STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
přednesené dne 11. února 2021(1)
Věc C‑535/19
A,
za účasti
Latvijas Republikas Veselības ministrija
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud, Lotyšsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Právo na volný pohyb a volný pobyt na území členských států – Občan Unie, který není hospodářsky činný a který opustil členský stát svého původu, aby se usadil v hostitelském členském státě za účelem sloučení rodiny – Odmítnutí začlenit ho do systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu a hradit výdaje na veřejnou zdravotní péči – Směrnice 2004/38/ES – Článek 7 odst. 1 písm. b) – Podmínka disponovat ‚zdravotním pojištěním, kterým jsou kryta všechna rizika‘ – Pojem ‚nepřiměřená zátěž‘ – Článek 24 – Právo na rovné zacházení – Nařízení (ES) č. 883/2004 – Článek 3 odst. 1 písm. a) – Pojem ‚dávka v nemoci‘ – Článek 4 a článek 11 odst. 3 písm. e) – Působnost – Skutečná integrační vazba na hostitelský členský stát – Důsledky“
I. Úvod
1. Projednávaná věc se týká občana Unie, který není hospodářsky činný a využil svého práva na volný pohyb tím, že se přestěhoval do členského státu za účelem sloučení rodiny, práva být pojištěn v rámci sociálního zabezpečení tohoto státu a práva být příjemcem státem hrazené zdravotní péče.
2. Tato věc znovu nastoluje otázku vztahu mezi směrnicí 2004/38/ES(2) a nařízením (ES) č. 883/2004(3), ale v odlišném kontextu. Ve třech předchozích věcech(4) dotčení občané Unie nesplňovali podmínky stanovené směrnicí 2004/38 pro získání práva legálního pobytu v hostitelském členském státě, které vyžadují disponovat dostatečnými prostředky a zdravotním pojištěním, kterým jsou kryta všechna rizika. Takovými prostředky nedisponovali a jeden z nich vstoupil na území hostitelského členského státu za účelem tzv. „sociální turistiky“, tedy pouze s cílem pobírat tam sociální dávky. Soudní dvůr na základě toho dospěl k závěru, že těmto občanům Unie může být v hostitelském členském státě odepřeno poskytnutí sociálních dávek ve stejném rozsahu, v jakém jsou poskytovány jeho státním příslušníkům, pokud v něm předtím nepobývali legálně po dobu pěti let a nezískali právo trvalého pobytu.
3. V projednávané věci občan Unie naopak obě požadované podmínky splňuje a vyvstává otázka, zda z toho vyplývá, že má právo na stejné zacházení jako státní příslušníci hostitelského členského státu, pokud jde o přístup ke státem hrazené zdravotní péči.
4. Může však hostitelský členský stát ve jménu zachování finanční rovnováhy svého systému sociálního zabezpečení odmítnout začlenit jej do systému a poskytovat mu stejnou zdravotní péči jako svým vlastním státním příslušníkům na základě podmínky požadující, aby měl zdravotní pojištění, kterým jsou pokryta všechna rizika?
5. To je hlavní otázka položená Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud, Lotyšsko) v rámci sporu mezi italským státním příslušníkem a Latvijas Republikas Veselības ministrija (ministerstvo zdravotnictví Lotyšské republiky, dále jen „lotyšské ministerstvo zdravotnictví“). Jedná se o otázku zásadního významu pro členské státy i pro občany Unie.
6. V návaznosti na analýzu směrnice 2004/38 a nařízení č. 883/2004 ve světle judikatury Soudního dvora tomuto soudu navrhnu, aby rozhodl, že občanovi Unie, který není hospodářsky činný, avšak splňuje podmínky stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38, a který přemístil centrum všech svých zájmů do hostitelského členského státu a má na něj skutečnou integrační vazbu, nemůže být systematicky odpírána účast na sociálním zabezpečení tohoto členského státu a nárok na státem hrazenou zdravotní péči za stejných podmínek, jaké mají státní příslušníci daného státu, pouze z důvodu, že zde tento občan Unie nevykonává zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Nařízení č. 883/2004
7. Článek 2 odst. 1 nařízení č. 883/2004 stanoví:
„Toto nařízení se vztahuje na státní příslušníky členského státu, osoby bez státní příslušnosti a uprchlíky bydlící v některém členském státě, kteří podléhají nebo podléhali právním předpisům jednoho nebo více členských států, jakož i na jejich rodinné příslušníky a pozůstalé.“
8. Článek 3 tohoto nařízení, nadepsaný „Věcná oblast působnosti“, v odstavcích 1 a 5 stanoví:
„1. Toto nařízení se vztahuje na veškeré právní předpisy týkající se těchto oblastí sociálního zabezpečení:
a) dávky v nemoci[…]
[…]
5. Toto nařízení se nevztahuje:
a) na sociální a léčebnou pomoc;
[…]“
9. Článek 4, nadepsaný „Rovnost zacházení“, zní následovně:
„Nestanoví-li toto nařízení jinak, požívají osoby, na které se toto nařízení vztahuje, stejné dávky [stejných dávek] a mají podle právních předpisů kteréhokoliv členského státu stejné povinnosti jako jeho státní příslušníci.“
10. Článek 11 téhož nařízení stanoví:
„1. Osoby, na které se vztahuje toto nařízení, podléhají právním předpisům pouze jediného členského státu. Tyto právní předpisy se určí v souladu s touto hlavou.
[…]
3. S výhradou článků 12 až 16 se:
a) na zaměstnance nebo osobu samostatně výdělečně činnou v členském státě vztahují právní předpisy tohoto členského státu;
[…]
e) na jinou osobu, na kterou se nepoužijí písmena a) až d), vztahují právní předpisy členského státu bydliště, aniž jsou dotčena ostatní ustanovení tohoto nařízení, která jí zaručují dávky podle právních předpisů jednoho nebo více členských států.
[…]“
2. Směrnice 2004/38
11. Směrnice 2004/38 zejména zrušila směrnice 90/365/EHS(5), 90/366/EHS(6) a 90/364/EHS(7), které se týkaly práva pobytu důchodců, studentů a jiných osob, které nejsou hospodářsky činné.
12. Body 9 a 10 odůvodnění této směrnice stanoví:
„(9) Aniž je dotčeno příznivější zacházení přiznané uchazečům o zaměstnání judikaturou Soudního dvora, měli by mít občané Unie právo pobytu v hostitelském členském státě až po dobu tří měsíců, aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám či formalitám s výjimkou povinnosti mít platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas.
(10) Při výkonu svého práva pobytu by se však osoby v počáteční fázi svého pobytu neměly stát nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu. Proto by právo pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků delší než tři měsíce mělo podléhat určitým podmínkám.“
13. Článek 7 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:
„Všichni občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud:
a) jsou v hostitelském členském státě zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými; nebo
b) mají pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika; nebo
c) – jsou zapsáni u soukromého či veřejného subjektu akreditovaného nebo financovaného hostitelským členským státem v souladu s jeho právními předpisy nebo správní praxí z prvotního důvodu studia, včetně odborné přípravy, a
– jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika, a prohlášením nebo jiným podobným prostředkem podle své volby ujistí příslušný vnitrostátní orgán, že mají dostatečné prostředky pro sebe a své rodinné příslušníky, aby se po dobu jejich [svého] pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu;
d) jsou rodinnými příslušníky doprovázejícími nebo následujícími občana Unie, který splňuje podmínky uvedené v písmenech a), b) nebo c).“
14. Článek 14 odst. 1, 2 a 4 téže směrnice stanoví:
„1. Občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu uvedené v článku 6, dokud se nestanou nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu.
2. Občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu stanovené v článcích 7, 12 a 13, dokud splňují podmínky uvedených ustanovení.
[…]
4. Odchylně od odstavců 1 a 2, a aniž je dotčena kapitola VI, nesmějí být v žádném případě vyhoštěni občané Unie ani jejich rodinní příslušníci, pokud:
[…]
b) [dotyční] občané Unie vstoupili na území hostitelského členského státu za účelem hledání zaměstnání. V tom případě nesmějí být občané Unie ani jejich rodinní příslušníci vyhoštěni, pokud mohou prokázat, že pokračují v hledání zaměstnání a mají skutečnou naději, že budou zaměstnáni.“
15. Článek 24 směrnice 2004/38, nadepsaný „Rovné zacházení“, stanoví:
„1. S výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech požívají všichni občané Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu. Právo na rovné zacházení se vztahuje i na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají právo pobytu nebo trvalého pobytu.
2. Odchylně od odstavce 1 není hostitelský členský stát povinen přiznat nárok na sociální pomoc v prvních třech měsících pobytu nebo případně během delšího období stanoveného v čl. 14 odst. 4 písm. b), ani není povinen přiznat před nabytím práva trvalého pobytu vyživovací podporu při studiu, včetně odborné přípravy, jíž se rozumí stipendia nebo půjčky na studium osobám jiným než zaměstnaným osobám, osobám samostatně výdělečně činným, osobám ponechávajícím si takové postavení a jejich rodinným příslušníkům.“
B. Lotyšské právo
16. Článek 17 Ārstniecības likums (zákon o poskytování zdravotní péče) ve znění účinném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení stanovoval:
„1. Zdravotní péče hrazená ze státního rozpočtu a z prostředků příjemce péče se v souladu s podmínkami stanovenými radou ministrů poskytuje následujícím osobám:
1) lotyšským státním příslušníkům;
2) osobám, které nejsou lotyšskými státními příslušníky;
3) státním příslušníkům členských států Evropské unie, států Evropského hospodářského prostoru a Švýcarské konfederace, kteří pobývají v Lotyšsku z důvodu zaměstnání nebo výkonu samostatné výdělečné činnosti, a jejich rodinným příslušníkům;
4) cizincům, kteří jsou oprávněni k trvalému pobytu v Lotyšsku[…]
[…]
3. Osoby, které jsou manželi lotyšských státních příslušníků a osob, jež nejsou lotyšskými státními příslušníky, a které jsou držiteli povolení k pobytu na dobu určitou v Lotyšsku, mají v souladu s podmínkami stanovenými radou ministrů právo na bezplatnou péči v oblasti porodnictví hrazenou ze státního rozpočtu a z prostředků příjemců péče.
[…]
5. Osobám, které nejsou uvedeny v odstavcích 1, 3 a 4 tohoto článku, je poskytována zdravotní péče za úplatu.“
17. Článek 7 Veselības aprūpes finansēšanas likums (zákon o financování zdravotní péče) ve znění účinném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení stanovoval:
„Každý má právo na neodkladnou zdravotní péči. Rada ministrů stanoví podmínky jejího poskytování.“
III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
18. Na konci roku 2015 opustil A, italský státní příslušník, Itálii, aby se usadil v Lotyšsku a žil tam se svojí manželkou, lotyšskou státní příslušnicí, a s jejich dvěma nezletilými dětmi lotyšské a italské státní příslušnosti.
19. Před svým odjezdem byl A zapsán do registru italských státních příslušníků, kteří se stěhují mimo Itálii na dobu nejméně dvanácti měsíců. Osoby zapsané do tohoto registru nemají možnost využívat v Itálii zdravotní péči poskytovanou tímto státem.
20. Dne 22. ledna 2016 požádal A lotyšskou státní zdravotní službu, aby jej zapsala do registru osob pojištěných v rámci veřejného zdravotního pojištění zakládajícího nárok na zdravotní péči hrazenou Lotyšskou republikou, jinými slovy o to, aby jej zařadila do jejího systému sociálního zabezpečení a vydala mu evropský průkaz zdravotního pojištění(8).
21. Rozhodnutím ze dne 17. února 2016 státní zdravotní služba tyto žádosti zamítla.
22. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím lotyšského ministerstva zdravotnictví ze dne 8. července 2016, a to s odůvodněním, že A není v Lotyšsku zaměstnancem ani osobou samostatně výdělečně činnou, ale že v této zemi pobývá na základě osvědčení z registru občanů Unie. Jak bylo potvrzeno na jednání před Soudním dvorem, žalobce si našel první zaměstnání v Lotyšsku až od 4. ledna 2018. Z tohoto důvodu nespadal do kategorie osob uvedených v čl. 17 odst. 1, 3 nebo 4 zákona o poskytování zdravotní péče, jež mohou být pojištěny v rámci veřejného zdravotního pojištění, které zakládá nárok na státem hrazenou zdravotní péči. Předkládající soud uvádí, že takoví občané Unie, jako je A, mohou využívat pouze péči v oblasti porodnictví a neodkladnou státem hrazenou zdravotní péči. Jinak mohou využívat péči spadající do veřejného zdravotního systému, avšak musí si ji hradit z vlastních prostředků.
23. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalobu k administratīvā rajona tiesa (okresní správní soud, Lotyšsko). Ten ji zamítl, neboť měl v podstatě za to, že ačkoli A pobýval v Lotyšsku legálně v souladu s požadavky čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38, a v důsledku toho by se mohl dovolávat zásady zákazu diskriminace uvedené v čl. 24 odst. 1 této směrnice, mohlo být rozdílné zacházení odůvodněno, neboť se zakládalo na objektivních hlediscích a sledovalo legitimní cíl ochrany veřejných financí. Takové rozdílné zacházení bylo přiměřené též proto, že A měl nárok na neodkladnou zdravotní péči, u které není soukromé zdravotní pojištění nákladné, a že po uplynutí pouhých pěti let mohl získat nárok na trvalý pobyt, který by mu umožnil státem hrazenou zdravotní péči využívat.
24. Rozsudkem ze dne 5. ledna 2018 Administratīvā apgabaltiesa (krajský správní soud, Lotyšsko) odvolání podané proti tomuto rozsudku zamítl.
25. Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud), k němuž byl podán kasační opravný prostředek proti rozsudku ze dne 5. ledna 2018, má za to, že pro vyřešení sporu v původním řízení je nezbytné rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce.
26. Předkládající soud poukazuje na to, že zákon o poskytování zdravotní péče provádí čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38. Tento soud sice nemá žádné pochybnosti o tom, že tato směrnice je použitelná, avšak zabývá se použitelností nařízení č. 883/2004. Uvedený soud totiž považuje za nezbytné určit, zda taková zdravotní péče poskytovaná státem, jako je péče poskytovaná v Lotyšsku, spadá do působnosti nařízení č. 883/2004. Předkládající soud si tuto otázku klade zaprvé s ohledem na financování lotyšského systému sociálního zabezpečení, které bylo v roce 2016 založeno především na daních, a zadruhé s ohledem na vyloučení „sociální a léčebné pomoci“ z působnosti nařízení č. 883/2004 na základě jeho čl. 3 odst. 5. Tento soud upřesňuje, že přístup ke státem hrazené zdravotní péči je poskytován na základě objektivních kritérií a že lotyšský systém může být popsán jako systém povinného veřejného zdravotního pojištění.
27. Pro případ, že by nařízení č. 883/2004 bylo použitelné, se předkládající soud zabývá tím, zda čl. 11 odst. 3 písm. e) tohoto nařízení, podle kterého se použijí právní předpisy členského státu bydliště dotyčné osoby, brání tomu, aby bylo žalobci odepřeno zařazení do státem financovaného zdravotního systému v Itálii i v Lotyšsku, a aby tak byl žalobce zcela zbaven přístupu k takové ochraně.
28. Předkládající soud kromě toho vyjádřil obavu, že zásada zákazu diskriminace zakotvená v článku 18 SFEU a upřesněná v článku 24 směrnice 2004/38, jakož i v článku 4 nařízení č. 883/2004 nebyla respektována. Podle jeho názoru ukládá lotyšská právní úprava občanům Unie, kteří nejsou hospodářsky činní, nepřiměřené omezení v přístupu k systému povinného veřejného zdravotního pojištění.
29. Tento soud má za to, že je třeba posoudit konkrétní situaci žalobce. Zdůrazňuje zejména skutečnost, že A se přestěhoval do Lotyšska za svojí rodinou, že v Itálii byl zaměstnán, v Lotyšsku hledal práci a že v posledně uvedeném členském státě má dvě nezletilé děti, které mají dvojí státní příslušnost, lotyšskou a italskou. Podle tohoto soudu svědčí tyto skutečnosti o tom, že žalobce má na Lotyšskou republiku úzké osobní vazby, které neumožňují jej automaticky vyloučit z pojištění v lotyšském veřejném zdravotním systému.
30. Uvedený soud však uznává, že občan Unie se může domáhat stejného zacházení jako se státními příslušníky hostitelského členského státu na základě čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 pouze tehdy, pokud jeho pobyt na území tohoto hostitelského členského státu splňuje podmínky stanovené touto směrnicí. Předkládající soud v tomto ohledu uvádí, že A splňuje podmínky pobytu stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice, jelikož má dostatečné prostředky a zdravotní pojištění, kterým jsou v Lotyšsku kryta všechna rizika, přičemž zdůrazňuje, že byl vyloučen z veřejného zdravotního pojištění zakládajícího nárok na státem hrazenou zdravotní péči. Tento soud se tak zabývá tím, zda skutečnost, že občan Unie má uzavřeno zdravotní pojištění pokrývající všechna rizika, které je jednou z podmínek legality pobytu stanovených směrnicí 2004/38, může být důvodem pro odepření jeho začlenění do veřejného zdravotního systému.
31. Za těchto podmínek se Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Má být veřejná zdravotní péče považována za ‚dávky v nemoci‘ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku, umožňují článek 4 nařízení č. 883/2004 a článek 24 směrnice 2004/38 členským státům, aby se vyhnuly nepřiměřené zátěži spojené se sociálními dávkami určenými k zajištění zdravotní péče tím, že takové dávky odepřou občanům Unie, kteří jsou v danou chvíli bez zaměstnání, zatímco vlastním státním příslušníkům a rodinným příslušníkům občana Unie, kteří jsou zaměstnáni a nacházejí se ve stejné situaci, uvedené dávky přiznávány jsou?
3) V případě záporné odpovědi na první otázku, umožňují články 18 a 21 SFEU a článek 24 směrnice 2004/38 členským státům, aby se vyhnuly nepřiměřené zátěži spojené se sociálními dávkami určenými k zajištění zdravotní péče tím, že takové dávky odepřou občanům Unie, kteří jsou v danou chvíli bez zaměstnání, zatímco vlastním státním příslušníkům a rodinným příslušníkům občana Unie, kteří jsou zaměstnáni a nacházejí se ve stejné situaci, uvedené dávky přiznávány jsou?
4) Je v souladu s čl. 11 odst. 3 písm. e) nařízení č. 883/2004 situace, v níž je občanovi Unie, jenž vykonává právo volného pohybu, ve všech členských státech, kterých se dotýká projednávaný případ, odpíráno právo na státem hrazenou zdravotní péči?
5) Je v souladu s článkem 18, čl. 20 odst. 1 a článkem 21 SFEU situace, v níž je občanovi Unie, jenž vykonává právo volného pohybu, ve všech členských státech, kterých se dotýká projednávaný případ, odpíráno právo na státem hrazenou zdravotní péči?
6) Má být legalita pobytu ve smyslu čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 chápána v tom smyslu, že dává dané osobě právo na přístup k systému sociálního zabezpečení, ale také v tom smyslu, že může být důvodem pro odepření sociálního zabezpečení? Jinak řečeno, může být v projednávané věci, kdy žalobce má zdravotní pojištění pokrývající všechna rizika, což představuje jednu z podmínek legality pobytu stanovených směrnicí 2004/38, považováno za oprávněné odepřít žalobci účast v systému státem hrazené zdravotní péče?“
32. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ze dne 9. července 2019 došla Soudnímu dvoru dne 12. července 2019.
33. Písemná vyjádření předložily lotyšská a španělská vláda, lotyšské ministerstvo zdravotnictví, jakož i Evropská komise. Tytéž zúčastněné strany, jakož i A byli zastoupeni na jednání k přednesu řečí, které se konalo dne 28. září 2020.
IV. Analýza
A. K první předběžné otázce
34. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda taková veřejná zdravotní péče, jaká je poskytována podle článku 17 zákona o poskytování zdravotní péče, spadá pod pojem „dávky v nemoci“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004.
35. Předkládající soud uvádí, že má v tomto ohledu pochybnosti vzhledem ke znění čl. 3 odst. 5 nařízení č. 883/2004, který z působnosti tohoto nařízení vylučuje „sociální a léčebnou pomoc“.
36. Stejně jako všechny zúčastněné strany, které se vyjádřily k první otázce, zastávám názor, že na tuto otázku je třeba odpovědět kladně.
37. Problém rozlišování mezi dávkami sociálního zabezpečení, na které se vztahuje nařízení č. 883/2004, a „sociální a léčebnou pomocí“, vyloučenou z působnosti tohoto nařízení, se objevil velmi brzy, a to již v nařízení (EHS) č. 1408/71(9), které předcházelo nařízení č. 883/2004 a které toto rozlišení obsahovalo(10).
38. Především bych chtěl připomenout, že toto rozlišení spočívá především na základních znacích každé dávky, zejména na jejím účelu a podmínkách jejího poskytnutí, a nikoli na tom, zda je dávka kvalifikována vnitrostátními právními předpisy jako dávka sociálního zabezpečení(11).
39. Dále zdůrazňuji, že podle ustálené judikatury platí, že k tomu, aby dávka nespadala pod „sociální a léčebnou pomoc“ ve smyslu čl. 3 odst. 5 písm. a) nařízení č. 883/2004, ale představovala dávku sociálního zabezpečení, na kterou se toto nařízení vztahuje, musí být splněny dvě kumulativní podmínky. Zaprvé je třeba, aby dávka byla příjemcům přiznávána na základě zákonem stanovené situace bez individuálního posuzování a prostoru pro uvážení ohledně osobních potřeb, a zadruhé je nutné, aby se vztahovala k jednomu z rizik výslovně uvedených v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004(12).
40. Co se týče první podmínky, předkládající soud uvádí, že zdravotní péče je zaručena každé osobě s bydlištěm v Lotyšsku, která spadá do jedné z kategorií objektivně vymezených zákonem o poskytování zdravotní péče a zakládajících nárok na zápis do registru příjemců péče, aniž jsou zohledňovány jakékoli jiné osobní okolnosti.
41. Domnívám se, že takové charakteristiky umožňují mít za to, že první podmínka je splněna.
42. Dodávám, že způsob, jakým je poskytování zdravotní péče financováno(13), je pro kvalifikaci určité péče jako dávky sociálního zabezpečení ve smyslu tohoto nařízení irelevantní(14).
43. Co se týče druhé podmínky, ta vyžaduje ověřit, že se taková zdravotní péče, jaká je upravena v zákoně o poskytování zdravotní péče, vztahuje k jednomu z rizik uvedených v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004, v projednávaném případě k „dávkám v nemoci“ uvedeným v písmenu a) tohoto ustanovení.
44. „Dávky v nemoci“ sice nejsou v nařízení č. 883/2004 definovány, ovšem Soudní dvůr se v tomto ohledu vyjádřil, zejména když rozhodl, že pod tento pojem spadá péče, jejímž hlavním účelem je vyléčení nemocného(15).
45. Z předkládacího rozhodnutí a ze samotného názvu lotyšského zákona dotčeného ve věci v původním řízení přitom jasně vyplývá, že zdravotní péče dotčená ve věci v původním řízení je lékařskou péčí, a tudíž péčí určenou k vyléčení nemoci.
46. Mám tedy za to, že taková veřejná zdravotní péče, jako je péče dotčená ve věci v původním řízení, se vztahuje k riziku onemocnění uvedenému v čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004 a že druhá podmínka je rovněž splněna.
47. Za těchto podmínek navrhuji Soudnímu dvoru, aby na první otázku odpověděl tak, že taková veřejná zdravotní péče, o jakou se jedná ve věci v původním řízení, která je příjemcům poskytována na základě zákonem stanovené situace bez individuálního posuzování a prostoru pro uvážení ohledně osobních potřeb, spadá nikoliv pod pojem „sociální a léčebná pomoc“ ve smyslu čl. 3 odst. 5 písm. a) nařízení č. 883/2004, ale pod pojem „dávky v nemoci“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení.
48. S ohledem na navrhovanou odpověď na první otázku mám za to, že není namístě odpovídat na třetí otázku, která je položena pouze pro případ, že by takové dávky, jako jsou dávky dotčené v původním řízení, nespadaly do působnosti nařízení č. 883/2004.
49. Druhou otázku navrhuji zkoumat ve spojení s pátou a šestou otázkou, a to poté, co posoudím čtvrtou otázku.
B. Ke čtvrté předběžné otázce
50. Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 11 odst. 3 písm. e) nařízení č. 883/2004 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje nárok na státem hrazenou zdravotní péči u takového občana Unie, jako je A, který využil své právo volného pohybu tím, že opustil členský stát svého původu, aby se usadil v jiném členském státě, a to z důvodu, že na území posledně uvedeného státu nevykonává zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost.
51. V tomto ohledu především zdůrazňuji, že čl. 11 odst. 3 písm. e) nařízení č. 883/2004 stanoví pouze „kolizní normu“, jejímž cílem je určit právní předpisy použitelné na dávky sociálního zabezpečení vyjmenované v čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení, v projednávaném případě dávky v nemoci(16). Osoby hospodářsky nečinné, jako je A, na které se nevztahuje žádné z písmen a) až d) tohoto čl. 11 odst. 3, spadají do působnosti písmena e) tohoto ustanovení, které představuje zbytkovou kategorii, a podléhají právním předpisům členského státu bydliště. V takovém případě, jako je případ dotčený v původním řízení, není zpochybňováno, že vzhledem k tomu, že A bydlí v Lotyšsku, použije se na něj lotyšské právo.
52. Cílem tohoto čl. 11 odst. 3 písm. e), stejně jako celého nařízení č. 883/2004 je zamezit současnému uplatňování několika vnitrostátních právních úprav a zabránit tomu, aby osoby spadající do oblasti jeho působnosti byly zbaveny ochrany v oblasti sociálního zabezpečení v důsledku neexistence právních předpisů, které by se na ně vztahovaly(17).
53. Toto ustanovení naproti tomu neharmonizuje podmínky poskytování takových dávek v oblasti sociálního zabezpečení, jako je poskytování zdravotní péče. Za ty odpovídají členské státy, kterým i nadále přísluší pravomoc stanovit svoji zdravotní politiku v souladu s čl. 168 odst. 7 SFEU, uspořádat své systémy sociálního zabezpečení a určit ve svých vnitrostátních právních předpisech podmínky poskytnutí, a tudíž i odmítnutí, dávek v oblasti sociálního zabezpečení(18).
54. Při určování těchto podmínek však členské státy musí dodržovat unijní právo, především pak primární a zásadu rovného zacházení zakotvenou zejména v článku 4 nařízení č. 883/2004 a v čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38, avšak obsah těchto podmínek není v čl. 11 odst. 3 písm. e) tohoto nařízení stanoven. Otázka, zda jsou takové podmínky, jako jsou podmínky stanovené vnitrostátní právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení, v souladu se SFEU a s akty sekundárního práva, je předmětem druhé, páté a šesté otázky, které přezkoumám v následujících oddílech.
55. Na čtvrtou otázku navrhuji odpovědět tak, že čl. 11 odst. 3 písm. e) nařízení č. 883/2004 musí být vykládán v tom smyslu, že umožňuje pouze určit právní předpisy použitelné na takové dávky v nemoci, jako jsou dávky dotčené v původním řízení, a netýká se věcných podmínek pro vznik nároku na ně. Toto ustanovení samo o sobě neumožňuje posoudit, zda je vnitrostátní právní úprava vylučující nárok na státem hrazenou zdravotní péči u takového občana Unie, který vykonává své právo volného pohybu tím, že opustí členský stát svého původu a usadí se v jiném členském státě, z důvodu, že na jeho území nevykonává zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost, slučitelná s unijním právem.
C. Ke druhé, páté a šesté předběžné otázce
56. Úvodem zdůrazňuji, že podle předkládacího rozhodnutí v okamžiku, kdy A na neomezenou dobu opustil členský stát svého původu, v něm již nepracoval a nebyl pojištěn v jeho systému sociálního zabezpečení. Ačkoli v hostitelském členském státě hledal zaměstnání, vstoupil do něj nikoliv hlavně za tímto účelem, ale za účelem soužití se svou manželkou a dětmi. Své právo pobytu v hostitelském členském státě tedy nezaložil na postavení pracovníka. Navíc, ačkoli se na něj mohlo vztahovat rovněž ustanovení čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice 2004/38 o občanech Unie, kteří pobývají v hostitelském členském státě po dobu delší než tři měsíce od vstupu do tohoto státu za účelem hledání zaměstnání, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že A v době, kdy podal žádost o zařazení do systému sociálního zabezpečení, pobýval v hostitelském členském státě jako hospodářsky nečinná osoba a že jeho právo pobytu bylo založeno na čl. 7 odst. 1 písm. b) a čl. 14 odst. 2 této směrnice(19).
57. V důsledku toho se domnívám, že podstatou druhé, páté a šesté otázky předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda článek 4 nařízení č. 883/2004 a článek 24 směrnice 2004/38 ve spojení s čl. 7 odst. 1 písm. b) a čl. 14 odst. 2 této směrnice musí být vykládány v tom smyslu, že umožňují členským státům v postavení hostitelských členských států, s cílem vyhnout se nepřiměřené zátěži pro rovnováhu jejich systémů sociálního zabezpečení, odepřít občanům Unie, kteří nejsou v okamžiku podání předmětné žádosti hospodářsky činní, ale kteří splňují podmínky uvedené v čl. 7 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice, účast na pojištění v rámci jejich systémů sociálního zabezpečení a poskytování státem hrazené zdravotní péče, zatímco jejich vlastní státní příslušníci nacházející se ve stejné situaci takový nárok mají.
58. Za účelem odpovědi na tuto otázku se budu zabývat poznatky vyplývajícími z nedávné judikatury Soudního dvora týkající se vzájemných vztahů mezi směrnicí 2004/38 a nařízením č. 883/2004 ve spojení s podmínkou nutnosti disponovat dostatečnými prostředky a poté uplatním tyto poznatky na podmínku mít uzavřené zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika. V rámci přezkumu této druhé podmínky prokážu, že podstatný prvek analýzy se týká otázky, zda účast v systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu vytváří nepřiměřenou zátěž pro finanční rovnováhu tohoto systému.
1. Poznatky z nedávné judikatury
59. Jak vyplývá z jeho znění, článek 4 nařízení č. 883/2004, nadepsaný „Rovnost zacházení“, stanoví, že osoby, na které se nařízení vztahuje, v zásadě požívají stejných dávek a mají podle právních předpisů kteréhokoli členského státu stejné povinnosti jako jeho státní příslušníci. Tyto dávky zahrnují konkrétně dávky v nemoci uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení.
60. Co se týče článku 24 směrnice 2004/38, nadepsaného též „Rovné zacházení“, tento v odstavci 1 stanoví, že občané Unie, kteří využili své právo volného pohybu a pobývají v hostitelském členském státě, požívají v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu. Toto právo se uplatní s výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech.
61. Tato dvě ustanovení jsou vyjádřením zásady zákazu diskriminace obecně zakotvené v článku 18 SFEU ve specifických oblastech, a sice v oblasti dávek sociálního zabezpečení a v oblasti občanství(20).
62. Pokud jde o čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38, Soudní dvůr rozhodl, že v souvislosti s přístupem k takovým sociálním dávkám, jako je dávka ve formě minimálního příjmu, která představuje nepříspěvkovou sociální dávku ve smyslu článku 70 nařízení č. 883/2004, se občan Unie může domáhat stejného zacházení jako státní příslušníci hostitelského členského státu, pouze pokud jeho pobyt na území tohoto státu splňuje podmínky stanovené směrnicí 2004/38(21). V případě pobytu hospodářsky nečinného občana Unie po dobu delší než tři měsíce, avšak kratší než pět let, jsou tyto podmínky vymezeny v čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice a vyžadují, aby tento občan disponoval dostatečnými prostředky a zdravotním pojištěním, kterým jsou kryta všechna rizika(22). Podle čl. 14 odst. 2 uvedené směrnice je právo pobytu zachováno, dokud občan Unie tyto podmínky splňuje(23). Cílem těchto podmínek je zamezit tomu, aby se občan Unie stal nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu(24).
63. Soudní dvůr tak upřesnil existenci souvislosti mezi právem na rovné zacházení podle článku 24 směrnice 2004/38, které může podléhat dodržování článků 7 a 14 této směrnice, a nárokem na sociální dávky z titulu nařízení č. 883/2004. Nárok na tyto dávky na stejné úrovni, jakou mají státní příslušníci hostitelského členského státu, tak může záviset na existenci práva na legální pobyt v hostitelském členském státě v souladu s podmínkami stanovenými v čl. 7 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice a na trvalé dodržování těchto podmínek po celou dobu pobytu v souladu s čl. 14 odst. 2 téže směrnice.
64. Soudní dvůr na základě toho učinil závěr, že čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 ve spojení s jejím čl. 7 odst. 1 písm. b) nebrání právní úpravě, která z pobírání některých dávek stanovených nařízením č. 883/2004 vylučuje státní příslušníky jiných členských států, kterým v hostitelském členském státě nenáleží právo pobytu na základě uvedené směrnice(25). Soudní dvůr upřesnil, že tentýž závěr platí pro výklad článku 4 nařízení č. 883/2004(26).
65. Tyto úvahy, které mají svůj původ v rozsudku Brey(27), byly potvrzeny v pozdějších rozsudcích Alimanovič(28), García-Nieto a další(29) a Komise v. Spojené království(30).
66. V rozsudku García-Nieto Soudní dvůr upřesnil, že za účelem určení, zda lze občanovi Unie odepřít dávky sociální pomoci, je třeba nejprve ověřit použitelnost zásady rovného zacházení připomenuté v čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38, a tudíž i legalitu pobytu na území hostitelského členského státu ve smyslu této směrnice(31), a poté, zda na situaci dotčené osoby nicméně nedopadá výjimka uvedená ve druhém odstavci článku 24(32). Na základě této výjimky totiž může být právo na stejné zacházení, jaké mají vlastní státní příslušníci, odepřeno ve třech případech, a sice během prvních tří měsíců pobytu v hostitelském členském státě, po dobu případně delší než tyto tři měsíce, která odpovídá hledání zaměstnání v souladu s čl. 14 odst. 4 písm. b) této směrnice, a pokud jde o žádost o vyživovací podporu při studiu některých studentů, dokud tito studenti nenabyli právo trvalého pobytu v tomto členském státě.
67. Po vydání těchto rozsudků mohly přetrvávat pochybnosti ohledně toho, zda se úvahy Soudního dvora zabývající se vazbou mezi článkem 24 směrnice 2004/38 a článkem 4 nařízení č. 883/2004 týkají pouze takových nepříspěvkových sociálních dávek, jako je minimální příjem, nebo zda se použijí na dávky sociálního zabezpečení uvedené v tomto nařízení. Rozsudek Komise v. Spojené království uvádí, že tyto úvahy se použijí stejným způsobem na dávky sociálního zabezpečení(33).
68. Z této judikatury vyvozuji, že podmínky stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 se použijí rovněž na všechny dávky sociálního zabezpečení, a zejména na dávky spadající do první oblasti sociálního zabezpečení, uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 883/2004, a sice na dávky v nemoci.
69. V projednávané věci vyvstává otázka, zda po splnění těchto podmínek požívá občan Unie v oblasti práva na státem hrazenou zdravotní péči stejného zacházení jako státní příslušníci hostitelského členského státu.
70. Zdůrazňuji, že A splňuje obě podmínky čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá(34) a mezi zúčastněnými je nesporné, že v okamžiku, kdy A podal žádost o začlenění do lotyšského systému sociálního zabezpečení, aby získal na takovou péči nárok, disponoval dostatečnými prostředky a zdravotním pojištěním, kterým jsou kryta všechna rizika. Co se týče posledně uvedené podmínky, na jednání před Soudním dvorem bylo upřesněno, že toto pojištění uzavřel u soukromé pojišťovny. Kromě toho není zpochybňováno, že po podání žádosti o účast na sociálním zabezpečení hostitelského členského státu obě tyto podmínky i nadále trvale splňoval. Takovému občanovi Unie by tedy mělo být na základě čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 v zásadě přiznáno stejné zacházení jako tuzemským státním příslušníkům, pokud se na něj nevztahuje žádný ze tří případů uvedených v odstavci 2 uvedeného článku, a měla by mu tudíž být umožněna účast v systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu za stejných podmínek jako jeho vlastním státním příslušníkům(35). To by znamenalo, že by nejenže mohl mít přístup k zdravotní péči spadající do systému veřejného systému, ale rovněž to, že by tato péče měla být hrazena státem za stejných podmínek, jaké platí pro jeho vlastní státní příslušníky(36).
71. Nicméně logika uvedená v předchozím bodě neplatí automaticky, což potvrzují vyjádření lotyšské a španělské vlády, jakož i Komise.
72. Lotyšská vláda zdůrazňuje, že podmínka existence zdravotního pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika, nebyla zvolena náhodně, ale že sleduje určitý cíl. Stejně jako požadavek dostatečných prostředků směřuje k tomu, aby dotyčná osoba byla schopna sama uspokojit své potřeby při pobytu v jiném členském státě trvajícím déle než tři měsíce a aby jí tento stát nemusel poskytovat dávky sociální pomoci ve formě životního minima, cílem požadavku zdravotního pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika, je rovněž to, aby osoba, která nevykonává zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost, sama pokrývala své zdravotní výdaje a aby takové náklady nemusel nést dotyčný členský stát. Podle názoru této vlády nelze připustit, aby se osoba dovolávala rovného zacházení zakotveného v čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 pro získání nároku na státem hrazenou zdravotní péči, zatímco podle čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice musí mít k tomu, aby získala právo legálně pobývat v hostitelském členském státě po dobu delší než tři měsíce, zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika.
73. Obdobně i Komise má za to, s odkazem na rozsudek Dano(37), že odmítnutí hostitelského členského státu poskytnout přístup ke svému systému sociálního zabezpečení takovému občanovi Unie, jako je A, ve stejném rozsahu jako vlastním státním příslušníkům s bydlištěm na jeho území, je pouze nevyhnutelným důsledkem směrnice 2004/38, v projednávaném případě podmínky disponovat zdravotním pojištěním, kterým jsou kryta všechna rizika, v souladu s čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice.
74. Španělská vláda podporuje stanovisko lotyšské vlády a Komise.
75. Pokud jejich stanoviska shrnu, mají za to, že vzhledem k tomu, že práva na rovné zacházení podle čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 ve spojení s jejími články 7 a 14 se dotčené osoby mohou domáhat pouze pod podmínkou, že disponují dostatečnými prostředky a mají uzavřené zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika, mohou se tohoto práva dovolávat pouze pro účely poskytování jiných dávek než těch, jichž se týkají uvedené podmínky, jinak by tyto postrádaly smysl.
76. Jinými slovy, podle těchto vlád a Komise se právo na rovné zacházení nemůže týkat přiznání minimálního příjmu nebo účasti v systému veřejné zdravotní péče hostitelského členského státu, jelikož dotčené aspekty řeší právě podmínky stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38.
77. Tyto úvahy chápu. Domnívám se, jak dále prokážu, že podmínka stanovená v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38 a spočívající v povinnosti disponovat zdravotním pojištěním, kterým jsou kryta všechna rizika, má totiž za cíl zabránit tomu, aby se hospodářsky nečinný občan Unie stal pro hostitelský členský stát nepřiměřenou zátěží před tím, než získá právo trvalého pobytu v souladu s článkem 16 této směrnice, tedy po prvních pěti letech pobytu. Mám totiž za to, že během této doby má hostitelský členský stát v zásadě právo požadovat, aby občan Unie uzavřel na své náklady zdravotní pojištění, které kryje jeho výdaje na zdravotní péči v hostitelském členském státě(38). V důsledku toho má ve většině případů tento členský stát podle mého názoru právo odmítnout, aby byl tento občan pojištěn v jeho systému sociálního zabezpečení.
78. Nicméně otázkou, kterou musí Soudní dvůr v projednávané věci vyřešit, je, zda členský stát může „automaticky a za všech okolností“(39) odmítnout začlenit hospodářsky nečinného občana Unie do svého systému sociálního zabezpečení za stejných podmínek jako své vlastní státní příslušníky. Zdůrazňuji, že ani pro jeho vlastní státní příslušníky není státem hrazená zdravotní péče obecně „bezplatná“. Přispívají na ni buď svými příspěvky, nebo daněmi, v závislosti na způsobu financování sociálního zabezpečení stanoveném jednotlivými členskými státy.
79. Tato problematika vyvstává zejména v případě občana Unie, který splnil podmínky stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38, avšak trvale opustil členský stát svého původu, kde proto již není účastníkem sociálního zabezpečení, a který se usadil za účelem sloučení rodiny v jiném členském státě, do kterého přemístil centrum všech svých rodinných, osobních a profesních zájmů.
80. V tomto ohledu mám za to, že je třeba uplatnit diferencovanější výklad, než výklad navrhovaný lotyšskou a španělskou vládou i Komisí, jak nás nabádá rozsudek Jobcenter Krefeld, týkající se podmínky dostatečných prostředků. Potřeba takového přístupu je podle mého názoru ještě naléhavější, pokud jde o podmínku zdravotního pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika. Prokáži, že systematické odmítání poskytovat hospodářsky nečinným státním příslušníkům jiných členských států veřejnou zdravotní péči za stejných podmínek jako tuzemským státním příslušníkům, dříve než po pěti letech pobytu na území hostitelského členského státu získají právo trvalého pobytu, není podepřeno zněním článků 7, 14 a 24 směrnice 2004/38 a že je v rozporu s cílem volného pohybu občanů Unie, jakož i se samotným pojmem „občanství Unie“.
2. K pojmu „zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika“, z hlediska znění a kontextu čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38
81. Podmínka zdravotního pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika, je uvedena v čl. 7 odst. 1 písm. b) a c) směrnice 2004/38.
82. Nejprve bych uvedl, že ve směrnici 2004/38, a zejména v jejích článcích 7, 14 a 24, není výslovně uvedeno, že členský stát může odmítnout začlenit občana Unie do svého systému sociálního zabezpečení, a tudíž poskytnout mu veřejné zdravotní pojištění, z důvodu, že je hospodářsky nečinný po dobu pobytu trvajícího od tří měsíců do pěti let od jeho příjezdu do tohoto členského státu.
83. Konkrétně výjimka uvedená v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 takové omezení práva na rovné zacházení nestanoví. Připomínám, že toto ustanovení, jakožto výjimka ze základní svobody, musí být podle Soudního dvora vykládáno striktně. Soudní dvůr navíc upřesnil rozsah této výjimky v nedávném rozsudku Jobcenter Krefeld(40), kde zdůraznil zaprvé, že se uplatní pouze v situacích, na které se vztahuje čl. 24 odst. 1 nařízení č. 883/2004, tudíž pouze na občany Unie, jejichž právo pobytu je založeno na samotné směrnici(41). Zadruhé, co se týče uplatnění výjimky na uchazeče o zaměstnání, tato se vztahuje jen na osoby, které mají právo pobytu pouze na základě čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice 2004/38(42).
84. Z toho vyplývá, že na takového občana Unie, jako je A, který má právo pobytu na základě čl. 7 odst. 1 písm. b) a čl. 14 odst. 2 směrnice 2004/38, a nikoli pouze na základě jejího čl. 14 odst. 4 písm. b), se výjimka uvedená v čl. 24 odst. 2 uvedené směrnice nevztahuje(43).
85. Dále podotýkám, že na rozdíl od znění čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38, který občanům Unie ukládá disponovat dostatečnými prostředky, „aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu(44)“, spojitost mezi existencí takové zátěže a podmínkou disponovat zdravotním pojištěním, kterým jsou kryta všechna rizika, unijní normotvůrce nestanovil. Měl tak za to, že nedostatek prostředků může představovat zátěž, která může odůvodnit odmítnutí přiznat stejné sociální dávky jako tuzemským státním příslušníkům(45). Pokud jde naproti tomu o zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika, snahou normotvůrce bylo zabránit tomu, aby se občan Unie pobývající v hostitelském členském státě stal pro tento stát nikoliv pouhou zátěží, ale zátěží nepřiměřenou(46).
86. Pojem „nepřiměřená zátěž“ budu podrobně zkoumat od bodu 92 tohoto stanoviska. V této fázi pouze zdůrazním, že přívlastek „nepřiměřená“ přináší výrazný rozdíl.
87. Pokud jde konečně o význam pojmu „zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika“, zdůrazňuji, že tento není směrnicí 2004/38 definován.
88. V běžném jazyce odkazuje pojem „pojištění“ na „smlouvu, kterou pojistitel pojištěnému zajišťuje prostřednictvím pojistného nebo příspěvku platbu dohodnuté částky v případě realizace určitého rizika“(47). V projednávaném případě se jedná o zdravotní pojištění, jehož cílem je pokrýt rizika v oblasti zdravotní péče. Výraz „kterým jsou kryta všechna rizika“ se týká rozsahu rizik, která mají být v hostitelském členském státě pokryta.
89. Směrnice 2004/38 však neobsahuje žádné upřesnění významu těchto výrazů. Zejména neuvádí, zda má být zdravotní pojištění soukromé, či veřejné. Vlády, které v projednávané věci předložily vyjádření, a Komise vycházely z předpokladu, že pojištění, o které se jedná, je soukromým pojištěním. Ze znění ustanovení to však nevyplývá. Není ani uvedeno, zda má být pojištění poskytnuto institucí nebo podnikem hostitelského členského státu, nebo zda může pocházet z jiného členského státu, zejména z členského státu původu občana Unie.
90. Rozsudek Baumbast a R(48), jakož i pokyny Komise týkající se uplatňování směrnice 2004/38(49) poskytují v tomto ohledu několik vysvětlení. Z uvedeného rozsudku vyplývá, že dotyčný občan Unie, který se domáhal práva pobytu v hostitelském členském státě, ve spojení s nímž využil svobody pohybu, v daném případě ve Spojeném království, měl v členském státě svého původu, tedy v Německu, uzavřeno zdravotní pojištění, kterým byla kryta všechna rizika a které poskytoval systém sociálního zabezpečení posledně uvedeného státu(50).
91. Způsob pojištění se tedy nejeví jako rozhodující. Podstatné je mít uzavřené zdravotní pojištění(51).
92. Další vyjasnění poskytuje mimoto i kontext směrnice 2004/38. Podotýkám, že podle bodu 10 odůvodnění této směrnice je cílem podmínek stanovených v jejím článku 7 zejména zabránit tomu, aby se dotyční občané Unie stali „nepřiměřenou zátěží“ pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu(52).
93. Z historie vzniku uvedeného ustanovení a z pokynů k uplatňování směrnice 2004/38 rovněž vysvítá, nakolik je pro členské státy důležité zabránit tomu, aby se hospodářsky nečinný občan Unie stal takovou zátěží.
94. Tento zájem hospodářského charakteru byl totiž vyjádřen již ve třech směrnicích z roku 1990, které předcházely směrnici 2004/38(53), zejména ve směrnici 90/364, a navazoval na zprávu ad hoc výboru „Evropa občanů“ z roku 1985 zvanou „Adonninova zpráva“(54). Ta navrhovala stanovit kromě podmínky dostatečných prostředků i podmínku „přiměřeného krytí pro případ nemoci“, tak aby bylo usnadněno přijetí návrhu směrnice 90/364 o právu pobytu hospodářsky nečinných občanů Unie(55).
95. Pokud jde o pokyny týkající se uplatňování směrnice 2004/38, tyto uvádějí, že „[z]dravotní pojištění, ať již soukromé nebo veřejné, sjednané v hostitelském členském státě nebo jinde, je v zásadě přijatelné, pokud poskytuje [celkové pokrytí všech rizik] a nevytváří zátěž pro veřejné finance v hostitelském členském státě(56)“.
96. Podotýkám ostatně, že Komise ve svém návrhu na změnu nařízení č. 883/2004, který měl zohlednit judikaturu Soudního dvora, uvažovala, že by občan Unie měl mít přístup k systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu, pokud v něm obvykle pobývá, a přiměřeně přispívat do systému zdravotního pojištění(57).
97. Z výše uvedených úvah vyplývá, že zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika, může být soukromé nebo veřejné a může vyplývat z účasti v systému sociálního zabezpečení členského státu, zejména členského státu původu občana Unie, jak tomu bylo ve věci, v níž byl vydán rozsudek Baumbast, ale také hostitelského členského státu(58). Vzhledem k tomu, že směrnice 2004/38 pojem „zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika“, blíže neupřesňuje, mám za to, že podmínka zdravotního pojištěním, kterým jsou kryta všechna rizika, musí být chápána jako povinnost mít komplexní zdravotní pojištění bez ohledu na jeho původ a případně na způsob pojištění. Stanovení povinnosti mít „zdravotní pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika“, jakožto podmínky legálního pobytu občana Unie v souladu se směrnicí 2004/38, nemůže podle mého názoru samo o sobě bránit existenci práva hospodářsky nečinného občana Unie být pojištěn v systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu. K tomu by bylo třeba, aby taková účast představovala „nepřiměřenou zátěž“ pro finanční rovnováhu hostitelského členského státu.
98. Jak přitom prokáži dále, tento důsledek není automatický.
3. K pojmu „nepřiměřená zátěž“
99. V rozsudku Baumbast Soudní dvůr zdůraznil, že právo volného pohybu a pobytu bylo Smlouvou o fungování Evropské unie rozšířeno na každého občana Unie bez ohledu na to, zda vykonává hospodářskou činnost, přičemž připomněl, že toto právo podléhá omezením a podmínkám stanoveným ve Smlouvách, jakož i v ustanoveních přijatých k jejich provedení(59). Soudní dvůr vysvětlil, že tato omezení vycházejí z myšlenky, že výkon práva pobytu občanů Unie může být podřízen „legitimním zájmům“ členských států, mezi něž patří i zájem, aby osoby požívající tohoto práva nevyvolaly „nepřiměřené zatížení veřejných financí hostitelského členského státu“(60).
100. Soudní dvůr dodal, že při uplatnění těchto omezení a podmínek musí být dodržovány meze uložené unijním právem a že toto uplatnění musí být v souladu se zásadou proporcionality(61).
101. V tomto ohledu podotýkám, že čl. 14 odst. 3 směrnice 2004/38 stanoví, že vyhoštění ze země nesmí být automatickým důsledkem využití systému sociální pomoci. Toto ustanovení odráží posouzení Soudního dvora v rozsudku Grzelczyk(62), podle kterého pouhá skutečnost, že student žádá o minimální příjem v hostitelském členském státě, nemůže automaticky vést ke ztrátě jeho práva pobytu a k odmítnutí přiznat mu požadovanou sociální dávku(63). Z toho vyvozuji, že přiznání takové sociální dávky nepředstavuje vždy nepřiměřenou zátěž.
102. Kdy se zátěž stane nepřiměřenou?
103. Pojem „nepřiměřená zátěž“ byl použit zejména v rozsudcích García-Nieto, Alimanovič a Dano a upřesněn v rozsudku Jobcenter Krefeld [oddíl a)]. Byl rovněž předmětem posouzení v rámci věcí, ve kterých situace občana Unie vykazovala integrační vazbu na hostitelský členský stát [oddíl b)]. Zatímco věci, ve kterých byly vydány rozsudky uvedené v oddílu a), nebyly vhodné pro individuální posouzení situace dotyčných občanů, v takové věci, jako je věc v původním řízení, je takový přezkum nezbytný [oddíl c)].
a) K pojmu „nepřiměřená zátěž“ ve smyslu rozsudků García-Nieto, Alimanovič a Dano, jak byl upřesněn v rozsudku Jobcenter Krefeld
104. V rozsudku Jobcenter Krefeld se Soudní dvůr snažil ozřejmit, že taková osoba, jako byl žalobce ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek, nepředstavovala nepřiměřenou zátěž pro systém sociálního zabezpečení hostitelského členského státu, když odlišil její situaci od situace J. García-Nieto, N. Alimanoviče a E. Dano, tedy občanů Unie, kterých se týkaly rozsudky stejného jména.
105. Na rozdíl od J. García-Nieto nepožadoval občan Unie, o něhož se jednalo ve věci, v níž byl vydán rozsudek Jobcenter Krefeld, a sice otec rodiny a bývalý zaměstnanec v hostitelském členském státě, sociální dávku za první tři měsíce svého pobytu na území tohoto státu.
106. Na rozdíl od N. Alimanoviče se tento občan Unie nedomáhal takové dávky ani z titulu práva pobytu na dobu delší než tyto tři první měsíce pouze na základě skutečnosti, že hledá v hostitelském členském státě zaměstnání, jelikož měl na základě článku 10 nařízení č. 492/2011 autonomní právo pobytu.
107. Konečně na rozdíl od E. Dano nevstoupil uvedený občan Unie na území hostitelského členského státu bez zaměstnání a dostatečných prostředků pouze proto, aby v něm získal nárok na dávky sociální pomoci poskytované tímto státem vlastním státním příslušníkům.
108. V důsledku toho neměl být dotčený občan Unie, třebaže žádal o dávku na živobytí, považován za nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu(64).
109. Tyto úvahy jsou relevantní pro takového občana Unie, jako je A, jelikož jeho situace se rovněž jasně odlišuje od situace J. García-Nieto, N. Alimanoviče a E. Dano.
110. Jeho žádost se totiž netýká prvních tří měsíců po vstupu do hostitelského členského státu, ale období následujícího po těchto měsících. Jeho právo pobytu není založeno pouze na hledání zaměstnání v hostitelském členském státě na základě čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice 2004/38, neboť je nesporné, že v hostitelském členském státě legálně pobývá na základě čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice. Konečně, na rozdíl od E. Dano nevstoupil A na území hostitelského členského státu za účelem získání dávek sociální pomoci nebo bezplatné zdravotní péče od tohoto členského státu. Zatímco E. Dano nikdy nepracovala a nehledala v hostitelském členském státě zaměstnání, A již pracoval v Itálii a v Lotyšsku hledal zaměstnání(65).
111. Taková zjištění podle mého názoru umožňují vyloučit riziko, že by takový občan Unie, jako je A, představoval nepřiměřenou zátěž ve smyslu uvedených tří případů dříve analyzovaných Soudním dvorem.
112. Kromě toho se A zdaleka nechoval jako „sociální turista“, což je výraz použitý k charakterizování jednání E. Dano, ale vytvořil si na hostitelský členský stát zvláštní vazby, které mají podle judikatury Soudního dvora důsledky pro pojem „nepřiměřená zátěž“. V následující části se jimi budu zabývat.
b) K pojmu „nepřiměřená zátěž“ zkoumanému ve světle integrační vazby na hostitelský členský stát
113. Soudní dvůr zkoumal, jaký může mít integrační vazba hospodářsky nečinného občana Unie na hostitelský členský stát dopad na nárok tohoto občana na získání dávek sociální pomoci ve stejném rozsahu, jaký mají státní příslušníci tohoto státu. Judikatura Soudního dvora se rozvinula zejména v rámci věcí týkajících se hospodářsky nečinných studentů, kteří studují v hostitelském členském státě(66).
114. Soudní dvůr tak v rozsudku Bidar(67) zkoumal, zda poskytnutí finanční podpory studentům ve formě stipendií určených k pomoci s úhradou jejich každodenních životních nákladů může představovat nepřiměřenou zátěž, která může mít důsledky pro celkovou úroveň podpory, jež může být tímto státem poskytována.
115. Soudní dvůr v tomto rozsudku rozhodl, že aby se takovému důsledku zabránilo, je členský stát oprávněn poskytovat takovou podporu pouze studentům, kteří prokázali určitý stupeň integrace do společnosti tohoto státu(68). Považoval za relevantní skutečnost, že občan Unie navázal skutečný vztah ke společnosti tohoto státu tím, že tam legálně pobýval a absolvoval tam značnou část svého středoškolského studia. Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní právní předpisy, které takovému občanovi brání v absolvování vysokoškolského studia v hostitelském členském státě za stejných podmínek v oblasti finanční podpory, jaké mají jeho státní příslušníci, aniž přitom zohledňují stupeň skutečné integrace občana do společnosti tohoto státu, nejsou odůvodněny legitimním cílem, jehož dosažení mají tyto právní předpisy zaručit(69).
116. V rozsudku Förster(70), pozdějšího data než rozsudek Bidar, však Soudní dvůr s odkazem na znění směrnice 2004/38 rozhodl, že členský stát může považovat za legitimní skutečnost, že studentům pocházejícím z jiných členských států, kteří pobývají na jeho území za účelem studia, není poskytována taková vyživovací podpora, dokud nesplňují požadavek pobytu po dobu pěti let. Zdůrazňuji však, že směrnice 2004/38 obsahuje výslovné ustanovení v tomto smyslu v čl. 24 odst. 2.
117. Vzhledem k neexistenci výslovného ustanovení umožňujícího odchýlit se od práva na rovné zacházení v případě žádosti o účast na sociálním zabezpečení hostitelského členského státu mám tudíž za to, že judikatura Soudního dvora týkající se skutečné integrační vazby na společnost hostitelského členského státu a pojmu „nepřiměřená zátěž“ je relevantní v rámci projednávané věci(71).
118. Tato skutečná integrační vazba na hostitelský členský stát, která musí být prokázána, může spočívat na souboru indicií, jako jsou rodinné poměry žadatele a zakořenění rodiny v tomto členském státě(72), existence sociálních nebo hospodářských vazeb(73) nebo takových vazeb osobní povahy, jako je manželství se státním příslušníkem tohoto členského státu a obvyklé bydliště na jeho území(74), anebo zaměstnání rodinných příslušníků, na nichž je občan Unie závislý, na tomto území(75).
119. Připomínám, že skutečnou integrační vazbu nelze určit jednotně pro všechny dávky, nýbrž je třeba ji stanovit s ohledem na základní znaky dotčené dávky, zejména s ohledem na její povahu a účel(76). Pokud jde o účast na sociálním zabezpečení, členské státy mohou mít podle mého názoru za to, že integrační vazba založená zejména na obvyklém bydlišti dotyčné osoby v hostitelském členském státě je prokázána až po přiměřené době pobytu v tomto členském státě, pokud tato nepřekročí meze toho, co je nezbytné k ujištění se o tom, že dotyčná osoba přemístila centrum svých zájmů do posledně uvedeného státu(77).
120. V případě takového občana Unie, jako je A, přitom připomínám, že není zpochybňováno, že opustil členský stát svého původu, Itálii, aby se usadil na neomezenou dobu u své manželky a svých nezletilých dětí v Lotyšsku, a že podle tvrzení samotného předkládajícího soudu přemístil „centrum svých zájmů“ do tohoto členského státu, s nímž navázal „úzké osobní vazby“. S výhradou ověření předkládajícím soudem se tedy jeví, že A má skutečnou integrační vazbu na společnost tohoto členského státu.
121. Důsledky, které je třeba vyvodit z existence takové integrační vazby, však musí být ještě posouzeny s ohledem na skutečnost, že odvětví veřejného zdravotnictví vykazuje zvláštnosti, které jsou uznány Smlouvou o fungování Evropské Unie a jsou vyjádřeny v judikatuře Soudního dvora. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že ochrana veřejného zdraví patří mezi naléhavé důvody obecného zájmu, které mohou podle článku 52 SFEU odůvodnit omezení svobody usazování(78) a volného pohybu služeb(79). Totéž platí pro svobodu pohybu a pobytu občana Unie na základě článku 27 směrnice 2004/38. Tato výjimka sleduje konkrétně dva cíle, a sice jednak cíl zachovat kvalitní, vyváženou a všem dostupnou lékařskou nebo nemocniční péči a jednak cíl předcházet riziku závažného narušení finanční rovnováhy systému sociálního zabezpečení(80).
122. Ve světle těchto úvah mám za to, že pokud hospodářsky nečinný občan Unie, který má skutečnou integrační vazbu na hostitelský členský stát a disponuje dostatečnými prostředky, finančně přispívá do systému sociálního zabezpečení tohoto členského státu ve stejném rozsahu jako jeho státní příslušníci, ať již prostřednictvím příspěvků, pokud systém spočívá na mechanismu pojištění, nebo prostřednictvím daní, pokud jde o takový vnitrostátní zdravotní systém, jako byl systém existující v Lotyšsku v roce 2016(81), jeho účast na tomto systému za stejných podmínek, jaké platí pro tuzemské státní příslušníky, by v zásadě neměla představovat riziko závažného narušení finanční rovnováhy tohoto systému, či dokonce nepřiměřenou zátěž. Je však na každém členském státu, aby to ověřil.
123. Nelze totiž vyloučit, že hospodářsky nečinný občan Unie, který se nachází ve stejné situaci jako státní příslušník hostitelského členského státu, nebude povinen platit daně ani příspěvky na sociální zabezpečení nebo k tomu bude povinen pouze v symbolické výši. Mám za to, že pokud se v takovém případě ukáže, že účast občana Unie v systému za stejných podmínek, jaké mají tuzemští státní příslušníci, může vést k riziku závažného narušení finanční rovnováhy hostitelského členského státu, není tento stát povinen poskytovat tomuto občanovi rovné zacházení. Existence takového rizika by však měla být ověřena na základě objektivních, podrobných a čísly podložených údajů(82).
124. Za takových okolností mám za to, že nic nebrání tomu, aby hostitelský členský stát zavedl systém dodatečných příspěvků nebo, pokud jde o vnitrostátní zdravotní systém spočívající na daních, aby tento členský stát požadoval od občana Unie zachování jeho soukromého zdravotního pojištění, kterým jsou kryta všechna rizika, protihodnotou za jeho zařazení do systému(83).
125. Ve světle výše uvedené analýzy mám tedy za to, že hospodářsky nečinný občan Unie, který má dostatečné prostředky a vykazuje skutečnou integrační vazbu na hostitelský členský stát, může mít případně nárok na účast v systému sociálního zabezpečení tohoto členského státu ještě před tím, než si znovu najde zaměstnání nebo zahájí samostatnou výdělečnou činnost v tomto členském státě nebo než v něm získá právo trvalého pobytu v souladu s článkem 16 směrnice 2004/38(84).
126. Z toho vyplývá, že automatické a za každých okolností uplatňované odmítnutí zařadit takového občana Unie, jako je A, do systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu a umožnit mu využívat veřejnou zdravotní péči za stejných podmínek, jaké mají jeho státní příslušníci, není podle mého názoru v souladu s čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 ve spojení s jejím čl. 7 odst. 1 písm. b) a dále s čl. 14 odst. 2 této směrnice.
127. Tento závěr není zpochybněn okolností, že situace takového občana Unie vyžaduje individuální přezkum za účelem ověření, že je v hostitelském členském státě skutečně integrován.
c) K nezbytnosti individuálního posouzení situace občana Unie za účelem určení, zda představuje nepřiměřenou zátěž
128. Připomínám, že posouzení situace občana Unie případ od případu za účelem určení, zda se může domáhat sociální dávky na rovnoprávném základě s tuzemskými státními příslušníky, musí být provedeno v řadě situací, tak aby nebylo porušeno jeho právo na volný pohyb a pobyt. Je to mimo jiné i případ takového studenta, jako byl R. Grzelczyk, který požaduje životní minimum a u kterého je třeba ověřit, zda je jeho potřeba dočasná(85). Je to rovněž případ takového občana Unie, jako byl pan Baumbast, u něhož posouzení situace vyžaduje ověření různých parametrů, včetně toho, zda byl dříve odkázán výživou na hostitelský členský stát.
129. V rozsudcích Alimanovič a García-Nieto Soudní dvůr sice rozhodl, že typ věcí, ve kterých byly vydány tyto rozsudky a rozsudek Dano, není vhodný k individuálnímu posouzení situace dotčených osob za účelem zjištění, zda představují nepřiměřenou zátěž(86). Soudní dvůr zdůraznil, že podporu poskytnutou jedinému žadateli lze jen stěží kvalifikovat jako „nepřiměřenou zátěž“ pro členský stát ve smyslu čl. 14 odst. 1 směrnice 2004/38 a že je nutně třeba zohlednit všechny individuální žádosti, které by u něj byly podány(87).
130. Z těchto úvah jako celku implicitně vyplývá, že situace zakládající takový typ věcí je třeba považovat za nepřiměřenou zátěž a že dotyčné členské státy nejsou povinny požadované sociální dávky přiznávat.
131. Skutečnost, že situace každé z těchto osob posuzovaná samostatně nepředstavuje nepřiměřenou zátěž, tak není relevantní. Pokud jejich situace odpovídá jednomu z případů výslovně stanovených normotvůrcem zejména v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38, jako je tomu ve věcech, ve kterých byly vydány rozsudky García-Nieto a Alimanovič, nebo pokud se týká osoby, která stejně jako E. Dano využila své svobody pohybu pouze za účelem pobírání sociálních dávek od hostitelského členského státu, je třeba mít za to, že se takové žádosti mohou stát nepřiměřenou zátěží pro finanční rovnováhu hostitelského členského státu a tento hostitelský členský stát není povinen jim vyhovět.
132. Naproti tomu v situaci takové osoby, jako je A, která nespadá pod žádný z těchto případů, je podle mého názoru třeba postupovat opačně. Přezkum individuální situace dotyčné osoby musí být proveden tak, aby bylo ověřeno, že je dobře integrovaná v hostitelském členském státě, zejména že tam „má obvyklé bydliště“ ve smyslu nařízení č. 883/2004, a že tedy může být pojištěna v rámci jeho systému sociálního zabezpečení za stejných podmínek jako jeho státní příslušníci, pokud se na ni nevztahuje situace uvedená v bodech 123 a 124 tohoto stanoviska. Relevantní skutečnosti zahrnují zejména skutečnosti vyjmenované v článku 11 nařízení (ES) č. 987/2009(88), jako jsou její rodinná situace, trvalost bydlení, členský stát, v němž je daná osoba považována za daňového rezidenta, nebo důvody, které vedly dotyčnou osobu k tomu, že se přestěhovala.
133. Výše uvedená analýza týkající se pojmu „nepřiměřená zátěž“ je použitelná stejným způsobem v rámci výkladu nařízení č. 883/2004.
4. K důsledkům, které je třeba vyvodit z pojmu „nepřiměřená zátěž“ pro výklad nařízení č. 883/2004
134. Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, lotyšské soudy měly za to, že se na základě čl. 11 odst. 3 písm. e) nařízení č. 883/2004 použije právo členského státu bydliště, v projednávané věci lotyšské právo.
135. Toto právo může vymezit rozsah dávek v nemoci poskytovaných členským státem a podmínky, které je třeba splnit pro získání nároku na tyto dávky. Jak jsem uvedl v bodě 53 tohoto stanoviska, členské státy mají pravomoc uspořádat svůj systém sociálního zabezpečení, a tudíž vymezit rozsah poskytovaných dávek, jakož i podmínky vzniku nároku na ně. Z toho vyplývá, že přestěhování občana Unie pro něj může být v konkrétních případech více či méně výhodné, v závislosti na kombinaci vnitrostátních právních úprav použitelných podle nařízení č. 883/2004(89).
136. Problémem v projednávané věci však není otázka, zda mohou být občanovi Unie, který využil svobody pohybu, poskytnuty dávky v menším rozsahu, než jsou ty, na které by měl nárok v členském státě svého původu, ale to, zda mu může být odepřen nárok na jakoukoli státem hrazenou zdravotní péči s výjimkou neodkladné péče a péče v oblasti porodnictví.
137. Jak jsem připomněl v bodě 52 tohoto stanoviska, cíl sledovaný nařízením č. 883/2004, zvláště jeho čl. 11 odst. 3 písm. e), spočívá v zamezení tomu, aby osoby, které spadají do oblasti působnosti tohoto nařízení, byly zbaveny ochrany v oblasti sociálního zabezpečení z důvodu, že by se na ně nevztahovala žádná právní úprava(90).
138. V takovém případě, jako je případ A, přestal být občan Unie pojištěn v členském státě svého původu, jelikož v tomto státě ukončil výdělečnou činnost a přenesl své bydliště do jiného členského státu(91). Použitelnost práva členského státu bydliště má v zásadě za cíl zabránit tomu, aby byl zbaven veškeré účasti na pojištění(92).
139. Soudní dvůr tak rozhodl, že v situaci, která spadá pod čl. 11 odst. 3 písm. e) nařízení č. 883/2004, a v důsledku toho se řídí právem členského státu bydliště dotyčné osoby, nelze použití této právní úpravy zpochybnit okolností, že některé členské státy podřizují účast dotyčné osoby ve vnitrostátním systému sociálního zabezpečení podmínce, aby tato osoba vykonávala na jejich území zaměstnání, takže pokud dotyčná osoba tuto podmínku nesplňuje, mohlo by dojít k tomu, že nebude spadat do žádného systému sociálního zabezpečení a bude zbavena ochrany(93).
140. Soudní dvůr upřesnil, že i když určení podmínek práva účasti v systému sociálního zabezpečení je věcí právních předpisů každého členského státu, členské státy nicméně musí při stanovení těchto podmínek dodržovat platná ustanovení unijního práva. Podle ustálené judikatury nemohou vést podmínky existence práva zapojit se do systému sociálního zabezpečení k tomu, že z rozsahu působnosti dotčených právních předpisů budou vyloučeny osoby, na které se tyto předpisy podle nařízení č. 883/2004 vztahují(94).
141. V tomto ohledu je za účelem určení, zda jsou podmínky stanovené takovými vnitrostátními právními předpisy, jako je zákon o poskytování zdravotní péče, v souladu s nařízením č. 883/2004, třeba s ohledem na vztah mezi článkem 4 nařízení č. 883/2004 a článkem 24 směrnice 2004/38 zohlednit výklad tohoto článku 24 a zejména výsledek, k němuž jsem dospěl v bodech 125 a 126 tohoto stanoviska.
142. Z toho vyplývá, že taková podmínka výkonu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti na území hostitelského členského státu, jako je podmínka stanovená zákonem o poskytování zdravotní péče, uložená pouze státním příslušníkům ostatních členských států, a to za všech okolností, dokud nenabyli právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě, rovněž není v souladu s právem na rovné zacházení stanoveným v článku 4 nařízení č. 883/2004.
143. Navíc konstatuji, že toto rozdílné zacházení neodpovídá cíli nařízení č. 883/2004, kterým je usnadnit volný pohyb všech občanů Unie. Na rozdíl od předchozího nařízení č. 1408/71, které se týkalo pouze osob zaměstnaných a samostatně výdělečně činných, jakož i jejich rodinných příslušníků, se totiž nařízení č. 883/2004 v současnosti vztahuje na všechny občany Unie, včetně osob, které jsou hospodářsky nečinné, a tedy bez zaměstnání(95).
144. Z výše uvedené analýzy vyplývá, že právní úprava hostitelského členského státu nemůže automaticky a za všech okolností občanovi Unie, který přemístil centrum svých zájmů na území tohoto členského státu a který má skutečnou integrační vazbu k tomuto členskému státu, zcela odepřít účast na pojištění pouze z toho důvodu, že na jeho území nevykonává zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost.
145. Pokud jde konkrétně o takového občana Unie, jako je A, který se přestěhuje do jiného členského státu za účelem sloučení rodiny, závěr, že ztratí veškeré právo na sociální zabezpečení v oblasti zdravotní péče, dokud v tomto státě nebude žít po dobu pěti let nebo zde nenalezne zaměstnání či nebude vykonávat samostatnou výdělečnou činnost, není podle mého názoru v souladu s právem na volný pohyb občanů Unie zaručeným v článku 21 SFEU a konkretizovaným směrnicí 2004/38 a nařízením č. 883/2004 ani se samotným pojmem „občanství Unie“.
5. K právu volného pohybu občanů Unie
146. Právo volného pohybu se projevuje tím, že občan Unie může dočasně vycestovat do jiného členského státu, než je členský stát jeho původu, za účelem zaměstnání, studia nebo volnočasových aktivit. Toto právo však zahrnuje rovněž právo usadit se v jiném členském státě dlouhodobě a vybudovat v něm svůj život. Tato posledně uvedená možnost, která je vlastní svobodě pohybu, s sebou nese oprávnění integrovat se v plném rozsahu do společnosti hostitelského členského státu a požívat zde stejného zacházení, jaké mají jeho vlastní státní příslušníci.
147. Pokud občan Unie, jako je A, dostatečně prokáže orgánům hostitelského členského státu, že přemístil centrum svých zájmů do tohoto státu, tudíž má skutečnou integrační vazbu na území tohoto státu, bylo by, jak zdůrazňuje předkládající soud, zasaženo do jeho svobody pohybu, pokud by nemohl být účastníkem systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu za stejných podmínek jako jeho státní příslušníci(96).
148. Připomínám, že právo na sociální zabezpečení je základní zásadou zakotvenou v článku 34 Listiny základních práv Evropské unie, stejně jako právo na ochranu zdraví zakotvené v článku 35 Listiny.
149. Pokud by občan Unie neměl možnost být takto pojištěn, zatímco již nespadá do systému sociálního zabezpečení členského státu svého původu právě z důvodu své životní volby opustit tento stát a dlouhodobě se usadit v jiném členském státě, mohlo by jej to zbavit základní ochrany.
150. Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud) ve svém předkládacím rozhodnutí zdůrazňuje, že „je nepřípustné, aby byla určitá osoba takto vyloučena ze systému sociálního zabezpečení všech dotčených členských států Unie“ pouze z toho důvodu, že využila svého práva na volný pohyb. S tímto názorem souhlasím a mám za to, že toto vyloučení by představovalo zásah do podstaty statusu občana Unie, který se stal základním statusem státních příslušníků členských států(97).
151. Stejně jako předkládající soud mám za to, že takové vyloučení ze systému sociálního zabezpečení není v souladu s cílem Unie spočívajícím v zajištění volného pohybu osob na území Unie a upevnění evropské integrace(98) prohloubením solidarity mezi členskými státy(99).
152. Okolnost, že hospodářsky nečinný občan Unie by i přes svůj finanční příspěvek do systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu měl prospěch ze systému vytvořeného tímto členským státem především pro své vlastní státní příslušníky a založeného na mechanismu solidarity zavedeném pro tyto státní příslušníky, nemůže tuto analýzu vyvrátit.
153. Zdůrazňuji, že unijní právo spočívá na solidárních hodnotách, které byly po vytvoření občanství Unie ještě posíleny a které se mají uplatnit zvláště v takovém případě, jako je případ dotčený v původním řízení.
154. Domnívám se tedy, že systematické odpírání možnosti pojištění v systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu takové osobě, jako je A, z důvodu, že v okamžiku, kdy o tuto možnost požádá, je nezaměstnaná, není podepřeno zněním směrnice 2004/38 ani zněním nařízení č. 883/2004 a neodpovídá cíli volného pohybu zaručenému těmito dvěma předpisy sekundárního práva ani cíli tvůrců Smluv uvedenému zejména v článku 21 SFEU.
155. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že článek 21 SFEU, článek 4 nařízení č. 883/2004 a článek 24 směrnice 2004/38, ve spojení s čl. 7 odst. 1 písm. b) a čl. 14 odst. 2 této směrnice, musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která v případě hospodářsky nečinného občana Unie, který splňuje podmínky stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice a který vykazuje skutečnou integrační vazbu na hostitelský členský stát tím, že do něj přemístil centrum všech svých zájmů, umožňuje tomuto státu automaticky a za všech okolností odepřít takovému občanovi účast na pojištění v jeho systému sociálního zabezpečení a nárok na státem hrazenou zdravotní péči za stejných podmínek, jaké mají jeho státní příslušníci, z důvodu, že na území tohoto státu nevykonává zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost.
V. Závěry
156. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud, Lotyšsko) následovně:
„1) Taková veřejná zdravotní péče, o jakou se jedná ve věci v původním řízení, která je příjemcům poskytována na základě zákonem stanovené situace bez individuálního posuzování a prostoru pro uvážení ohledně osobních potřeb, spadá nikoliv pod pojem ‚sociální a léčebná pomoc‘ ve smyslu čl. 3 odst. 5 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení ve znění nařízení Komise (EU) č. 1372/2013 ze dne 19. prosince 2013, ale pod pojem ‚dávky v nemoci‘ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení.
2) Článek 11 odst. 3 písm. e) nařízení č. 883/2004 ve znění nařízení č. 1372/2013 umožňuje pouze určit právní předpisy použitelné na takové dávky v nemoci, jako jsou dávky dotčené v původním řízení, a netýká se věcných podmínek pro vznik nároku na ně. Toto ustanovení samo o sobě neumožňuje posoudit, zda je vnitrostátní právní úprava vylučující nárok na státem hrazenou zdravotní péči u občana Unie, který vykonává své právo volného pohybu tím, že opustí členský stát svého původu a usadí se v jiném členském státě, z důvodu, že na jeho území nevykonává zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost, slučitelná s unijním právem.
3) Článek 21 SFEU, článek 4 nařízení č. 883/2004 ve znění nařízení č. 1372/2013 a článek 24 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, ve spojení s čl. 7 odst. 1 písm. b) a čl. 14 odst. 2 této směrnice, musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která v případě hospodářsky nečinného občana Unie, který splňuje podmínky stanovené v čl. 7 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice a který vykazuje skutečnou integrační vazbu na hostitelský členský stát tím, že do něj přemístil centrum všech svých zájmů, umožňuje tomuto státu automaticky a za všech okolností odepřít takovému občanovi účast na pojištění v jeho systému sociálního zabezpečení a nárok na státem hrazenou zdravotní péči za stejných podmínek, jaké mají jeho státní příslušníci, z důvodu, že na území tohoto státu nevykonává zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost.“