo nel settembre del 2006 e che continuasse a non esserlo alla data della decisione in questione (sentenza PMOI, punti 168 e 169).
4 Risulta dalla decisione della POAC (punto 10) che il materiale in questione includeva alcuni elementi di informazione relativi a fatti riguardanti la PMOI accaduti in Francia. A tale riguardo la POAC si è riferita più in particolare al fatto che gli uffici, presso Parigi, del Consiglio nazionale della resistenza iraniana (CNRI) erano stati perquisiti il 17 giugno 2003, che molti membri del CNRI erano stati interrogati e alcuni di essi posti in stato di arresto, ma che, sebbene fosse stata rinvenuta una notevole somma di denaro, non era stato avviato alcun procedimento penale.
5 Con la citata sentenza la Court of Appeal ha confermato le valutazioni della POAC. Essa ha inoltre rilevato che gli elementi di informazione riservati prodotti dallo Home Secretary rafforzavano la sua conclusione secondo cui quest’ultimo non avrebbe potuto ragionevolmente ritenere che la PMOI intendesse compiere in futuro nuovi atti di terrorismo.
6 Con ordinanza 23 giugno 2008, entrata in vigore il 24 giugno, lo Home Secretary ha quindi radiato il nome della PMOI dall’elenco delle organizzazioni proscritte a titolo del Terrorism Act 2000. Tale radiazione è stata approvata dalle due camere del Parlamento del Regno Unito.
7 Con decisione 15 luglio 2008, 2008/583/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga la decisione 2007/868/CE (GU L 188, pag. 21; in prosieguo: la «decisione impugnata»), il Consiglio ha tuttavia mantenuto il nome della ricorrente, insieme ad altri, nell’elenco figurante in allegato al regolamento (CE) del Consiglio 27 dicembre 2001, n. 2580, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU L 344, pag. 70; in prosieguo: l’«elenco controverso»).
8 Il quinto ‘considerando’ della decisione impugnata, che indubbiamente riguarda la PMOI, enuncia:
«Per un gruppo, il Consiglio ha tenuto conto del fatto che la decisione di un’autorità competente che giustificava l’inclusione di questo gruppo nell’elenco non è più in vigore dal 24 giugno 2008. Tuttavia, sono stati portati all’attenzione del Consiglio nuovi elementi relativi al gruppo in questione. Secondo il Consiglio, questi nuovi elementi giustificano l’inclusione di tale gruppo nell’elenco».
9 La decisione impugnata è stata notificata alla ricorrente sotto forma di lettera del Consiglio 15 luglio 2008 (in prosieguo: la «lettera di notifica»). In tale lettera, il Consiglio ha rilevato in particolare quanto segue:
«Il Consiglio ha nuovamente deciso di includere [la PMOI] nell’elenco (…). Il Consiglio ha preso nota del fatto che la decisione dell’autorità competente che giustificava l’inclusione della [PMOI] nell’elenco non è più in vigore dal 24 giugno. Tuttavia, il Consiglio ha ricevuto nuove informazioni pertinenti ai fini di tale inclusione. Dopo aver esaminato tali informazioni, il Consiglio ha deciso che [la PMOI] doveva essere ancora inclusa nel suddetto elenco. Pertanto, il Consiglio ha modificato l’esposizione dei motivi».
10 Nell’esposizione dei motivi allegata alla lettera di notifica (in prosieguo: l’«esposizione dei motivi»), il Consiglio ha indicato quanto segue:
«La [PMOI] è un gruppo fondato nel 1965, inizialmente con lo scopo di rovesciare il regime imperiale. I suoi membri hanno infatti preso parte all’eliminazione di alcune migliaia di “agenti” del precedente regime e sono stati tra i responsabili del sequestro di ostaggi nell’ambasciata degli Stati Uniti a Teheran. Mentre era inizialmente tra gli attori più radicali della rivoluzione islamica, la PMOI, dopo il suo divieto, è entrata in clandestinità e ha condotto molte azioni contro il regime al potere a Teheran. L’organizzazione è stata infatti all’origine di attentati terroristici, ad esempio l’attentato contro la sede del partito della Repubblica islamica, il 28 giugno 1981, durante il quale sono rimasti uccisi oltre un centinaio dei principali funzionari del regime (ministri, deputati, alti funzionari) e l’omicidio, il 30 agosto 1981, del presidente Rajai e del suo Primo ministro Javad Bahonar. Nell’aprile 1992 la PMOI ha condotto attacchi terroristici contro rappresentanze diplomatiche e impianti iraniani in tredici paesi. Durante la campagna presidenziale del 1993, il gruppo ha apertamente rivendicato la responsabilità di un certo numero di attacchi contro impianti petroliferi, fra cui la principale raffineria dell’Iran. Nell’aprile 1999 la PMOI ha rivendicato la responsabilità dell’omicidio del capo di Stato maggiore aggiunto delle forze armate iraniane, Ali Sayyad Shirazi. Nel 2000 e nel 2001 l’organizzazione ha rivendicato la partecipazione dei suoi membri a nuove operazioni di commando contro l’esercito ed edifici governativi iraniani, in prossimità della frontiera tra l’Iran e l’Iraq e, il 5 febbraio 2000, ha sferrato un attacco di mortaio contro edifici ufficiali di Teheran. Inoltre, alcuni membri di tale organizzazione, stabilita in vari Stati membri dell’Unione europea, sono attualmente oggetto di procedimenti penali per attività criminose dirette al finanziamento delle loro operazioni. Tali atti ricadono nell’ambito di applicazione delle disposizioni dell’art. 1, n. 3, lett. a), c), d), f), g), h) e i) della posizione comune 2001/931 e sono stati commessi per le finalità di cui all’art. 1, n. 3, punti i) e iii) della stessa.
La [PMOI] rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001.
Nell’aprile 2001 la procura antiterrorismo ha avviato un’indagine preliminare su presunti reati di “associazione per delinquere finalizzata alla preparazione di atti di terrorismo” alle condizioni previste nel diritto francese dalla legge 22 luglio 1996, n. 96/647. Le investigazioni condotte nell’ambito di tale indagine preliminare hanno portato all’individuazione della responsabilità di presunti membri della [PMOI] per una serie di reati, tutti relativi, in via principale o per connessione, a un’attività collettiva diretta a turbare gravemente l’ordine pubblico con l’intimidazione o il terrore. Oltre all’incriminazione di cui sopra, tale indagine riguarda anche il “finanziamento di un gruppo terroristico” alle condizioni previste nel diritto francese dalla legge 15 novembre 2001, n. 2001/1062, in materia di sicurezza.
Il 19 marzo 2007 e il 13 novembre 2007 la procura antiterrorismo di Parigi ha svolto indagini suppletive su presunti membri della [PMOI]. Tali indagini sono state motivate con l’esigenza di investigare su nuovi elementi emersi dalle indagini effettuate tra il 2001 e il 2007. Esse riguardano in particolare i reati di “riciclaggio dei proventi diretti o indiretti di truffe a danno di soggetti particolarmente vulnerabili e di truffa in banda organizzata” in relazione ad attività terroristiche alle condizioni previste in diritto francese dalla legge 2 agosto 2003, n. 2003/706.
L’autorità competente ha quindi adottato nei confronti della [PMOI] una decisione ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.
Il Consiglio rileva che tali procedimenti sono ancora in corso e sono stati ampliati nel 2007 nell’ambito della lotta contro le operazioni di finanziamento condotte da gruppi terroristici. Il Consiglio ritiene che rimangano validi i motivi per cui [la PMOI] è stata inclusa nell’elenco delle persone ed entità sottoposte alle misure di cui all’art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2580/2001.
In base a tali elementi, il Consiglio ha deciso che [la PMOI] deve restare soggetta alle misure previste a norma dell’art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2580/2001».
Procedimento
11 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 21 luglio 2008 la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
12 Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale lo stesso giorno, la ricorrente ha presentato una domanda ai sensi dell’art. 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale affinché la causa fosse decisa mediante procedimento accelerato. Il Consiglio ha formulato le proprie osservazioni in merito a tale domanda il 30 luglio 2008 e ha depositato il proprio controricorso il 10 settembre 2008. Il 22 settembre 2008 il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso di accogliere detta domanda, concludendo conseguentemente la fase scritta.
13 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito dei provvedimenti istruttori di cui all’art. 65 del regolamento di procedura, con ordinanza 26 settembre 2008 ha ordinato al Consiglio di produrre tutti i documenti relativi all’adozione della decisione impugnata e riguardanti la ricorrente, pur restando riservata la comunicazione degli stessi all’interessata, in questa fase del procedimento, nel caso in cui il Consiglio ne avesse invocato il carattere confidenziale.
14 Il Consiglio ha ottemperato a tale provvedimento istruttorio, in un primo momento, con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 ottobre 2008. Alla sua risposta erano allegati otto documenti, sette dei quali, non qualificati come riservati, sono stati trasmessi alla ricorrente. Quest’ultima è stata invitata a presentare osservazioni scritte sui sette documenti in questione, nonché sulla domanda di trattamento riservato riguardante l’ottavo. La ricorrente ha ottemperato a tale invito con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 5 novembre 2008.
15 In un secondo momento, il Consiglio ha ottemperato a tale provvedimento istruttorio con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 6 novembre 2008. Alla sua risposta erano allegati quattro nuovi documenti, che sono stati comunicati alla ricorrente.
16 Con ordinanza 10 novembre 2008, sentite le parti, il presidente della Settima Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento della Repubblica francese e della Commissione delle Comunità europee a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
17 Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’art. 64 del regolamento di procedura, con lettera della cancelleria 11 novembre 2008 il Tribunale (Settima Sezione) ha invitato il Consiglio, da un lato, a presentare osservazioni scritte su alcune nuove allegazioni in punto di fatto e alcuni nuovi argomenti giuridici contenuti nelle osservazioni della ricorrente depositate in cancelleria il 5 novembre 2008 e, dall’altro, a produrre tutti i documenti in suo possesso che descrivessero, o riguardassero, la procedura di voto sfociata nell’adozione della decisione impugnata, compresi i verbali di seduta e di voto. Il Consiglio ha ottemperato a tale richiesta con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 21 novembre 2008.
18 Nell’ambito delle medesime misure di organizzazione del procedimento e ai sensi dell’art. 24 dello Statuto della Corte di giustizia, con lettera della cancelleria 11 novembre 2008 il Tribunale (Settima Sezione) ha invitato il Regno Unito a presentare osservazioni scritte sulle allegazioni in punto di fatto relative alla procedura di adozione della decisione impugnata, contenute nelle osservazioni della ricorrente depositate in cancelleria il 5 novembre 2008. Il Regno Unito ha ottemperato a tale richiesta con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 20 novembre 2008.
19 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 24 novembre 2008 la ricorrente ha presentato osservazioni scritte sulla relazione d’udienza. Il Consiglio ha replicato a tali osservazioni con atto depositato in cancelleria il 28 novembre 2008.
20 Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 3 dicembre 2008.
Conclusioni delle parti
21 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata, per la parte in cui essa la riguarda;
– condannare il Consiglio alle spese.
22 Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
23 La Repubblica francese e la Commissione sostengono il primo capo delle conclusioni del Consiglio.
In diritto
24 La ricorrente invoca in sostanza cinque motivi a sostegno della sua domanda di annullamento della decisione impugnata. Il primo riguarda un errore manifesto di valutazione. Il secondo riguarda una violazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dell’onere della prova. Il terzo riguarda una violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Il quarto riguarda una violazione dei diritti della difesa e dell’obbligo di motivazione. Il quinto riguarda un abuso o uno sviamento di potere o di procedura.
25 Nelle osservazioni depositate nella cancelleria del Tribunale il 5 novembre 2008 la ricorrente invoca inoltre un sesto motivo, concernente la violazione di una forma sostanziale. Il Tribunale ritiene che tale motivo nuovo sia ricevibile. Da un lato, infatti, esso si fonda su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento, ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura. Dall’altro, e in ogni caso, tale motivo è di ordine pubblico e quindi rilevabile d’ufficio, dal momento che si fonda sulla violazione di una forma sostanziale riguardante le condizioni stesse di adozione dell’atto comunitario impugnato.
26 Il Tribunale esaminerà in primo luogo questo sesto motivo, quindi il quarto motivo e infine, congiuntamente, il secondo e il terzo motivo.
Sul sesto motivo, concernente la violazione di una forma sostanziale
27 Nelle osservazioni scritte sui primi sette documenti prodotti dal Consiglio in esecuzione dell’ordinanza 26 settembre 2008, recante provvedimenti istruttori, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 5 novembre 2008, la ricorrente deduce in particolare un motivo nuovo, concernente l’irregolarità del processo di voto, in seno al Consiglio, su tutti i progetti di decisioni comunitarie di congelamento dei capitali.
28 A sostegno di tale censura la ricorrente fa riferimento a una dichiarazione resa il 22 luglio 2008 dinanzi alla House of Lords (camera dei Lord, Regno Unito) da Lord Malloch‑Brown, Minister of State to the Foreign and Commonwealth Office (segretario di Stato per gli Affari esteri e il Commonwealth; in prosieguo: il «Minister of State»). Interrogato sui motivi per i quali il governo del Regno Unito si era semplicemente astenuto al momento del voto al Consiglio del 15 luglio 2008 che ha portato all’adozione della decisione impugnata, anziché opporsi al mantenimento della PMOI nell’elenco controverso, e ciò malgrado la decisione della POAC e la sentenza della Court of Appeal, il Minister of State ha dichiarato quanto segue, secondo la trascrizione ufficiale della sua dichiarazione nello Hansard:
«Eravamo determinati a rispettare tale decisione della [Court of Appeal] e quindi non abbiamo potuto sostenere il governo [francese], che ha messo sul tavolo nuove informazioni, non disponibili in precedenza, sulla cui base ha potuto persuadere molti governi europei a sostenerlo. Quanto ai motivi per i quali ci siamo astenuti anziché opporci al mantenimento [della PMOI] nell’elenco, la difficoltà consisteva nel fatto che si tratta di un elenco globale che include tutte le organizzazioni terroristiche, e si deve votare a favore o contro tale elenco. Ci trovavamo di fronte a una situazione molto sgradevole nella quale o sarebbe stato mantenuto l’elenco precedente, il che non avrebbe procurato alcun vantaggio, dato che la PMOI vi sarebbe rimasta inclusa, o non ci sarebbe più stato alcun elenco delle organizzazioni terroristiche in Europa. Abbiamo ritenuto che ciò costituisse una minaccia inaccettabile per il popolo del Regno Unito e per il resto del continente».
29 La ricorrente sostiene che il fatto di non accordare agli Stati membri la possibilità di votare contro il mantenimento di una determinata organizzazione nell’elenco controverso, qualora fosse dimostrato, è totalmente contrario alla normativa comunitaria pertinente e all’obbligo incombente al Consiglio e agli Stati membri di esaminare dettagliatamente e caso per caso la questione se il mantenimento dell’interessata nell’elenco controverso rimanga giustificato. La ricorrente aggiunge che dalla dichiarazione del Minister of State sembra emergere che, se il Regno Unito avesse potuto votare individualmente su ciascuna organizzazione, tale Stato membro (al pari, secondo la ricorrente, di alcuni altri Stati membri) avrebbe votato contro il suo mantenimento nell’elenco controverso, il che, vista la regola dell’unanimità prevista dal regolamento n. 2580/2001, non avrebbe potuto che comportare la sua cancellazione da tale elenco.
30 Con questo motivo la ricorrente fa valere in sostanza che il ricorso a una procedura di voto «in blocco» su un elenco globale in seno al Consiglio, senza che sia prevista la possibilità di un voto individuale sulle persone o sulle entità interessate, in occasione del riesame periodico delle misure comunitarie di congelamento dei capitali, inficia l’intero processo di adozione delle dette misure e costituisce un vizio di gravità tale da dover essere qualificato come sviamento di potere e di procedura, violazione di una forma sostanziale, nonché violazione dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dell’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931. Viste tali allegazioni, il Tribunale ha adottato le misure di organizzazione del procedimento menzionate ai precedenti punti 17 e 18.
31 Nelle osservazioni scritte depositate nella cancelleria del Tribunale il 21 novembre 2008 il Consiglio ha tuttavia fatto valere che, nell’ambito del riesame a intervalli regolari, almeno una volta ogni sei mesi, dei nomi delle persone e delle entità indicati nell’elenco figurante nell’allegato del regolamento n. 2580/2001, quale previsto all’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931, ogni membro del Consiglio può esprimersi su ciascuno dei nomi a titolo individuale e indicare quale sia la sua posizione al riguardo. Il Consiglio aggiunge che ogni nome riportato nell’elenco dev’essere approvato all’unanimità e che pertanto, qualora uno Stato membro si opponga al mantenimento nell’elenco di una determinata persona o entità, l’unanimità richiesta per tale mantenimento non sussiste. Il Consiglio invoca, a sostegno della sua tesi, i resoconti delle riunioni del gruppo di lavoro del Consiglio relativo alla posizione comune 2001/931 (in prosieguo: il «gruppo di lavoro PC 2001/931») del 2 e 24 giugno, nonché del 2 luglio 2008, di cui agli allegati 1, 3 e 4 della sua risposta del 10 ottobre 2008 all’ordinanza 26 settembre 2008, recante provvedimenti istruttori.
32 Nelle osservazioni scritte sulle allegazioni in punto di fatto della ricorrente relative alla procedura di adozione della decisione impugnata, depositate nella cancelleria del Tribunale il 20 novembre 2008, il Regno Unito si è inoltre limitato a osservare che, «poiché la domanda [del Tribunale] riguarda[va] il comportamento dei membri del Consiglio nella loro qualità di membri di detta istituzione, lo stesso Consiglio si trova[va] nella posizione migliore per rispondere a qualsiasi domanda relativa all’adozione della legislazione in seno al Consiglio».
33 Pertanto, e a prescindere dal significato e dalla portata da attribuirsi alle dichiarazioni rese dal Minister of State dinanzi alla House of Lords il 22 luglio 2008, il Tribunale non può che constatare, alla luce degli elementi versati agli atti, che non esiste alcun indizio oggettivo che consenta di confermare la tesi della ricorrente secondo cui gli Stati membri riuniti nell’ambito del Consiglio sarebbero costretti a votare «pro o contro» un «elenco globale», senza avere la possibilità di pronunciarsi individualmente e caso per caso sulla questione se l’inclusione o il mantenimento di una determinata persona o entità nell’elenco in questione sia o rimanga giustificato.
34 Al contrario, dai documenti prodotti dal Consiglio emerge che tali esami o riesami caso per caso hanno effettivamente avuto luogo in seno al gruppo di lavoro PC 2001/931. In particolare, dal resoconto della riunione di detto gruppo di lavoro PC 2001/931 del 2 luglio 2008 risulta che alle delegazioni degli Stati membri è stato accordato un termine supplementare, con scadenza 4 luglio 2008, per precisare se, «alla luce degli elementi di informazione aggiuntivi forniti da uno Stato membro e della motivazione rivista che era stata [loro] distribuita», esse avessero «obiezioni a che uno dei gruppi fosse inserito nell’elenco sulla nuova base proposta». Poiché tale riferimento riguardava, con tutta evidenza, il caso specifico della ricorrente, si deve rilevare che gli Stati membri si sono espressamente riservati la possibilità di opporsi al suo mantenimento nell’elenco controverso, ma alla fine hanno scelto di non avvalersi di tale facoltà.
35 Discende da quanto precede che il sesto motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul quarto motivo, concernente una violazione dei diritti della difesa
36 A tale riguardo è pacifico che il Consiglio ha adottato la decisione impugnata senza avere previamente comunicato alla ricorrente le nuove informazioni o i nuovi elementi del fascicolo che, a suo parere, ne giustificavano il mantenimento nell’elenco controverso, ossia quelli relativi all’indagine preliminare avviata dalla procura antiterrorismo di Parigi nell’aprile 2001 e alle due indagini suppletive di marzo e novembre 2007. A fortiori, esso non le ha dato la possibilità di far valere utilmente il suo punto di vista al riguardo prima dell’adozione della decisione impugnata.
37 Si deve quindi constatare che la decisione impugnata è stata adottata in violazione dei principi enunciati dal Tribunale nella sentenza OMPI, per quanto riguarda il rispetto dei diritti della difesa (v., in particolare, punti 120, 126 e 131).
38 Il Consiglio fa tuttavia valere, in primo luogo, che le considerazioni espresse dal Tribunale nella sentenza OMPI per quanto riguarda le decisioni successive al congelamento dei capitali non tengono conto della situazione particolare in cui esso si sarebbe trovato nel caso di specie. Infatti, nella detta sentenza il Tribunale avrebbe presunto che la decisione dell’autorità nazionale competente che costituiva il fondamento della decisione iniziale di congelamento dei capitali sarebbe rimasta in vigore, senza prevedere la possibilità che tale decisione fosse revocata o ritirata anche qualora il Consiglio avesse ricevuto nuove informazioni tali da giustificare il mantenimento dell’interessato nell’elenco controverso. Ciò si sarebbe verificato, nel giugno 2008, per quanto riguarda la ricorrente. Nelle circostanze del caso di specie, il Consiglio avrebbe ritenuto che l’obiettivo di interesse pubblico perseguito dalla Comunità, conformemente alla risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, potesse essere conseguito solo attraverso la sostituzione immediata della decisione allora vigente con una nuova decisione del Consiglio, fondata sulle nuove informazioni che quest’ultimo aveva urgentemente preso in considerazione. Il Consiglio ritiene di avere realizzato in tal modo l’unico equilibrio possibile tra la necessità di tenere in debito conto che la decisione dell’autorità nazionale competente servita da fondamento della decisione iniziale di congelamento dei capitali della ricorrente era stata revocata e la necessità di vigilare affinché detti capitali rimanessero congelati, viste le nuove informazioni che gli erano state comunicate e che giustificavano, a suo parere, il mantenimento delle misure restrittive applicate alla ricorrente. Esso aggiunge che qualsiasi interruzione nell’applicazione di tali misure avrebbe immediatamente consentito alla ricorrente di accedere ai suoi capitali, il che avrebbe reso inefficace la decisione impugnata. Secondo il Consiglio, la sentenza OMPI non indica affatto che esso non avrebbe potuto agire in tal modo, tenuto conto delle circostanze particolari del caso di specie.
39 Il Tribunale ritiene che tale argomento del Consiglio non giustifichi assolutamente la presunta impossibilità in cui detta istituzione si sarebbe trovata di adottare la decisione impugnata secondo una procedura rispettosa dei diritti di difesa della ricorrente.
40 Più specificamente, l’asserita urgenza non è stata minimamente dimostrata. Infatti, anche ammettendo che il Consiglio non fosse tenuto a cancellare immediatamente la ricorrente dall’elenco controverso a seguito della decisione della POAC 30 novembre 2007, in ogni caso a partire dal 7 maggio 2008, data della pronuncia della sentenza della Court of Appeal, è definitivamente venuta meno per esso la possibilità di basarsi ancora sulla decisione dello Home Secretary che aveva costituito il fondamento della decisione iniziale di congelamento dei capitali della ricorrente. Orbene, fra tale data del 7 maggio 2008 e quella dell’adozione della decisione impugnata, il 15 luglio 2008, sono trascorsi oltre due mesi. A tale riguardo il Consiglio non spiega per quale motivo non potesse avviare subito dopo il 7 maggio 2008 la procedura in vista della cancellazione della ricorrente dall’elenco controverso o del suo mantenimento in detto elenco sulla base di nuovi elementi.
41 Inoltre, anche ammettendo che i primi elementi relativi all’indagine preliminare avviata a Parigi nell’aprile 2001 siano stati comunicati dalle autorità francesi al Consiglio solo nel giugno 2008, ciò non spiega perché tali elementi nuovi non potessero essere comunicati subito alla ricorrente, se il Consiglio intendeva ormai porli a carico di quest’ultima. Ciò vale a maggior ragione in quanto la fase orale era stata riaperta nella causa che ha dato luogo alla sentenza PMOI, con ordinanza del Tribunale 12 giugno 2008, e la data limite per il deposito delle osservazioni delle parti sulla sentenza della Court of Appeal e sulle osservazioni relative a tale sentenza depositate dalla ricorrente era stata fissata per il 7 luglio 2008. In tutto questo periodo il Consiglio era in grado di comunicare i «nuovi elementi» alla ricorrente e, se del caso, al Tribunale nell’ambito della causa sfociata nella sentenza PMOI. A tale riguardo va rilevato che il Consiglio, nelle sue osservazioni depositate nella cancelleria del Tribunale il 7 luglio 2008 nella suddetta causa, ha espressamente manifestato l’intenzione di prendere urgentemente posizione su «nuovi elementi» sottoposti al suo esame. Tuttavia, si deve rilevare altresì che il Consiglio si è astenuto dal comunicare tali nuovi elementi alla ricorrente, senza invocare una qualsiasi impossibilità materiale o giuridica a farlo, e ciò sebbene il Tribunale avesse annullato, con la sentenza OMPI, una delle sue precedenti decisioni proprio perché non era stata oggetto di tale previa comunicazione.
42 Occorre aggiungere che né la sentenza della Court of Appeal né l’ordinanza dello Home Secretary 23 giugno 2008 hanno avuto effetto automatico e immediato sulla decisione 2007/868 di congelamento dei capitali vigente all’epoca. Conformemente al principio di presunzione di validità degli atti comunitari, tale decisione rimaneva in vigore, con forza di legge, nonostante il venir meno del suo «substrato» nazionale, fino a quando non fosse stato revocato o annullato nell’ambito di un ricorso d’annullamento oppure dichiarato invalido a seguito di un rinvio pregiudiziale o di un’eccezione di illegittimità (v. sentenza PMOI, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
43 In fatto come in diritto è quindi errato affermare che, a seguito dell’entrata in vigore dell’ordinanza dello Home Secretary e della comunicazione più o meno concomitante di nuovi elementi da parte delle autorità francesi, occorreva adottare una nuova decisione di congelamento dei capitali con un’urgenza tale da non consentire di rispettare i diritti di difesa della ricorrente.
44 Anzi, il Tribunale ritiene che il fatto che il Consiglio abbia omesso di conformarsi a una procedura pur chiaramente definita dalla sentenza OMPI, omissione intervenuta in piena cognizione di causa e che non può fondarsi su alcuna giustificazione ragionevole, possa costituire un indizio pertinente nell’ambito dell’esame del quinto motivo, concernente un abuso o uno sviamento di potere.
45 Il Consiglio fa valere, in secondo luogo, che l’esposizione dei motivi comunicata alla ricorrente consente a quest’ultima di esercitare il suo diritto di ricorso giurisdizionale e al giudice comunitario di effettuare il proprio controllo. La ricorrente avrebbe inoltre avuto la possibilità di far valere le sue osservazioni sull’esposizione dei motivi, nel rispetto dei suoi diritti della difesa, dato che l’atto di ricorso era stato immediatamente trasmesso dal Consiglio alle delegazioni degli Stati membri.
46 Tale argomento, che deriva da una confusione tra la garanzia dei diritti della difesa nell’ambito del procedimento amministrativo e quella risultante dal diritto a un effettivo ricorso giurisdizionale contro l’atto lesivo adottato al termine di tale procedimento, è già stato espressamente respinto dal Tribunale nella sentenza OMPI (punto 94 e giurisprudenza ivi citata).
47 In conclusione, il Tribunale constata che il mantenimento del congelamento dei capitali della ricorrente disposto con la decisione impugnata è intervenuto a seguito di un procedimento in cui non sono stati rispettati i diritti di difesa della ricorrente. Tale considerazione non può che comportare l’annullamento di detta decisione nella parte relativa alla ricorrente.
48 Benché, date le circostanze, non sia necessario pronunciarsi sugli altri motivi del ricorso, il Tribunale esaminerà nondimeno il secondo e il terzo motivo, in considerazione della loro importanza sotto il profilo del diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva.
Sul secondo e sul terzo motivo, concernenti rispettivamente una violazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e dell’onere della prova, nonché la violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva
49 A tale riguardo il Tribunale ricorda anzitutto di avere precisato nelle sentenze OMPI e PMOI quali siano: a) le condizioni di applicazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001; b) l’onere della prova incombente al Consiglio in tale contesto; c) la portata del controllo giurisdizionale in materia.
50 Come il Tribunale ha rilevato ai punti 115 e 116 della sentenza OMPI e al punto 130 della sentenza PMOI, gli elementi di fatto e di diritto che possono condizionare l’applicazione di una misura di congelamento dei capitali ad una persona, gruppo o entità sono stabiliti dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, ai sensi del quale il Consiglio, all’unanimità, redige, rivede e modifica l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità ai quali si applica il detto regolamento, conformemente alle disposizioni dell’art. 1, nn. 4‑6, della posizione comune 2001/931. L’elenco di cui trattasi deve quindi essere redatto, conformemente alle disposizioni dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino che da parte di un’autorità competente è stata adottata una decisione nei confronti delle persone, dei gruppi e delle entità menzionati, sia che si tratti dell’avvio di indagini o di azioni penali per un atto di terrorismo, o per il tentativo di commetterlo, o per la partecipazione o l’agevolazione di un tale atto, basata su prove o indizi seri e credibili, sia che si tratti della condanna per tali fatti. Si intende per «autorità competente» un’autorità giudiziaria ovvero, se le autorità giudiziarie non hanno alcuna competenza in materia, un’autorità competente equivalente in tale settore. Inoltre, i nomi delle persone e delle entità riprese sull’elenco devono formare oggetto di un riesame a intervalli regolari, almeno una volta ogni sei mesi, per garantire che la loro conferma sull’elenco rimanga giustificata, conformemente alle disposizioni dell’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931.
51 Ai punti 117 della sentenza OMPI e 131 della sentenza PMOI il Tribunale ha dedotto da tali disposizioni che il procedimento che può condurre ad una misura di congelamento dei capitali ai sensi della normativa pertinente si svolge su due livelli, uno nazionale e l’altro comunitario. In un primo momento, un’autorità nazionale competente, in linea di principio un’autorità giudiziaria, deve adottare nei confronti dell’interessato una decisione che soddisfi la definizione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Se si tratta di una decisione di avvio di inchieste o di azioni penali, essa deve essere basata su prove o indizi seri e credibili. In un secondo momento, il Consiglio, all’unanimità, deve decidere di includere l’interessato nell’elenco controverso, sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino l’adozione di una tale decisione. In seguito, il Consiglio deve accertarsi, a intervalli regolari, almeno una volta ogni sei mesi, che la presenza dell’interessato nell’elenco controverso resti giustificata. A tale riguardo, la verifica dell’esistenza di una decisione di un’autorità nazionale che soddisfi la detta definizione sembra una condizione preliminare per l’adozione, da parte del Consiglio, della decisione iniziale di congelamento dei capitali, mentre la verifica delle conseguenze riservate a tale decisione a livello nazionale sembra indispensabile nell’ambito dell’adozione di una successiva decisione di congelamento dei capitali.
52 Ai punti 123 della sentenza OMPI e 132 della sentenza PMOI il Tribunale ha peraltro rammentato che, ai sensi dell’art. 10 CE, i rapporti tra gli Stati membri e le istituzioni comunitarie sono regolati da doveri reciproci di leale cooperazione (v. sentenza della Corte 16 ottobre 2003, causa C‑339/00, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I‑11757, punti 71 e 72 e giurisprudenza ivi citata). Tale principio è di applicazione generale e si impone, in particolare, nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale [comunemente denominata «giustizia e affari interni» (GAI)], disciplinata dal titolo VI del Trattato UE, la quale è d’altra parte interamente fondata sulla cooperazione tra gli Stati membri e le istituzioni (sentenza della Corte 16 giugno 2005, causa C‑105/03, Pupino, Racc. pag. I‑5285, punto 42).
53 Ai punti 124 della sentenza OMPI e 133 della sentenza PMOI il Tribunale ha stabilito che, in un caso di applicazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, disposizioni che instaurano una forma di cooperazione specifica tra il Consiglio e gli Stati membri nell’ambito della lotta comune al terrorismo, tale principio comporta, per il Consiglio, l’obbligo di rimettersi, nei limiti del possibile, alla valutazione dell’autorità nazionale competente, quanto meno quando si tratta di un’autorità giudiziaria, in particolare per quanto attiene all’esistenza delle «prove o indizi seri e credibili» sui quali si fonda la decisione di quest’ultima.
54 Come è stato dichiarato al punto 134 della sentenza PMOI, emerge da quanto precede che, pur gravando effettivamente sul Consiglio, l’onere della prova che il congelamento dei capitali di una persona, gruppo o entità è o resta legalmente giustificato alla luce della normativa pertinente, tale onere ha un oggetto relativamente ristretto al livello del procedimento comunitario di congelamento dei capitali. Nel caso di una decisione iniziale di congelamento dei capitali, esso ha ad oggetto essenzialmente l’esistenza di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino l’adozione nei confronti dell’interessato, da parte di un’autorità nazionale, di una decisione che soddisfi la definizione di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Peraltro, nel caso di una decisione successiva di congelamento dei capitali, a seguito di riesame, l’onere della prova ha essenzialmente ad oggetto la questione se il congelamento dei capitali resti giustificato alla luce di tutte le circostanze rilevanti della fattispecie e, in modo particolare, del seguito dato a tale decisione da parte dell’autorità nazionale competente.
55 Quanto al controllo esercitato dal Tribunale, esso ha riconosciuto, ai punti 159 della sentenza OMPI e 137 della sentenza PMOI, che il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare sanzioni economiche e finanziarie sulla base degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, conformemente ad una posizione comune adottata in base alla politica estera e di sicurezza comune. Tale potere discrezionale riguarda, in particolare, le considerazioni di opportunità sulle quali si fondano siffatte decisioni. Tuttavia (v. punto 138 della sentenza PMOI), se è vero che il Tribunale riconosce al Consiglio un margine discrezionale in materia, ciò non implica che esso debba astenersi dal controllare l’interpretazione dei dati rilevanti fornita da tale istituzione. Infatti, il giudice comunitario è tenuto, in particolare, non solo a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare la situazione e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte. Tuttavia, nell’ambito di tale controllo, egli non può sostituire la propria valutazione d’opportunità a quella del Consiglio (v., per analogia, sentenza della Corte 22 novembre 2007, causa C‑525/04 P, Spagna/Lenzing, Racc. pag. I‑9947, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
56 Nella specie, il Tribunale constata che né gli elementi di informazione contenuti nella decisione impugnata, nella sua esposizione dei motivi e nella sua lettera di notifica, né tantomeno quelli contenuti nelle due risposte del Consiglio all’ordinanza 26 settembre 2008, recante provvedimenti istruttori, soddisfano le esigenze probatorie sopra ricordate, cosicché non è stato debitamente dimostrato che la decisione impugnata sia stata adottata in conformità delle disposizioni di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001.
57 Più specificamente, il Consiglio non ha comunicato al Tribunale alcuna informazione precisa né alcun elemento del fascicolo tali da dimostrare che l’indagine preliminare avviata dalla procura antiterrorismo di Parigi nell’aprile 2001 e le due indagini suppletive di marzo e novembre 2007 rappresentino nei confronti della ricorrente, come esso afferma senza peraltro giustificare le proprie asserzioni, una decisione che soddisfi la definizione di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.
58 A tale riguardo occorre riprodurre integralmente i passaggi più pertinenti della prima risposta del Consiglio all’ordinanza 26 settembre 2008, recante provvedimenti istruttori:
«3. Il gruppo [di lavoro PC 2001/931] ha tenuto quattro riunioni preparatorie all’adozione della decisione in questione da parte del Consiglio – nella parte in cui riguardava la ricorrente – ossia il 2 giugno, il 13 giugno, il 24 giugno e il 2 luglio 2008 (…)
(…)
6. Ai fini di tali riunioni la Repubblica francese ha inoltre distribuito alle delegazioni tre documenti che descrivevano la nuova base proposta per iscrivere la ricorrente nell’elenco, spiegando i motivi della sua proposta. Il terzo documento comprendeva, in parte, il testo che è divenuto l’esposizione dei motivi adottata dal Consiglio e che è già stato versato agli atti del caso di specie. Al momento della loro diffusione, tali documenti sono stati qualificati come riservati dalla Repubblica francese. Il Consiglio ha informato quest’ultima in merito all’ordinanza pronunciata dal Tribunale e detto Stato sta attualmente esaminando la possibilità di declassificare i documenti in questione. Il Consiglio è stato tuttavia informato che, in ragione della necessità di rispettare le esigenze del diritto nazionale, una decisione su tale punto non potrà essere adottata entro il termine fissato dalla cancelleria. Attualmente, pertanto, il Consiglio non può dare seguito all’ordinanza del Tribunale per quanto riguarda i suddetti documenti, dato che non è autorizzato a trasmetterli al Tribunale, neppure in via riservata. Esso chiede rispettosamente al Tribunale di essere comprensivo a tale riguardo e si impegna a informarlo non appena la Repubblica francese avrà preso una decisione sui documenti di cui trattasi.
(…)
11. In particolare, il Consiglio tiene a sottolineare di non avere ricevuto alcun altro elemento di prova relativo all’indagine preliminare condotta in Francia oltre a quelli figuranti nell’esposizione dei motivi. Esso crede di capire che tali prove supplementari debbano restare riservate, conformemente al diritto francese, per l’intera durata dell’indagine. Esso ha riprodotto tutti gli elementi essenziali relativi all’indagine di cui disponeva per elaborare l’esposizione dei motivi. Uno dei documenti menzionati al punto 6 conteneva un elenco più dettagliato dei reati oggetto dell’indagine, ma questi ultimi rientrano tutti nella descrizione generale fornita nell’esposizione dei motivi (ossia una serie di reati tutti commessi in relazione, in via principale o per connessione, a un’attività collettiva finalizzata a turbare gravemente l’ordine pubblico con l’intimidazione o il terrore, nonché il finanziamento di un gruppo terroristico e il riciclaggio dei proventi diretti o indiretti dei reati di truffa a danno di soggetti particolarmente vulnerabili e di truffa in banda organizzata in relazione a un’attività terroristica).
12. Il Consiglio non dispone di alcun’altra informazione oltre a quelle relative alla natura dei reati oggetto dell’indagine e alle precisazioni sulla data di inizio della stessa, nonché sulla data in cui sono state disposte le indagini suppletive. Esso non è stato informato in merito all’identità precisa delle persone sulle quali verte l’indagine e sa semplicemente che tali persone sono presunti membri della ricorrente, come indicato nell’esposizione dei motivi. Esso non dispone neppure di informazioni sulla possibile evoluzione dell’indagine. Riassumendo, quando è stata adottata la decisione impugnata, il Consiglio non disponeva di alcun’altra prova “dedotta contro la ricorrente” nell’ambito dell’indagine oltre a quelle menzionate nell’esposizione dei motivi».
59 Orbene, alla luce delle contestazioni di fatto e delle censure formulate dalla ricorrente, né le spiegazioni fornite dal Consiglio né i documenti da esso prodotti consentono di giustificare sotto il profilo giuridico la decisione impugnata, più in particolare alla luce dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001.
60 Lo stesso dicasi se si tiene conto della seconda risposta del Consiglio all’ordinanza 26 settembre 2008, recante provvedimenti istruttori in allegato alla quale tale istituzione ha prodotto la versione non riservata dei tre documenti menzionati al precedente punto 58, ossia quelli con i quali le autorità francesi le avevano comunicato nel giugno 2008 informazioni relative all’indagine preliminare avviata a Parigi nell’aprile 2001 ed ampliata nel 2007, sul cui fondamento è stata adottata la decisione impugnata.
61 A tale riguardo la ricorrente ha fatto valere in particolare che l’indagine preliminare avviata in Francia nell’aprile 2001 era un’inchiesta nei confronti di «X», che avrebbe potuto eventualmente riguardare taluni suoi membri o simpatizzanti, ma non la PMOI in quanto tale.
62 Si deve infatti constatare che nel primo dei tre documenti menzionati al precedente punto 58, datato 9 giugno 2008, le autorità francesi si sono limitate a indicare «che il 9 aprile 2001 [era] stata avviata un’indagine preliminare nei confronti di 17 persone che potrebbero appartenere [alla PMOI]», che «tale indagine [era] ancora in corso» e che, «[in] questa fase, [erano] indagate 24 persone». Tuttavia, non è stata fornita alcuna spiegazione in ordine ai motivi per i quali queste stesse autorità avevano tratto la conclusione, nel medesimo documento, che «[d]etta procedura costitui[va] una decisione nei confronti [della PMOI] da parte di un’autorità competente ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931».
63 In risposta a tale argomento della ricorrente, non contestato in quanto tale, il Consiglio sostiene che una siffatta circostanza è non solo ipotizzabile, ma anche logica e appropriata nel contesto del congelamento dei capitali di un’organizzazione quale la ricorrente. Da un lato, infatti, reati quali l’associazione a delinquere finalizzata alla preparazione di atti terroristici, il finanziamento di un’organizzazione terroristica e il riciclaggio di denaro in connessione con un’organizzazione terroristica non potrebbero essere commessi dall’organizzazione stessa, ma solo dai singoli che ne fanno parte. Dall’altro, la ricorrente non potrebbe essere di per sé oggetto di procedimenti penali, dal momento che non ha personalità giuridica.
64 Orbene, tali spiegazioni contrastano anzitutto con la lettera dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, secondo cui una decisione dev’essere presa «nei confronti delle persone, gruppi ed entità interessati».
65 Anche ammettendo che non occorra attenersi a un’interpretazione letterale di tale disposizione, tuttavia, per poter accogliere l’argomento del Consiglio, occorrerebbe altresì che tale istituzione o l’autorità nazionale competente interessata si curasse di spiegare i motivi specifici e concreti per i quali, nel caso di specie, gli atti imputabili a singoli presunti membri o simpatizzanti della PMOI dovrebbero essere imputati alla PMOI stessa. Orbene, come si è già rilevato, nella specie tale spiegazione è del tutto assente.
66 In mancanza di informazioni più precise, non è possibile neppure verificare la veridicità e la pertinenza dell’affermazione, contenuta nell’esposizione dei motivi, secondo cui molti dei presunti membri della ricorrente sarebbero attualmente oggetto di procedimenti penali per reati collegati a un’attività terroristica. A tale riguardo la ricorrente ha fatto valere nell’atto introduttivo che, a parte l’indagine preliminare avviata in Francia nel 2001, essa non è a conoscenza che un qualunque suo membro o simpatizzante sia perseguito in uno degli Stati membri per aver finanziato attività terroristiche o altre attività criminose che la riguardano, contrariamente a quanto si afferma nell’esposizione dei motivi. Inoltre, nessuno dei suoi membri o simpatizzanti sarebbe mai stato dichiarato colpevole di attività illecite collegate al terrorismo o al suo finanziamento. Il Consiglio non ha in alcun modo confutato tali affermazioni nel controricorso.
67 Per quanto riguarda le indagini suppletive del 19 marzo e 13 novembre 2007, la ricorrente fa inoltre valere che esse non la riguardano in alcun modo, e che, anzi, ad essa non vi si fa alcun riferimento. Nella sua prima risposta all’ordinanza recante provvedimenti istruttori, il Consiglio ammette di non essere stato informato in merito all’identità dei singoli interessati da tali atti e di sapere tutt’al più che tali persone sono presunti membri della PMOI. Anche in questo caso non vengono minimamente spiegati né il nesso tra le persone in questione e la ricorrente, né i motivi che potrebbero giustificare l’imputazione alla seconda degli atti dei primi.
68 Occorre ancora rilevare che nessun elemento agli atti consente di dimostrare che l’indagine preliminare avviata in Francia nell’aprile 2001, anche ammettendo che si tratti di un atto di un’«autorità giudiziaria», circostanza parimenti contestata dalla ricorrente, si fondi, secondo la valutazione di detta autorità, su prove o indizi seri e credibili, come richiesto dall’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.
69 A questo proposito, è vero che al punto 3, lett. b), secondo trattino, dell’ultimo dei tre documenti menzionati al precedente punto 58, datato 26 giugno 2008, le autorità francesi in seno al Consiglio hanno affermato che l’esistenza di tale indagine preliminare «dimostra[va] che le autorità giudiziarie dispon[evano] degli “indizi seri o credibili” necessari ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune [2001/931] e che collegavano [la PMOI] a recenti attività terroristiche».
70 Orbene, non solo questa valutazione non emana dall’autorità giudiziaria nazionale competente, ma, in una lettera al Consiglio del 3 novembre 2008, prodotta come allegato 4 alla seconda risposta del Consiglio all’ordinanza 26 settembre 2008, recante provvedimenti istruttori, il Ministero degli Affari esteri ed europei francese (MAEE) ha indicato, riferendosi specificamente al suddetto punto 3, lett. b), secondo trattino, dell’ultimo dei tre documenti menzionati al precedente punto 58, che gli «sembra[va] opportuno e conforme al diritto precisare che si tratta[va] di conclusioni tratte dal MAEE in base agli elementi oggettivi della procedura francese comunicati dalla procura della Repubblica di Parigi, a norma dell’art. 11, [terzo comma,] del codice di procedura penale, e che impegna[vano] solo il MAEE».
71 Infine, il Tribunale rileva che, su domanda delle autorità francesi, il Consiglio ha rifiutato di «declassificare» il punto 3, lett. a), dell’ultimo dei tre documenti menzionati al precedente punto 58, contenente la «sintesi dei principali punti che giustificano il mantenimento dell’[OMPI] nell’elenco europeo», effettuata da tali autorità e portata all’attenzione di alcune delegazioni degli Stati membri. Secondo la citata lettera del MAEE al Consiglio del 3 novembre 2008, le informazioni in questione «presentano un aspetto di ordine pubblico che interessa la difesa nazionale e sono quindi oggetto di misure di tutela destinate a limitarne la diffusione, a norma dell’art. 413‑9 del codice penale», per cui «il MAEE non può autorizzarne la comunicazione al Tribunale».
72 L’affermazione del Consiglio secondo cui esso sarebbe tenuto a rispettare il principio di riservatezza invocato dalle autorità francesi non consente di comprendere per quale motivo tale principio verrebbe leso dalla comunicazione degli elementi del fascicolo in questione al giudice comunitario, ma non sia stato leso dalla comunicazione degli stessi elementi al medesimo Consiglio e successivamente ai governi degli altri 26 Stati membri.
73 In ogni caso, il Tribunale ritiene che il Consiglio non possa fondare la sua decisione di congelamento dei capitali su informazioni o elementi del fascicolo comunicati da uno Stato membro, se tale Stato membro non è disposto ad autorizzarne la comunicazione al giudice comunitario investito del controllo della legittimità di tale decisione.
74 A tale riguardo occorre ricordare che nella sentenza OMPI (punto 154) il Tribunale ha già dichiarato che il controllo giurisdizionale di legittimità di una decisione di congelamento dei capitali si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarla, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione, come il Consiglio aveva espressamente riconosciuto nelle sue memorie nella causa all’origine della sentenza del Tribunale 21 settembre 2005, causa T‑306/01, Yusuf e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (Racc. pag. II‑3533), annullata in sede di impugnazione con sentenza della Corte 3 settembre 2008, cause riunite C‑402/05 P e C‑415/05 P, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (Racc. pag. I-6351). Il Tribunale deve anche accertarsi del rispetto dei diritti della difesa e del requisito della motivazione al riguardo nonché, eventualmente, della fondatezza delle ragioni imperative eccezionalmente fatte valere dal Consiglio per sottrarvisi.
75 Nel caso di specie, tale controllo appare tanto più indispensabile in quanto rappresenta la sola garanzia procedurale che consenta di assicurare il giusto equilibrio fra le esigenze della lotta al terrorismo internazionale e la tutela dei diritti fondamentali. Poiché le limitazioni apportate dal Consiglio ai diritti della difesa degli interessati devono essere bilanciate da un rigoroso controllo giurisdizionale indipendente e imparziale (v., in tal senso, sentenza della Corte 2 maggio 2006, causa C‑341/04, Eurofood, Racc. pag. I‑3813, punto 66), il giudice comunitario deve poter controllare la legittimità e la fondatezza delle misure di congelamento dei capitali, senza che possano essergli opposti il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio (sentenza OMPI, punto 155).
76 Nella specie, il rifiuto del Consiglio e delle autorità francesi di comunicare, anche al solo Tribunale, le informazioni contenute al punto 3, lett. a), dell’ultimo dei tre documenti menzionati al precedente punto 58 ha quindi l’effetto di impedire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità della decisione impugnata.
77 Ne consegue che, nelle circostanze del caso di specie, quali descritte in precedenza, la comunicazione degli elementi di informazione contenuti nelle risposte del Consiglio all’ordinanza 26 settembre 2008, recante provvedimenti istruttori, e negli allegati di tali risposte non permette di per sé né alla ricorrente né al Tribunale di accertarsi che la decisione impugnata sia stata adottata conformemente all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e non sia viziata da un errore manifesto di valutazione.
78 Si deve quindi necessariamente concludere, da un lato, che non è stato debitamente dimostrato che la decisione impugnata sia stata adottata in conformità dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e, dall’altro, che le circostanze stesse della sua adozione ledono il diritto fondamentale della ricorrente a un controllo giurisdizionale effettivo.
79 Ne consegue che il secondo e il terzo motivo sono fondati.
Sulle spese
80 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente ne ha fatto domanda, il Consiglio, rimasto soccombente, va condannato alle spese.
81 Ai termini dell’art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione del Consiglio 15 luglio 2008, 2008/583/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga la decisione 2007/868/CE, è annullata nella parte riguardante la People’s Mojahedin Organization of Iran.
2) Il Consiglio è condannato a sopportare, oltre alle proprie spese, le spese della People’s Mojahedin Organization of Iran.
3) La Repubblica francese e la Commissione sopporteranno le proprie spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 dicembre 2008.
Firme