PRESUDA OPĆEG SUDA (treće vijeće)
9. rujna 2020.(*)
„Državne potpore – Potpora namijenjena projektu ulaganja na zapadu Slovačke – Regionalna potpora za ulaganje – Odbijanje pritužbe – Odluka o neospornosti – Uvjeti za izuzeće – Članak 14. Uredbe (EU) br. 651/2014 – Doseg Komisijine ovlasti nadzora – Smjernice za regionalne državne potpore za razdoblje 2014. – 2020. – Pojam MSP – Članak 3. stavci 2. i 3. Priloga I. Uredbi br. 651/2014 – Podatci koji se upotrebljavaju za broj osoblja, financijske iznose i referentno razdoblje – Članak 4. Priloga I. Uredbi br. 651/2014 – Sumnje u spojivost potpore s unutarnjim tržištem – Članak 4. stavak 4. Uredbe (EU) 2015/1589 – Ozbiljne poteškoće”
U predmetu T‑745/17,
Kerkosand spol. s. r. o., sa sjedištem u Šajdíkove Humence (Slovačka), koji zastupaju A. Rosenfeld i C. Holtmann, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju K. Blanck i A. Bouchagiar, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Odluke Komisije C(2017) 5050 final od 20. srpnja 2017. o potpori za ulaganje za slovačkog proizvođača kremenog pijeska, društvo NAJPI a. s. (S. A.38121 (2016/FC) – Slovačka) (SL 2017., C 336, str. 1.),
OPĆI SUD (treće vijeće),
u sastavu: A. M. Collins, predsjednik, V. Kreuschitz (izvjestitelj) i G. Steinfatt, suci,
tajnik: S. Bukšek Tomac, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 21. siječnja 2020.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelj, Kerkosand spol. s. r. o., upravlja mjestom vađenja i postrojenjem za pakiranje kremenog pijeska u Šajdíkove Humence (Slovačka).
2 Tužitelj je 12. prosinca 2013. Europskoj komisiji podnio pritužbu u kojoj je tvrdio da je odlukom od 22. srpnja 2013. Slovenská inovačná a energetická agentúra (Slovačka agencija za inovacije i energiju, Slovačka) društvu NAJPI a. s. (u daljnjem tekstu: poduzetnik koji prima potporu) odobrila nezakonitu potporu u iznosu od 4 999 999,46 eura za projekt ulaganja na zapadu Slovačke (u daljnjem tekstu: potpora o kojoj je riječ).
3 Ta je potpora dodijeljena na temelju Schéme štátnej pomoci na podporu zavádzania inovatívnych a vyspelých technológií v priemysle a v službách (SA.28652 (X518/2009)) (Program državnih potpora kojima se podupire uvođenje inovativnih i naprednih tehnologija u industriji i uslugama, u daljnjem tekstu: program potpora o kojem je riječ), koji je klasificiran kao mjera regionalne potpore za ulaganje i zapošljavanje u skladu s člankom 13. Uredbe Komisije (EZ) br. 800/2008 od 6. kolovoza 2008. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora sukladnima sa zajedničkim tržištem u primjeni članaka 87. i 88. [UEZ‑a] (Uredba o općem skupnom izuzeću) (SL 2008., L 214, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 159.). Odnosila se na projekt ulaganja poduzetnika koji prima potporu, kojim je on nastojao uspostaviti mjesto vađenja kremenog pijeska u ležištima Borský Peter (Slovačka) i Šajdíkove Humence (u daljnjem tekstu: projekt ulaganja).
4 Dopisima od 24. veljače i 2. svibnja 2014. Komisija je slovačkim tijelima proslijedila verziju pritužbe koja nije povjerljiva te ih pozvala da podnesu svoja očitovanja, što su ona i učinila dopisima od 30. svibnja i 1. srpnja 2014.
5 Komisija je 30. srpnja 2014. tužitelju poslala dopis o prethodnoj ocjeni u kojem je utvrdila da je potpora o kojoj je riječ dodijeljena u skladu s Uredbom br. 800/2008.
6 Tužitelj je Komisiji podnio dodatne informacije u dopisima od 12. veljače, 4. rujna, 7. i 21. studenoga 2014., od 28. svibnja, 8. srpnja, 15. srpnja, 1. rujna, 15. listopada i 3. studenoga 2015. te od 13. lipnja, 5. srpnja i 17. kolovoza 2016.
7 Komisija je slovačkim tijelima uputila zahtjeve za pružanje informacija dopisima od 2. svibnja, 30. lipnja i 10. rujna 2014., od 9. siječnja 2015., 25. veljače, 10. ožujka, 22. travnja i 23. lipnja 2016., od 25. siječnja, 15. ožujka i 13. lipnja 2017. Slovačka tijela su na njih odgovorila dopisima od 1. srpnja i 3. listopada 2014., od 6. veljače 2015., od 22. travnja, 19. svibnja i 1. srpnja 2016. te od 7. veljače, 12. travnja i 21. lipnja 2017.
8 Komisija je 9. srpnja 2015. tužitelju poslala još jedan dopis o prethodnoj ocjeni, u kojem je utvrdila da je potpora o kojoj je riječ zakonita jer je dodijeljena u skladu s Uredbom br. 800/2008 i spojiva sa zajedničkim tržištem. Konkretno, smatrala je da je u trenutku dodjele navedene potpore, odnosno 22. srpnja 2013., poduzetnik koji prima potporu bio poduzetnik obuhvaćen kategorijom malih i srednjih poduzeća (MSP‑ovi) i da nije bio u teškoćama.
9 Dopisom od 15. listopada 2015. (vidjeti također točku 6. ove presude) tužitelj je odgovorio na taj drugi dopis o prethodnoj ocjeni i podnio je dodatne informacije.
10 Sastanak između tužitelja i Komisijinih službi održan je 26. studenoga 2015.
11 Komisija je 20. srpnja 2017. donijela odluku C(2017) 5050 final o potpori za ulaganje za slovačkog proizvođača kremenog pijeska, društvo NAJPI a. s. (SA.38121 (2016/FC) – Slovačka) (SL 2017., C 336, str. 1.) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), koju je uputila slovačkom Ministarstvu vanjskih poslova, ali čiju pravnu osnovu nije navela. U toj je odluci u biti smatrala, kao prvo, da su ispunjeni uvjeti za pojam državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (točke 43. i 44.), kao drugo, da je potpora o kojoj je riječ dodijeljena 7. studenoga 2013., što odgovara danu nakon dana registracije ugovora o bespovratnim sredstvima sklopljenog 29. listopada 2013. u slovačkom središnjem registru ugovora (točke 45. do 47.), kao treće, da su i program potpora o kojem je riječ na temelju kojeg je potpora u pitanju dodijeljena i ta potpora kao takva ispunjavali uvjete utvrđene Uredbom br. 800/2008, osim onih iz njezina članka 3. stavka 2. prema kojem mjera pojedinačne potpore mora upućivati na to da je dodijeljena na temelju iste uredbe (točke 50. do 55.), kao četvrto, trebalo je analizirati može li se navedena potpora smatrati spojivom s unutarnjim tržištem u skladu s Uredbom Komisije (EU) br. 651/2014 оd 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] (SL 2014., L 187, str. 1.), u skladu s njezinim člankom 58. (točka 56.), i, kao peto, navedena potpora ispunjavala je uvjete iz te uredbe, osobito onaj koji se odnosio na status MSP‑a poduzetnika koji prima potporu, na način da je bila izuzeta od obveze prijave i da je treba smatrati spojivom s unutarnjim tržištem (točke 57. do 63.). Iz toga je zaključila da nije nadležna analizirati potporu o kojoj je riječ u okviru prethodnog ispitivanja predviđenog člankom 4. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9.) (točka 64. navedene odluke). Slijedom toga, ona je „odbila” kao neosnovanu pritužbu koju je tužitelj anonimno podnio na temelju članka 24. stavka 2. Uredbe 2015/1589 (točka 65. navedene odluke).
12 Dopisom od 5. rujna 2017. Komisija je tužitelju dostavila primjerak pobijane odluke kvalificirajući je kao „odluku o potpori o kojoj je riječ”.
13 Pobijana odluka objavljena je 6. listopada 2017. u Službenom listu Europske unije u obliku sažete obavijesti (takozvana objava „uložak”) u smislu članka 32. stavka 1. Uredbe 2015/1589 (SL 2017., C 336, str. 1.) pod naslovom „Odobrenje državne potpore u skladu s člancima 107. i 108. [UFEU‑a]” i u rubrici „Slučajevi u kojima Komisija nema primjedbi”.
Postupak i zahtjevi stranaka
14 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 14. studenoga 2017. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
15 Dopisom od 16. srpnja 2019. podnesenim tajništvu Općeg suda tužitelj je dostavio dokument u kojem se nalaze godišnji rezultati poduzetnika koji je primao potporu tijekom razdoblja od 2014. do 2018. tražeći od Općeg suda da ga prihvati kao novi dokazni prijedlog. U svojim očitovanjima podnesenima u određenom roku Komisija zahtijeva od Općeg suda, među ostalim, da odbaci taj dokazni prijedlog kao nepravodoban, u smislu članka 85. Poslovnika Općeg suda i kao očito irelevantan za rješavanje spora te da naloži povlačenje navedenog dokumenta iz spisa.
16 Budući da se sastav vijećâ Općeg suda promijenio, a sudac izvjestitelj raspoređen je u treće vijeće, primjenom članka 27. stavka 5. Poslovnika tom je vijeću dodijeljen ovaj predmet.
17 Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (treće vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka te je, u okviru mjera upravljanja postupkom iz članka 89. Poslovnika, strankama pisanim putem postavio pitanja pozvavši ih da na njih odgovore pisanim putem. Stranke su podnijele svoje odgovore tajništvu Općeg suda u određenom roku.
18 Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 21. siječnja 2020.
19 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– podredno, poništi dopis od 5. rujna 2017.;
– naloži Komisiji snošenje troškova postupka.
20 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Tužbeni razlozi za poništenje
21 U prilog tužbi tužitelj ističe dva tužbena razloga.
22 Prvim tužbenim razlogom tužitelj navodi bitnu povredu postupka, odnosno povredu članka 15. stavka 1. Uredbe 2015/1589, u vezi s njezinim člankom 4.
23 Drugi tužbeni razlog podijeljen je na tri različita dijela.
24 Prvim dijelom drugog tužbenog razloga tužitelj ističe povredu članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a. On u biti smatra da se Komisija nije smjela ograničiti na tvrdnju da je potpora o kojoj je riječ spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na Uredbu br. 651/2014, nego je trebala provjeriti i njezinu spojivost s obzirom na navedenu odredbu.
25 U okviru drugog dijela drugog tužbenog razloga tužitelj navodi povredu članka 109. UFEU‑a u vezi s člankom 58. stavkom 1. i člankom 6. stavkom 3. točkom (a) Uredbe br. 651/2014. On u biti tvrdi da potpora o kojoj je riječ ne ispunjava uvjete predviđene tom uredbom s obzirom na to da ona predstavlja jednokratnu potporu za veliko poduzeće.
26 Trećim dijelom drugog tužbenog razloga tužitelj se poziva na povredu članka 108. stavka 2. UFEU‑a u vezi s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 2015/1589. Smatra da je Komisija povrijedila svoju obvezu pokretanja službenog istražnog postupka koju je imala zbog ozbiljnih poteškoća s kojima bi se susrela prilikom ispitivanja potpore o kojoj je riječ.
Dopuštenost
27 Tijekom pisanog dijela postupka Komisija je istaknula, s jedne strane, da je drugi dio tužbenog zahtjeva kojim tužitelj zahtijeva poništenje dopisa od 5. rujna 2017., kojim mu je dostavljena pobijana odluka, nedopušten i, s druge strane, da tužitelj nije dokazao aktivnu procesnu legitimaciju s obzirom na prvi i drugi dio drugog tužbenog razloga.
28 Tužitelj osporava argumente Komisije.
29 Kad joj je u tom pogledu na raspravi postavljeno pitanje, Komisija je navela da više ne sumnja u dopuštenost tužbe, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave.
30 Naime, iako je pobijana odluka formalno upućena samo Slovačkoj Republici, iz njezine točke 65. final, koja se nalazi pod naslovom „Zaključak”, proizlazi da se „[p]ritužba koju je podnio anonimni podnositelj pritužbe na temelju članka 24. stavka 2. [Uredbe 2015/1589] odbija kao neosnovana”. Budući da je taj podnositelj pritužbe očito tužitelj, valja utvrditi da je, postupivši na taj način, Komisija izričito odbila tu pritužbu u okviru osnovnog razloga u potporu navedenoj odluci, odnosno u okviru razloga koji nalikuje izreci te odluke, bez obzira na ustaljenu sudsku praksu koja joj ne nalaže takvu obvezu (presuda od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 45. i 46.), tako da tužitelja treba smatrati individualiziranim na sličan način kao i osobu kojoj je odluka upućena, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
31 Iz toga slijedi da je tužba u cijelosti dopuštena, neovisno o tome treba li pobijanu odluku kvalificirati kao odluku o neospornosti na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589 (vidjeti točke 35. do 59. ove presude). U svakom slučaju, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se protiv takve odluke tužitelj može pozvati na bilo koji tužbeni razlog kojim se može dokazati da je ocjena informacija i dokaza kojima Komisija raspolaže tijekom prethodne faze ispitivanja prijavljene mjere trebala izazvati sumnje u pogledu njezine spojivosti s unutarnjim tržištem (vidjeti presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, t. 59. i navedenu sudsku praksu). U ovom slučaju ovom tužbom tužitelj, kao konkurentski poduzetnik primatelju potpore o kojoj je riječ i zainteresirana stranka, u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a, osobito nastoji zaštititi postupovna prava koja bi imao na temelju te odredbe da je Komisija odlučila pokrenuti službeni istražni postupak. Stoga su u tu svrhu, uz prvi tužbeni razlog i treći dio drugog tužbenog razloga, dopušteni i prvi i drugi dio drugog tužbenog razloga, čija je svrha dokazati da je ocjena informacija i dokaza kojima je Komisija raspolagala tijekom faze prethodnog ispitivanja trebala pobuditi sumnje u spojivost potpore o kojoj je riječ s unutarnjim tržištem.
32 Konačno, s obzirom na to da je prvi dio tužiteljeva tužbenog zahtjeva dopušten, nije potrebno ispitivati dopuštenost drugog dijela tužbenog zahtjeva, koji je podredno istaknut za slučaj da se prvi dio tužbenog zahtjeva proglasi nedopuštenim.
Meritum
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 15. stavka 1. Uredbe 2015/1589, u vezi s njezinim člankom 4.
33 Prvim tužbenim razlogom tužitelj navodi bitnu povredu postupka, odnosno članka 15. stavka 1. Uredbe 2015/1589, u vezi s njezinim člankom 4. On u biti smatra da je Komisija, kao odgovor na pritužbu koju je podnio, umjesto pobijane odluke trebala donijeti jednu od odluka predviđenih člankom 4. stavcima 2. do 4. iste uredbe.
34 Komisija u biti odgovara da se, s obzirom na njezin zaključak prema kojem je potpora o kojoj je riječ na temelju Uredbe br. 651/2014 izuzeta od obveze prijave i odobrenja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a, praćenje koje je provela u ovom slučaju nalazi izvan okvira postupka prethodnog ispitivanja i da ona nije bila nadležna niti je bila obvezna donijeti jednu od odluka predviđenih člankom 4. stavcima 2. do 4. Uredbe 2015/1589. Ona smatra da pobijana odluka predstavlja odluku sui generis koja je isključivo deklaratorne naravi.
35 Valja podsjetiti na ustaljenu praksu prema kojoj u skladu s člankom 15. stavkom 1. Uredbe 2015/1589 Komisija, nakon što zainteresirane osobe eventualno podnesu dodatne primjedbe ili nakon proteka razumnog roka, mora zaključiti fazu prethodnog ispitivanja donošenjem odluke na temelju članka 4. stavaka 2., 3. ili 4. te uredbe, to jest odluke kojom se utvrđuje nepostojanje potpore, odluke o neospornosti ili odluke o pokretanju službenog istražnog postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 31. svibnja 2017., DEI/Komisija, C‑228/16 P, EU:C:2017:409, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
36 Ta je obveza prirodna posljedica priznanja prava koje ima podnositelj pritužbe u području državnih potpora da podnošenjem pritužbe ili informacija o navodno nezakonitoj potpori aktivira prethodnu fazu ispitivanja koju Komisija obvezno mora okončati odlukom na temelju članka 4. Uredbe 2015/1589 (vidjeti u tom smislu presude od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, t. 37. do 40.; od 16. prosinca 2010., Athinaïki Techniki/Komisija, C‑362/09 P, EU:C:2010:783, t. 62. i 63. te od 16. svibnja 2013., Komisija/Ryanair, C‑615/11 P, neobjavljenu, EU:C:2013:310, t. 35.).
37 Valja utvrditi da se u ovom slučaju Komisija suočila s pritužbom koja sadržava informacije o navodno nezakonitoj potpori jer nije prijavljena te jer je nespojiva sa zahtjevima koji proizlaze i iz Uredbe br. 651/2014 i iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a.
38 Za razliku od onog što tvrdi Komisija, načela navedena u točkama 35. i 36. primjenjuju se mutatis mutandis na pritužbu zainteresirane stranke koja navodi neprimjenjivost ili pogrešnu primjenu uvjeta iz uredbe o skupnom izuzeću, kao što je Uredba br. 651/2014, na temelju koje se može zaključiti da je mjera potpore izuzeta od obveze prijave na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Naime, donošenjem takvih uredbi o skupnom izuzeću Komisija ne delegira nacionalnim tijelima svoje ovlasti praćenja i odlučivanja u području državnih potpora, uključujući postupanje s pritužbama, nego u potpunosti zadržava svoju ovlast nadzora na temelju članka 108. UFEU‑a i članka 12. stavka 1. Uredbe 2015/1589 kad je riječ, među ostalim, o tome poštuju li ta tijela temeljnu obvezu prijave mjera potpore i zabranu njihove provedbe na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a. Ta se ocjena tim više nameće s obzirom na kriterije priznate novijom sudskom praksom Suda (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 132. do 135. i 140. do 144. te navedenu sudsku praksu), o čijoj su se relevantnosti stranke imale priliku očitovati u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda (vidjeti točku 17. ove presude) i na raspravi.
39 Navedeni kriteriji uključuju sljedeće.
40 Kao prvo, država članica će biti izuzeta od svoje obveze prijave samo ako mjera potpore koju je donijela ta država doista ispunjava sve mjerodavne uvjete predviđene Uredbom br. 651/2014 i, suprotno tome, potpora koja je dodijeljena primjenom te uredbe, iako nisu bili ispunjeni uvjeti koji su određeni za njezinu primjenu, dodijeljena je kršenjem obveze prijave te je treba smatrati nezakonitom (vidjeti u tom smislu presude od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 99. i od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 138.).
41 Kao drugo, na Komisiji je da ispita, na temelju članka 12. stavka 1. Uredbe 2015/1589, bilo na vlastitu inicijativu bilo u okviru pritužbe koju je podnijela zainteresirana stranka, uzimajući u obzir članke 107. i 108. UFEU‑a, takvu potporu koja je dodijeljena protivno Uredbi br. 651/2014 (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 140. i navedenu sudsku praksu).
42 Kao treće, iako Komisija može donijeti uredbe o skupnom izuzeću potpora kako bi osigurala učinkovit nadzor pravila tržišnog natjecanja iz područja državnih potpora i pojednostavila upravni postupak, te odredbe ne mogu oslabiti Komisijin nadzor u tom području (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 141. i navedenu sudsku praksu).
43 Kao četvrto, iz toga proizlazi da Komisija donošenjem Uredbe br. 651/2014 nije prenijela nacionalnim tijelima nikakvu ovlast konačnog odlučivanja u pogledu opsega izuzeća od obveze prijave, pa stoga ni ovlast ocjenjivanja ispunjenja uvjeta takvog izuzeća, propisanih tom uredbom, s obzirom na to da se ta tijela tako nalaze na istoj ravnini kao i potencijalni korisnici potpora i da se moraju uvjeriti da su njihove odluke u skladu s tom uredbom, na način da kada nacionalno tijelo dodjeljuje potporu pogrešno primjenjujući istu uredbu, ono to čini kršeći kako odredbe te uredbe tako i odredbe članka 108. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 101. do 103. i od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 142. i 143.).
44 Kao peto, kada država članica smatra da potpora ispunjava uvjete predviđene Uredbom br. 651/2014, za tu potporu u najboljem slučaju vrijedi presumpcija spojivosti s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da se okolnost ispunjava li takva potpora navedene uvjete može dovesti u pitanje kako pred nacionalnim sudom ili nacionalnim tijelom tako i pred Komisijom (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 144.).
45 Kao šesto, Uredba br. 651/2014 ne utječe na isključivu nadležnost koju Komisija ima za ocjenjivanje spojivosti mjere koja je dodijeljena primjenom te uredbe, u kontekstu članka 107. stavka 3. UFEU‑a, s obzirom na to da Komisija ostaje jedina koja ima ovlast proglasiti takvu mjeru spojivom s unutarnjim tržištem na temelju te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 146.).
46 Iz prethodnih razmatranja proizlazi da treba odbiti Komisijin argument prema kojem je ona pobijanu odluku donijela izvan postupka prethodnog ispitivanja, odnosno da nije bila nadležna za provođenje prethodnog ispitivanja radi utvrđivanja ispunjava li potpora o kojoj je riječ uvjete za izuzeće iz Uredbe br. 651/2014. S jedne strane, valja utvrditi da je tužiteljeva pritužba aktivirala navedeni postupak prethodnog ispitivanja koji je Komisija bila dužna zaključiti odlukom na temelju članka 4. Uredbe 2015/1589 (vidjeti navedenu sudsku praksu u točkama 35. i 36. ove presude). S druge strane, iz točaka 38. do 45. ove presude proizlazi da je predmet takve pritužbe moglo biti upravo moguće nepoštovanje odredaba uredbe o skupnom izuzeću, za čije je praćenje Komisija bila zadužena na temelju svoje ovlasti nadzora predviđene člankom 107. stavkom 3. i člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a. Stoga je u ovom slučaju, slijedom tužiteljeve pritužbe, Komisija bila dužna provesti takvo prethodno ispitivanje kako bi provjerila jesu li slovačka tijela pravilno primijenila odredbe Uredbe br. 651/2014 ili su, suprotno tomu, povrijedila svoju obvezu prijave (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 138., 140. do 144. i 146.). Ta Komisijina dužnost ispitivanja nužno je podrazumijevala, pod nadzorom suda Unije, zahtjev za tumačenje dosega relevantnih uvjeta za izuzeće i zahtjev provjere njihove pravilne primjene na ovaj slučaj, što su zahtjevi koje je Komisija uostalom, kako se čini, namjeravala ispuniti u pobijanoj odluci.
47 Usto, ne može se prihvatiti Komisijin argument prema kojem bi ona bila nadležna provesti takvo ispitivanje samo da je tužitelj uspio dokazati da nisu bili ispunjeni relevantni uvjeti za izuzeće, s obzirom na to da se taj argument odnosi na povredu dosega njezine dužnosti praćenja, odnosno na nedopušteno prebacivanje tereta dokazivanja. Naprotiv, kada joj se podnese pritužba u kojoj se navodi nepoštovanje određenih odredbi uredbe o skupnom izuzeću i stoga da je dodijeljena nezakonita potpora jer je neprijavljena, Komisija nije samo nadležna provjeriti osnovanost navoda podnositelja pritužbe nego je to i dužna učiniti, kako bi utvrdila je li joj mjera o kojoj je riječ trebala biti prijavljena te predstavlja li stoga nezakonitu potporu. Kada to ne bi bio slučaj, nacionalna tijela imala bi pretjeranu autonomiju u provedbi tih odredaba, što bi bilo protivno načelima iz sudske prakse na koje se podsjeća u točkama 40. do 43. ove presude.
48 Zbog razloga izloženih u točkama 46. i 47. ove presude, također je potpuno neosnovan Komisijin argument prema kojem ona ne može „blokirati” provedbu mjere za koju nacionalna tijela smatraju da je izuzeta na temelju takve uredbe o izuzeću ako u stvarnosti uvjeti za izuzeće nisu ispunjeni. Naime, u potonjem slučaju se neprijavljivanjem navedene mjere i njezinim izvršenjem krši članak 108. stavak 3. UFEU‑a, što predstavlja prigovor koji se mora moći podnijeti Komisiji, među ostalim, putem pritužbe (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 140. i 144.).
49 Isto tako, Komisijin argument prema kojem se članak 4. Uredbe 2015/1589 odnosi samo na ispitivanje prijave, a neprimjenjiv je kada mjera potpore ispunjava sve potrebne uvjete uredbe o skupnom izuzeću, proizlazi iz pogrešnog tumačenja načela iz sudske prakse na koja se podsjeća u točkama 40. i 41. ove presude, s obzirom na to da pritužba može dovesti u pitanje usklađenost mjere potpore s navedenim uvjetima i stoga njezinu zakonitost s obzirom na članak 108. stavak 3. UFEU‑a. Komisija time miješa pretpostavke kontrole koju treba provesti povodom pritužbe i u okviru postupka prethodnog ispitivanja, odnosno ispitivanje postojanja nezakonite potpore, osobito zbog toga što uvjeti za izuzeće nisu ispunjeni, s rezultatom tog ispitivanja (vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 46. ove presude).
50 Iz istih razloga treba odbiti kružni argument Komisije kojim nastoji utvrditi da je pritužba dopuštena samo ako se odnosi na povredu obveze prijave i stoga na postojanje nezakonite potpore, ali ne i na prijavljene potpore, te da mjera potpore koja ispunjava uvjete za izuzeće uredbe o izuzeću ne može predstavljati takvu nezakonitu potporu. Naime, tim se argumentom krše načela navedena u točkama 138. do 144. presude od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija (C‑654/17 P, EU:C:2019:634), na temelju kojih je Komisija dužna ispitati tu pritužbu upravo kako bi utvrdila je li tvrdnja o neusklađenosti s uvjetima za izuzeće i, stoga, s obvezom prijave osnovana.
51 Iz prethodnih razmatranja proizlazi da se nijedan od argumenata koje je Komisija iznijela kako bi kvalificirala pobijanu odluku kao odluku sui generis, koja je donesena izvan okvira postupka prethodnog ispitivanja i onoga predviđenog člankom 4. Uredbe 2015/1589, ne može prihvatiti.
52 Međutim, taj zaključak ne znači da pobijanu odluku treba poništiti zbog pogreške koja se tiče prava, nepostojanja pravne osnove ili nenadležnosti. Neovisno o Komisijinoj kvalifikaciji navedene odluke, u konačnici je na sudu Unije da odredi njezinu stvarnu pravnu narav i stvaran pravni doseg s obzirom na mjerodavna pravila, kao što je tumačenje koje treba dati o pitanju može li se Komisijin akt u području državnih potpora pobijati (vidjeti rješenje od 11. srpnja 2019., Vattenfall Europe Nuclear Energy/Komisija, T‑674/18, neobjavljeno, EU:T:2019:501, t. 31. i sljedeće i navedenu sudsku praksu). Naime, takvo tumačenje je, među ostalim, potrebno kako bi se omogućilo tom sudu da odredi je li akt u pitanju nezakonit jer ga je donijelo nenadležno tijelo ili jer nema dovoljnu pravnu osnovu (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 57. do 84. i od 25. listopada 2017., Komisija/Vijeće (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, t. 40. do 59.).
53 Stoga valja ocijeniti predstavlja li pobijana odluka, po svojem sadržaju, a ne po svojem obliku, i unatoč suprotnom mišljenju koje je Komisija osobito izrazila tijekom postupka, u stvarnosti odluku na temelju članka 4. Uredbe 2015/1589.
54 U tom pogledu valjda podsjetiti da je Komisija u točki 64. pobijane odluke zaključila da je potpora o kojoj je riječ zbog svoje usklađenosti s, među ostalim, Uredbom br. 651/2014 izuzeta te da stoga ona nije nadležna za njezino ispitivanje u okviru postupka prethodnog ispitivanja predviđenog člankom 4. Uredbe 2015/1589. Usto, u točki 65. te odluke navedeno je da se [tužiteljeva] pritužba, u smislu članka 24. stavka 2. te potonje uredbe, odbija kao neosnovana. Jednako tako, u dopisu od 5. rujna 2017. kojim je tužitelju dostavila tu odluku, Komisija nije htjela točno odrediti pravnu osnovu na kojoj se navedena odluka temelji, nego se ograničila na navod da je riječ o „odluci o potpori o kojoj je riječ”. Naposljetku, u svojim je pismenima i na raspravi tvrdila da odluka u pitanju predstavlja odluku sui generis, koja je donesena izvan okvira postupka prethodnog ispitivanja i onog predviđenog člankom 4. Uredbe 2015/1589, u vezi s njezinim člankom 15. stavkom 1., te da je samo deklaratorne naravi, a da pritom nije mogla navesti izričitu pravnu osnovu ili prikladnu pravnu osnovu u tu svrhu.
55 Upravo s obzirom na te razloge tužitelj u okviru svojeg prvog tužbenog razloga tvrdi da je Komisija počinila bitnu povredu postupka, zbog čega treba poništiti pobijanu odluku.
56 Međutim, kao što je utvrđeno u točkama 35. do 51. ove presude, pravno je nemoguće pobijanu odluku ne kvalificirati kao odluku koja je donesena nakon postupka prethodnog ispitivanja i stoga na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589.
57 U tom pogledu valja istaknuti da je, poput odluke na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589, pobijana odluka formalno upućena Slovačkoj Republici, odnosno, konkretnije, Ministarstvu vanjskih poslova Slovačke Republike (vidjeti točku 11. ove presude), a ne tužitelju koji je, u skladu s člankom 24. stavkom 2. trećim podstavkom iste uredbe, primio samo primjerak navedene odluke (vidjeti točku 12. ove presude).
58 Usto, valja istaknuti da je pobijana odluka objavljena u Službenom listu u obliku sažete obavijesti (takozvana objava „uložak”) u smislu članka 32. stavka 1. iste uredbe (SL 2017., C 336, str. 1.) pod naslovom „Odobrenje državne potpore u skladu s člancima 107. i 108. [UFEU‑a]” i u rubrici „Slučajevi u kojima Komisija nema primjedbi” (vidjeti točku 13. ove presude), a potom, naime i predmeti u kojima je Komisija donijela odluke u smislu članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589.
59 Stoga, s obzirom na činjenicu da pobijana odluka može predstavljati samo odluku o neospornosti potpore o kojoj je riječ na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589, prvi tužbeni razlog, koji se temelji na bitnoj povredi postupka jer Komisija nije donijela jednu od odluka predviđenih člankom 4. stavcima 2. do 4. iste uredbe, treba odbiti.
60 Međutim, taj zaključak ne dovodi u pitanje doseg nadzora koji Opći sud treba izvršiti u pogledu pobijane odluke na temelju, među ostalim, drugog tužbenog razloga.
Prvi dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a
61 Prvim dijelom drugog tužbenog razloga tužitelj ističe povredu članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a u biti zbog toga što je Komisija, osim ispitivanja spojivosti potpore o kojoj je riječ na temelju Uredbe br. 651/2014, trebala provjeriti je li navedena potpora spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (a) UFEU‑a, kako ga se tumači s obzirom na Smjernice za regionalne potpore za 2014. – 2020. (SL 2013., C 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 6., str. 3.) (u daljnjem tekstu: Smjernice za regionalne potpore), kojima se predviđa uzimanje u obzir kriterija sprečavanja prekomjernog kapaciteta. Komisija u biti odgovara da relevantni pravni okvir u ovom slučaju čine isključivo primjenjive uredbe o skupnom izuzeću, a ne navedene smjernice.
62 Valja utvrditi da se ovaj dio ne može prihvatiti. Temelji se na pogrešnoj premisi prema kojoj se, kada joj je podnesena pritužba u kojoj se navodi neispunjavanje uvjeta iz uredbe o skupnom izuzeću kojoj je cilj provedba, među ostalim, kriterija iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a, Komisija ne može zaustaviti na ispitivanju ispunjava li potpora o kojoj je riječ navedene uvjete, već također mora provjeriti je li ta potpora spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na tu odredbu UFEU‑a. Štoviše, tužitelj pogrešno smatra da navedenu odredbu, među ostalim, treba tumačiti s obzirom na pravila postupanja koja je Komisija sama sebi nametnula, kao što su Smjernice za regionalne potpore.
63 Naime, kao prvo, ne sprečavajući mogućnost dovođenja u pitanje zakonitosti navodno manjkave odredbe uredbe o skupnom izuzeću s obzirom na članak 107. stavak 3. točke (a) UFEU‑a, isticanjem prigovora nezakonitosti u smislu članka 277. UFEU‑a, što tužitelj nije učinio u ovom slučaju, odredbe takve uredbe predstavljaju, s gledišta dotične države članice i pojedinaca, iscrpno uređenje izravno primjenjivih uvjeta za izuzeće koji se njome predviđaju. Svako drugo tumačenje imalo bi za posljedicu to da, unatoč ispunjenju tih uvjeta za izuzeće, nacionalna tijela ne bi bila automatski ovlaštena odustati od prijave mjere o kojoj je riječ i od provedbe te bi nastavila riskirati kršenje članka 108. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 59., 86., 87. i 99. i navedenu sudsku praksu te od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 128. i 138.).
64 Međutim, takvo tumačenje moglo bi ugroziti ne samo izravnu primjenjivost, u smislu članka 288. drugog stavka UFEU‑a, odredbi uredbe o skupnom izuzeću, nego i njihov koristan učinak koji se sastoji upravo u cilju, iz članka 109. UFEU‑a, određivanja vrsta potpora koje su ipso facto izuzete iz postupka predviđenog člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, a time i načelo pravne sigurnosti. Stoga, iz uvodne izjave 7. Uredbe br. 651/2014 proizlazi da samo državne potpore koje nisu obuhvaćene tom uredbom i dalje podliježu obvezi prijave iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 57. do 59. te od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 127. i 128.).
65 Ta se načela primjenjuju mutatis mutandis kada Komisija mora provjeriti jesu li nacionalna tijela pravilno primijenila odredbe uredbe o skupnom izuzeću. U suprotnome bi pravne posljedice takve uredbe, to jest neposredni učinak odstupanja od obveze prijave potpore te izravna primjenjivost i pravna iscrpnost uvjeta za izuzeće u tu svrhu bili dovedeni u pitanje samo zato što je Komisiji podnesena pritužba koja ju je navela na to da provjeri ex post facto jesu li nacionalna tijela počinila pogreške u tom pogledu i time povrijedila svoju obvezu prijave. Međutim, iako je na Komisiji da, pod nadzorom suda Unije, provjeri postojanje takvih pogrešaka, njezina dužnost nadzora ipak ne može utjecati na tu pravnu prirodu odredaba uredbe o skupnom izuzeću.
66 Kao drugo, kriterij sprečavanja prekomjernih kapaciteta na mjerodavnom tržištu nije naveden kao uvjet za izuzeće regionalne potpore za ulaganje u smislu članka 14. Uredbe br. 651/2014. Stoga tužitelj neosnovano tvrdi da navedena uredba od nacionalnih tijela ili Komisije zahtijeva da uzmu u obzir moguće stvaranje takvih prekomjernih kapaciteta. Komisija stoga pravilno tvrdi da na temelju te uredbe nije bila nadležna ocijeniti taj aspekt u okviru ispitivanja tužiteljeve pritužbe i da je načelno bila dovoljna njezina analiza uvjeta iz članka 14. iste uredbe, kako je iznesena u točki 57. podtočkama (a) i (b) pobijane odluke.
67 Iz toga slijedi da također treba odbiti tužiteljev argument prema kojem Komisija donošenjem uredbe o skupnom izuzeću nije „iscrpila” svoju diskrecijsku ovlast na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a. Čak i pod pretpostavkom da se za određene odredbe uredbe o skupnom izuzeću pokaže da su manjkave i nespojive s primarnim pravom, osobito s člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a, što bi imalo za automatsku posljedicu povredu obveze prijave i, po potrebi, zabranu provedbe potpore o kojoj je riječ u smislu članka 108. stavka 3. UFEU‑a, Opći sud o tome može odlučivati tek nakon prigovora nezakonitosti istaknutog na temelju članka 277. UFEU‑a. Međutim, u ovom slučaju tužitelj nije, na temelju te odredbe i zbog tih razloga, istaknuo ni djelomičnu nezakonitost članka 14. Uredbe br. 651/2014.
68 Valja pojasniti da, ako bi Komisija, u svakom slučaju, nakon podnošenja pritužbe, utvrdila da su nacionalna tijela pogrešno primijenila uvjete uredbe o skupnom izuzeću, na način da je potpora o kojoj je riječ zapravo trebala biti prijavljena na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a, ona bi doduše bila dužna ocijeniti spojivost te potpore s obzirom na članak 107. stavak 3. točku (a) UFEU‑a, uzimajući u obzir dodatne kriterije iz Smjernica za regionalne potpore koje je sama sebi nametnula u tom pogledu. Nasuprot tomu, provođenje tog nadzora nad poštovanjem uvjeta za izuzeće predviđenih u uredbi o skupnom izuzeću od strane nacionalnih tijela samo po sebi slično je čistom nadzoru zakonitosti koji nužno nema razmatranja koja proizlaze iz diskrecijske ovlasti kojom Komisija raspolaže samo kada u pojedinačnom slučaju primjenjuje članak 107. stavak 3. točku (a) UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 78. i 79.).
69 Kao treće, neovisno o prethodno navedenom, tužitelj nije dokazao da se sudskom praksom koja se odnosi na članak 107. stavak 3. točku (a) UFEU‑a predviđa uzimanje u obzir kriterija za sprečavanje prekomjernih kapaciteta na mjerodavnom tržištu kao zahtjeva koji proizlazi iz primarnog prava kao takvog. U tom pogledu valja podsjetiti da ta odredba o odstupanju ne zahtijeva nepostojanje narušavanja ili prijetnje od narušavanja tržišnog natjecanja, što je samo kriterij pojma potpora iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Naprotiv, primjena članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a ili uredbe o skupnom izuzeću čiji se doseg precizira unutar sekundarnog prava nužno pretpostavlja da mjera o kojoj je riječ ispunjava sve uvjete pojma potpora, uključujući onaj koji se odnosi na narušavanje tržišnog natjecanja, a da pritom nije potrebno preispitati njezin protutržišni učinak, među ostalim zbog stvaranja prekomjernih kapaciteta na mjerodavnom tržištu (vidjeti u tom smislu presude od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 93. i 94. te od 20. lipnja 2019., a&o hostel and hotel Berlin/Komisija, T‑578/17, neobjavljenu, EU:T:2019:437, t. 123.). Naime, za razliku od članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, u okviru članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a nije potrebno ni provjeriti jesu li uvjeti trgovanja izmijenjeni u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu.
70 Nasuprot tome, sudska praksa na koju se poziva tužitelj isključivo je povezana s tumačenjem i provedbom pravila postupanja koja je Komisija sama sebi nametnula, a ne s dosegom primarnog prava s kojim navedena pravila pak moraju biti usklađena i za koja je Sud priznao da ne mogu potpuno iscrpiti diskrecijsku ovlast Komisije na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 8. ožujka 2016., Grčka/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, t. 71. i 72.; od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 41., i od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 83.). Usto, sud Unije ograničio se na ocjenjivanje, izvan područja primjene uredbe o skupnom izuzeću, je li Komisija pogrešno primijenila pravila postupanja koja su se izričito odnosila na problem prekomjernog kapaciteta i je li stoga počinila očitu pogrešku u ocjeni u tom pogledu (vidjeti u tom smislu presude od 14. siječnja 1997., Španjolska/Komisija, C‑169/95, EU:C:1997:10, t. 22. i od 9. rujna 2009., Holland Malt/Komisija, T‑369/06, EU:T:2009:319, t. 136.). U tom kontekstu taj sud nije ni ispitivao proizlaze li obrnuto, kao što to tvrdi tužitelj, određeni kriteriji utvrđeni u takvim pravilima postupanja izravno iz zahtjeva propisanih primarnim pravom kao takvim, niti je ocjenjivao pravni doseg, odnosno zakonitost uredbe o skupnom izuzeću s obzirom na primarno pravo.
71 Kao četvrto, valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu kojom se priznaje da Komisija prilikom izvršavanja svoje široke diskrecijske ovlasti na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a može donositi smjernice za utvrđivanje kriterija na temelju kojih ona namjerava ocijeniti spojivost mjera potpore koje planiraju države članice s unutarnjim tržištem. Donijevši pravila postupanja i najavivši njihovom objavom da će ih odsad nadalje primjenjivati na slučajeve na koje se ona odnose, Komisija sama sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti i načelno ne može odstupiti od primjene tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ovisno o okolnostima slučaja, zbog povrede općih načela prava kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (vidjeti presudu od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 81. i 82. i navedenu sudsku praksu). Usto, iako Komisija mora postupati prema takvim pravilima, to mora činiti isključivo u mjeri u kojoj ona ne odstupaju od ispravne primjene ugovora, s obzirom na to da se navedena pravila ne mogu tumačiti na način kojim se smanjuje doseg članaka 107. i 108. UFEU‑a ili u suprotnosti s ciljevima koji se njima žele postići (vidjeti presudu od 11. rujna 2008., Njemačka i dr./Kronofrance, C‑75/05 P i C‑80/05 P, EU:C:2008:482, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
72 Ta razmatranja se mutatis mutandis primjenjuju na odredbe uredbe o skupnom izuzeću koje također predstavljaju rezultat Komisijinog ex ante izvršavanja njezinih ovlasti na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 5. ožujka 2019., C‑349/17, EU:C:2019:172, t. 65. i 102. i od 29. srpnja 2019., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, t. 135.), ali koje su, za razliku od pravila postupanja, pravno obvezujuće i izravno primjenjive u unutarnjem pravnom poretku država članica na temelju članka 288. drugog stavka UFEU‑a. Naime, te odredbe stvaraju ograničavajući učinak u odnosu na Komisiju jer se njima preciziraju kriteriji potpora za koje treba smatrati da su ipso facto izuzete na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a, tako da te potpore nisu obuhvaćene obvezom prijave i provjere od strane Komisije, pod uvjetom, doduše, da su ti kriteriji u skladu s nadređenim pravnim pravilima, među kojima su i članci 107. i 108. UFEU‑a. Usto, doseg pravno obvezujućih i izravno primjenjivih odredbi uredbe o skupnom izuzeću u načelu se ne može relativizirati pravilima postupanja. To je tim manje moguće s obzirom na to da, s jedne strane, navedena pravila nisu ni u kojem slučaju pravno obvezujuća u odnosu na države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 44.) i da su, s druge strane, među ostalim, namijenjena usmjeravanju i ograničavanju Komisijina izvršavanja njezine diskrecijske ovlasti prilikom primjene članka 107. stavka 3. UFEU‑a u okviru postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a, i stoga izvan područja primjene uredbe o skupnom izuzeću.
73 Stoga takva pravila postupanja koja je Komisija donijela na temelju svoje ovlasti organizacije svojih postupaka u području državnih potpora ne mogu odstupati od nadređenih pravnih pravila, uključujući uredbe o skupnom izuzeću. Tako, neovisno o dosegu navedenih pravila postupanja, ona kao takva ne mogu relativizirati doseg uvjeta za izuzeće predviđenih takvim uredbama.
74 Kao peto, valja utvrditi da članak 14. Uredbe br. 651/2014, koji se primjenjuje u ovom slučaju, ne upućuje na Smjernice za regionalne potpore, među ostalim, ni na njihovu točku 114. koja se odnosi na protutržišne učinke širenja kapaciteta koje je potaknuto državnom potporom. U tom pogledu navedeni članak jasno se razlikuje od članka 15. stavka 1. iste uredbe koji se odnosi na regionalne operativne potpore jer se njime izričito spominje točku 161. navedenih smjernica. Stoga Komisija nije imala namjeru učiniti uvjete spojivosti regionalnih potpora za ulaganje ovisnima o pravilima postupanja predviđenima u tim smjernicama. Prema tomu, za razliku od onog što tvrdi tužitelj, ni nacionalna tijela ni Komisija nisu ih bili dužni uzeti u obzir prilikom tumačenja i primjene članka 14. te uredbe.
75 Naposljetku, ta ocjena nije dovedena u pitanje tužiteljevim argumentima koji se temelje na načelu proporcionalnosti i njegovu pravu na slobodu poduzetništva. U tom pogledu dovoljno je utvrditi da nije istaknuo eventualnu nezakonitost članka 14. Uredbe br. 651/2014 s obzirom na ta nadređena pravna pravila na temelju članka 277. UFEU‑a, a nije čak ni objasnio na koji bi se način, neovisno o njezinom jasnom i sveobuhvatnom tekstu, navedenu uredbu moglo tumačiti u skladu s tim pravilima, s posljedicom da bi se eventualno stvaranje prekomjernih kapaciteta na mjerodavnom tržištu trebalo uzeti u obzir.
76 Slijedom toga, ovaj prvi dio drugog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
Drugi dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 109. UFEU‑a u vezi s člankom 58. stavkom 1. i člankom 6. stavkom 3. točkom (a) Uredbe br. 651/2014
– Prvi prigovor koji se temelji na pogrešnoj kvalifikaciji poduzetnika koji prima potporu kao MSP‑a
77 Drugim dijelom drugog tužbenog razloga tužitelj u okviru prvog prigovora ističe da je Komisija prilikom primjene članka 6. stavka 3. točke (a) Uredbe br. 651/2014 počinila pogrešku u ocjeni ili pogrešku koja se tiče prava, ponajprije zato što potpora o kojoj je riječ u stvarnosti predstavlja jednokratnu potporu dodijeljenu velikom poduzeću. Komisija je povrijedila tu odredbu time što je pogrešno prihvatila kvalifikaciju poduzetnika koji prima potporu kao MSP‑a u smislu članka 2. stavka 1. Priloga I. istoj uredbi i time što je propustila provjeriti tu kvalifikaciju slovačkih tijela. Međutim, s obzirom na društvene veze i povezanost u smislu kontrole koje su obilježavale situaciju tog poduzetnika prije i nakon prijenosa njegovih dionica s društva P. na društvo N., na temelju članka 3. i barem članka 4. stavka 2. navedenog priloga, navedenog je poduzetnika trebalo kvalificirati kao veliko poduzeće. Komisija je, među ostalim, propustila dovoljno istražiti postojeće veze između društva P., s jedne strane, i jedne obitelji i drugih društava kojima su upravljali ili koje su kontrolirali njezini članovi, s druge strane, kao i položaj glavnog dioničara društva N. od 7. kolovoza 2013., uključujući njegove veze s drugim društvima. Zbog tih razloga Komisija je pogriješila u primjeni kriterija kojima su uređene jednokratne potpore dodijeljene velikim poduzećima u smislu članka 6. stavka 3. točke (a) navedene uredbe, a zbog nepostojanja pažljive i potpune istrage o tim pitanjima, trebala je imati sumnje o spojivosti te potpore s unutarnjim tržištem. U svojem odgovoru na pisana pitanja Općeg suda tužitelj pojašnjava da je, u svakom slučaju, kako bi se poduzetnik u pitanju mogao kvalificirati kao MSP, Komisija trebala ispitati jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 4. stavka 2. tog priloga, o čemu u obrazloženju pobijane odluke nema nikakvog traga, suprotno zahtjevima iz članka 296. drugog stavka UFEU‑a.
78 Komisija u biti odgovara da je, nakon ugovora o prijenosu 100 % dionica poduzetnika koji prima potporu, sklopljenog 31. prosinca 2012. između društava P. i N., a registriranog u slovačkom sudskom registru 7. kolovoza 2013., u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ, odnosno 7. studenoga 2013., poduzetnik koji prima potporu bio MSP čiji je jedini vlasnik bilo društvo N. Stoga je argument da su određene osobe imale kontrolu nad društvom P. irelevantan s obzirom na to da su to potonje društvo i navedeni poduzetnik bili povezani poduzetnici u smislu članka 3. stavka 3. trećeg podstavka Priloga Preporuci Komisije 2003/361/EZ od 6. svibnja 2003. o definiciji mikro, malih i srednjih poduzetnika (SL 2003., L 124, str. 36., u daljnjem tekstu: Preporuka o MSP‑u) samo prije nego što je društvo N. otkupilo dionice. U svakom slučaju, nije bilo nikakvog razloga da se sumnja u podatke koje su pružila slovačka tijela prema kojima društvo P. i s njim povezani poduzetnici nisu imali više od 120 zaposlenih u 2010. i 2011. godini, njihov prihod nije premašivao 50 milijuna eura, a godišnja bilanca nije prelazila 43 milijuna eura. Usto, udjeli tog poduzetnika u drugim poduzetnicima od 9. srpnja 2011. nisu ispunjavali kriterije iz članka 3. stavaka 2. i 3. Priloga I. Uredbi br. 651/2014. Argument prema kojem je jedna obitelj nastavila izvršavati odlučujući utjecaj na društvo P. bespredmetan je jer to društvo u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ više nije držalo dionice poduzetnika u pitanju. Prema mišljenju Komisije, bespredmetan je i argument koji se temelji na dvogodišnjem roku iz članka 4. stavka 2. navedenog priloga jer se društvo P. nije moglo kvalificirati kao veliko poduzeće tijekom razdoblja o kojem je riječ.
79 Komisija pojašnjava da poduzetnik koji prima potporu i društvo N. nisu bili povezani s drugim poduzećima posredstvom određenih fizičkih osoba u smislu članka 3. stavka 3. četvrtog podstavka Priloga I. Uredbi br. 651/2014. Točno je da su glavni direktor poduzetnika koji prima potporu, u razdoblju od 1. ožujka do 28. prosinca 2012., i njegov zamjenik, od 28. prosinca 2012., imali više mandata u različitim poduzećima. Međutim, osim zakupa sklopljenog s društvom E. F., nijedno od tih poduzeća ne djeluje na istom tržištu kao i poduzetnik koji prima potporu ni na susjednom tržištu. Konkretno, prema informacijama dostupnima u slovačkom sudskom registru, društvo L. djeluje u brojnim gospodarskim sektorima. Kartica ležišta Borský Petera koju je podnio tužitelj nije dovoljno precizna i nema nikakvu dokaznu snagu u pogledu eventualnih veza između tog potonjeg društva i poduzetnika koji prima potporu. Komisija tvrdi da ne raspolaže indicijama koje pokazuju da je taj glavni direktor imao prevladavajući utjecaj ili status vlasnika u pogledu društva L. ni da su poduzetnik koji prima potporu ili društvo N. djelovali zajedno s društvom L. do te mjere da se nisu mogli smatrati poduzetnicima koji su gospodarski neovisni jedan o drugome.
80 Komisija zaključuje da je poduzetnik koji prima potporu u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ ispunjavao sve uvjete da ga se kvalificira kao MSP‑a. Kako bi se dokazao učinak poticaja navedene potpore u smislu članka 6. stavka 2. Uredbe br. 651/2014 bilo je dakle dovoljno dokazati da je zahtjev za dodjelu bio podnesen prije početka radova za projekt ulaganja.
81 Uvodno valja podsjetiti da, u skladu s onim što je zabilježeno u zapisniku s rasprave, stranke smatraju da je pitanje je li poduzetnik koji prima potporu u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ bio MSP u smislu Priloga I. Uredbi br. 651/2014, čiji tekst odgovara tekstu Priloga Preporuci o MSP‑u, pravno pitanje na koje se primjenjuje nadzor Općeg suda i koje je odlučujuće za rješavanje ovog spora. U tom pogledu Komisija pojašnjava, a da joj tužitelj nije proturječio, da, kao što to proizlazi iz točke 57. podtočke (b) pobijane odluke, na temelju članka 14. stavka 12. navedene uredbe, intenzitet potpore u bruto ekvivalentu bespovratnog sredstva (EBS) ne smije premašiti maksimalni intenzitet potpore utvrđen u karti regionalnih potpora na snazi u trenutku kad se potpora dodjeljuje u dotičnom području, odnosno, u ovom slučaju, slovačkoj karti regionalnih potpora koja se odnosi na razdoblje od 2007. do 2013. kojom se predviđa gornja granica EBS‑a od 40 % za velika poduzeća. Usto, prema istoj točki, u skladu s člankom 14. stavkom 2. te uredbe, u vezi s definicijom „potpomognutog područja” iz članka 2. iste uredbe, maksimalni EBS na temelju slovačke karte regionalnih potpora za razdoblje od 2014. do 2020. trebao se poštovati, odnosno 25 % za velika, 35 % za srednja i 45 % za mala poduzeća.
82 Što se tiče sadržaja pobijane odluke, valja istaknuti da je tužiteljev prigovor kratko sažet u točki 24. navedene odluke iznošenjem navodne veze između poduzetnika koji prima potporu, s jedne strane, i društva P. i njegovih vlasnika ili uprave, s druge strane. U točkama 38. i 39. te odluke iznesene su informacije koje su pružila slovačka tijela o društvenim vezama koje utječu na položaj navedenog poduzetnika u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ, kada je 100 % njegovih poslovnih udjela imalo isključivo društvo N. koje su pak kontrolirale dvije fizičke osobe s 99,94 % odnosno 0,06 %, od kojih je prva osoba glavni direktor tog poduzetnika.
83 Međutim, u točkama 38. i 39. pobijane odluke nema prikaza društvenih veza ni povezanosti u smislu kontrole poduzetnika koji prima potporu s, među ostalim, društvom P. i njegovim dioničarima ili upravom, prednikom društva N. To odgovara sadržaju očitovanja koja su slovačka tijela podnijela dopisom od 13. svibnja 2016. u odgovoru na Komisijin zahtjev za pružanje informacija. U tim su očitovanjima navedena tijela istaknula da su tvrdnje tužitelja irelevantne jer u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ, društvo P. nije imalo društvene veze ni povezanost u smislu kontrole u smislu članka 3. Priloga I. Uredbi br. 651/2014 ni s poduzetnikom koji prima potporu ni s društvom N. Kad je riječ o položaju društva P., slovačka tijela su se ograničila na tvrdnju da im je dioničarska struktura tog društva nepoznata jer takve informacije nisu javno dostupne. Usto, prema navodima tih tijela, potpredsjednik uprave poduzetnika koji prima potporu do 14. ožujka 2012. nije bio ni dioničar ni član drugog društva s poslovnim nastanom u Slovačkoj od 14. ožujka do 31. prosinca 2012.
84 Ti elementi upućuju, zajedno s argumentima koje je tijekom postupka iznijela Komisija, uključujući u odgovoru na pisana pitanja Općeg suda (vidjeti točke 78. do 80. ove presude), na to da je ona bila zadovoljna s tim očitovanjima slovačkih tijela o položaju poduzetnika koji je primao potporu, kakav je on bio prije prijenosa njegovih dionica na društvo N., odnosno kada se još nalazio pod kontrolom društva P. Ta ocjena potvrđena je razlozima iz točke 57. podtočke (d) pobijane odluke, u kojoj je Komisija zauzela stajalište o tužiteljevu prigovoru uzimajući u obzir očitovanja slovačkih tijela. U njoj se u biti ističe da su, prema Komisijinu mišljenju, navedena tijela u dovoljnoj mjeri dokazala da je poduzetnik koji prima potporu bio MSP u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ, kako je provedena na temelju primjenjivog slovačkog prava 7. studenoga 2013. Komisija smatra da ne postoji nikakva veza između poduzetnika koji prima potporu i društva N. u smislu pojmova „partnerska poduzeća” ili „povezana poduzeća”, kako su definirani u članku 3. stavcima 2. i 3. prvom do trećem podstavku Prilogu Preporuci o MSP‑u, čiji tekst odgovara onom članka 3. stavaka 2. i 3. Priloga I. Uredbi br. 651/2014. Jednako tako smatra da, s obzirom na sudsku praksu i njezinu praksu odlučivanja, nije u ovom slučaju riječ o povezanim poduzećima posredstvom fizičke osobe ili skupine fizičkih osoba koje zajedno djeluju jer nije ispunjen kriterij da se bar dio njihovih djelatnosti mora obavljati na istom mjerodavnom tržištu ili na susjednim tržištima, u smislu članka 3. stavka 3. četvrtog i petog podstavka priloga navedenoj preporuci, čiji tekst odgovara onom članka 3. stavka 3. četvrtog i petog podstavka Priloga I navedenoj uredbi. Međutim, u nedostatku dokaza o značajnim poslovnim vezama, osobito u obliku ugovora o kupoprodaji, podjeli dobavljača ili drugih poslovnih interesa između poduzetnika koji prima potporu, s jedne strane, i društva N. i njegova glavnog dioničara, s druge strane, navedeni poduzetnik i navedeno društvo ne mogu se smatrati povezanim poduzetnicima u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ. Komisija iz toga zaključuje, poput slovačkih tijela, da je taj poduzetnik, zajedno s društvom N., MSP. U prilog tom zaključku pobijana odluka sadržava tablicu u kojoj se navodi zajednički broj zaposlenika, zajednički prihodi kao i zajednički godišnji rezultati poduzetnika koji prima potporu i društva N. u razdoblju od 2010. do 2015.
85 U tom pogledu valja podsjetiti da je točno da u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ, 7. studenoga 2013., stvarno više nije postojala nikakva strukturna veza između poduzetnika koji je primao potporu i društva P. koji je sve svoje udjele u navedenom poduzetniku prenio na društvo N. Kao što to ističe Komisija, u skladu sa sudskom praksom (presude od 21. ožujka 2013., Magdeburger Mühlenwerke, C‑129/12, EU:C:2013:200, t. 40. i od 6. srpnja 2017., Nerea, C‑245/16, EU:C:2017:521, t. 32. i 33.), definicijom „datuma dodjele potpore” iz članka 2. točke 28. Uredbe br. 651/2014 određuje se da je riječ o datumu na koji je na temelju primjenjivog nacionalnog pravnog režima korisniku dodijeljeno zakonsko pravo na primanje potpore. Naime, kao što to proizlazi iz točaka 45. do 47. pobijane odluke, na temelju mjerodavnog slovačkog građanskog prava, ugovor o bespovratnim sredstvima, poput onog koji je 29. listopada 2013. sklopila Slovačka agencija za inovacije i energiju s poduzetnikom koji prima potporu stupio je na snagu tek 7. studenoga 2013., odnosno jedan dan nakon njegove objave u slovačkom središnjem registru ugovora. Stoga je u ovom slučaju Komisija trebala ocijeniti jesu li slovačka tijela pravilno smatrala da je poduzetnik koji prima potporu 7. studenoga 2013., u trenutku kada je bio pod isključivom kontrolom društva N., bio MSP.
86 Međutim, neovisno o činjenici da je datum relevantan za ocjenu statusa MSP‑a poduzetnika koji prima potporu bio 7. studenoga 2013., indicije koje je tužitelj iznio i koje se odnose na veze između poduzetnika koji prima potporu i društva P., pravnog prednika društva N., mogle su kod Komisije stvoriti sumnje, u smislu članka 4. stavka 4. Uredbe 2015/1589, u pogledu kvalifikacije poduzetnika koji prima potporu kao MSP‑a u smislu Priloga I. Uredbi br. 651/2014 i, prema tome, u pogledu postojanja nezakonite potpore odnosno potpore koja je nespojiva s unutarnjim tržištem.
87 U tom pogledu tužitelj se osnovano poziva na članak 4. Priloga I. Uredbi br. 651/2014, naslovljen „Podatci koji se upotrebljavaju za broj osoblja, financijske iznose i referentno razdoblje” i čiji tekst u potpunosti odgovara tekstu članka 4. Priloga Preporuci o MSP‑u. Stavcima 1. i 2. tog članka određuje se sljedeće:
„1. Podaci koji se upotrebljavaju za broj osoblja i financijske iznose su podaci koji se odnose na posljednje odobreno računovodstveno razdoblje, izračunani na godišnjoj razini. U obzir se uzimaju od datuma zaključenja financijskih izvještaja. Iznos koji se koristi za iznos prometa računa se bez poreza na dodanu vrijednost (PDV) i drugih neizravnih poreza.
2. Ako na datum zaključenja financijskih izvještaja poduzeće ustanovi da je na godišnjoj razini premašilo prag broja osoblja ili financijske pragove utvrđene u članku 2. ili palo ispod njih, to neće dovesti do gubitka ili stjecanja statusa [MSP‑a], osim ako su ti pragovi premašeni tijekom dva uzastopna računovodstvena razdoblja.”
88 Člankom 4. Priloga I. Uredbi br. 651/2014 predviđa se metoda izračuna, vezana uz posljednje odobreno računovodstveno razdoblje, na godišnjoj razini, koja je namijenjena utvrđivanju postojanja triju konstitutivnih kriterija MSP‑a iz članka 2. stavka 1. navedenog priloga, odnosno manje od 250 zaposlenih, godišnji promet koji ne premašuje 50 milijuna eura i ukupna godišnja bilanca koja ne premašuje 43 milijuna eura. Usto, stranke nisu osporile da u slučaju postojanja povezanih poduzeća u smislu članka 3. stavka 3. tog priloga taj izračun mora obuhvaćati relevantne podatke svih tih poduzeća. Stoga se, u skladu s tim zahtjevom, u točki 57. podtočki (d) na kraju pobijane odluke nalazi tablica u kojoj su sadržani zajednički podaci poduzetnika koji prima potporu i društva N. koji se odnose na tri kumulativna kriterija koja moraju biti ispunjena da bi bila riječ o MSP‑u, kako su navedeni u članku 2. stavku 1. istog priloga, za razdoblje od 2010. do 2015. godine.
89 Međutim, Komisija je na raspravi, pozivajući se na stranicu 14. „Vodiča za korisnike o definiciji MSP‑a”, kako ga je 2015. objavio Ured za publikacije Europske unije (OP), osporila da se članak 4. stavak 2. Priloga I. Uredbi br. 651/2014 primjenjuje na promjenu vlasnika poduzetnika, kao što je ona do koje je u ovom slučaju došlo između društava P. i N. u vezi s poduzetnikom koji prima potporu. U tom vodiču navedeno je, među ostalim, da se slično pravilo Priloga Preporuci o MSP‑u „ne primjenjuje na poduzeća koja premaše relevantne pragove za MSP‑ove zbog promjene vlasništva, nakon spajanja ili kupnje” i da se takva poduzeća „moraju […] procjenjivati na temelju svoje dioničke strukture u trenutku transakcije, a ne u trenutku zaključenja posljednjeg izvješća”. Iza ovog utvrđenja slijedi upućivanje na odjeljak 1.1.3.1. točku 6. podtočku (e) Odluke Komisije 2012/838/EU, Euratom od 18. prosinca 2012. o usvajanju pravila s ciljem osiguranja dosljedne provjere postojanja i pravnog statusa sudionika, kao i njihovih poslovnih i financijskih sposobnosti, u neizravnim aktivnostima koje dobivaju potporu u obliku bespovratnih sredstava na temelju Sedmog okvirnog programa Europske zajednice za istraživanja, tehnološki razvoj i demonstracijske aktivnosti i na temelju Sedmog okvirnog programa Europske zajednice za atomsku energiju za aktivnosti u području nuklearnih istraživanja i osposobljavanja (SL 2012., L 359, str. 45.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 62., str. 267.), u kojoj se, naime, pojašnjava da se navedeno „pravilo ne primjenjuje na MSP koje je udruženo ili preuzeto od veće grupacije, u kojem slučaju MSP gube svoj status odmah od dana zaključenja pravnog posla”.
90 U tom pogledu dovoljno je istaknuti da „Vodič za korisnike o definiciji MSP‑a”, na koji se uostalom ne upućuje u pobijanoj odluci, nije pravno obvezujući tekst koji bi mogao odstupiti od ili smanjiti doseg obvezujućeg pravila iz članka 4. stavka 2. Priloga I. Uredbi br. 651/2014. Isto tako, u „izjavi o ograničenju odgovornosti”, koja se nalazi na njegovoj drugoj stranici, pojašnjava se da taj vodič „sadržava opće smjernice za poduzetnike i ostale dionike o primjeni definicije MSP‑ova”, ali da „nema pravnu snagu i nije ni na koji način obvezujući za Komisiju”, s obzirom na to da je Preporuka o MSP‑u „jedina […] vjerodostojna osnova za utvrđivanje uvjeta koje poduzeće mora ispunjavati kako bi se smatralo MSP‑om”. Upućivanje na odjeljak 1.1.3.1. točku 6. podtočku (e) Odluke 2012/838 ne može dovesti u pitanje tu ocjenu s obzirom na to da ta odredba, čije je područje primjene ograničeno na aktivnosti u području nuklearnih istraživanja i osposobljavanja, nije primjenjiva u ovom slučaju. Stoga taj Komisijin argument valja odbiti kao neosnovan.
91 Stoga je u ovom slučaju Komisija bila dužna primijeniti članak 4. stavak 2. Priloga I. Uredbi br. 651/2014.
92 Međutim, s jedne strane, ni iz očitovanja slovačkih tijela unesenih u spis, ni iz pobijane odluke, ni iz podnesaka Komisije tijekom postupka ne proizlazi, čak ni nakon konkretnog pisanog pitanja Općeg suda u tom pogledu, koje su odobreno računovodstveno razdoblje navedena tijela uzela u obzir za izračun na godišnjoj osnovi na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe br. 651/2014 u vezi s člankom 3. stavkom 3. i člankom 4. stavkom 2. Priloga I. navedenoj uredbi. S druge strane, prezentiranjem, u navedenoj odluci, zajedničkih podataka poduzetnika koji prima potporu i društva N. za razdoblje od 2010. do 2012. ne uzima se u obzir činjenica da je tijekom tog razdoblja i znatnog dijela 2013. godine poduzetnik koji prima potporu bio pod kontrolom društva P., čiji pak podaci nisu uključeni. U svakom slučaju, u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ, 7. studenoga 2013., posljednje odobreno računovodstveno razdoblje za koje je trebalo izvršiti izračun na godišnjoj razini je ono za 2012. godinu tijekom koje je poduzetnika koji prima potporu isključivo kontroliralo društvo P., a ne društvo N. U svojem odgovoru na pisana pitanja Općeg suda Komisija je uostalom potvrdila relevantnost 2012. godine za potrebe primjene članka 4. stavka 1. tog priloga.
93 Čak i pod pretpostavkom da u tu svrhu treba uzeti u obzir 2013. godinu, tužitelj pravilno ističe da je godišnja bilanca poduzetnika koji prima potporu nužno obuhvaćala podatke iz razdoblja u kojem je njegove dionice još uvijek imalo društvo P. s obzirom na to da je promjena dioničara bila upisana u slovački sudski registar tek 7. kolovoza 2013. (vidjeti točku 57. podtočku (d) treći podstavak pobijane odluke). U takvom slučaju nije bilo dovoljno, kako bi se ispunili kriteriji predviđeni u članku 2. stavku 1. Uredbe br. 651/2014 u vezi s člankom 4. stavcima 1. i 2. Priloga I. navedenoj uredbi i pravilno utvrdilo je li poduzetnik koji prima potporu bio MSP u trenutku dodjele potpore o kojoj je riječ, uzeti u obzir podatke društva majke primatelja, kao povezanog društva s poduzetnikom koji prima potporu, koje je preuzelo kontrolu nad njim tijekom relevantnog računovodstvenog razdoblja, nego je trebalo uzeti u obzir i podatke društva majke ustupitelja pod čijom je kontrolom navedeni poduzetnik obavljao znatan dio svoje gospodarske djelatnosti tijekom tog razdoblja. Naime, svako drugačije tumačenje protivilo bi se duhu članka 4. stavka 2. navedenog priloga kojim se nastoji paziti da se potpora stvarno dodijeli MSP‑u i da se definicija MSP‑a ne zaobilazi iz isključivo formalnih razloga (vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2014., HaTeFo, C‑110/13, EU:C:2014:114, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
94 Iz toga slijedi da su u ovom slučaju i slovačka tijela i Komisija bili dužni, s jedne strane, točno odrediti odobreno računovodstveno razdoblje i godinu relevantne za zajednički izračun podataka „povezanih poduzeća” u smislu članka 2. stavka 1. Uredbe br. 651/2014 u vezi s člankom 3. stavkom 3. i člankom 4. stavkom 2. Priloga I. navedenoj uredbi i, s druge strane, pojasniti koje je to društvo ili koja je to društva trebalo uzeti u obzir u tu svrhu. Usto, na tom su temelju bili dužni ocijeniti jesu li, na temelju članka 4. stavka 2. navedenog priloga, tijekom dva uzastopna računovodstvena razdoblja bili prekoračeni relevantni pragovi za kvalifikaciju poduzetnika koji prima potporu kao MSP‑a.
95 Međutim, kao što je to istaknuto u točkama 83. i 84. ove presude, pobijana odluka ne sadržava ništa u tom pogledu, što potvrđuje da u ovom slučaju nije provedena istraga niti su ispitani relevantni elementi. Usto, povreda dužne pažnje Komisije u istrazi položaja društava P. i N., kao i položaja njihovih uprava, potvrđena je s obzirom na informacije uložene u spis te se ne može opravdati argumentom prema kojem se ta institucija mogla pouzdati, bez sumnji, u smislu članka 4. stavka 4. Uredbe 2015/1589, u informacije koje su podnijela slovačka tijela jer su ona bila vezana obvezom lojalne suradnje na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a.
96 Kao prvo, kao što to proizlazi iz priloga A.21 i A.22 tužbi, uprave i upravni odbori poduzetnika koji prima potporu i društva P. bili su 2012. i 2013. godine djelomično i privremeno sastavljeni od članova iste obitelji čiji je član bio u objema upravama. U tom se pogledu, unatoč dokazima koji su se odnosili na grupe poduzeća kojima je upravljala ta obitelj u Slovačkoj, koje je tužitelj podnio tijekom upravnog postupka, Komisija, ne provevši dodatnu istragu o tome, pouzdala u nejasne tvrdnje slovačkih tijela prema kojima im je, s jedne strane, dioničarska struktura društva P. bila nepoznata jer takve informacije nisu bile javno dostupne i, s druge strane, taj član navedene obitelji od 14. ožujka do 31. prosinca 2012. nije bio ni dioničar ni član drugog društva s poslovnim nastanom u Slovačkoj. U svakom slučaju, kako je istaknuto u točki 83. ove presude, ti elementi nisu ni izneseni ni ocijenjeni u pobijanoj odluci. Naposljetku, Komisija se u tom pogledu nije mogla ograničiti na to da sažeto zauzme stajalište o položaju društva P., u svojem dopisu od 9. srpnja 2015., kako bi otklonila sumnje u tom pogledu i obrazložila da je tužitelj u dovoljnoj mjeri bio svjestan elemenata koji su naveli Komisiju da to društvo također kvalificira kao MSP‑a.
97 Kao drugo, kad je riječ o položaju društva N. i konkretnije njegova glavnog dioničara, unatoč dokazima koje je tužitelj podnio tijekom upravnog postupka Komisija se ograničila na nejasnu tvrdnju, pouzdajući se u informacije koje su pružila slovačka tijela, u točki 57. podtočki (d), na stranici 16., u 17. retku pobijane odluke, da „većina poduzeća u kojima je [navedeni dioničar] imao položaj člana uprave nije djelovala na istom tržištu kao i [poduzetnik koji prima potporu]”. Međutim, nije produbila svoju istragu o tome je li društvo L., u kojem je taj dioničar bio predsjednik uprave, djelovalo na istom tržištu ili na susjednom tržištu, u smislu članka 3. stavka 3. četvrtog i petog podstavka Priloga I. Uredbi br. 651/2014, iako su postojale snažne indicije u tom smislu koje su izazivale sumnje, osobito kartica ležišta Borský Peter u kojoj se jasno navodi tvrtka društva L. kao vlasnika mjesta vađenja pijeska koje graniči s mjestima vađenja tužitelja i poduzetnika koji prima potporu.
98 Iz toga proizlazi da je Komisija morala imati sumnje u tom pogledu u smislu članka 4. stavka 4. Uredbe 2015/1589.
99 Slijedom toga, valja prihvatiti prvi prigovor, pri čemu nije potrebno odlučiti o dopuštenosti novog tužiteljeva dokaznog prijedloga u vezi s bilancama poduzetnika koji prima potporu između 2014. i 2018. godine (vidjeti točku 15. ove presude).
– Drugi prigovor, koji se temelji na dodjeli potpore o kojoj je riječ na temelju programa potpora
100 Drugim prigovorom drugog dijela drugog tužbenog razloga tužitelj u biti prigovara Komisiji da nije provjerila ispunjava li potpora o kojoj je riječ kriterije predviđene programom potpora o kojem je riječ, osobito onaj inovativnosti projekta ulaganja. Time nastoji dokazati da je ta potpora zapravo bila jednokratna potpora dodijeljena velikom poduzeću u smislu članka 6. stavka 3. točke (a) Uredbe br. 651/2014.
101 Komisija u biti odgovara da nije ovlaštena proglasiti nespojivima s Uredbom br. 651/2014 mjere koje ispunjavaju sve uvjete navedene uredbe samo zato što se tim mjerama eventualno povređuju dodatni kriteriji koji proizlaze iz nacionalnog prava. Budući da inovativnost potpore o kojoj je riječ nije kriterij koji se zahtijeva navedenom uredbom, nije važan za utvrđivanje spojivosti potpore.
102 Treba utvrditi da ovaj prigovor ne može biti prihvaćen s obzirom na to da se nijednom odredbom Uredbe br. 651/2014 ne predviđa obveza Komisije da provjeri je li pojedinačna potpora dodijeljena u skladu s kriterijima dodjele dotičnog programa potpora, što je prije svega u nadležnosti nacionalnih sudova (vidjeti u tom smislu i prema analogiji, presudu od 6. srpnja 2017., Nerea, C‑245/16, EU:C:2017:521, t. 35. i 37. i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sáncheza‑Bordone u predmetu Nerea, C‑245/16, EU:C:2017:271, t. 76. do 78.). Naime, ni člankom 6. stavkom 3. točkom (a) navedene uredbe, za koji tužitelj smatra da ga je trebalo primijeniti u ovom slučaju jer je poduzetnik koji prima potporu veliko poduzeće, ni člankom 14. iste uredbe ne predviđa se takva obveza.
103 Slijedom toga, drugi prigovor drugog dijela drugog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
Treći dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 108. stavka 2. UFEU‑a u vezi s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 2015/1589
104 U trećem dijelu drugog tužbenog razloga tužitelj ističe povredu članka 108. stavka 2. UFEU‑a u vezi s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 2015/1589 jer je Komisija odustala od pokretanja službenog istražnog postupka unatoč ozbiljnim poteškoćama s kojima se susrela prilikom ispitivanja potpore o kojoj je riječ.
105 Komisija smatra da nikada nije naišla na ozbiljne poteškoće u pogledu spojivosti potpore o kojoj je riječ s unutarnjim tržištem.
106 U tom pogledu dovoljno je utvrditi da, s obzirom na prihvaćanje prvog prigovora drugog dijela drugog tužbenog razloga zbog postojanja sumnji u smislu članka 4. stavka 4. Uredbe br. 2015/1589 (vidjeti točke 81. do 99. ove presude), koji pojam odgovara pojmu ozbiljne poteškoće (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2008., BUPA i dr./Komisija, T‑289/03, EU:T:2008:29, t. 328.), treći dio drugog tužbenog razloga također treba prihvatiti.
107 Stoga valja poništiti pobijanu odluku i prihvatiti tužbu u cijelosti.
Troškovi
108 Na temelju članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj se naložiti snošenje troškova sukladno tužiteljevom zahtjevu.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Odluka Komisije C(2017) 5050 final od 20. srpnja 2017. o potpori za ulaganje za slovačkog proizvođača kremenog pijeska, društvo NAJPI a. s. (S. A.38121 (2016/FC) – Slovačka).
2. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
Collins | Kreuschitz | Steinfatt |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu, 9. rujna 2020.
Potpisi