Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

GIOVANNIJA PITRUZZELLE

od 14. studenoga 2023.(1)

Spojeni predmeti C-541/20 do C-555/20

Republika Litva (C-541/20 i C-542/20)

Republika Bugarska (C-543/20 do C-545/20)

Rumunjska (C-546/20 do C-548/20)

Republika Cipar (C-549/20 i C-550/20)

Mađarska (C-551/20)

Republika Malta (C-552/20)

Republika Poljska (C-553/20 do C-555/20)

protiv

Europskog parlamenta,

Vijeća Europske unije

„Tužba za poništenje – Paket za mobilnost – Uredba (EU) 2020/1054 – Maksimalna dnevna i tjedna vremena vožnje – Minimalne stanke te dnevna i tjedna razdoblja odmora – Obveza u pogledu povratka vozačâ – Zabrana provođenja redovnih tjednih razdoblja odmora i više od 45 sati u vozilu – Rok za ugradnju pametnih tahografa druge generacije (V2) – Datum stupanja na snagu – Uredba (EU) 2020/1055 – Uvjeti za obavljanje djelatnosti cestovnog prijevoznika – Uvjeti u vezi sa zahtjevom u pogledu poslovnog nastana – Obveza u pogledu povratka vozilâ u operativno središte države članice poslovnog nastana – Obveza u pogledu broja vozila i vozača uobičajeno smještenih u operativnom središtu države članice poslovnog nastana – Kabotaža – Razdoblje mirovanja od četiri dana za kabotažu – Odstupanje koje se odnosi na kabotažu u okviru kombiniranog prijevoza – Direktiva (EU) 2020/1057 – Posebna pravila o upućivanju vozačâ u sektoru cestovnog prometa – Rok za prenošenje – Unutarnje tržište – Poseban pravni sustav prometa – Temeljne slobode – Načelo proporcionalnosti – Procjena učinka – Načelo nediskriminacije – Zaštita okoliša – Članak 11. UFEU-a – Članak 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Načelo pravne sigurnosti – Članak 91. UFEU-a – Uzimanje u obzir gospodarskog položaja prijevoznikâ – Članak 94. UFEU-a”

Sadržaj

I. Pravni okvir

A. Uredba 2020/1054 (paket za mobilnost, stup koji se odnosi na trajanje radnog vremena)

B. Uredba 2020/1055 (paket za mobilnost, stup koji se odnosi na poslovni nastan)

C. Direktiva 2020/1057 (paket za mobilnost, stup koji se odnosi na upućivanje radnika)

II. Okolnosti spora

III. Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom

IV. Analiza

A. Uvodne napomene

1. Poseban pravni sustav prometa na unutarnjem tržištu

2. Načelo proporcionalnosti

a) Načelo proporcionalnosti, široka margina prosudbe zakonodavca i sudski nadzor

b) Podaci koje treba uzeti u obzir u zakonodavnom postupku i procjena učinka

3. Načela jednakog postupanja i nediskriminacije

4. Odredbe prava Unije koje se odnose na politiku u području zaštite okoliša

B. Uredba 2020/1054 (predmeti C-541/20, C-543/20, C-546/20, C-551/20 i C-553/20)

1. Tužbeni razlozi koji se odnose na obvezu u pogledu povratka vozačâ

a) Dopuštenost tužbe u predmetu C-543/20 u dijelu u kojem se odnosi na članak 1. točku 6. podtočku (d) Uredbe 2020/1054

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

b) Povreda načela pravne sigurnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

c) Povreda temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

d) Povreda načela proporcionalnosti

1) Tužbeni razlozi koji se odnose na proporcionalnost obveze u pogledu povratka vozačâ

i) Argumenti stranaka

ii) Analiza

– Ciljevi propisa o kojem je riječ

– Negativne posljedice za vozače

– Negativne posljedice za prijevoznike

– Negativne posljedice za okoliš

– Postojanje manje ograničavajućih alternativnih rješenja

2) Tužbeni razlozi koji se odnose na ispitivanje proporcionalnosti obveze u pogledu povratka vozačâ koje je proveo zakonodavac Unije

i) Argumenti stranaka

ii) Analiza

e) Povreda članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

i) Doseg članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

ii) Navodne povrede članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

f) Povreda odredbi prava Unije koje se odnose na politiku u području zaštite okoliša i klimatskih promjena

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

g) Povreda načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

h) Zaključak o tužbenim razlozima koji se odnose na obvezu u pogledu povratka vozačâ

2. Tužbeni razlozi koji se odnose na zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini

a) Povreda načela proporcionalnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

i) Uvodne napomene

ii) Presuda Vaditrans i njezin doseg

iii) Proporcionalnost članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054

b) Povreda članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

c) Povreda načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

d) Povreda odredbi prava Unije u području slobodnog pružanja usluga prijevoza i jedinstvenog tržišta

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

e) Zaključak o tužbenim razlozima koji se odnose na zabranu provođenja tjednog razdoblja odmora u kabini

3. Tužbeni razlozi koji se odnose na članak 2. točku 2. Uredbe 2020/1054

a) Povreda načela proporcionalnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

b) Povreda načelâ zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

c) Povreda članka 151. drugog stavka UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

4. Tužbeni razlozi koji se odnose na članak 3. Uredbe 2020/1054

a) Predmetnost tužbenih razloga koji se odnose na članak 3. Uredbe 2020/1054

b) Povreda načela proporcionalnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

c) Povreda obveze obrazlaganja

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

d) Povreda načela lojalne suradnje propisanog u članku 4. stavku 3. UEU‑a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

5. Zaključak o tužbama koje se odnose na Uredbu 2020/1054

C. Uredba 2020/1055 (predmeti C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-549/20, C-551/20, C-552/20 i C-554/20)

1. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana (članak 1. točka 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime izmjenjuje članak 5. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1071/2009)

a) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 1. UFEU-a zbog nesavjetovanja s EGSO-om i OR-om

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

b) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

i) Navodna povreda članka 3. UEU-a, članaka 11. i 191. UFEU-a te članka 37. Povelje

ii) Navodna povreda međunarodnih obveza Unije i država članica u području zaštite okoliša

iii) Navodna povreda politike Unije u području zaštite okoliša zbog toga što je obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna sekundarnom pravu u području zaštite okoliša, zaključcima Europskog vijeća i europskom zelenom planu

iv) Zaključak analize

c) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

d) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti

1) Ispitivanje proporcionalnosti obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana koje je proveo zakonodavac Unije

i) Argumenti stranaka

ii) Analiza

2) Ispitivanje proporcionalnosti mjere

e) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

f) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

g) Zaključak

2. Obveza raspolaganja određenim brojem vozila i vozača razmjerno opsegu prijevoza koji obavlja prijevoznik (članak 1. točka 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 5. stavak 1. Uredbe br. 1071/2009 uvodi točka (g))

a) Prvi tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

b) Tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

c) Tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

d) Zaključak

3. Razdoblje mirovanja od četiri dana između dvije kabotaže (članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 kojim se u članak 8. Uredbe br. 1072/2009 uveo stavak 2.a)

a) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

b) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

i) Ispitivanje proporcionalnosti razdoblja mirovanja između dvije kabotaže koje je proveo zakonodavac Unije

ii) Proporcionalnost razdoblja mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže

c) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

d) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

e) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članaka 26., 34. do 36. i članka 58. stavka 1. UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

f) Zaključak

4. Mogućnost primjene razdoblja mirovanja na kombinirani prijevoz (članak 2. točka 5. podtočka (b) Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 10. Uredbe br. 1072/2009 dodaje stavak 7. ili zaštitna klauzula)

a) Tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

b) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

c) Tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

d) Zaključak

5. Zaključak o tužbama koje se odnose na Uredbu 2020/1055

D. Direktiva 2020/1057

1. Uvodne napomene

a) Direktiva 2020/1057 i u njoj predviđena pravila o upućivanju vozača

b) Opseg tužbi Republike Bugarske i Republike Cipar u predmetu C-544/20 odnosno C-550/20

2. Tužbeni razlozi koji se odnose na posebna pravila o upućivanju vozača

a) Uvodne napomene

b) Sudska praksa Suda u području upućivanja vozača u sektoru cestovnog prometa

c) Tužbeni razlog koji se odnosi na neprimjenjivost Direktive 96/71 na vozače u sektoru cestovnog prometa

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

d) Povreda članka 91. stavka 1. UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

e) Povreda načela proporcionalnosti

1) Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti

i) Argumenti stranaka

– Neprikladnost kriterija koji se temelji na vrsti prijevoza

– Neprikladnost i nepotrebnost „hibridnog modela” za ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići

– Neproporcionalni negativni učinci

ii) Analiza

– Uvodne napomene

– Ciljevi posebnih pravila o upućivanju vozača predviđenih Direktivom 2020/1057

– Neprikladnost kriterija koji se temelji na vrsti prijevoza

– Neprikladnost i nepotrebnost „hibridnog modela” za ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići

– Neproporcionalni negativni učinci

2) Tužbeni razlozi koji se odnose na ispitivanje proporcionalnosti koje je proveo zakonodavac Unije

i) Argumenti stranaka

ii) Analiza

– Uvodne napomene

– Nepostojanje dodatne procjene učinka za konačnu verziju odredbi koje se odnose na upućivanje vozača iz Direktive 2020/1057

f) Povreda članka 90. UFEU-a (u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a), članka 91. stavka 2. UFEU-a i članka 94. UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

g) Povreda načela jednakog postupanja

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

i) Uvodne napomene

ii) Navodna povreda načela jednakog postupanja između bilateralnog i prekograničnog prijevoza (Republika Litva, Republika Bugarska, Rumunjska i Republika Cipar)

iii) Navodna povreda načela jednakog postupanja između kombiniranog i bilateralnog prijevoza (Mađarska)

iv) Zaključak

h) Povreda slobodnog kretanja robe i slobodnog pružanja usluga

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

i) Povreda članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

3. Tužbeni razlozi koji se odnose na članak 9. stavak 1. Direktive 2020/1057

a) Povreda načela pravne sigurnosti

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

b) Povreda načela proporcionalnosti i članka 94. UFEU-a

1) Argumenti stranaka

2) Analiza

4. Zaključak o tužbama koje se odnose na Direktivu 2020/1057

V. Troškovi

VI. Zaključak

1.        Ovo mišljenje odnosi se na 15 tužbi koje je podnijelo sedam država članica – Republika Litva, Republika Bugarska, Rumunjska, Republika Cipar, Mađarska, Republika Malta i Republika Poljska – kojima se traži poništenje određenih odredbi ili, ponekad podredno, triju zakonodavnih akata u cijelosti koji su dio „paketa mjera o mobilnosti”, koji se naziva i „paket za mobilnost” („Mobility Pack”).

2.        Ta su tri zakonodavna akta, koji se svi odnose na pravni sustav cestovnog prometa, kao prvo, Uredba (EU) 2020/1054 koja se osobito odnosi na maksimalna dnevna i tjedna vremena vožnje, minimalne stanke te dnevna i tjedna razdoblja odmora, kao i na pozicioniranje s pomoću tahografa(2), kao drugo, Uredba (EU) 2020/1055 kojom su izmijenjena, među ostalim, zajednička pravila koja se tiču uvjeta za obavljanje djelatnosti cestovnog prijevoznika i zajednička pravila za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta(3) i, kao treće, Direktiva (EU) 2020/1057 o utvrđivanju posebnih pravila za upućivanje vozača u sektoru cestovnog prometa(4) (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: tri pobijana akta).

3.        Tih petnaest spojenih predmeta doista je iznimno. Rijetko kad je neki zakonodavni poduhvat izazvao toliku reakciju na razini Unije u smislu pokretanja brojnih i intenzivnih sudskih postupaka. Takva je reakcija očekivana s obzirom na rasprave i katkad protivljenja koja su izrazile brojne države članice tijekom zakonodavnog postupka u kojem su donesena tri akta koja čine paket za mobilnost. Ona odražava opasnost od razilaženja između dviju vizija Unije u pogledu teme koja je ključna za unutarnje tržište. Osim pravne problematike, u tim je tužbama na određen način stoga izražena i želja za zajedničkim životom koji počiva na zajedničkim socijalnim i gospodarskim temeljima. Stoga im, neovisno o njihovu ishodu, treba pridati pažnju koju zaslužuju. Imajući na umu tu odgovornost, iznosim Sudu ovu analizu.

I.      Pravni okvir

A.      Uredba 2020/1054 (paket za mobilnost, stup koji se odnosi na trajanje radnog vremena)

4.        U članku 1. točki 6. podtočkama (c) i (d) te u članku 1. točkama. 8. i 11. Uredbe 2020/1054 navodi se:

„Uredba (EZ) br. 561/2006 mijenja se kako slijedi:

[…]

6.      članak 8. mijenja se kako slijedi:

[…]

(c)      stavak 8. zamjenjuje se sljedećim:

‚8.      Redovna tjedna razdoblja odmora i svako tjedno razdoblje odmora dulje od 45 sati koje se uzima kao nadoknada za prethodna skraćena tjedna razdoblja odmora ne provode se u vozilu. Provode se u prikladnom smještaju s odgovarajućim mjestom za odmor i sanitarnim prostorima u okviru kojih se u obzir uzimaju rodne posebnosti.

Sve troškove smještaja izvan vozila pokriva poslodavac.’;

(d)      umeće se sljedeći stavak:

‚8.a      Prijevoznici organiziraju rad vozača tako da se vozači mogu vratiti u operativno središte poslodavca gdje je obično baza vozača i gdje vozač počinje tjedno razdoblje odmora, u državu članicu poslovnog nastana poslodavca ili u mjesto boravka vozača u svakom razdoblju od četiri uzastopna tjedna, kako bi proveli najmanje jedno redovno tjedno razdoblje odmora ili tjedno razdoblje odmora dulje od 45 sati koje se uzima kao nadoknada za skraćeno tjedno razdoblje odmora.

Međutim, ako je vozač uzeo dva uzastopna skraćena tjedna razdoblja odmora u skladu sa stavkom 6., prijevoznik organizira rad vozača tako da se vozač može vratiti prije početka redovnog tjednog razdoblja odmora duljeg od 45 sati koje se uzima kao nadoknada.

Prijevoznik bilježi način na koji ispunjava tu obvezu te u svojim prostorima drži dokumentaciju kako bi je mogao predočiti na zahtjev nadzornih tijela.’;

[…]

8.      članak 9. mijenja se kako slijedi:

[…]

(b)      stavak 2. zamjenjuje se sljedećim:

‚2.      Sve vrijeme provedeno u putovanju do mjesta preuzimanja vozila obuhvaćenog područjem primjene ove Uredbe, ili u povratku iz tog mjesta, kada vozilo nije u vozačevom prebivalištu niti u operativnom središtu poslodavca u kojemu je sjedište vozača, ne računa se kao vrijeme odmora ili stanke, osim ako je vozač na trajektu ili vlaku i ima pristup spavaćoj kabini, kabini ili ležaju.’

[…]

11.      u članku 12. dodaju se sljedeći stavci:

‚Pod uvjetom da sigurnost na cestama time nije ugrožena, vozač u iznimnim okolnostima može odstupiti i od članka 6. stavaka 1. i 2. te članka 8. stavka 2. na način da prekorači dnevno i tjedno vrijeme vožnje za najviše jedan sat kako bi stigao do operativnog središta poslodavca ili mjesta boravka vozača da bi iskoristio tjedno razdoblje odmora.

Pod istim uvjetima vozač smije prekoračiti dnevno i tjedno vrijeme vožnje za najviše dva sata kako bi stigao do operativnog središta poslodavca ili mjesta boravka vozača da bi iskoristio redovno tjedno razdoblje odmora, pod uvjetom da je uzeo neprekinutu stanku od 30 minuta neposredno prije dodatne vožnje.

[…]’”

5.        Članak 2. Uredbe 2020/1054 glasi kako slijedi:

„Uredba (EU) br. 165/2014 mijenja se kako slijedi:

[…]

2.      u članku 3. stavak 4. zamjenjuje se sljedećim:

‚4.      Najkasnije tri godine od kraja godine stupanja na snagu detaljnih odredaba iz članka 11. drugog stavka, sljedeće kategorije vozila koja se upotrebljavaju u državi članici koja nije država članica u kojoj su registrirana moraju biti opremljena pametnim tahografom kako je predviđeno u člancima 8., 9. i 10. ove Uredbe:

(a)      vozila opremljena analognim tahografom;

b)      vozila opremljena digitalnim tahografom koji je u skladu sa specifikacijama iz Priloga I.B Uredbi (EEZ) br. 3821/85 koje su se primjenjivale do 30. rujna 2011.;

(c)      vozila opremljena digitalnim tahografom koji je u skladu sa specifikacijama iz Priloga I.B Uredbi (EEZ) br. 3821/85 koje se primjenjuju od 1. listopada 2011.; i

(d)      vozila opremljena digitalnim tahografom koji je u skladu sa specifikacijama iz Priloga I.B Uredbi (EEZ) br. 3821/85 koje se primjenjuju od 1. listopada 2012.

4.a      Najkasnije četiri godine nakon stupanja na snagu detaljnih odredaba iz članka 11. drugog stavka, vozila koja su opremljena pametnim tahografom koji je u skladu s Prilogom I.C Provedbenoj uredbi Komisije (EU) 2016/799 [od 18. ožujka 2016. o provedbi Uredbe br. 165/2014 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju tehničkih zahtjeva za izradu, ispitivanje, ugradnju, rad i popravak tahografa i njihovih sastavnih dijelova (SL 2016., L 139, str. 1. te ispravci SL 2016., L 146, str. 31. i SL 2017., L 27, str. 169.)] i koja se upotrebljavaju u državi članici koja nije država članica u kojoj su registrirana moraju biti opremljena pametnim tahografom kako je predviđeno u člancima 8., 9. i 10. ove Uredbe.’

[…]

8.      članak 11. mijenja se kako slijedi:

(a)      prvi stavak zamjenjuje se sljedećim:

‚Kako bi se osiguralo da je pametni tahograf usklađen s načelima i zahtjevima određenima u ovoj Uredbi, Komisija provedbenim aktima donosi detaljne odredbe potrebne za ujednačenu primjenu članaka 8., 9. i 10., isključujući one odredbe kojima bi se omogućilo da tahograf bilježi dodatne podatke.

Komisija do 21. kolovoza 2021. donosi provedbene akte kojima se utvrđuju detaljne odredbe za ujednačenu primjenu obveze bilježenja i pohranjivanja podataka o svim prelascima granice vozila i aktivnostima iz članka 8. stavka 1. prvog podstavka druge i treće alineje te članka 8. stavka 1. drugog podstavka.

[…]’”

6.        Člankom 3. Uredbe 2020/1054 određuje se:

„Ova Uredba stupa na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.

Međutim, članak 1. točka 15. i članak 2. točka 12. primjenjuju se od 31. prosinca 2024.”

B.      Uredba 2020/1055 (paket za mobilnost, stup koji se odnosi na poslovni nastan)

7.        U skladu s uvodnim izjavama 6. do 8. i 20. do 22. Uredbe br. 2020/1055:

„(6)      U cilju suzbijanja pojave takozvanih ‚fiktivnih društava’ i jamčenja poštenog tržišnog natjecanja i jednakih uvjeta na unutarnjem tržištu, potrebno je osigurati da cestovni prijevoznici s poslovnim nastanom u državi članici imaju stvarnu i stalnu prisutnost u toj državi članici i od tamo vode svoje poslovanje u području prijevoza. Stoga je, a i s obzirom na stečena iskustva, potrebno razjasniti i ojačati odredbe o postojanju stvarnog i stabilnog poslovnog nastana te pritom izbjeći nametanje neproporcionalnog administrativnog opterećenja.

(7)      Stvarna i stalna prisutnost u državi članici poslovnog nastana trebala bi posebno podrazumijevati da poduzeće obavlja prijevoz raspolažući odgovarajućom tehničkom opremom koja se nalazi u toj državi članici.

(8)      Uredbom (EZ) br. 1071/2009 od poduzeća se zahtijeva da stvarno i stalno obavlja prijevoz raspolažući odgovarajućom tehničkom opremom i infrastrukturom u operativnom središtu koje se nalazi u državi članici poslovnog nastana i njome se dopuštaju dodatni zahtjevi na nacionalnoj razini, od kojih je najčešći zahtjev posjedovanje parkirnih mjesta u državi članici poslovnog nastana. Međutim, ti zahtjevi koji se nejednako primjenjuju nisu bili dostatni kako bi se osigurala stvarna veza s tom državom članicom kako bi se učinkovito suzbila fiktivna društva i smanjio rizik od sustavne kabotaže i nomadskih vozača koji se organiziraju iz poduzeća u koje se vozila ne vraćaju. S obzirom na to da bi za osiguravanje pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta u području prijevoza mogla biti potrebna posebna pravila o pravu poslovnog nastana i pružanju usluga, primjereno je dodatno uskladiti zahtjeve u vezi s poslovnim nastanom i ojačati zahtjeve povezane s prisutnošću vozila kojima se koristi prijevoznik u državi članici poslovnog nastana. Utvrđivanjem jasnog minimalnog intervala unutar kojeg se vozilo mora vratiti također se doprinosi osiguravanju toga da se ta vozila mogu pravilno održavati s pomoću tehničke opreme koja se nalazi u državi članici poslovnog nastana i olakšavaju kontrole.

Ciklus takvih povrataka trebao bi biti sinkroniziran s obvezom prijevoznog poduzeća iz Uredbe (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća [od 15. ožujka 2006. o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet i o izmjeni uredbi Vijeća (EEZ) br. 3821/85 i (EZ) br. 2135/98 te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3820/85 (SL 2006., L 102, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 167. i ispravak SL 2016., L 195, str. 83.)] da organizira svoj prijevoz na način kojim se vozaču omogućuje da se vrati kući barem svaka četiri tjedna kako bi se obje obveze mogle ispuniti povratkom vozača zajedno s vozilom barem svaki drugi četverotjedni ciklus. Tom sinkronizacijom jača se pravo vozača na povratak i smanjuje rizik da se vozilo mora vratiti samo kako bi se ispunio taj novi zahtjev u vezi s poslovnim nastanom. Međutim, zahtjevom za povratak u državu članicu poslovnog nastana ne bi se trebalo zahtijevati određeni broj prijevoza koje treba provesti u državi članici poslovnog nastana ili na drugi način ograničiti mogućnost prijevoznika da pružaju usluge na cijelom unutarnjem tržištu.

[…]

(20)      Pravila za nacionalni cestovni prijevoz koji u državi članici domaćinu privremeno obavlja nerezidentni cestovni prijevoznik (‚kabotaža’) trebala bi biti jasna, jednostavna i laka za provedbu te istodobno održavati dosad postignutu razinu liberalizacije.

(21)      Kabotaža bi trebala pomoći u povećanju faktora opterećenja teških teretnih vozila i smanjenju vožnji praznih vozila te bi trebala biti dopuštena sve dok se ne obavlja tako da predstavlja trajnu ili stalnu aktivnost u dotičnoj državi članici. Kako bi se osiguralo da se kabotaža ne obavlja tako da predstavlja trajnu ili stalnu aktivnost, cestovnim prijevoznicima ne bi trebalo dopustiti da obavljaju kabotažu u istoj državi članici u određenom razdoblju nakon završetka jedne kabotaže.

(22)      Iako je dodatna liberalizacija utvrđena u članku 4. Direktive Vijeća 92/106/EEZ [od 7. prosinca 1992. o utvrđivanju zajedničkih pravila za određene vrste kombiniranog prijevoza robe između država(5)], u odnosu na kabotažu na temelju Uredbe (EZ) br. 1072/2009, bila korisna u promicanju kombiniranog prijevoza te bi je u načelu trebalo zadržati, potrebno je osigurati da ne dođe do zlouporabe. Iz iskustva se pokazalo da je ta odredba u određenim dijelovima Unije bila sustavno upotrebljavana kako bi se zaobišla privremena priroda kabotaže te kao osnova za stalnu prisutnost vozila u državi članici koja nije država članica poslovnog nastana poduzeća. Rizik kod takvih nepoštenih praksi jest socijalni damping i dovođenje u opasnost poštovanja pravnog okvira koji se odnosi na kabotažu. Stoga bi državama članicama trebalo omogućiti odstupanje od članka 4. Direktive 92/106/EEZ i primjenu odredaba koje se odnose na kabotažu u Uredbi (EZ) br. 1072/2009 u svrhu traženja rješenja takvih problema uvođenjem razmjernog ograničenja stalne prisutnosti vozila na njihovu državnom području.”

8.        Člankom 1. Uredbe 2020/1055 predviđa se:

„Uredba (EZ) br. 1071/2009 mijenja se kako slijedi:

[…]

2.      u članku 3. briše se stavak 2.;

3.      članak 5. zamjenjuje se sljedećim:

‚Članak 5.

Uvjeti u vezi sa zahtjevom u pogledu poslovnog nastana

1.      Kako bi se ispunio zahtjev iz članka 3. stavka 1. točke (a), u državi članici poslovnog nastana poduzeće mora:

(a)      imati prostorije u kojima može pristupiti izvornicima svoje temeljne poslovne dokumentacije u elektroničkom ili nekom drugom obliku, a posebno ugovorima o prijevozu, dokumentaciji koja se odnosi na vozila na raspolaganju poduzeću, računovodstvenoj dokumentaciji, kadrovskoj dokumentaciji, ugovorima o radu, dokumentaciji o socijalnoj sigurnosti, dokumentaciji koja sadrži podatke o raspoređivanju i upućivanju vozača, dokumentaciji koja sadrži podatke o kabotaži, trajanju vožnje i odmora te bilo kojem drugom dokumentu koji mora biti dostupan nadležnom tijelu kako bi ono moglo provjeriti ispunjava li poduzeće uvjete utvrđene ovom Uredbom;

(b)      organizirati aktivnosti svojeg voznog parka na takav način kojim se osigurava da se vozila koja su na raspolaganju poduzeću i upotrebljavaju se u međunarodnom prijevozu robe vraćaju u jedan od operativnih centara u toj državi članici najkasnije osam tjedana nakon što su ga napustili;

(c)      biti upisano u registar trgovačkih društava te države članice ili u sličan registar kad se to zahtijeva u skladu s nacionalnim pravom;

(d)      podlijegati plaćanju poreza na prihode i, kad se to zahtijeva u skladu s nacionalnim pravom, imati valjan broj upisa u registar obveznika poreza na dodanu vrijednost;

(e)      kada je dozvola izdana, imati na raspolaganju jedno ili više vozila registriranih ili stavljenih u promet za koja posjeduje odobrenje da ih može upotrebljavati u skladu sa zakonodavstvom te države članice, bez obzira na to je li to poduzeće jedini vlasnik vozila ili njima raspolaže na temelju, na primjer, ugovora o kupoprodaji s obročnim otplatama cijene, ugovora o zakupu ili ugovora o leasingu;

(f)      stvarno i stalno obavljati svoje administrativne i komercijalne aktivnosti raspolažući potrebnom opremom i infrastrukturom u prostorijama, kako je navedeno u točki (a), koje se nalaze u toj državi članici te stvarno i stalno upravljati svojim obavljanjem prijevoza upotrebom vozila iz točke (g) raspolažući odgovarajućom tehničkom opremom koja se nalazi u toj državi članici;

(g)      redovito imati na raspolaganju određeni broj vozila koja ispunjavaju uvjete utvrđene u točki (e) i vozače koji su uobičajeno smješteni u operativnom središtu u toj državi članici, u oba slučaja razmjerno opsegu prijevoza koji obavlja poduzeće.

[…]”

9.        Člankom 2. Uredbe 2020/1055 određuje se:

„Uredba (EZ) br. 1072/2009 mijenja se kako slijedi:

[…]

4.      članak 8. mijenja se kako slijedi:

(a)      umeće se sljedeći stavak:

‚2.a      Cestovni prijevoznici ne smiju obavljati kabotažu istim vozilom ili, u slučaju skupa vozila, motornim vozilom tog istog vozila u istoj državi članici u razdoblju od četiri dana nakon okončanja njegove posljednje kabotaže obavljene u toj državi članici.’;

(b)      u stavku 3. prvi podstavak zamjenjuje se sljedećim:

‚3.      Smatra se da su nacionalne usluge cestovnog prijevoza tereta koje obavlja strani cestovni prijevoznik u državi članici domaćinu usklađene s ovom Uredbom samo ako cestovni prijevoznik može podastrijeti jasne dokaze o prethodnom međunarodnom prijevozu i o svakoj naknadno obavljenoj kabotaži. Ako se vozilo nalazilo na državnom području države članice domaćina u razdoblju od četiri dana prije međunarodnog prijevoza robe, prijevoznik također podastire jasne dokaze o svim kabotažama obavljenima tijekom tog razdoblja.’;

[…]

5.      članak 10. mijenja se kako slijedi:

[…]

(b)      dodaje se sljedeći stavak:

‚7.      Uz stavke od 1. do 6. ovog članka i odstupajući od članka 4. Direktive 92/106/EEZ, države članice, ako je to potrebno kako bi se izbjegla zlouporaba potonje odredbe pružanjem neograničenih i stalnih usluga koje se sastoje od početnih ili završnih cestovnih dionica unutar države članice domaćina te koje su dio kombiniranog prijevoza između država članica, mogu predvidjeti da se članak 8. ove Uredbe primjenjuje na prijevoznike kad provode takve početne i/ili završne dionice cestovnog prijevoza tereta unutar te države članice. U pogledu takvih dionica cestovnog prijevoza tereta države članice mogu predvidjeti dulje razdoblje od razdoblja od sedam dana predviđenog u članku 8. stavku 2. ove Uredbe i mogu predvidjeti kraće razdoblje od razdoblja od četiri dana predviđenog u članku 8. stavku 2.a ove Uredbe. Primjenom članka 8. stavka 4. ove Uredbe na takav prijevoz ne dovode se u pitanje zahtjevi koji proizlaze iz Direktive 92/106/EEZ. Države članice koje se koriste odstupanjem predviđenim ovim stavkom obavješćuju Komisiju o tome prije nego što primijene relevantne nacionalne mjere. One preispituju te mjere najmanje svakih pet godina te obavješćuju Komisiju o rezultatima tog preispitivanja. One osiguravaju da su pravila, uključujući trajanje dotičnih rokova, javno dostupna na transparentan način.’

C.      Direktiva 2020/1057 (paket za mobilnost, stup koji se odnosi na upućivanje radnika)

10.      Člankom 1. Direktive 2020/1057, naslovljenim „Posebna pravila o upućivanju vozača”, u stavcima 1. do 7. određuje se:

„1. Ovim se člankom utvrđuju posebna pravila o određenim aspektima Direktive 96/71/EZ u pogledu upućivanja vozača u sektoru cestovnog prometa i Direktive 2014/67/EU u pogledu administrativnih zahtjeva i mjera kontrole za upućivanje tih vozača.

2. Ta posebna pravila primjenjuju se na vozače zaposlene u poduzećima s poslovnim nastanom u državi članici koja poduzimaju transnacionalnu mjeru iz u članka 1. stavka 3. točke (a) Direktive 96/71/EZ.

3.       Neovisno o članku 2. stavku 1. Direktive 96/71/EZ, vozač se ne smatra upućenim za potrebe Direktive 96/71/EZ kada obavlja bilateralni prijevoz robe.

Za potrebe ove Direktive bilateralni prijevoz robe znači kretanje robe, na temelju ugovora o prijevozu, iz države članice poslovnog nastana, kako je definirana u članku 2. točki 8. Uredbe (EZ) br. 1071/2009, u drugu državu članicu ili treću zemlju ili iz druge države članice ili treće zemlje u državu članicu poslovnog nastana.

Počevši od 2. veljače 2022., što je datum od kojeg su vozači dužni ručno bilježiti podatke o prelasku granice na temelju članka 34. stavka 7. Uredbe (EU) br. 165/2014 [Europskog parlamenta i Vijeća od 4. veljače 2014. o tahografima u cestovnom prometu, stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3821/85 o tahografu u cestovnom prometu i izmjeni Uredbe (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet (SL 2014., L 60, str. 1.], države članice primjenjuju izuzeće za bilateralni prijevoz robe iz prvog i drugog podstavka ovog stavka i ako vozač koji obavlja bilateralni prijevoz povrh toga obavlja jednu aktivnost utovara i/ili istovara u državama članicama ili trećim zemljama kroz koje taj vozač prolazi, pod uvjetom da vozač niti utovaruje niti istovaruje robu u istoj državi članici.

Ako nakon bilateralnog prijevoza koji je započeo u državi članici poslovnog nastana i tijekom kojeg nije obavljena nijedna dodatna aktivnost slijedi bilateralni prijevoz u državu članicu poslovnog nastana, izuzeće za dodatne aktivnosti iz trećeg podstavka primjenjuje se na najviše dvije dodatne aktivnosti istovara i/ili utovara, pod uvjetima navedenima u trećem podstavku.

Izuzeća za dodatne aktivnosti iz trećeg i četvrtog podstavka ovog stavka primjenjuju se samo do datuma od kojeg se, na temelju članka 8. stavka 1. četvrtog podstavka Uredbe (EU) br. 165/2014, u vozila prvi put registrirana u državi članici moraju ugraditi pametni tahografi koji ispunjavaju zahtjev bilježenja prelazaka granice i dodatnih aktivnosti iz članka 8. stavka 1. prvog podstavka te uredbe. Od tog se datuma izuzeća za dodatne aktivnosti iz trećeg i četvrtog podstavka ovog stavka primjenjuju isključivo na vozače koji se koriste vozilima opremljenima pametnim tahografima, kako je predviđeno u člancima 8., 9. i 10. te uredbe.

4. Neovisno o članku 2. stavku 1. Direktive 96/71/EZ, vozač se ne smatra upućenim za potrebe Direktive 96/71/EZ kada obavlja bilateralni prijevoz putnika.

Za potrebe ove Direktive bilateralni prijevoz putnika u međunarodnom povremenom ili linijskom prijevozu putnika u smislu Uredbe (EZ) br. 1073/2009 jest prijevoz u okviru kojeg vozač obavi bilo koju od sljedećih radnji:

(a)      primi putnike u državi članici poslovnog nastana i iskrca ih u drugoj državi članici ili trećoj zemlji;

(b)      primi putnike u državi članici ili trećoj zemlji i iskrca ih u državi članici poslovnog nastana; ili

(c)      primi putnike i iskrca ih u državi članici poslovnog nastana radi odlazaka na lokalne izlete u drugu državu članicu ili treću zemlju, u skladu s Uredbom (EZ) br. 1073/2009.

Počevši od 2. veljače 2022., što je datum od kojeg su vozači dužni ručno bilježiti podatke o prelasku granice na temelju članka 34. stavka 7. Uredbe (EU) br. 165/2014, države članice primjenjuju izuzeće za bilateralni prijevoz putnika iz prvog i drugog podstavka ovog stavka i ako vozač koji obavlja bilateralni prijevoz povrh toga obavlja ukrcaj putnika jednom i/ili iskrcava putnike jednom u državama članicama ili trećim zemljama kroz koje taj vozač prolazi, pod uvjetom da vozač ne pruža usluge prijevoza putnika između dviju lokacija unutar prijeđene države članice. Isto vrijedi za povratno putovanje.

Izuzeće za dodatne aktivnosti iz trećeg podstavka ovog stavka primjenjuje se samo do datuma od kojeg se, na temelju članka 8. stavka 1. četvrtog podstavka Uredbe (EU) br. 165/2014, u vozila prvi put registrirana u državi članici moraju ugraditi pametni tahografi koji ispunjavaju zahtjev bilježenja prelazaka granice i dodatnih aktivnosti iz članka 8. stavka 1. prvog podstavka te uredbe. Od tog se datuma izuzeće za dodatne aktivnosti iz trećeg podstavka ovog stavka primjenjuje isključivo na vozače koji se koriste vozilima opremljenima pametnim tahografima, kako je predviđeno u člancima 8., 9. i 10. te uredbe.

5.      Neovisno o članku 2. stavku 1. Direktive 96/71/EZ, vozač se ne smatra upućenim za potrebe Direktive 96/71/EZ kada obavlja provoz kroz državno područje države članice bez utovara ili istovara tereta te bez ukrcaja ili iskrcaja putnika.

6.      Neovisno o članku 2. stavku 1. Direktive 96/71/EZ, vozač se ne smatra upućenim za potrebe Direktive 96/71/EZ kada odrađuje početnu ili završnu cestovnu dionicu kombiniranog prijevoza, kako je definiran u Direktivi Vijeća 92/106/EEZ [od 7. prosinca 1992. o utvrđivanju zajedničkih pravila za određene vrste kombiniranog prijevoza robe između država članica (SL 1992., L 368, str. 38.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 2., str. 31.)], ako sama cestovna dionica predstavlja bilateralni prijevoz kako je definiran u stavku 3. ovog članka.

7. Vozač koji obavlja kabotažu kako je definirana u uredbama (EZ) br. 1072/2009 i (EZ) br. 1073/2009 smatra se upućenim na temelju Direktive 96/71/EZ.”

II.    Okolnosti spora

11.      Europska komisija donijela je 31. svibnja 2017. nekoliko prijedloga koji su dio „paketa mjera o mobilnosti” čiji je cilj izmijeniti određene aspekte zakonodavstva Unije koje se primjenjuje na sektor prijevoza. Među tim su prijedlozima, među ostalim, Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2006/22/EZ u vezi sa zahtjevima za provedbu i o utvrđivanju posebnih pravila u pogledu Direktive 96/71/EZ i Direktive 2014/67/EU za upućivanje vozača u sektoru cestovnog prometa (COM(2017) 278 final, u daljnjem tekstu: Prijedlog direktive o upućivanju), Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 561/2006 s obzirom na minimalne zahtjeve u pogledu maksimalnih dnevnih i tjednih vremena vožnje, minimalnih stanki te dnevnih i tjednih razdoblja odmora i Uredbe (EU) 165/2014 s obzirom na pozicioniranje s pomoću tahografa (COM(2017) 277 final, u daljnjem tekstu: Prijedlog uredbe o radnom vremenu) i Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni uredaba (EZ) br. 1071/2009, (EZ) br. 1072/2009 i (EU) br. 1024/2012 radi njihova prilagođavanja kretanjima u sektoru cestovnog prometa (COM(2017) 281 final, u daljnjem tekstu: Prijedlog uredbe o poslovnom nastanu). Tim su prijedlozima bile priložene dvije procjene učinka(6).

12.      Nakon dugih rasprava u Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije te između tih dviju institucija, postignut je dogovor u pogledu triju pobijanih akata tijekom pregovora koji su se vodili 11. i 12. prosinca 2019. u okviru međuinstitucijskog trijaloga između Vijeća, Parlamenta i Komisije.

13.      Tijekom glasovanja u Vijeću 7. travnja 2020. koje se odnosilo na donošenje tih akata, kvalificirana većina država članica podržala je te akte, a devet od njih, odnosno Republika Bugarska, Republika Cipar, Republika Estonija, Mađarska, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Malta, Republika Poljska i Rumunjska, protivilo se tom donošenju.

14.      Parlament i Vijeće donijeli su 15. srpnja 2020. konačan tekst triju pobijanih akata.

III. Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom

15.      U predmetu C-541/20, Republika Litva, koju podupiru Republika Latvija i Rumunjska(7), traži od Suda, kao prvo, da poništi, najprije, članak 1. točku 6. podtočku (d) i članak 3. Uredbe 2020/1054 ili, podredno, tu uredbu u cijelosti i, kao drugo, da poništi, najprije, članak 1. stavke 3. i 7. Direktive 2020/1057 ili, podredno, tu direktivu u cijelosti.

16.      U predmetu C-542/20, Republika Litva, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija i Rumunjska(8), traži od Suda da poništi članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 5. Uredbe br. 1071/2009 unosi stavak 1. točka (b) i da poništi članak 2. točku 4. podtočku (a) Uredbe 2020/1055.

17.      U predmetu C-543/20, Republika Bugarska, koju podupiru Rumunjska i Republika Latvija(9), traži od Suda da poništi, najprije, članak 1. točku 6. podtočke (c) i (d) Uredbe 2020/1054 ili, podredno, tu uredbu u cijelosti.

18.      U predmetu C-544/20, Republika Bugarska, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija i Rumunjska(10), traži od Suda da poništi Direktivu 2020/1057.

19.      U predmetu C-545/20, Republika Bugarska, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva i Rumunjska(11), traži od Suda da poništi članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 5. Uredbe br. 1071/2009 unosi stavak 1. točka (b) ili, podredno, da poništi navedeni članak 1. točku 3. u cijelosti; da poništi članak 2. točku 4. podtočku (a) Uredbe 2020/1055 ili, podredno, da poništi navedeni članak 2. točku 4. u cijelosti; još podrednije, da poništi Uredbu 2020/1055 u cijelosti.

20.      U predmetu C-546/20, Rumunjska, koju podupire Republika Latvija(12), traži od Suda da poništi, najprije, članak 1. točku 6. podtočke (c) i (d) Uredbe 2020/1054 ili, podredno, tu uredbu u cijelosti.

21.      U predmetu C-547/20, Rumunjska, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija i Republika Litva(13), traži od Suda da poništi članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 5. Uredbe br. 1071/2009 unosi stavak 1. točka (b); da poništi članak 2. točku 4. podtočke (a), (b) i (c) Uredbe 2020/1055; podredno, da poništi Uredbu 2020/1055 u cijelosti.

22.      U predmetu C-548/20, Rumunjska, koju podupiru Republika Estonija i Republika Latvija(14), traži od Suda da poništi, najprije, članak 1. stavke 3. do 6. Direktive 2020/1057 ili, podredno, tu direktivu u cijelosti, ako Sud utvrdi da su te odredbe neraskidivo povezane s drugim odredbama navedene direktive.

23.      U predmetu C-549/20, Republika Cipar, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva i Rumunjska(15), traži od Suda da poništi članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 5. Uredbe br. 1071/2009 unosi stavak 1. točka (b) ili, podredno, da poništi taj članak 1. točku 3. u cijelosti; još podrednije, da poništi navedenu Uredbu 2020/1055 u cijelosti.

24.      U predmetu C-550/20, Republika Cipar, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija i Rumunjska(16), traži od Suda da poništi Direktivu 2020/1057.

25.      U predmetu C-551/20, Mađarska, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva i Rumunjska(17), traži od Suda, kao prvo, da poništi članak 1. točku 6. podtočku (c) i članak 2. točku 2. Uredbe 2020/1054 te, po potrebi, odredbe te uredbe koje su s njima neraskidivo povezane; kao drugo, da poništi članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 5. Uredbe br. 1071/2009 unosi stavak 1. točka (b) te, po potrebi, odredbe te uredbe koje su s njime neraskidivo povezane; i, kao treće, da poništi, najprije, članak 1. Direktive 2020/1057 ili, podredno, njezin članak 1. stavak 6. te, po potrebi, odredbe te direktive koje su s njim neraskidivo povezane.

26.      U predmetu C-552/20, Republika Malta, koju podupiru Kraljevina Belgija, Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva i Rumunjska(18), traži od Suda da poništi članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 5. Uredbe br. 1071/2009 unosi stavak 1. točka (b) i da poništi članak 2. točku 4. Uredbe 2020/1055(19).

27.      U predmetu C-553/20, Republika Poljska, koju podupiru Rumunjska i Republika Latvija(20), traži od Suda da poništi, najprije, članak 1. točku 6. podtočku (d) Uredbe 2020/1054 ili, podredno, tu uredbu u cijelosti.

28.      U predmetu C-554/20, Republika Poljska, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva i Rumunjska(21), traži od Suda da poništi članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime članku 5. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1071/2009 dodaje stavak 1. točke (b) i (g); da poništi članak 2. točku 4. podtočku (a) Uredbe 2020/1055; da poništi članak 2. točku 5. podtočku (b) te uredbe ili, podredno, da poništi Uredbu 2020/1055 u cijelosti.

29.      U predmetu C-555/20, Republika Poljska, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija i Rumunjska(22), traži od Suda da poništi članak 1. stavke 3., 4., 6. i 7. te članak 9. stavak 1. Direktive 2020/1057 ili, podredno, tu direktivu u cijelosti.

30.      U svim tim predmetima, države članice tužiteljice traže od Suda da naloži Parlamentu i Vijeću snošenje troškova.

31.      Parlament i Vijeće traže od Suda da odbije sve prethodno navedene tužbe i da naloži državama članicama tužiteljicama snošenje troškova.

32.      Odlukama od 13., 21., 22., 26., 27. i 29. travnja 2021. te od 12. svibnja 2022., predsjednik Suda odobrio je, redom, Saveznoj Republici Njemačkoj, Republici Austriji, Kraljevini Švedskoj, Velikom Vojvodstvu Luksemburgu, Helenskoj Republici, Kraljevini Nizozemskoj, Francuskoj Republici, Kraljevini Danskoj i Talijanskoj Republici da interveniraju u potporu zahtjevima Parlamenta i Vijeća.

33.      Republika Bugarska, Republika Cipar, Republika Litva, Mađarska, Republika Malta, Republika Poljska, Rumunjska, Republika Estonija, Republika Latvija, s jedne strane, te Vijeće, Parlament, Francuska Republika, Talijanska Republika i Kraljevina Švedska, s druge strane, saslušani su na raspravi koja se održala pred Sudom 24. i 25. travnja 2023.

34.      Odlukama predsjednika od 13. listopada 2023. predmeti C-241/20 do C-555/20 spojeni su u skladu s člankom 54. stavkom 2. Poslovnika.

IV.    Analiza

A.      Uvodne napomene

35.      Sedam država članica tužiteljica podnijelo je 15 tužbi protiv triju pobijanih akata koje se istodobno odnose na određen broj odredbi i temeljnih načela prava Unije.

36.      U tom kontekstu smatram da je prikladno iznijeti, najprije, opća razmatranja o tim odredbama i načelima, s obzirom na sudsku praksu Suda. Na temelju tih razmatranja potom ću iznijeti analizu navedenih tužbi za svaki od triju pobijanih akata.

37.      U dijelovima koji slijede analizirat ću, najprije, poseban pravni sustav kojim je obuhvaćeno područje prometa u okviru propisa Unije u području unutarnjeg tržišta. Zatim ću redom analizirati načelo proporcionalnosti te načela jednakog postupanja i nediskriminacije, koja su razvijena u sudskoj praksi Suda. Naime, na ta se načela u više navrata pozivaju različite države članice u svojim tužbama. Naposljetku ću iznijeti nekoliko razmatranja u pogledu odredbi prava Unije u području okoliša čiju povredu također istodobno ističe nekoliko država članica tužiteljica.

1.      Poseban pravni sustav prometa na unutarnjem tržištu

38.      Područje prometa, konkretno područje cestovnog prometa, ključan je sektor za društvo, gospodarstvo i europsku integraciju. Ni pravo Unije ni Sud ne daju opću i sveobuhvatnu definiciju pojma „prijevoz”(23). Međutim, Sud u svojoj sudskoj praksi upućuje na uslugu prijevoza kao na „fizičk[i] ak[t] premještanja osoba ili robe s jednog mjesta na drugo pomoću prijevoznog sredstva”(24).

39.      Područje prometa obilježavaju određene posebnosti svojstvene tom gospodarskom sektoru kojima se opravdava to da se na njega primjenjuje poseban pravni sustav u okviru unutarnjeg tržišta(25).

40.      U primarnom pravu Unije potreba da se uzmu u obzir posebnosti područja prometa odražava se, kao prvo, u zahtjevu koji se izričito i općenito nalaže zakonodavcu Unije člankom 91. stavkom 1. UFEU-a, koji predstavlja pravnu osnovu za provedbu zajedničke prometne politike, da uzima u obzir „posebna obilježja” prometa prilikom provedbe te zajedničke politike.

41.      Ostalim se odredbama iz glave VI. trećeg dijela UFEU-a (članci 90. do 100.) koja se odnosi na zajedničku prometnu politiku, odnosno odredbama na čiju se povredu u više navrata pozivaju države članice tužiteljice, konkretiziraju, osim toga, određeni aspekti koje zakonodavac posebno treba uzeti u obzir u okviru provedbe te politike. Tako se, u skladu s člankom 91. stavkom 2. UFEU-a, kada se donose mjere koje su obuhvaćene navedenom zajedničkom politikom, vodi računa o ozbiljnom utjecaju na životni standard i na razinu zaposlenosti u određenim regijama, kao i na odvijanje prometa te se, u skladu s člankom 94. UFEU-a, prilikom donošenja mjera u odnosu na prijevozne naknade i uvjete uzima u obzir gospodarski položaj prijevoznikâ.

42.      Osim toga, Sud je u ustaljenoj sudskoj praksi priznao da se Ugovorima zakonodavcu Unije ostavlja široka diskrecijska ovlast u pogledu cilja i sredstava u okviru zajedničke prometne politike(26) te za donošenje mjera korisnih za tu zajedničku politiku(27).

43.      U tom kontekstu, valja također istaknuti da se u članku 91. stavku 1. točkama (a) i (b) UFEU-a razlikuju, s jedne strane, međunarodni promet od nacionalnog prometa i, s druge strane, rezidentni prijevoznici od nerezidentnih prijevoznika. Konkretno, dok se točkom (a) tog stavka 1. predviđa donošenje „zajedničkih pravila” koja se primjenjuju na međunarodni promet, odredbom točke (b) navedenog stavka samo se predviđa utvrđivanje „uvjet[a] pod kojima prijevoznici nerezidentni u nekoj državi članici mogu pružati prometne usluge unutar te države članice”. Pravom Unije stoga se na razini primarnog prava predviđa različit pristup u okviru zajedničke prometne politike između propisa o međunarodnom prometu i onih o nacionalnom prometu.

44.      Kao drugo, zbog zahtjeva da se uzimaju u obzir posebnosti svojstvene području prometa autori Ugovorâ dodijelili su tom području poseban status u okviru regulacije unutarnjeg tržišta, osobito kad je riječ o slobodnom pružanju usluga(28).

45.      Stoga u području prometa slobodno pružanje usluga nije uređeno odredbom članka 56. UFEU-a, koja se odnosi na slobodno pružanje usluga općenito, nego posebnom odredbom članka 58. stavka 1. UFEU-a, u skladu s kojom je „[s]loboda pružanja usluga u području prometa uređena […] odredbama glave koja se odnosi na promet”(29).

46.      Iz toga slijedi da, kao što je to Sud priznao u više navrata u sudskoj praksi, u području prometa primjenu načelâ slobode pružanja usluga, u skladu s UFEU-om, treba ostvariti provođenjem zajedničke prometne politike(30). Slobodno pružanje usluga koje je zajamčeno člancima 56. i 57. UFEU-a stoga se može primjenjivati na usluge prijevoza samo ako je primjenjivo na temelju sekundarnog prava(31). Usluge prijevoza koje nisu liberalizirane stoga trebaju biti isključene iz područja primjene članka 56. UFEU-a(32).

47.      Suprotno tomu, autori Ugovorâ nisu primijenili na promet nikakav poseban sustav kad je riječ o slobodi poslovnog nastana. Naime, kao što je to Sud imao priliku izričito naglasiti, odredbe UFEU-a u području slobode poslovnog nastana izravno se primjenjuju na promet(33).

48.      Iz prethodnih razmatranja proizlazi da se poseban status prometa u okviru uređenja unutarnjeg tržišta iz primarnog prava razlikuje po zajedničkoj primjeni prava poslovnog nastana u svakoj državi članici, koje se temelji na UFEU-u, i prava prijevoznikâ na slobodno pružanje usluga prijevoza, koje je isključivo zajamčeno ako je to pravo dodijeljeno na temelju mjera iz sekundarnog prava koje je zakonodavac Unije donio u okviru zajedničke prometne politike.

49.      Međutim, kad je riječ konkretno o području cestovnog prometa, cilj je djelovanja zakonodavca Unije da se u svrhu provedbe zajedničke prometne politike, s jedne strane, liberalizira sektor i pruži podrška uspostavi unutarnjeg tržišta cestovnog prometa, njegovoj učinkovitosti i konkurentnosti. Iako je međunarodni promet u potpunosti liberaliziran, nacionalni promet i dalje je djelomično ograničen za nerezidentne prijevoznike ograničenjima kabotažnog prijevoza, u skladu s posebnim statusom koji promet ima na temelju primarnog prava, utvrđenim člankom 58. stavkom 1. UFEU-a(34).

50.      Tim se posebnim statusom tako ograničava mogućnost privremenog pružanja usluga cestovnog prijevoza u državi članici različitoj od države članice poslovnog nastana, pri čemu, suprotno tomu, državljani svih država članica i dalje u potpunosti imaju mogućnost da uspostave stalni poslovni nastan u drugoj državi članici i da ondje obavljaju djelatnost cestovnog prijevoznika pod istim uvjetima kao i državljani navedene države članice.

51.      S druge strane, zakonodavac Unije razvio je širok okvir socijalnih pravila za cestovne prijevoznike i cestovne prijevoznike putnika kojima se osobito nastoje poboljšati uvjeti rada mobilnih radnika u sektoru cestovnog prometa (odnosno vozača), poboljšati cestovnu sigurnost za sve sudionike u prometu i zajamčiti pošteno tržišno natjecanje među cestovnim prijevoznicima na jedinstvenom tržištu(35).

2.      Načelo proporcionalnosti

a)      Načelo proporcionalnosti, široka margina prosudbe zakonodavca i sudski nadzor 

52.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelo proporcionalnosti, koje je dio općih načela prva Unije, zahtijeva da su akti institucija Unije prikladni za ostvarenje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prelaze granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva, pri čemu, u slučaju kada postoji izbor između više prikladnih mjera, valja upotrijebiti najmanje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići(36). To je načelo navedeno u članku 5. stavku 4. UEU-a i članku 1. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, priloženog Ugovorima.

53.      Kad je riječ o sudskom nadzoru poštovanja tih uvjeta, Sud je zakonodavcu Unije u okviru izvršavanja dodijeljenih mu nadležnosti priznao široku diskrecijsku ovlast u područjima kao što je zajednička prometna politika(37), u kojima njegovo djelovanje podrazumijeva izbore političke i gospodarske ili socijalne prirode i u kojima on treba izvršiti složene ocjene i procjene. Prema tome, ne traži se odgovor na pitanje je li mjera usvojena u takvom području bila jedina ili najbolja moguća, s obzirom na to da na njezinu zakonitost može utjecati samo očita neprikladnost u odnosu na cilj koji nadležne institucije žele postići(38).

54.      Usto, široka diskrecijska ovlast zakonodavca Unije, koja podrazumijeva ograničen sudski nadzor njezina izvršavanja, ne odnosi se isključivo na prirodu i opseg mjera koje treba poduzeti već u određenoj mjeri i na utvrđenje osnovnih podataka(39).

55.      Međutim, zakonodavac Unije, čak i ako ima široku diskrecijsku ovlast, dužan je svoj izbor utemeljiti na objektivnim kriterijima i ispitati opravdavaju li ciljevi koji se donesenom mjerom nastoje ostvariti negativne gospodarske posljedice, nekad i znatne, za određene gospodarske subjekte. Naime, na temelju članka 5. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, koji je priložen Ugovorima, u nacrtima zakonodavnih akata uzima se u obzir potreba da se svako opterećenje koje nastaje za gospodarske subjekte svede na najmanju moguću mjeru i da bude prikladno cilju koji se treba ostvariti(40).

56.      Kad je riječ o predmetu sudskog nadzora koji treba provesti, Sud je pojasnio da nije na njemu da ocjenu zakonodavca Unije zamijeni vlastitom ocjenom prilikom izvršavanja nadležnosti koja uključuje odabire političke, ekonomske i socijalne prirode i složene procjene(41). Naime, na temelju sudske prakse navedene u točkama 53. do 55. ovog mišljenja, Sud je dužan provjeriti je li zakonodavac Unije, time što se odlučio za mjere koje su očito neprikladne s obzirom na cilj koji se želi postići, očito prekoračio široku diskrecijsku ovlast koju ima kad je riječ o složenim ocjenama i procjenama koje je bio pozvan provesti(42).

57.      Stoga najviše što Sud može jest kritizirati normativni izbor zakonodavca ako se čini očito pogrešnim ili ako bi negativne posljedice koje bi nastale za određene gospodarske subjekte kao posljedica tog normativnog izbora bile nerazmjerne njegovim prednostima(43).

58.      Osim toga, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da čak i sudski nadzor ograničenog dosega zahtijeva da su Unijine institucije, autori predmetnog akta, u stanju pred Sudom dokazati da su pri donošenju akta stvarno izvršavale svoje diskrecijske ovlasti, što podrazumijeva uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata i okolnosti slučaja koje taj akt namjerava urediti. Iz toga proizlazi da te institucije moraju barem jasno i nedvosmisleno podnijeti i izložiti osnovne podatke koji su se morali uzeti u obzir kao temelj osporavanih mjera iz tog akta i o kojima ovisi izvršavanje njihove diskrecijske ovlasti(44).

59.      Međutim, na tužitelju je da dokaže da su nedostaci koji proizlaze iz tog normativnog izbora zakonodavca Unije neproporcionalni u odnosu na njegove prednosti(45).

60.      Usto, zakonodavac Unije ne mora uzeti u obzir posebnu situaciju jedne države članice ako akt Unije o kojem je riječ ima utjecaj u svim državama članicama i ako se njime zahtijeva jamstvo ravnoteže između različitih interesa o kojima je riječ, uz vođenje računa o ciljevima koji se tim aktom nastoje postići. Slijedom toga, nastojanje ostvarenja takve ravnoteže uz uzimanje u obzir situacije svih država članica Unije, a ne specifične situacije samo jedne države članice, ne može se, samo po sebi, smatrati protivnim načelu proporcionalnosti(46).

b)      Podaci koje treba uzeti u obzir u zakonodavnom postupku i procjena učinka

61.      Države članice tužiteljice u nekoliko tužbi osporavaju nepostojanje ili nedostatnost procjena učinka koje je provela Komisija(47) u odnosu na tri pobijana akta ili njihove određene odredbe. Pitanje je li zakonodavac uzeo u obzir sve relevantne elemente i okolnosti slučaja koje akt namjerava urediti i je li trebao provesti ili dopuniti procjenu učinka obuhvaćeno je načelom proporcionalnosti(48).

62.      Pravila koja se odnose na procjene učinka navedena su u Međuinstitucijskom sporazumu između Parlamenta, Vijeća i Komisije od 13. travnja 2016. o boljoj izradi zakonodavstva(49) (u daljnjem tekstu: Međuinstitucijski sporazum) i osobito u dijelu III. tog sporazuma.

63.      Iz tog sporazuma proizlazi da je Komisija provela procjenu učinka svojih zakonodavnih inicijativa za koje se očekuje da će imati značajne učinke na gospodarstvo, okoliš ili društvo(50). Izrada procjena učinka tako predstavlja fazu zakonodavnog postupka koju načelno treba provesti kada zakonodavna inicijativa može imati takav učinak(51).

64.      Međutim, kao što to proizlazi iz sudske prakse, odredbe Međuinstitucijskog sporazuma nisu obvezujuće(52). Iako su procjene učinka važan i koristan instrument u zakonodavnom postupku jer pospješuju proces utemeljene i transparentne izrade zakonodavstva, Međuinstitucijski sporazum ih ne predviđa kao preduvjet predlaganju ili usvajanju zakonodavstva u svim okolnostima(53). U tom pogledu, Sud je izričito utvrdio da obveza provedbe takve procjene ne proizlazi u svim okolnostima iz teksta Međuinstitucijskog sporazuma(54).

65.      U tom kontekstu, Sud je istaknuo da se neprovedba procjene učinka ne može kvalificirati kao povreda načela proporcionalnosti kada se zakonodavac Unije nalazi u posebnoj situaciji koja zahtijeva da se od te procjene odustane i kada raspolaže s dovoljno elemenata koji mu omogućuju da ocijeni proporcionalnost donesene mjere(55).

66.      Kad je riječ o dosegu procjene učinka, iako iz Međuinstitucijskog sporazuma i sudske prakse proizlazi da Parlament i Vijeće nakon ispitivanja Komisijinih zakonodavnih prijedloga u potpunosti uzimaju u obzir Komisijine procjene učinka(56), Sud je ipak izričito objasnio da procjena učinka ne obvezuje ni Parlament ni Vijeće(57). U tom pogledu, iz Međuinstitucijskog sporazuma proizlazi da Parlament i Vijeće mogu sami, kada smatraju da je to primjereno i potrebno, provesti procjene učinka u vezi sa svojim znatnim izmjenama Komisijina prijedloga(58).

67.      Iz toga slijedi da zakonodavac Unije u načelu može djelovati i bez procjene učinka(59) i da nepostojanje procjene učinka ne čini automatski kasnije usvojeno zakonodavstvo Unije nevaljanim(60).

68.      Prethodna razmatranja, iznesena u slučaju potpunog nepostojanja procjene učinka u pogledu donošenja zakonodavnog akta, vrijede a fortiori u pogledu donošenja posebne odredbe akta koja, kao takva, nije obuhvaćena procjenom učinka koja se prilaže Komisijinu prijedlogu akta.

69.      Naime, kad je riječ o mjerama koje je donio zakonodavac Unije i koje nisu dio mjera koje je početno predvidjela Komisija u svojem prijedlogu zakonodavnog akta, Sud je izričito odlučio da je navedeni zakonodavac slobodan donijeti različite mjere od onih koje su bile predmet analize procjene i da stoga sama činjenica da je donio drukčiju mjeru koja, ovisno o slučaju, više obvezuje nego što to čine mjere koje je Komisija predvidjela u procjeni učinka ne dokazuje da je on očito prekoračio granice onoga što je nužno za ostvarenje cilja koji se nastoji postići(61).

70.      Budući da procjene učinka, kao što to proizlazi iz točaka 64. i 66. ovog mišljenja, predstavljaju Komisijine dokumente u kojima se iznosi politički najprihvatljivije rješenje te institucije i da one ne obvezuju Parlament i Vijeće, potonje institucije, u svojstvu suzakonodavaca, u skladu s člankom 294. UFEU-a i u granicama koje nalaže poštovanje Komisijina prava inicijative, mogu drukčije ocijeniti situaciju i, prema tome, zauzeti drukčije političko stajalište. Iz toga slijedi da, čak kada Parlament i Vijeće odstupe od Komisijina prijedloga i procjene učinka na kojem se on temelji te izmijene bitne elemente tog prijedloga, činjenica da nisu ažurirali procjenu učinka ne znači automatski i nužno da doneseno zakonodavstvo Unije nije valjano(62).

71.      S obzirom na navedeno, kao što to proizlazi iz točaka 58. i 65. ovog mišljenja, stvarno izvršavanje diskrecijske ovlasti zakonodavca Unije podrazumijeva uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata i okolnosti slučaja koje taj akt namjerava urediti.

72.      U tom kontekstu, iz sudske prakse proizlazi da način na koji su navedeni osnovni podaci koje zakonodavac Unije uzima u obzir nije relevantan, tako da zakonodavac Unije može uzeti u obzir ne samo procjenu učinka, nego i svaki drugi izvor podataka(63).

73.      Međutim, iz sudske prakse proizlazi da, kako bi učinkovito izvršili svoju diskrecijsku ovlast, suzakonodavci tijekom zakonodavnog postupka moraju uzeti u obzir znanstvene podatke i druga utvrđenja koja su postala dostupna, uključujući znanstvene dokumente kojima su se države članice koristile na sastancima Vijeća i koje potonje sâmo ne posjeduje(64). Zakonodavac također može uzeti u obzir informacije koje su javne i dostupne svakoj osobi ili poduzetniku koji su zainteresirani za pitanje o kojem je riječ(65).

74.      Usto, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se valjanost akta Unije mora ocjenjivati s obzirom na elemente kojima je zakonodavac Unije raspolagao u trenutku donošenja propisa o kojem je riječ(66).

3.      Načela jednakog postupanja i nediskriminacije

75.      U nekoliko predmeta određene države članice tvrde da su neke od odredbi triju pobijanih akata donesene protivno načelu jednakog postupanja i načelu nediskriminacije.

76.      U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da načelo jednakog postupanja predstavlja opće načelo prava Unije, koje je sada utvrđeno u članku 20. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)(67) i čiji je poseban izraz načelo nediskriminacije sadržano u članku 21. stavku 1. Povelje(68).

77.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, navedeno opće načelo zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano(69).

78.      Razlika u postupanju opravdana je kada je utemeljena na objektivnom i razumnom kriteriju, odnosno kada je u vezi s pravno dopuštenim ciljem kojem teži zakonodavstvo o kojem je riječ i kada je ta razlika proporcionalna cilju koji se želi postići predmetnim postupanjem(70).

79.      Usporedivost različitih situacija utvrđuje se s obzirom na sve elemente koji ih obilježavaju. Te elemente valja utvrđivati i ocjenjivati osobito vodeći računa o predmetu i cilju akta Unije kojim se provodi razlikovanje u pitanju. Nadalje, treba uzeti u obzir načela i ciljeve područja u koje taj akt pripada(71).

80.      Kao što to proizlazi iz točke 53. ovog mišljenja, kao što je to slučaj s ocjenom proporcionalnosti mjera donesenih u područjima u kojima zakonodavac raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, kao što je područje prometne politike(72), kad je riječ o poštovanju načela jednakog postupanja Sud je također priznao ograničeni sudski nadzor u pogledu tih mjera, pri čemu je pojasnio da sud Unije u takvom kontekstu ne može zamijeniti ocjenu zakonodavca Unije vlastitom ocjenom, nego samo treba ispitati sadržava li ta ocjena očitu pogrešku ili zlouporabu ovlasti ili je li predmetno tijelo očito prekoračilo granice svoje normativne ovlasti(73).

4.      Odredbe prava Unije koje se odnose na politiku u području zaštite okoliša 

81.      Neke države članice tužiteljice u svojim tužbama u više navrata tvrde da su određene odredbe triju pobijanih akata donesene protivno odredbama prava Unije koje se odnose na politiku u području zaštite okoliša. Te države članice konkretno ističu povrede članka 3. stavka 3. UEU-a, članka 11. i članka 191. stavka 1. UFEU-a te članka 37. Povelje.

82.      Najprije valja istaknuti da se u sudskoj praksi ustaljeno podsjećalo na važnost cilja zaštite okoliša koji je kvalificiran kao „ključan”(74), kao i njegovu horizontalnu i temeljnu prirodu(75).

83.      U tom pogledu, valja podsjetiti na to da se u članku 191. stavku 1. UFEU-a utvrđuje da politika Unije u području zaštite okoliša treba pridonijeti ostvarivanju cilja očuvanja, zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša, zaštite ljudskog zdravlja, razboritog i racionalnog korištenja prirodnih bogatstava i promicanja mjera na međunarodnoj razini za rješavanje regionalnih, odnosno svjetskih problema okoliša, a osobito borbe protiv klimatskih promjena.

84.      Člankom 191. stavkom 2. UFEU-a određuje se da je politika Unije u području okoliša usmjerena prema „postizanju visokog stupnja zaštite”, uzimajući u obzir različitost prilika u različitim regijama Unije. U tom smislu, člankom 3. stavkom 3. UEU-a predviđa se da se rad Unije, među ostalim, temelji na „visokoj razini zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša”(76).

85.      Usto, u skladu s člankom 191. stavkom 3. UFEU-a, pri oblikovanju politike u području okoliša Unija uzima u obzir dostupne znanstvene podatke o omjeru troškova i koristi djelovanja ili nedjelovanja, kao i gospodarski i socijalni razvoj Unije u cjelini i uravnotežen razvoj njezinih regija. U članku 192. UFEU-a navode se uvjeti u kojima Unija može djelovati u svrhu ostvarivanja ciljeva politike Unije u području zaštite okoliša.

86.      Člankom 11. UFEU-a predviđa se da „[z]ahtjevi u pogledu zaštite okoliša moraju se uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Unije, posebice s ciljem promicanja održivog razvoja”. Kad je riječ o dosegu članka 11. UFEU-a, stranke su uvelike navele i komentirale mišljenje nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda(77) koji je predložio tumačenje članka 6. UEZ-a, koji je preteča članka 11. UFEU-a, koje će trebati ponovno razmotriti.

87.      Kad je riječ o članku 37. Povelje, njime se predviđa da „[v]isoka razina zaštite okoliša i poboljšavanje kvalitete okoliša moraju biti uključeni u politike Unije i osigurani u skladu s načelom održivog razvoja”.

88.      Člankom 52. stavkom 2. Povelje određuje se da se prava koja se njome priznaju i koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju pod uvjetima i u granicama određenima tim Ugovorima. Takav je slučaj članka 37. Povelje koji se u biti temelji na članku 3. stavku 3. UEU-a i člancima 11. i 191. UFEU-a. Slijedom toga, argumentaciju država članica tužiteljica koja se odnosi na članak 37. Povelje treba ispitati s obzirom na uvjete i granice koji proizlaze iz članka 191. UFEU-a(78).

B.      Uredba 2020/1054 (predmeti C-541/20, C-543/20, C-546/20, C-551/20 i C-553/20)

89.      Pet država članica, odnosno Republika Litva (predmet C-541/20), Republika Bugarska (predmet C-543/20), Rumunjska (predmet C-546/20), Mađarska (predmet C-551/20) i Republika Poljska (predmet C-553/20) traže od Suda da poništi nekoliko odredbi Uredbe 2020/1054 ili, podredno, da poništi tu uredbu u cijelosti. Njihove tužbe odnose se na četiri odredbe navedene uredbe.

90.      Kao prvo, tužbe Republike Bugarske, Rumunjske i Mađarske odnose se na članak 1. točku 6. podtočku (c) Uredbe 2020/1054, kojim je izmijenjen članak 8. stavak 8. Uredbe br. 561/2006. Tom se odredbom vozačima zabranjuje da redovna tjedna razdoblja odmora i tjedna razdoblja odmora dulja od 45 sati provode u vozilu (u daljnjem tekstu: zabrana provedbe redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini).

91.      Kao drugo, tužbe Republike Litve, Republike Bugarske, Rumunjske i Republike Poljske odnose se na članak 1. točku 6. podtočku (d) Uredbe 2020/1054 kojim se u članak 8. Uredbe br. 561/2006 unio novi stavak 8.a. Tom se odredbom predviđa obveza cestovnih prijevoznika da organiziraju rad vozača tako da se vozači mogu uobičajeno vratiti svaka četiri tjedna u operativno središte poslodavca gdje je obično njihova baza, koje se nalazi u državi članici poslovnog nastana njihova poslodavca, kako bi ondje počeli tjedno razdoblje odmora ili kako bi se vratili u svoje mjesto boravka (u daljnjem tekstu: obveza u pogledu povratka vozačâ).

92.      Kao treće, tužba koju je podnijela Mađarska odnosi se i na članak 2. točku 2. Uredbe 2020/1054, kojim je datum stupanja na snagu obveze ugradnje pametnih tahografa druge generacije pomaknut unaprijed (u daljnjem tekstu: tahografi V2).

93.      Kao četvrto, tužba Republike Litve odnosi se i na članak 3. Uredbe 2020/1054. Tom se odredbom utvrđuje datum stupanja na snagu te uredbe dvadesetog dana od dana njezine objave (odnosno 20. kolovoza 2020.) a da se pritom ne predviđa prijelazno razdoblje za stupanje na snagu zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini i za obvezu u pogledu povratka vozačâ.

94.      Započet ću analizu ispitivanjem tužbenih razloga kojima se osporava odredba Uredbe 2020/1054 koja se odnosi na obvezu u pogledu povratka vozačâ. Zatim ću analizirati tužbene razloge kojima se osporavaju druge odredbe te uredbe.

1.      Tužbeni razlozi koji se odnose na obvezu u pogledu povratka vozačâ

95.      Republika Litva (predmet C-541/20), Republika Bugarska (predmet C-543/20), Rumunjska (predmet C-546/20) i Republika Poljska (predmet C-553/20) osporavaju članak 1. točku 6. podtočku (d) Uredbe 2020/1054 kojim se predviđa obveza u pogledu povratka vozačâ. Te četiri države članice ističu nekoliko tužbenih razloga protiv te odredbe.

96.      Prije nego što analiziram te različite tužbene razloge, valja ispitati prigovor nedopuštenosti koji je Vijeće istaknulo u predmetu C-543/20.

a)      Dopuštenost tužbe u predmetu C-543/20 u dijelu u kojem se odnosi na članak 1. točku 6. podtočku (d) Uredbe 2020/1054 

1)      Argumenti stranaka

97.      U predmetu C-543/20 Vijeće ističe prigovor nedopuštenosti u odnosu na tužbu koju je Republika Bugarska podnijela u pogledu članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054. Naime, prema mišljenju Vijeća, tužbom te države članice ne dovodi se u pitanje valjanost navedene odredbe, nego se u njoj traži da se pojasni njezino točno tumačenje. Osim toga, navedena država članica tvrdi da, u slučaju da predmetnu odredbu treba tumačiti na određen način, nije potrebno da Sud ispita tužbene razloge kojima se osporava ta odredba. Republika Bugarska iskorištava svoj povlašteni položaj na temelju članka 263. UFEU-a kako bi pobijala akte isključivo u svrhu pojašnjenja njihova značenja, što je protivno ratio legis te odredbe. Kao što je to Sud odlučio za članak 267. UFEU-a, ni članak 263. UFEU-a ne smije se upotrebljavati za postavljanje hipotetskih pitanja.

98.      Republika Bugarska smatra da treba odbiti prigovor nedopuštenosti koji je istaknulo Vijeće.

2)      Analiza

99.      Najprije valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, cilj tužbe za poništenje predviđene člankom 263. UFEU-a osigurati poštovanje prava prilikom tumačenja i primjene Ugovorâ(79).

100. Usto, u skladu s člankom 21. Statuta Suda Europske unije i člankom 120. točkom (c) Poslovnika, svaka tužba kojom se pokreće postupak treba sadržavati predmet spora, tužbene razloge i argumente, kao i sažeti prikaz razloga. Iz sudske prakse proizlazi da ti elementi trebaju biti dovoljno jasni i precizni da omoguće tuženiku pripremu obrane, a Sudu provedbu nadzora, da pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba trebaju biti na dosljedan i na razumljiv način vidljivi iz samog teksta tužbe te da u njoj istaknuti zahtjevi trebaju biti formulirani na nedvosmislen način(80).

101. U ovom slučaju, iz zahtjeva i teksta tužbe izričito proizlazi da Republika Bugarska tužbom u predmetu C-543/20 traži, među ostalim, poništenje članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 ili, podredno, poništenje navedene uredbe u cijelosti. Ta država članica ističe nekoliko tužbenih razloga u prilog svojem zahtjevu za poništenje.

102. Međutim, kao što to naglašava Vijeće, u uvodnom dijelu tužbe Republika Bugarska ističe dva moguća tumačenja odredbe o kojoj je riječ. Naime, s jedne strane, navedena država članica tvrdi da se, ako Sud utvrdi da članak 1. točku 6. podtočku (d) Uredbe 2020/1054 treba tumačiti na način da su vozači dužni vratiti se u mjesto boravka ili u operativno središte poslodavca gdje je obično njihova baza, koje se nalazi u državi članici poslovnog nastana njihova poslodavca, tada tom odredbom povređuju njihove temeljne slobode predviđene UFEU-om, kao i nekoliko načela prava Unije. S druge strane, Republika Bugarska tvrdi da, ako Sud ipak utvrdi da se navedenom odredbom ne stvara obveza za vozače da se vrate na navedena dva mjesta i da stoga mogu odabrati gdje žele provesti svoje razdoblje odmora, tada nije potrebno ispitati tužbene razloge koji se temelje na navedenim povredama.

103. U tim okolnostima, smatram da se, kao što to izričito proizlazi iz zahtjeva Republike Bugarske, tužbom koju je podnijela ta država članica želi dovesti u pitanje zakonitost članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 na temelju članka 263. UFEU-a.

104. Usto, prema mojem mišljenju, iz tužbe nedvojbeno proizlazi da Republika Bugarska jasno i precizno navodi tužbene razloge i argumente na koje se poziva u prilog tom zahtjevu za poništenje, kao i sažeti prikaz tužbenih razloga istaknutih u tu svrhu. Smatram da iz toga slijedi da su se poštovali zahtjevi predviđeni člankom 21. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije i člankom 120. točkom (c) Poslovnika Suda.

105. Sama okolnost da navedena država članica u tom kontekstu traži da se pojasni tumačenje članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 ne može, prema mojem mišljenju, dovesti do toga da se tužba proglasi nedopuštenom. Naime, u skladu s ciljem tužbe za poništenje navedenim u točki 2. ovog mišljenja, nadzor zakonitosti na temelju članka 263. UFEU-a nužno podrazumijeva da sud Unije, prilikom izvršavanja nadležnosti za tumačenje(81), tumači odredbe čije se poništenje traži i eventualno pojasni njihov doseg.

106. Stoga, suprotno onomu što se pretpostavlja argumentacijom Vijeća, određivanje točnog dosega obveze u pogledu povratka vozačâ koja se predviđa člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 ne odnosi se na dopuštenost tužbe, nego na njezinu osnovanost.

107. Prema mojem mišljenju, iz tih razmatranja slijedi da treba smatrati da je dopuštena tužba koju je Republika Bugarska podnijela u predmetu C-543/20 u dijelu u kojem se odnosi na članak 1. točku 6. podtočku (d) Uredbe 2020/1054.

108. Međutim, iz tvrdnje u tužbi koju je podnijela ta država članica navedene u točki 102. ovog mišljenja proizlazi da, ako Sud utvrdi tumačenje članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 prema kojem se tom odredbom ne stvara obveza za vozače da se vrate u mjesto boravka ili u operativno središte gdje je obično njihova baza, koje se nalazi u državi članici poslovnog nastana njihova poslodavca, tada više nije potrebno analizirati meritum tužbenih razloga koje je Republika Bugarska istaknula u pogledu te odredbe.

109. U tim okolnostima, smatram da najprije valja analizirati tužbene razloge koje su istaknule određene države članice i koji se temelje na tome da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 povređuje načelo pravne sigurnosti. Naime, ta će analiza omogućiti da se odredi točan doseg obveze u pogledu povratka vozačâ, koja se predviđa tom odredbom.

b)      Povreda načela pravne sigurnosti

1)      Argumenti stranaka

110. Republika Litva (predmet C-541/20), Republika Bugarska (predmet C-543/20) i Republika Poljska (predmet C-553/20) u svojim tužbama tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 ne poštuju zahtjevi koji proizlaze iz načela pravne sigurnosti.

111. Republika Litva(82) tvrdi da zakonodavac nije pojasnio na koji način u praksi treba primijeniti odredbu kojom se predviđa obveza u pogledu povratka vozačâ. Tako nisu pojašnjeni uvjeti povratka vozača, kao što su troškovi i dokaz o povratku, ni uvjeti odbijanja povratka i njegove posljedice u smislu sankcioniranja poslodavca i, ovisno o slučaju, radnika. Isto tako, izraz „mjesto boravka” vozača nije jasno definiran. Konkretno, nije jasno treba li se vozač treće zemlje vratiti u tu zemlju ili u mjesto privremenog boravka u državi članici o kojoj je riječ i, općenitije, nije sigurno odnosi li se taj izraz na dotičnu državu članicu ili točnu adresu mjesta boravka. Zbog svih tih nesigurnosti ujednačena primjena Uredbe 2020/1054 nije moguća.

112. Republika Bugarska tvrdi da postoji temeljni nedostatak jasnoće u pogledu točnog tumačenja navedene odredbe i obveza koje imaju vozači i prijevoznici. Stoga nije jasno, kao prvo, je li obveza u pogledu povratka vozačâ ograničena na dva mjesta navedena u toj odredbi (odnosno operativno središte prijevoznika ili vozačevo mjesto boravka) ili vozači mogu odabrati neko drugo mjesto; kao drugo, nalaže li se ta obveza vozačima ili prijevoznicima; i, kao treće, je li u potonjem slučaju riječ o obvezi ulaganja maksimalnih napora ili postizanja točnog određenog rezultata. Tumačenje odredbe o kojoj je riječ koje su predložili Vijeće i Parlament u svojim pismenima proturječno je stajalištima koje su te institucije i Komisija iznijele u prethodnim dokumentima. Osim toga, nepostojanje pravne sigurnosti dokazuje se tumačenjem članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 utvrđenim na nacionalnoj razini. Tako iz izvješća belgijske policije proizlazi da su sankcije izrečene samo zbog toga što se vozač nije vratio nakon 13 tjedana a da se pritom nije ocijenilo je li odlučio provesti svoje razdoblje odmora negdje drugdje(83).

113. Republika Poljska tvrdi, kao prvo, da sama priroda obveze koju ima prijevoznik, predviđene člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054, nije jasno definirana. Nije jasno je li prijevoznik dužan samo omogućiti vozaču prijevozno sredstvo kako bi on mogao provesti razdoblje odmora u jednom od dvaju navedenih mjesta ili treba osigurati, kao što se čini da se to predlaže u uvodnoj izjavi 14. te uredbe, da se vozač doista vrati u jedno od tih dvaju mjesta. U potonjem slučaju nije jasno na koji način prijevoznik treba obvezati vozača da iskoristi mogućnost povratka koju mu on nudi ni koje vozilo treba upotrijebiti u tu svrhu. Tom bi se odredbom prijevoznicima tako mogle naložiti obveze koje oni nisu u mogućnosti ispuniti a da pritom ne povrijede osobnu slobodu radnikâ.

114. Kao drugo, prema mišljenju Republike Poljske, dvojbeno je treba li povratku u mjesto boravka prethoditi povratak u operativno središte. Nije jasno ispunjava li prijevoznik obvezu da vozačima zajamči razdoblje odmora time što im omogućuje da se izravno vrate u svoje mjesto boravka, s obzirom na to da vozači „počinju tjedno razdoblje odmora” u operativnom središtu.

115. Kao treće, prema mišljenju Republike Poljske, treća alineja odredbe o kojoj je riječ također izaziva dvojbe. Stoga nije jasno je li tahograf čiji zapisi predstavljaju dokaze koji se zahtijevaju tom odredbom onaj iz vozila kojim se vozač vratio u operativno središte ili u svoje mjesto boravka ili onaj iz vozila kojim se vozač općenito koristi. U pobijanoj odredbi ne navodi se razdoblje čuvanja dokumenata koje, na temelju uvodne izjave 14. Uredbe 2020/1054, prijevoznik može upotrijebiti kako bi dokazao da poštuje obvezu. Republika Poljska smatra da nedostatak preciznosti odredbe u toj alineji sprečava njezinu provedbu. U uredbama bi trebao biti dovoljno precizno određen sadržaj nacionalnih provedbenih mjera. To ovdje nije slučaj jer se odredbom o kojoj je riječ uvodi preširoka margina prosudbe za nacionalna tijela. Pojašnjenja koja su ta tijela iznijela u pogledu odredbi Uredbe 2020/1054 dovode do različitih primjena, čime se pogoršava pravna nesigurnost, što je protivno cilju te uredbe da se poveća pravna sigurnost u pogledu obveza koje imaju prijevoznici kako bi se osigurala ujednačena primjena na unutarnjem tržištu.

116. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

117. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo pravne sigurnosti zahtijeva, s jedne strane, da su pravna pravila jasna i precizna i, s druge strane, da je njihova primjena za osobe predvidljiva, osobito kada mogu imati nepovoljne posljedice. Navedeno načelo osobito zahtijeva da propis omogućuje zainteresiranim osobama da znaju točan opseg obveza koje im taj propis nalaže i da potonje osobe mogu nedvojbeno znati svoja prava i obveze te da se posljedično mogu ponašati u skladu s njima(84), osobito kada mogu imati nepovoljne posljedice za pojedince i poduzetnike(85).

118. Međutim, te zahtjeve pravne sigurnosti ne treba shvatiti na način da im se protivi to da u okviru pravnog pravila koje donosi zakonodavac Unije upotrebljava apstraktni pravni pojam niti da nalažu da takvo apstraktno pravno pravilo navede različite konkretne slučajeve u kojima je se može primijeniti, s obzirom na to da zakonodavac ne može unaprijed utvrditi sve te slučajeve(86).

119. Usto, nije nužno da sâm zakonodavni akt propisuje tehnička pojašnjenja, s obzirom na to da se Unijin zakonodavac može koristiti općim pravnim okvirom koji prema potrebi treba naknadno precizirati(87).

120. Slijedom navedenog, činjenica da zakonodavni akt dodjeljuje diskrecijsko pravo tijelima zaduženima za njegovu provedbu ne povređuje sama po sebi zahtjev predvidljivosti, pod uvjetom da su doseg i načini izvršavanja tog prava dovoljno jasno definirani, s obzirom na legitimnu svrhu u pitanju, kako bi se omogućila odgovarajuća zaštita protiv proizvoljnosti(88).

121. U ovom slučaju, u okviru tužbi kao što su one u ovom predmetu, ne treba ocijeniti nijednu konkretnu situaciju, nego se razmatraju samo hipotetske situacije. U takvom okviru, u skladu sa sudskom praksom navedenom u prethodnim točkama, kako bi se ocijenila usklađenost odredbe s načelom pravne sigurnosti, prema mojem mišljenju, valja ispitati je li ta odredba toliko dvosmislena da sprečava to da njezini adresati mogu s dovoljnom sigurnosti otkloniti eventualne sumnje o njezinu dosegu ili smislu, tako da ne mogu jednoznačno utvrditi svoja prava i obveze koji proizlaze iz navedene odredbe(89).

122. Najprije valja ispitati argumente koji se temelje na tome da se iz članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 ne može utvrditi, s jedne strane, nalaže li se obveza u pogledu povratka vozačâ vozačima ili prijevoznicima i, s druge strane, mogu li vozači odabrati mjesto različito od operativnog središta prijevoznika ili svojeg mjesta boravka kako bi započeli razdoblje odmora.

123. U tom pogledu valja podsjetiti na to da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) prvom alinejom Uredbe 2020/1054 predviđa da „[p]rijevoznici organiziraju rad vozača tako da se vozači mogu vratiti u operativno središte poslodavca gdje je obično baza vozača i gdje vozač počinje tjedno razdoblje odmora, u državu članicu poslovnog nastana poslodavca ili u mjesto boravka vozača u svakom razdoblju od četiri uzastopna tjedna, kako bi proveli najmanje jedno redovno tjedno razdoblje odmora ili tjedno razdoblje odmora dulje od 45 sati koje se uzima kao nadoknada za skraćeno tjedno razdoblje odmora”.

124. Usto, u skladu s drugom alinejom te odredbe, u vezi s člankom 1. točkom 6. podtočkom (a) navedene uredbe, ako je vozač uzeo dva uzastopna skraćena tjedna razdoblja odmora, vozač se mora moći vratiti treći tjedan kako bi iskoristio redovno tjedno razdoblje odmora dulje od 45 sati koje se uzima kao nadoknada.

125. Međutim, prema mojem mišljenju, iz teksta navedene odredbe jasno proizlazi da se ona ne odnosi na vozače, nego na prijevoznike jer se njome nalaže da organiziraju rad vozača kako bi vozači imali mogućnost, ovisno o slučaju, svaka tri ili četiri tjedna, početi redovno tjedno razdoblje odmora u operativnom središtu poslodavca ili u svojem mjestu boravka.

126. Iz toga slijedi da obvezu koja proizlazi iz predmetne odredbe nedvojbeno imaju prijevoznici. Riječ je o obvezi organizacije, u smislu da je prijevoznik obvezan organizirati povratak vozača na jedno od dvaju navedenih mjesta, odnosno u operativno središte prijevoznika ili u vozačevo mjesto boravka. Usto, iz teksta te odredbe proizlazi da je obveza koju ima prijevoznik ograničena na organizaciju povratka u jedno od tih dvaju mjesta i da stoga ne obuhvaća druga mjesta.

127. U tim okolnostima, obveza koju prijevoznik ima na temelju predmetne odredbe nema nikakav utjecaj na slobodu vozača da odabere mjesto u kojem namjerava početi i provesti razdoblje odmora. U skladu sa sadržajem te odredbe, vozač treba imati mogućnost početi redovno tjedno razdoblje odmora u jednom od tih dvaju mjesta, ali svakako nije dužan to učiniti. Vozači stoga mogu početi i provesti redovna tjedna razdoblja odmora u mjestu u kojem žele, s obzirom na to da to ipak ne utječe na obvezu organizacije koju ima prijevoznik.

128. Doseg odredbe o kojoj je riječ koji je opisan u prethodnim dvjema točkama uostalom ne proizlazi samo izričito iz njezina teksta, nego ga potvrđuje uvodna izjava 14. Uredbe 2020/1054. Naime, iz te uvodne izjave izričito proizlazi, s jedne strane, da „prijevoznici organiziraju” rad vozača i da imaju „obveze u vezi s organizacijom redovnog povratka”. Tom se uvodnom izjavom tako potvrđuje da navedenu obvezu ima prijevoznik. S druge strane, iz navedene uvodne izjave proizlazi da bi „[p]ovratak […] trebao biti organiziran tako da se omogući dolazak do operativnog sjedišta prijevoznika u državi članici u kojoj ima poslovni nastan ili do mjesta boravka vozača, a vozači mogu slobodno odlučiti o tome gdje provode svoje razdoblje odmora”(90). Upotreba riječi „omogući” potvrđuje i da se navedenom odredbom predviđa samo mogućnost, a ne obveza za vozače.

129. Na temelju prethodnih razmatranja može se i odgovoriti na argumente koje su države članice istaknule o navodnom nedostatku jasnoće u pogledu prirode obveze. Naime, s jedne strane, u odgovoru na dvojbe koje je iznijela Republika Bugarska, iz prethodno navedenog proizlazi da je obveza u pogledu povratka vozačâ obveza postizanja točnog određenog rezultata kad je riječ o organizaciji povratka vozača, ali ne kad je riječ o povratku kao takvom jer vozač može slobodno odlučiti ne vratiti se ni u jedno od dvaju navedenih mjesta i početi razdoblje odmora gdje želi.

130. S druge strane, u odgovoru na prvi prigovor Republike Poljske, iz tih razmatranja proizlazi da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 ni na koji način ne nalaže prijevoznicima da obvežu vozača da iskoristi mogućnost povratka koja mu je pružena i stoga se njime ne nalažu obveze koje ti prijevoznici ne mogu ispuniti a da pritom ne povrijede temeljno pravo vozačâ na osobnu slobodu.

131. Iz navedenih razmatranja proizlazi i da, suprotno onomu što navodi Republika Litva, ne bi trebalo sankcionirati vozača u slučaju da se on odbije vratiti. Ne bi trebalo sankcionirati ni prijevoznika u slučaju da se vozač ne vrati, ako je navedeni prijevoznik ispunio obvezu organizacije koju ima.

132. Usto, kao što to ističu Republika Litva i Republika Poljska, u članku 1. točki 6. podtočki (d) Uredbe 2020/1054 ne navode se ni uvjeti povratka vozača ni prijevozno sredstvo kojim se vozač koristi za povratak. Međutim, tim odabirom zakonodavca ne stvara se pravna nesigurnost, nego se njime nastoji prijevoznicima omogućiti fleksibilnost koja je potrebna za organizaciju povratka vozača na najrazumniji način u smislu troškova, uzimajući u obzir potrebe prijevoznika i organizacijska rješenja.

133. U drugom prigovoru Republika Poljska tvrdi i da nije jasno treba li povratku u mjesto boravka prethoditi povratak u operativno središte. U tom pogledu, valja istaknuti da je, na temelju sadržaja članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054, moguće da poslodavac ispuni obvezu o povratku vozača time da zatraži od vozača da se vrati u operativno središte koje se nalazi u državi članici poslovnog nastana. U okviru ugovora o radu prijevoznik kao poslodavac uvijek može obvezati vozača da se vrati u operativno središte tijekom radnog vremena(91), prije nego što taj vozač počne razdoblje odmora.

134. U tom pogledu, valja istaknuti, kao prvo, da je odnos podređenosti između prijevoznika i vozača uređen nacionalnim radnim pravom koje se primjenjuje na navedeni ugovor o radu. Stoga uvjete podređenosti valja odrediti u skladu s tim pravom. Kao drugo, Uredbom 2020/1054 ne zabranjuje se da poslodavac obveže vozača da se vrati u operativno središte pod uvjetom da se takva obveza nalaže tijekom radnog vremena i ne zadire u vozačevo razdoblje odmora. Međutim, tom se obvezom ne povređuje pravo vozača da odabere mjesto u kojem želi provesti razdoblje odmora. Kao treće, člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 prijevozniku se ne nalaže da obveže vozača da se vrati u operativno središte kako bi ispunio obvezu u pogledu povratka vozačâ. U navedenoj odredbi upotrebljava se veznik „ili”, a ne veznik „i”. Tom se odredbom prijevozniku omogućuje fleksibilnost u pogledu odabira jednog od odredišta koji su u njoj navedeni.

135. Kad je riječ o prigovoru Republike Litve, prema kojem izraz mjesto boravka nije jasno definiran, valja istaknuti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da mjesto boravka odgovara mjestu u kojem se nalazi uobičajeno središte interesâ osobe o kojoj je riječ(92). Iz te definicije proizlazi da pojam „boravište” upućuje na točno mjesto i ne odnosi se na državno područje države članice u cijelosti, kao što to smatra navedena država članica. Kad je riječ o posebnoj situaciji vozača iz trećih zemalja, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 118. ovog mišljenja i razmatranja iznesena u točkama 142. i 143. ovog mišljenja, ne može se tvrditi da činjenica da se odredbom o kojoj je riječ ne uređuje ta situacija podrazumijeva povredu načela pravne sigurnosti. Ta se situacija može urediti na nacionalnoj razini. U svakom slučaju, nije razumno proširiti obvezu u pogledu povratka koju imaju prijevoznici do te mjere da im se naloži vraćanje vozača izvan Europske unije. U tom pogledu, podsjećam na to da, kao što sam to istaknuo u prethodnoj točki, prijevoznik može odabrati između dvaju mjesta navedenih u odredbi o kojoj je riječ, tako da, ako se pokaže da povratak u mjesto boravka nije ekonomski isplativ, navedeni prijevoznik i dalje može ispuniti obvezu organiziranjem povratka u operativno središte.

136. U trećem prigovoru Republika Poljska ističe nedostatak jasnoće u članku 1. točki 6. podtočki (d) trećoj alineji Uredbe 2020/1054 koji se odnosi na način na koji prijevoznici trebaju dokazati da ispunjavaju obvezu u pogledu povratka vozačâ predviđenu u prethodnim alinejama.

137. U tom pogledu, podsjećam na to da se trećom alinejom navedene odredbe određuje da „[p]rijevoznik bilježi način na koji ispunjava tu obvezu te u svojim prostorima drži dokumentaciju kako bi je mogao predočiti na zahtjev nadzornih tijela”.

138. U tom smislu, u uvodnoj izjavi 14. Uredbe 2020/1054 navodi se da, „[k]ako bi dokazao da ispunjava svoje obveze u vezi s organizacijom redovnog povratka, prijevoznik bi se trebao moći koristiti tahografskim zapisima, rasporedima zaduženja vozačâ ili drugom dokumentacijom. Takvi bi dokazi trebali biti dostupni u prostorima prijevoznika kako bi se predočili na zahtjev nadzornih tijela”.

139. Republika Poljska u biti tvrdi da nedostatak preciznosti odredbe u toj trećoj alineji sprečava prijevoznike da je provedu. Navedena država članica osobito ističe dvojbe u pogledu tahografskih zapisa koji se mogu upotrijebiti kako bi se dokazalo poštovanje obveze u pogledu povratka vozača, kao i u pogledu toga što nije utvrđeno razdoblje čuvanja dokumenata kojima se može dokazati navedeno poštovanje.

140. Međutim, iz teksta odredbe koja se dovodi u pitanje, u vezi s relevantnim dijelom uvodne izjave 14. Uredbe 2020/1054, proizlazi da je zakonodavac Unije namjeravao prijevoznicima omogućiti fleksibilnost time što im je dao mogućnost da poštovanje obveze u pogledu povratka vozačâ dokažu korištenjem sve relevantne dokumentacije u tu svrhu. Ta fleksibilnost u pogledu načina na koji se dokazuje poštovanje navedene obveze je, uostalom, u skladu s fleksibilnošću koju je, kao što to proizlazi iz točke 132. ovog mišljenja, zakonodavac Unije omogućio prijevoznicima kako bi organizirali povratak vozača kod prijevoznikâ na ekonomski i organizacijski najrazumniji način.

141. U tom pogledu, okolnost da se u članku 1. točki 6. podtočki (d) trećoj alineji Uredbe 2020/1054 ne navodi način na koji prijevoznici trebaju dokazati da ispunjavaju obvezu u pogledu povratka vozačâ ne znači da se tom odredbom povređuje načelo pravne sigurnosti.

142. Naime, kao prvo, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točkama 118. do 120. ovog mišljenja, zahtjeve povezane s načelom pravne sigurnosti ne treba shvatiti na način da se njima nalaže da pravno pravilo uvijek navodi različite konkretne slučajeve u kojima je se može primijeniti, s obzirom na to da zakonodavac ne može unaprijed utvrditi sve te slučajeve. U odredbi kao što je članak 1. točka 6. podtočka (d) treća alineja Uredbe 2020/1054 koja se primjenjuje na brojne različite situacije ne mogu se i ne moraju detaljno navesti sve situacije na koje se ona primjenjuje.

143. Kao drugo, iz sudske prakse proizlazi da države članice mogu donositi mjere za provedbu uredbe iako im se tom odredbom to izričito ne dopušta, ako se njima ne priječi njezina izravna primjenjivost, ne prikriva njezina priroda pravnog akta Unije te ako se njima precizira provođenje margine prosudbe koja im je dodijeljena tom uredbom, ostajući istodobno u okvirima njezinih odredaba(93). Iz toga slijedi da će države članice, unutar tih ograničenja, ako smatraju da je potrebno uključiti tu odredbu i pružiti više informacija prijevoznicima, moći to učiniti, uz poštovanje fleksibilnosti koju imaju na temelju te odredbe u pogledu načina na koji dokazuju poštovanje obveze u pogledu povratka vozačâ.

144. Kao treće, kada na razini Unije ili na nacionalnoj razini nije konkretno propisan način na koji prijevoznici trebaju dokazati da ispunjavaju obvezu u pogledu povratka vozačâ, na samim je prijevoznicima da, u okviru fleksibilnosti koju im je omogućio zakonodavac Unije, odaberu pouzdanu metodu koja može osigurati poštovanje zahtjeva dokazivanja koji proizlazi iz navedene odredbe(94).

145. Nadalje, kad je riječ o argumentu Republike Bugarske prema kojem se tumačenje koje su Vijeće i Parlament predložili u svojim pismenima pred Sudom razlikuje u odnosu na ono koje su predložili u prethodnim aktima, navedena država članica upućuje na međuakte koje su te institucije donijele tijekom zakonodavnog postupka čiji je jedini cilj priprema za donošenje konačnog akta, pri čemu nije utvrđeno konačno stajalište predmetnih institucija(95) i kojim se stoga ne može stvoriti pravna nesigurnost. Isto tako, dokument naslovljen „Pitanja i odgovori o provedbi paketa mjera o mobilnosti”, koji je Komisija objavila na internetskoj stranici Glavne uprave za mobilnost i promet te institucije, na koji se pozivaju Republika Bugarska i Republika Poljska, nije pravno obvezujući(96) i njime se stoga ne može dokazati da se osporavanom odredbom ne poštuju zahtjevi pravne sigurnosti.

146. Naposljetku, kad je riječ o tumačenjima predmetne odredbe na nacionalnoj razini na koja se pozivaju Republika Litva i Republika Bugarska, kao i o izvješću belgijske policije koje je Republika Bugarska podnijela kao dokaz o nedostatku pravne sigurnosti, valja istaknuti, s jedne strane, da se, ako ne postoje drugi elementi, na temelju informacija koje su dostavile navedene države članice i konkretno tog dokumenta ne može utvrditi jesu li u navedenim slučajevima novčane kazne izrečene na temelju pravilnog ili pogrešnog tumačenja članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054. S druge strane, čak i ako su u navedenim slučajevima novčane kazne izrečene na temelju nepravilnog tumačenja te odredbe, eventualna pogrešna primjena predmetne odredbe kao takva ne može nikako dokazati nedostatak pravne sigurnosti. Naime, može biti riječ samo o pogreškama koje su nacionalna tijela počinila u primjeni te odredbe, koje se mogu ispraviti podnošenjem pravnih sredstava koja su dostupna u nacionalnim pravnim porecima o kojima je riječ.

147. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti tužbene razloge koje su istaknule Republika Litva, Republika Bugarska i Republika Poljska, koji se temelje na tome da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 povređuje načelo pravne sigurnosti.

148. Iz tumačenja obveze u pogledu povratka vozačâ, predviđene člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054, utvrđenog u točkama 125. do 129. ovog mišljenja, proizlazi i da, u skladu s onim što se navodi u točkama 102. i 108. ovog mišljenja, prema mojem mišljenju, neće biti potrebno da Sud analizira meritum drugih tužbenih razloga koje je Republika Bugarska istaknula u pogledu te odredbe Uredbe 2020/1054.

149. Isto tako, Republika Litva ograničila je u replici(97) i na raspravi doseg svoje tužbe protiv navedene odredbe samo u slučaju da Sud presudi da se njome vozačima nalaže obveza povratka, što nije slučaj, kao što se to ističe u prethodnim točkama ovog mišljenja. U tim okolnostima smatram da Sud ne treba analizirati ni meritum drugih tužbenih razloga koje je Republika Litva istaknula u pogledu te odredbe Uredbe 2020/1054.

150. Slijedom toga, u nastavku ovog mišljenja samo ću podredno analizirati tužbene razloge koje su te dvije države članice istaknule protiv odredbe o kojoj je riječ.

c)      Povreda temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om 

1)      Argumenti stranaka

151. Republika Litva (predmet C-541/20), Republika Bugarska (predmet C-543/20) i Rumunjska (predmet C-546/20), koje u tom pogledu podupire Republika Latvija, u svojim tužbama tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 povređuje nekoliko temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om.

152. Kao prvo, Republika Litva tvrdi da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054, time što se njime nalaže obvezan povratak vozača u njihovo mjesto boravka ili u operativno središte prijevoznika a da se pritom ne predviđa mogućnost vozača da sami odaberu gdje žele provesti razdoblje odmora, povređuje slobodno kretanje radnika predviđeno u članku 45. UFEU-a i pravo vozačâ da slobodno raspolažu razdobljima odmora. Isto tako, Republika Litva ističe povredu članka 26. UFEU-a. U istom smislu, Republika Bugarska ističe povredu članka 21. stavka 1. i članka 45. UFEU-a te članka 45. stavka 1. Povelje.

153. Kao drugo, Rumunjska, koju u tom pogledu podupire Republika Latvija, tvrdi da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 neopravdano ograničava sloboda poslovnog nastana i tako povređuje članak 49. UFEU-a.

154. Prema mišljenju Rumunjske, zbog te odredbe za cestovne prijevoznike nastaju, s jedne strane, nove administrativne obveze u pogledu dokaza o redovnom povratku vozačâ i, s druge strane, veći troškovi i gubitak prihoda. Naime, osim dodatnih troškova koji mogu nastati zbog poštovanja novih zahtjeva dokazivanja, prijevoznici trebaju snositi troškove putovanja vozačâ, kao i smanjenje prihoda za razdoblja tijekom kojih vozači ne obavljaju nikakvu plaćenu djelatnost zbog povratka, obično praznim vozilom. Budući da su većina cestovnih prijevoznika mala i srednja poduzeća (u daljnjem tekstu: MSP-ovi)), potreba da se poštuje navedena odredba imala bi još veće posljedice.

155. Iz toga slijedi da je osnivanje poduzeća u državi koja se nalazi na periferiji Unije manje isplativo od osnivanja poduzeća u srednjoeuropskoj i zapadnoeuropskoj državi, i to s obzirom na troškove putovanja tisućama dodatnih kilometara svaka četiri tjedna kako bi se organizirao povratak iz zemalja u kojima je koncentrirana potražnja prijevoza, kao i na navedene dodatne administrativne troškove i prethodno navedene gubitke prihoda.

156. Tako se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054, osobito zato što dovodi do povećanja troškova koji se razlikuju ovisno o državama članicama, s jedne strane, potiče prijevoznike s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije da osnuju društva kćeri ili podružnice, pa čak i da premjeste poslovanje u srednjoeuropske i zapadnoeuropske države članice. Međutim, to premještanje poslovanja ne bi bilo rezultat stvarnog odabira prijevoznikâ. Ti bi prijevoznici zbog novih uvjeta bili primorani premjestiti svoje poslovanje. S druge strane, ta odredba ima odvraćajući učinak na prijevoznike s poslovnim nastanom u srednjoeuropskim i zapadnoeuropskim državama članicama u pogledu osnivanja društava u državama članicama na periferiji Unije. Iako se primjenjuje bez razlike, navedena odredba stoga utječe na pristup tržištu za prijevoznike iz drugih država članica.

157. U okviru svojih argumenata koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti, Rumunjska tvrdi i da obveza prijevoznika da organiziraju svoju djelatnost tako da se razdoblja odmora uzimaju u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 može dovesti do neopravdanih ograničenja slobodnog pružanja usluga.

158. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

159. Najprije valja istaknuti da je Sud presudio da zabrana ograničenja temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om ne vrijedi samo za nacionalne mjere, nego i za mjere institucija Unije(98).

160. Iz toga slijedi da se mjerom o kojoj je riječ, odnosno obvezom u pogledu povratka vozačâ, predviđena u članku 1. točki 6. podtočki (d) Uredbe 2020/1054, trebaju poštovati odredbe UFEU-a na koje se pozivaju države članice tužiteljice.

161. Najprije, kad je riječ o tužbenim razlozima koji se temelje na povredi članaka 26. i 45. UFEU-a koje je istaknula Republika Litva i tužbenim razlozima koji se temelje na povredi članka 21. stavka 1. i članka 45. UFEU-a te članka 45. stavka 1. Povelje koje je istaknula Republika Bugarska, ti se tužbeni razlozi izričito temelje na tumačenju članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 prema kojem se tom odredbom nalaže obvezan povratak vozača u njihovo mjesto boravka ili u operativno središte prijevoznika a da se pritom ne predviđa mogućnost vozača da sami odaberu gdje žele provesti razdoblje odmora. Međutim, iz točaka 125. do 129. ovog mišljenja proizlazi da to nije doseg navedene odredbe. Iz toga slijedi da navedene tužbene razloge treba odbiti kao neosnovane jer se temelje na pogrešnom tumačenju predmetne odredbe.

162. Nadalje, kad je riječ o tužbenom razlogu koji je istaknula Rumunjska i koji se temelji na povredi članka 49. UFEU-a, valja podsjetiti na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ograničenjima slobode poslovnog nastana smatraju sve mjere koje zabranjuju, ometaju ili umanjuju privlačnost korištenja slobode zajamčene člankom 49. UFEU‑a(99).

163. Konkretno, pojam „ograničenje” (ili prepreka) obuhvaća ne samo diskriminaciju na temelju državljanstva već i mjere koje, iako se primjenjuju bez razlike, utječu na mogućnost gospodarskih subjekata iz država članica da uđu na tržište, narušavajući na taj način trgovinu među državama članicama(100). Takvo ograničenje postoji, među ostalim, kad mjera o kojoj je riječ otežava pristup tržištu u državi članici domaćinu(101) ili ako je gospodarskim subjektima uskraćena mogućnost pristupa tržištu te države članice domaćina u normalnim i učinkovitim uvjetima tržišnog natjecanja(102).

164. Usto, prema sudskoj praksi Suda, sloboda poslovnog nastana razlikuje se od slobode pružanja usluga prije svega po tome što se odnosi na stabilno i neprekidno obavljanje djelatnosti, dok se potonja sloboda odnosi na privremeno obavljanje djelatnosti(103).

165. Pod pojmom „poslovni nastan” u smislu odredbi UFEU‑a koje se odnose na slobodu poslovnog nastana podrazumijeva se stvarno izvođenje gospodarske djelatnosti preko stalne poslovne jedinice u državi članici domaćinu na neodređeno vrijeme. Posljedično, pojam poslovnog nastana pretpostavlja stvarni nastan gospodarskog subjekta o kojem je riječ u toj državi članici i stvarno obavljanje gospodarske djelatnosti u njoj(104).

166. Naposljetku, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ograničenje slobode poslovnog nastana može se dopustiti samo pod uvjetom, kao prvo, da je opravdano važnim razlogom u općem interesu i, kao drugo, da poštuje načelo proporcionalnosti, što znači da je prikladno za to da na dosljedan i sustavan način osigura ostvarenje zadanog cilja i ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo ostvarenje(105).

167. U ovom slučaju nije sporno da se odredba kojom se predviđa obveza u pogledu povratka vozačâ bez razlike primjenjuje na svakog prijevoznika koji obavlja cestovni prijevoz koji je obuhvaćen područjem primjene Uredbe br. 561/2006(106).

168. Tom se odredbom kao takvom ne uređuje niti na bilo koji način ograničava sloboda gospodarskih subjekata s poslovnim nastanom u jednoj državi članici da uspostave poslovni nastan u drugoj državi članici, primjerice osnivanjem predstavništva ili drugih poslovnih jedinica na tom državnom području.

169. Suprotno tomu, člankom 49. UFEU-a svakom prijevozniku zajamčeno je pravo na uspostavljanje poslovnog nastana, ovisno o slučaju, osnivanjem društava kćeri, u bilo kojoj državi članici koju odabere kako bi optimalno organizirao rad u skladu s obvezom u pogledu povratka vozačâ i taj se članak, kao što to proizlazi iz točke 47. ovog mišljenja, izravno primjenjuje na sektor cestovnog prijevoza i u tom sektoru provodi se Uredbom br. 1071/2009.

170. Osim toga, sama Rumunjska potvrđuje da se tom odredbom ne ograničava mogućnost prijevoznika iz jedne države članice da uspostave poslovni nastan u drugoj državi članici kada u okviru svoje argumentacije tvrdi da će prijevoznici s poslovnim nastanom u Rumunjskoj zbog te obveze osnovati društva kćeri i podružnice u drugim državama članicama.

171. Međutim, navedena država članica tvrdi da zbog navedene obveze prijevoznicima mogu nastati troškovi koji se razlikuju ovisno o državama članicama što bi, s jedne strane, primoralo prijevoznike s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije da premjeste svoje poslovanje u srednjoeuropske i zapadnoeuropske države članice i, s druge strane, imalo odvraćajući učinak na prijevoznike s poslovnim nastanom u potonjim državama članicama u pogledu toga da uspostave poslovni nastan u državama članicama na periferiji. Iz toga slijedi da ta obveza otežava pristup tržištu drugih država članica uspostavom tih poslovnih nastana.

172. U tom pogledu ističem da, iako se bez razlike primjenjuje na prijevoznike koji obavljaju cestovni prijevoz u smislu navedenom u točki 167. ovog mišljenja, nedvojbeno je da obveza u pogledu povratka vozačâ može imati veći utjecaj na prijevoznike čiji vozači tijekom dugog razdoblja putuju daleko od mjesta zaposlenja ili boravka.

173. Međutim, prema mojem mišljenju, to utvrđenje uopće ne podrazumijeva da se odredbom o kojoj je riječ povređuje njihova sloboda poslovnog nastana u skladu s člankom 49. UFEU‑a, time što se tim prijevoznicima uskraćuje mogućnost pristupa tržištima drugih država članica u normalnim i učinkovitim uvjetima tržišnog natjecanja, kao što se to navodi u sudskoj praksi iz točke 163. ovog mišljenja.

174. Naime, kao što je to pravilno istaknulo Vijeće, organizacijske, administrativne i ekonomske nepogodnosti koje proizlaze iz obveze u pogledu povratka vozačâ na koje se Rumunjska poziva u okviru svoje argumentacije, odnosno troškovi putovanja koja vozači obavljaju kako bi se vratili, mogući gubici prihoda te dodatna administrativna opterećenja i troškovi, više su posljedica činjenice da je prijevoznik zbog sebi svojstvenih poslovnih razloga odlučio uspostaviti poslovni nastan u državi članici na periferiji Unije i pritom ipak obavljati svoje djelatnosti, stalno ili uglavnom, u drugim udaljenim državama članicama u kojima pruža većinu usluga prijevoza.

175. Međutim, odredbom o kojoj je riječ uopće se ne ograničava sloboda tog prijevoznika da uspostavi poslovni nastan u tim državama članicama, time da ondje ima nastan i stvarno obavlja djelatnost prijevoznika posredstvom stalne poslovne jedinice na neodređeno vrijeme. Naime, unatoč navedenoj obvezi, ako to žele, ti prijevoznici i dalje mogu uspostaviti poslovni nastan u bilo kojoj državi članici koju odaberu. Osim toga, tom se odredbom može umanjiti privlačnost ekonomskog modela kao što je onaj naveden u prethodnoj točki.

176. Međutim, čak i ako bi se smatralo da se navedenom odredbom može umanjiti privlačnost pružanja usluga prijevoza koje su obuhvaćene prethodno navedenim ekonomskim modelom, to ne predstavlja povredu pravila iz UFEU-a u području temeljnih sloboda. Naime, kao što se to detaljno ističe u točki 44. i sljedećim točkama ovog mišljenja, na slobodno pružanje usluga u području prometa primjenjuje se poseban sustav. Prijevoznici imaju pravo na slobodno pružanje usluga prijevoza (u ovom slučaju, cestovnog prijevoza) isključivo ako im je to pravo dodijeljeno na temelju mjera iz sekundarnog prava koje je zakonodavac Unije donio u okviru zajedničke prometne politike.

177. U tim okolnostima, zakonodavac Unije u potpunosti ima pravo prilagoditi zakonodavni akt kako bi povećao socijalnu zaštitu radnika o kojima je riječ te time izmijeniti uvjete u kojima se odvija slobodno pružanje usluga u području cestovnog prijevoza jer se stupanj liberalizacije, na temelju članka 58. stavka 1. UFEU-a, ne određuje izravno člankom 56. UFEU-a, nego ga određuje sam zakonodavac Unije u okviru provedbe zajedničke prometne politike, kao što se to navodi u točkama 45. i 46. ovog mišljenja.

178. U tom pogledu, ističem da je Sud već naglasio da u području slobode kretanja, među ostalim, usluga, cilj mjera koje je donio zakonodavac Unije ne mora samo biti olakšanje ostvarivanja te slobode, nego isto tako može biti osiguranje, po potrebi, zaštite drugih temeljnih interesa koje priznaje Unija, a na koje ta sloboda može utjecati(107).

179. U tom kontekstu, ističem osobito članak 9. UFEU-a u skladu s kojim zakonodavac pri utvrđivanju i provedbi svojih politika i aktivnosti uzima u obzir jamstvo dostatne socijalne zaštite.

180. Iz toga slijedi da zakonodavac Unije u okviru mjera donesenih radi provedbe zajedničke prometne politike može, kako bi spriječio pogoršanje uvjeta rada za vozače koji su posljedica ekonomskog modela organizacije kao što je model naveden u točki 174. ovog mišljenja, donijeti mjere čiji je cilj da se tim vozačima osigura dostatna socijalna zaštita, uzimajući u obzir da zakonodavac Unije ima pravo odvagnuti postojeće interese, uz poštovanje načela proporcionalnosti. Pitanje poštovanja tog načela razmatra se u sljedećem dijelu.

181. Iz svih prethodno navedenih razmatranja proizlazi da se, prema mojem mišljenju, suprotno onomu što tvrdi Rumunjska, člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 ne povređuju ni članak 49. UFEU-a ni odredbe UFEU-a u području slobodnog pružanja usluga. Slijedom toga, treba odbiti sve tužbene razloge koje su istaknule države članice tužiteljice i koji se temelje na povredi temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om.

d)      Povreda načela proporcionalnosti

182. Republika Litva (predmet C-541/20), Republika Bugarska (predmet C-543/20), Rumunjska (predmet C-546/20) i Republika Poljska (predmet C-553/20) u svojim tužbama tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 ne poštuju zahtjevi koji proizlaze iz načela proporcionalnosti i utvrđeni su u članku 5. stavku 4. UEU-a.

183. S jedne strane, te četiri države članice osporavaju samu proporcionalnost obveze u pogledu povratka vozačâ predviđene u toj odredbi. Konkretno, tvrde da je ta mjera očito neprikladna za ostvarivanje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da prekoračuje ono što je nužno za postizanje tih postavljenih ciljeva.

184. S druge strane, Rumunjska i Republika Poljska osporavaju i ispitivanje proporcionalnosti koje je proveo zakonodavac Unije i, konkretno, nepostojanje procjene učinka u pogledu konačne verzije navedene odredbe koja je u konačnici donesena.

185. Ta dva aspekta valja zasebno analizirati.

1)      Tužbeni razlozi koji se odnose na proporcionalnost obveze u pogledu povratka vozačâ

i)      Argumenti stranaka

186. Na prvom mjestu, prema mišljenju Republike Litve, Republike Bugarske, Rumunjske i Republike Poljske, obveza u pogledu povratka vozačâ nije u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na negativne posljedice koje ima za vozače.

187. Kao prvo, te četiri države članice tvrde da se obvezom u pogledu povratka vozačâ povređuje načelo proporcionalnosti zbog toga što ta obveza, time što ograničava njihovo pravo da sami odaberu gdje žele provesti razdoblja odmora i tako utječe na njihovu slobodu kretanja, predstavlja očito neprikladnu mjeru koja prekoračuje ono što je nužno za postizanje cilja da se poboljšaju uvjeti odmora radnikâ. U tom okviru, Republika Poljska tvrdi da je ta obveza stoga protivna članku 4. točki (f) Uredbe br. 561/2006, u skladu s kojim „‚odmor’ znači bilo koje neprekinuto razdoblje tijekom kojega vozač slobodno raspolaže svojim vremenom”. Nadalje, Republika Poljska tvrdi i da je zakonodavac Unije u odredbi o kojoj je riječ proizvoljno odredio mjesta u kojima se vozači moraju odmarati.

188. Kao drugo, navedene četiri države članice tvrde da obveza u pogledu povratka vozačâ podrazumijeva velik broj putovanja koji uzrokuje umor kod vozača, koji se moraju vratiti u države članice koje se nalaze na periferiji Unije. Neravnoteža koju ta obveza stvara za vozače utječe na njihovo zdravlje i radnu sposobnost, uzimajući u obzir iscrpljenost do koje dolazi zbog intenzivnog rasporeda povrataka. Ta situacija ima negativne posljedice i za cestovnu sigurnost. Iz toga slijedi da mjera o kojoj je riječ nije prikladna za postizanje ciljeva Uredbe 2020/1054 da se poboljšaju uvjeti rada vozačâ u Uniji i cestovna sigurnost.

189. Kao treće, Rumunjska tvrdi da, iako je jedan od ciljeva Uredbe 2020/1054, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 1., privući kvalificirane radnike u području cestovnog prijevoza, zbog toga što su prijevoznici primorani premjestiti svoje poslovanje uslijed troškova povezanih s novom obvezom, mnogi od njih zapravo mogu izgubiti posao ili biti primorani preseliti u drugu državu članicu kako bi mogli nastaviti obavljati djelatnost za koju su kvalificirani. U skladu s informacijama kojima raspolaže Rumunjska, više od 45 % prijevoznika u Rumunjskoj namjerava osnovati društva ili društva kćeri, ili premjestiti svoje poslovanje u druge zapadnoeuropske države kako bi ublažili negativne učinke mjera iz prvog paketa za mobilnost. Ti negativni učinci javljaju se u sektoru koji je od ključne važnosti za nacionalno gospodarstvo, s obzirom na to da su usluge cestovnog prijevoza robe dio sektora u kojima se ostvaruje najveći obujam rumunjskog izvoza i koji znatno pridonose postizanju ravnoteže nacionalne trgovinske bilance.

190. Na drugom mjestu, prema mišljenju Republike Bugarske, Rumunjske i Republike Poljske, obveza u pogledu povratka vozačâ nije u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na negativne posljedice koje ima na prijevoznike. Te države članice tvrde da ta obveza stvara znatne financijske troškove za prijevoznike. S jedne strane, zbog navedene obveze nastaju operativni troškovi povezani s organizacijom povratka, kao i gubici prihoda povezani s trajanjem povratka u državu članicu poslovnog nastana tijekom kojeg vozači, koji putuju praznim vozilom, ne obavljaju nikakvu plaćenu djelatnost, što dovodi do ograničenja komercijalne aktivnosti i smanjenja prihoda. S druge strane, zahtjev koji se prijevoznicima nalaže u trećoj alineji odredbe o kojoj je riječ da bilježe način na koji ispunjavaju obvezu u pogledu povratka vozačâ također dovodi do znatnih dodatnih opterećenja. Naime, prijevoznici su većinom MSP-ovi za koje su sva ta opterećenja osobito velika. Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) naglasio je potrebu da se ograniče postupci, a Europski odbor regija (OR) također je naglasio da države članice na periferiji Unije imaju više poteškoća s pristupanjem središtu unutarnjeg tržišta. Usto, pobijana odredba donesena je tijekom razdoblja gospodarske krize koju je prouzročila pandemija bolesti COVID-19, što je pojačalo njezine negativne učinke.

191. Na trećem mjestu, prema mišljenju Republike Bugarske, Rumunjske i Republike Poljske, obveza u pogledu povratka vozačâ nije u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na negativne posljedice koje ima na okoliš. Te tri države članice tvrde da ta obveza uključuje planiranje dodatnih putovanja za polazak i povratak tisuća vozača dnevno. Vozači koji su iz zemalja na periferiji Unije objektivno moraju prijeći vrlo velike udaljenosti, mnogo veće od onih koje prelaze njihovi kolege iz srednje i zapadne Europe, u kojoj se obavlja većina prijevoza u Uniji. Usto, vozači se vjerojatno vraćaju sa smanjenim teretom ili čak i bez tereta, zbog čega tisuće vozila putuju prazna. To znatno povećanje broja putovanja podrazumijeva povećanje emisija CO2 i ima velik utjecaj na okoliš.

192. Na četvrtom mjestu, Republika Bugarska, Rumunjska i Republika Poljska tvrde da postoje manje ograničavajuća alternativna rješenja za vozače i prijevoznike. Te države članice tvrde da se sloboda vozačâ mogla očuvati predviđanjem obveze da prijevoznici organiziraju povratak samo u slučajevima u kojima se vozači žele vratiti. Na taj način prijevoznici ne bi snosili prekomjerne dodatne troškove. Tim bi se alternativnim rješenjem zajamčila veća fleksibilnost i stoga prikladna zaštita prava vozačâ. Republika Poljska konkretno upućuje na mjeru koju je u tom smislu predložio Odbor Parlamenta za zapošljavanje i socijalna pitanja.

193. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

ii)    Analiza

194. Iz sudske prakse navedene u točki 52. i sljedećim točkama ovog mišljenja proizlazi da Sud u ovom slučaju, kako bi mogao odgovoriti na tužbene razloge koji se temelje na tome da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 povređuje načelo proporcionalnosti, treba provjeriti je li zakonodavac Unije, time što je predvidio obvezu kojom se prijevoznicima nalaže da organiziraju rad vozača tako da se vozači mogu vratiti u operativno središte gdje je obično njihova baza, koje se nalazi u državi članici poslovnog nastana poslodavca, ili u svoje mjesto boravka, očito prekoračio široku diskrecijsku ovlast kojom raspolaže u području zajedničke prometne politike(108), time što se odlučio za mjeru koja je očito neprikladna s obzirom na ciljeve koje želi postići ili koja uzrokuje neproporcionalne nepovoljnosti u odnosu na ciljeve koje se želi postići.

195. U tim okolnostima valja najprije odrediti ciljeve koji se žele postići propisom o kojem je riječ i, konkretno, člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054, odnosno ciljeve čiju legitimnost ne osporavaju države članice tužiteljice, kako bi se zatim mogla provesti analiza tužbenih razloga koji se temelje na načelu proporcionalnosti.

–       Ciljevi propisa o kojem je riječ

196. Uredba 2020/1054 donesena je u okviru paketa za mobilnost radi prilagodbe zakonodavnog okvira u području cestovnog prometa razvoju u sektoru(109), uzimajući u obzir njegovu posebnu prirodu i osobito njegovu izrazitu mobilnost.

197. U tom okviru, Uredbom 2020/1054 unesene su izmjene u Uredbu br. 561/2006 kojima se nastoje postići tri cilja koji se definiraju kao „strateški”. Tako iz uvodnih izjava 1., 6. i 36. te uredbe proizlazi da je njezin cilj, kao prvo, poboljšanje uvjeta rada za vozače, kao drugo, osiguravanje nenarušenog i poštenog tržišnog natjecanja i poštenih uvjeta poslovanja za cestovne prijevoznike i, kao treće, pridonošenje sigurnosti na cestama za sve sudionike u prometu.

198. Ti su ciljevi međusobno usko povezani, s obzirom na to da su socijalna pitanja i pitanja tržišnog natjecanja očito međuovisna, jer se poslovnim praksama koje gospodarskim subjektima omogućuju da ostvare nepravednu konkurentsku prednost vozačima često uskraćuju temeljna prava na socijalnu zaštitu i prikladne uvjete rada te se nezakonitim praksama također narušava pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta(110).

199. Kao što to proizlazi iz procjene učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, zakonodavnim izmjenama u Prijedlogu uredbe o radnom vremenu nastoji se pridonijeti sljedećim političkim ciljevima koji proizlaze iz UFEU-a: održivi razvoj unutarnjeg tržišta koji se temelji na visoko konkurentnom socijalnom tržišnom gospodarstvu (članak 3. UEU-a); sloboda pružanja usluga izvan granica (članak 56. UFEU-a); poboljšanje životnih i radnih uvjeta (članak 151. UFEU-a); i utvrđivanje zajedničkih, poštenih i sigurnih pravila koja se primjenjuju na međunarodni promet (članak 91. UFEU-a)(111).

200. U tom kontekstu, odredba kojom se predviđa obveza prijevoznika da organiziraju rad vozača tako da se vozači mogu redovno vraćati u operativno središte gdje je obično njihova baza ili u svoje mjesto boravka ima poseban cilj, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 14. Uredbe 2020/1054, da se zajamči da razdoblja koja vozači provode daleko od mjesta boravka ne budu preduga.

201. Cilj te odredbe osobito je ispraviti to što u prethodnom propisu nisu postojala pravila o povratku vozača u njihovo mjesto boravka. S jedne stane, to je nepostojanje utvrđeno kao jedan od čimbenika koji su pridonijeli pogoršanju socijalnih uvjeta vozačâ. Naime, Komisija je u procjeni učinka istaknula da duga razdoblja koja vozači provode daleko od mjesta boravka pridonose stresu i umoru vozačâ te naposljetku pogoršanju njihova zdravstvenog stanja i neravnoteži između poslovnog i privatnog života(112).

202. S druge strane, nepostojanje pravila o povratku vozačâ također je utvrđeno kao jedan od elemenata koji mogu dovesti do različitih tumačenja i praksi provedbe u državama članicama(113).

203. Stoga je predviđanje obveze u pogledu povratka vozačâ koju imaju prijevoznici dio općenitijeg strateškog cilja Uredbe 2020/1054 da se zajamče dobri uvjeti rada za vozače i da se ti uvjeti poboljšaju, pri čemu je sam cilj povezan sa zahtjevom da se zajamči dostatna socijalna zaštita predviđena člankom 9. UFEU-a i navedena u točki 179. ovog mišljenja.

204. U tom kontekstu, cilj predmetne mjere da se poboljša ravnoteža između poslovnog i privatnog života vozača i time njihov životni standard pridonosi i cilju privlačenja kvalificiranih radnika(114), uzimajući u obzir opći manjak kvalificiranih vozača u Uniji. Kao što to proizlazi iz procjene učinka, taj je manjak, barem djelomično, prouzročilo pogoršanje uvjeta rada koje narušava reputaciju i privlačnost zanimanja vozača(115).

205. Naposljetku, s obzirom na izravnu vezu između činjenice da se osigura prikladan odmor vozačima i cestovna sigurnost, obveza u pogledu povratka vozačâ također je dio strateškog cilja Uredbe 2020/1054 da se osigura „doprino[s] sigurnosti na cestama za sve sudionike u prometu”(116). Taj je strateški cilj u skladu s ciljem da se poboljša sigurnost prometa, koji se navodi u članku 91. stavku 1. točki (c) UFEU-a.

206. Tužbene razloge koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti koje su istaknule Republika Litva, Republika Bugarska, Rumunjska i Republika Poljska stoga valja analizirati s obzirom na prethodno navedena razmatranja. Te države članice tvrde da odredba o kojoj je riječ nije u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na negativne posljedice koje ima, kao prvo, za vozače, kao drugo, za prijevoznike, kao treće, za okoliš i, kao četvrto, u pogledu postojanja manje ograničavajućih alternativnih rješenja.

–       Negativne posljedice za vozače

207. Kao prvo, kad je riječ o prigovoru koji se temelji na tome da se obvezom u pogledu povratka vozačâ povređuje načelo proporcionalnosti jer se njome ograničava pravo vozača da odaberu gdje žele provesti razdoblja odmora, taj se prigovor temelji na pogrešnoj pretpostavci da se odredbom o kojom je riječ ograničava sloboda vozača da provedu razdoblja odmora u mjestu koje odaberu. Naime, iz točaka 125. do 129. ovog mišljenja proizlazi da ta odredba nema nikakav utjecaj na slobodan odabir vozača u pogledu mjesta u kojem žele provesti razdoblja odmora. Taj prigovor stoga valja odbiti kao neosnovan(117).

208. Nadalje, smatram da treba odbiti i prigovor koji je istaknula Republika Poljska koji se temelji na proizvoljnosti dvaju alternativnih mjesta koje je zakonodavac odabrao u članku 1. točki 6. podtočki (d) Uredbe 2020/1054, odnosno operativnog središta gdje je obično baza vozačâ i koje se nalazi u državi članici poslovnog nastana poslodavca te vozačeva mjesta boravka.

209. Najprije valja istaknuti da su, kao što to naglašava Vijeće, ta dva mjesta već bila navedena u Uredbi br. 561/2006, konkretno u članku 9. stavcima 2. i 3., čak i u verziji koja je prethodila izmjenama koje su unesene Uredbom 2020/1054, kao dva mjesta koja su obično povezana s početkom ili završetkom vozačeva razdoblja odmora(118). Iz toga slijedi da to što se u odredbi o kojoj je riječ upućuje na ta dva mjesta kao mjesta u kojima je započeto razdoblje odmora nije novo, nego se temelji na već postojećem propisu.

210. Nadalje, kad je konkretno riječ o upućivanju na operativno središte gdje je obično baza vozačâ, iz sudske prakse proizlazi da to operativno središte odgovara mjestu u koje vozač redovito dolazi prilikom uobičajenog obavljanja svojih dužnosti kako bi preuzeo vozilo opremljeno tahografom i upravljao njime(119). Sud je pojasnio da je konkretno mjesto na kojem se nalazi vozačeva baza prostor prijevoznika iz kojeg redovito odlazi obavljati svoju službu i u koji se vraća nakon završetka te službe, u okviru uobičajenog obavljanja svojih dužnosti i bez postupanja prema posebnim uputama poslodavca(120). To mjesto odgovara i mjestu iz članka 5. stavka 1. točaka (b) i (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, gdje je obično baza vozačâ i u koje se vozila redovito vraćaju.

211. Međutim, nije nimalo proizvoljno to da je zakonodavac odabrao konkretno mjesto gdje je vozačeva baza u koje se on vraća u okviru uobičajenog obavljanja svojih dužnosti kao jedno od mjesta u koje bi se vozač trebao moći vratiti kako bi započeo razdoblje odmora. Naime, unatoč činjenici da rad vozačâ obilježava izrazita mobilnost i da oni stoga pružaju usluge na različitim mjestima u različito vrijeme, to ni na koji način ne mijenja činjenicu da je operativno središte stalna baza tih radnika u koje obično dolaze kako bi preuzeli i vratili vozilo. To mjesto stoga nedvojbeno predstavlja mjesto koje je stvarno povezano s početkom i završetkom usluga koje vozač pruža u okviru radnog odnosa s poslodavcem, odnosno prijevoznikom.

212. Kad je riječ o upućivanju na vozačevo mjesto boravka, čini se da ni ono nije posljedica proizvoljnog odabira. Iz definicije pojma „boravak” u sudskoj praksi navedenoj u točki 135. ovog mišljenja proizlazi da je riječ o stalnom mjestu u koje će vozač najvjerojatnije redovito dolaziti kako bi ondje proveo razdoblja odmora. Ako vozač povremeno izrazi želju da ode u druga mjesta u svrhu provođenja slobodnog vremena ili u druge svrhe, može to učiniti a da prijevoznik nije obvezan omogućiti mu da ode u takva mjesta koja se često mogu mijenjati. Međutim, to ni na koji način ne mijenja činjenicu da je mjesto boravka nedvojbeno i mjesto koje je stvarno povezano s razdobljem odmora.

213. Iz toga slijedi da zakonodavčev odabir operativnog središta i vozačeva mjesta boravka kao mjesta do kojih je prijevoznik obvezan organizirati povratak vozačâ u okviru organizacijske obveze koju ima nije ni proizvoljan ni očito neprikladan.

214. Kao drugo, kad je riječ o prigovoru koji se temelji na neprikladnosti obveze u pogledu povratka vozačâ za postizanje ciljeva Uredbe 2020/1054 s obzirom na iscrpljenost i umor koje vozačima uzrokuje velik broj putovanja obavljenih radi povratka, valja smatrati da je, kao što se to ističe u točki 201. ovog mišljenja, odredba o kojoj je riječ donesena upravo kako bi se poboljšali socijalni uvjeti vozačâ, pogotovo kako bi se izbjeglo da duga razdoblja daleko od mjesta boravka pridonose stresu, umoru i time pogoršanju njihova zdravstvenog stanja.

215. U tom pogledu, najprije valja istaknuti da razdoblje odmora započinje tek nakon što vozač stigne u svoje mjesto boravka ili u operativno središte poslodavca, što proizlazi iz samog sadržaja odredbe o kojoj je riječ, u kojoj se izričito upućuje na početak razdoblja odmora. Usto, iz članka 9. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 561/2006 proizlazi da se vrijeme vožnje koje je vozaču potrebno da dođe do mjesta preuzimanja vozila ili u povratku iz tog mjesta u načelu ne smatra razdobljem odmora. Stoga se vrijeme provedeno u upravljanju vozilom, ako je to sredstvo upotrijebljeno za povratak vozača u operativno središte ili u mjesto boravka, smatra vremenom vožnje i, prema tome, radnim vremenom, jednako kao i sve ostalo vrijeme provedeno u upravljanju vozilom u bilo koje drugo mjesto. Iz toga slijedi da obveza u pogledu povratka ni na koji način ne obuhvaća dodatno vrijeme vožnje, tako da ne može biti uzrok dodatnog umora za vozače. Iz toga proizlazi i da ta mjera neće imati ni negativne posljedice za cestovnu sigurnost.

216. Kao treće, kad je riječ o argumentima koje je Rumunjska istaknula s obzirom na negativne posljedice za vozače i za rumunjsko gospodarstvo zbog mogućeg gubitka radnih mjesta u Rumunjskoj zbog toga što su prijevoznici navodno bili primorani premjestiti svoje poslovanje u države članice zapadne Europe, u točkama 172. i 174 ovog mišljenja istaknuo sam da obveza u pogledu povratka vozačâ, iako se primjenjuje bez razlike, ipak može imati velik utjecaj na određene prijevoznike čijim se ekonomskim modelom organizacije predviđa da vozači tijekom dugog razdoblja putuju daleko od mjesta zaposlenja ili boravka.

217. Međutim, s jedne strane, iz procjene učinka proizlazi da je većina vozača, osobito iz država članica iz takozvane „skupine EU-13”(121), prije donošenja odredbe o kojoj je riječ već provodila manje od četiri tjedna daleko od svojeg mjesta boravka(122), tako da se može pretpostaviti da broj prijevoznika koji odabiru takav ekonomski model nije nezanemariv, iako je manji. Iz toga slijedi da se čini da je moguć utjecaj na zaposlenost koji proizlazi iz navodne prisilne promjene ekonomskog modela organizacije prilično ograničen.

218. S druge strane, kao što sam to istaknuo u točki 201. ovog mišljenja, iz procjene učinka proizlazi da se normativno djelovanje u tom pogledu smatra potrebnim kako bi se spriječilo pogoršanje uvjeta rada za vozače koji provode duga razdoblja daleko od svojeg mjesta boravka. Već se istaknulo i da je predviđanje obveze u pogledu povratka vozačâ koju imaju prijevoznici dio općenitijeg strateškog cilja da se zajamče dobri uvjeti rada za vozače i da se ti uvjeti poboljšaju u skladu s općim ciljem koji se nastoji postići člankom 9. UFEU-a(123).

219. Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da se zakonodavcu Unije ne može uskratiti mogućnost da prilagodi zakonodavni akt, osobito u sektoru zajedničke prometne politike, bilo kakvoj izmjeni okolnosti ili razvoju saznanja, s obzirom na njegovu zadaću osiguranja zaštite općih interesa priznatih UFEU‑om i uzimanja u obzir međusektorskih ciljeva Unije iz članka 9. UFEU-a, među kojima su zahtjevi povezani s promicanjem visoke razine zapošljavanja i osiguranjem dostatne socijalne zaštite(124).

220. Konkretno, Sud je u tom pogledu već priznao da je obzirom na znatne izmjene koje su utjecale na unutarnje tržište, a najviše zbog uzastopnih proširenja Unije, zakonodavac Unije imao pravo prilagoditi zakonodavni akt kako bi ponovno odvagnuo postojeće interese s ciljem povećanja socijalne zaštite vozača te time izmijeniti uvjete u kojima se odvija slobodno pružanje usluga(125).

221. Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da zakonodavac u okviru široke margine prosudbe kojom raspolaže u području zajedničke prometne politike, prilikom odvagivanja različitih postojećih ciljeva i interesa, može smatrati da valja donijeti posebnu mjeru kojom se nastoje poboljšati uvjeti rada vozačâ unatoč mogućim negativnim posljedicama u jednoj ili više država članica i unatoč većim troškovima koje mjera može prouzročiti manjem, iako ne nezanemarivom, broju prijevoznika s poslovnim nastanom u tim državama članicama koji traže od nomadskih vozača da više ili manje stalno pružaju usluge u drugim državama članicama i koji će tako možda morati izmijeniti ekonomski model organizacije, s mogućim ograničenim utjecajem na zaposlenost. Takav je pristup u skladu sa socijalnim ciljevima Unije koji su navedeni, među ostalim, u članku 9. UFEU-a i ne čini se da je posljedica očitog prekoračenja široke diskrecijske ovlasti kojom raspolaže zakonodavac Unije.

222. Usto, iz sudske prakse navedene u točki 60. ovog mišljenja proizlazi da zakonodavac Unije ne mora uzeti u obzir posebnu situaciju svake države članice ako akt Unije o kojem je riječ ima utjecaj u svim državama članicama i ako se njime zahtijeva jamstvo ravnoteže između različitih interesa o kojima je riječ, uz vođenje računa o ciljevima koji se tim aktom nastoje postići. Slijedom toga, nastojanje ostvarenja takve ravnoteže uz uzimanje u obzir situacije svih država članica Unije, a ne specifične situacije različitih država članica, ne može se, samo po sebi, smatrati protivnim načelu proporcionalnosti.

223. Iz prethodno navedenih razmatranja proizlazi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti sve prigovore koji se odnose na navodnu povredu načela proporcionalnosti s obzirom na negativne posljedice koje obveza u pogledu povratka vozačâ ima za vozače.

–       Negativne posljedice za prijevoznike

224. Tri države članice tužiteljice tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 povređuje načelo proporcionalnosti s obzirom na negativne posljedice koje obveza u pogledu povratka vozačâ koja se predviđa tom odredbom ima za prijevoznike, uzimajući u obzir povećanje troškova i gubitak prihoda koje im ta obveza uzrokuje.

225. Te države članice ističu dvije vrste troškova povezane s poštovanjem navedene obveze: s jedne strane, dodatni troškovi i gubitak prihoda koji proizlaze iz organizacije vozačeva povratka; s druge strane, troškovi koji proizlaze iz zahtjeva koji se prijevoznicima nalaže u članku 1. točki 6. podtočki (d) trećoj alineji Uredbe 2020/1054 da bilježe način na koji ispunjavaju obvezu u pogledu povratka.

226. Kao prvo, kad je riječ o dodatnim troškovima koje prijevoznici moraju snositi kako bi organizirali povratak vozačâ, najprije valja istaknuti da je zakonodavac zajamčio prijevoznicima određen stupanj fleksibilnosti u pogledu ispunjavanja obveze u pogledu povratka vozačâ. S jedne strane, kao što se to navodi u točki 134. ovog mišljenja, prijevoznici mogu odabrati između dvaju mjesta kako bi organizirali vozačev povratak, od kojih je jedno prijevoznikovo operativno središte i stoga mjesto koje je izravno povezano sa samim prijevoznikom. S druge strane, kao što sam to već istaknuo u točki 132. ovog mišljenja, time što nije precizno naveo uvjete ispunjavanja obveze u pogledu povratka vozačâ, zakonodavac je prijevozniku ostavio manevarski prostor te mu je time omogućio da odabere način koji smatra najboljim za ispunjavanje navedene obveze. Osim toga, ističem i da vrijeme navedeno u odredbi o kojoj je riječ za redovit povratak vozačâ nije očito neproporcionalno i da ga zapravo nijedna država članica ne dovodi u pitanje.

227. Usto, zakonodavac je obvezu u pogledu povratka vozačâ povezao s mjerama koje olakšavaju taj povratak. U članku 12. Uredbe br. 561/2006, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1054, dodao je četiri nova stavka koji omogućuju vozaču da prekorači dnevno i tjedno vrijeme vožnje za najviše jedan sat kako bi stigao do operativnog središta poslodavca ili mjesta boravka vozača da bi iskoristio tjedno razdoblje odmora. Ako su ispunjeni dodatni uvjeti, to se vrijeme može produljiti na dva sata kad je riječ o redovnom tjednom razdoblju odmora. Iz procjene učinka proizlazi da se ta izmjena opravdala time da se vozačima, osobito onima koji idu na duga međunarodna putovanja, omogući da stignu u svoje mjesto boravka ili bazu kako bi uzeli redovno tjedno razdoblje odmora u svojem mjestu boravka (ili u drugom privatnom mjestu koje odaberu)(126).

228. Iz tih razmatranja proizlazi da je zakonodavac, time što je ostavio znatnu fleksibilnost u pogledu uvjeta ispunjavanja in concreto obveze u pogledu povratka vozačâ, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 55. ovog mišljenja namjeravao osigurati da svako opterećenje koje nastaje za gospodarske subjekte svede na najmanju moguću mjeru i da bude prikladno cilju koji treba ostvariti.

229. Usto, kao što sam to istaknuo u točki 217. ovog mišljenja, iz procjene učinka proizlazi, s jedne strane, da je većina vozača, osobito iz država članica iz skupine EU-13, prije donošenja odredbe o kojoj je riječ već provodila manje od četiri tjedna daleko od svojeg mjesta boravka(127). U tim okolnostima može se razumno smatrati da je učinak te mjere u pogledu dodatnih troškova u odnosu na već postojeću situaciju prilično ograničen.

230. U tom pogledu napominjem da se, suprotno onomu što je tvrdila Republika Poljska, tim utvrđenjem ne može dovesti u pitanje nužnost mjere o kojoj je riječ. Naime, s jedne strane, kao što se to navodi u točkama 201. i 203. ovog mišljenja, mjera je nužna za borbu protiv pojave „nomadskog života vozača” koja se odnosi na broj vozača koji, iako je manji, nije nezanemariv i koja je utvrđena kao jedan od čimbenika koji pridonose pogoršanju socijalnih uvjeta vozačâ, ali i kao jedan od elemenata koji su doveli do različitih tumačenja i praksi provedbe u državama članicama. Usto, procjena učinka pokazala je povećanje razdoblja provedenih daleko od mjestâ boravka i stoga trend porasta te pojave „nomadskog života”(128).

231. S druge strane, procjena učinka također je pokazala da je čak moguće smanjenje troškova zbog povećanja učinkovitosti u organizacija rada(129). U tom smislu, kad je riječ o argumentu koji se temelji na gubitku prihoda, ističem da obveza u pogledu povratka vozačâ predstavlja obvezu organizacije. Međutim, osim razmatranja koje sam iznio u točki 234. ovog mišljenja, nipošto nije očito, a još manje dokazano, da gospodarski subjekti ne mogu organizirati rad na način koji je ekonomski isplativ i pritom omogućiti vozačima da ostvare pravo povratka.

232. Kao drugo, kad je riječ o troškovima koji proizlaze iz zahtjeva navedenog u članku 1. točki 6. podtočki (d) trećoj alineji Uredbe 2020/1054, da se bilježi način na koji prijevoznici ispunjavaju obvezu u pogledu povratka, valja naglasiti da je zakonodavac Unije, kao što se to ističe u točki 140. ovog mišljenja, i u tom slučaju ostavio prijevoznicima manevarski prostor. Naime, odlučio je da neće točno navesti dokumentaciju potrebnu za ispunjavanje zahtjeva da se dokaže poštovanje obveze u pogledu povratka vozačâ, čime je i državama članicama omogućio da donesu eventualne provedbene mjere. U uvodnoj izjavi 14. Uredbe 2020/1054 ipak se navode dva dokumenta koje prijevoznik može upotrijebiti zajedno sa svom „drugom dokumentacijom” kako bi dokazao da ispunjava svoje obveze u vezi s organizacijom redovnog povratka: tahografski zapisi i rasporedi zaduženja vozačâ.

233. Međutim, u skladu sa zakonodavstvom koje je bilo na snazi čak i prije donošenja Uredbe 2020/1054(130), prijevoznik je već bio dužan čuvati u svojim prostorima tahografske zapise i rasporede zaduženja za svoje vozače. Iz toga slijedi da u načelu nije potreban nikakav novi postupak kako bi se ispunili zahtjevi dokazivanja da se poštuje obveza u pogledu povratka vozačâ. Upravo suprotno, zakonodavac je uveo dodatan stupanj fleksibilnosti time što je prijevoznicima omogućio da postupe u skladu s navedenim zahtjevima na bilo koji drugi način te državama članicama da predvide, po potrebi, dodatne načine provedbe uzimajući u obzir moguće posebnosti nacionalnog konteksta. U tim okolnostima, ne može se smatrati da je odredba o kojoj je riječ u tom pogledu dovela do očito neproporcionalnih posljedica za prijevoznike.

234. Naposljetku i u svakom slučaju, napominjem također s obzirom na dvije prethodno navedene kategorije troškova da je, kao što se to već istaknulo u više navrata, odredba predviđena člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 donesena upravo kako bi se zaštitila i promicala socijalna prava vozačâ i kako bi se zajamčilo da razdoblja koja provedu daleko od mjesta boravka ne budu preduga. Međutim, svaka dodjela socijalnih prava podrazumijeva i troškove. Stoga nije iznenađujuće da obveza u pogledu povratka vozačâ može eventualno dovesti do dodatnih troškova za prijevoznike koji su je dužni poštovati. Kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točkama 57. i 60. ovog mišljenja, Sud može kritizirati normativni izbor zakonodavca samo ako se čini očito pogrešnim ili ako su negativne posljedice koje bi nastale za određene gospodarske subjekte kao posljedica tog normativnog izbora nerazmjerne njegovim prednostima, što je tužitelj dužan dokazati. Međutim, države članice tužiteljice nisu podnijele nikakav dokaz da obveza u pogledu povratka vozačâ prijevoznicima uzrokuje takve negativne posljedice.

–       Negativne posljedice za okoliš

235. Republika Bugarska, Rumunjska i Republika Poljska tvrde i da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 povređuje načelo proporcionalnosti s obzirom na negativne posljedice koje obveza u pogledu povratka vozačâ koja se predviđa tom odredbom ima za okoliš.

236. Kad je riječ o argumentu prema kojem ta obveza uključuje planiranje dodatnih putovanja za povratak tisuća vozača dnevno, valja napomenuti da kao što sam to istaknuo u točkama 217. i 229. ovog mišljenja, procjena učinka pokazala da se većina vozača, osobito iz država članica iz skupine EU-13, prije donošenja predmetne odredbe već vraćala u mjesto boravka u razdoblju kraćem od četiri tjedna. Iz toga slijedi da je učinak mjere na okoliš zbog povećanja emisija CO2 ograničen na dodatne povratke koji proizlaze iz provedbe predmetne mjere.

237. Tom razmatranju valja dodati i da, suprotno onomu što se čini da pretpostavljaju navedene tri države članice, nije neizbježno da se vozači koriste praznim vozilima kako bi ostvarili pravo povratka jer je u okviru fleksibilnosti koju na temelju te odredbe imaju prijevoznici u organizaciji vozačeva povratka(131) moguće da vozači upotrijebe druga prijevozna sredstva za povratak, kao što je javni prijevoz čije korištenje ne uzrokuje dodatne emisije. Usto, nije isključeno da se pravo povratka može povezati s povratkom prijevoznikovih vozila u operativno središte u okviru redovitih komercijalnih aktivnosti. Prema tome, zapravo je riječ o pitanju organizacije povratka, s obzirom na to da se emisije eventualno povećavaju samo ovisno o organizacijskim odabirima prijevoznikâ.

238. U istom smislu, iz činjenice da mjera o kojoj je riječ može imati veći utjecaj na određene prijevoznike koji su odabrali ekonomski model organizacije kao što je onaj naveden u točkama 172. i 174. ovog mišljenja a da nisu ostvarili pravo, zajamčeno pravom Unije(132), da uspostave poslovni nastan u državama članicama u kojima pružaju većinu usluga prijevoza, proizlazi da eventualno povećanje emisija nije izravno povezano s predmetnom mjerom, nego je posljedica ekonomskog odabira organizacije prijevoznikâ.

239. U takvom kontekstu smatram da, na temelju sudske prakse(133), zakonodavac u okviru široke margine prosudbe kojom raspolaže u području zajedničke prometne politike i nakon odvagivanja različitih postojećih ciljeva i interesa može, a da očito ne prekorači tu široku diskrecijsku ovlast, donijeti posebnu mjeru kojom se nastoje poboljšati uvjeti rada vozačâ na temelju zaključka prema kojem se eventualno, relativno umjereno povećanje emisija u odnosu na odredbu o kojoj je riječ može nadoknaditi prednostima koje mjera pruža vozačima sa socijalnog aspekta.

240. Naime, zadaća je zakonodavca, a da pritom Sud to ne može zamijeniti vlastitom ocjenom(134), da pronađe ravnotežu između, među ostalim, socijalnih ciljeva i ciljeva zaštite okoliša, pri čemu treba uzeti u obzir da se, kao što će se to detaljnije navesti u točkama 317. i 318. ovog mišljenja, pravom Unije, i konkretno člankom 11. UFEU-a čiji je cilj održivi razvoj, ne predviđa sustavna obveza za donošenje svake pojedinačne odredbe kako bi zahtjevi povezani sa zaštitom okoliša uvijek prevladali nad drugim zahtjevima koje zakonodavac također treba uzeti u obzir i koji proizlaze iz odredbi primarnog prava kao što je zahtjev da se zajamči dostatna socijalna zaštita predviđena u članku 9. UFEU-a(135).

–       Postojanje manje ograničavajućih alternativnih rješenja

241. Određene države članice ističu postojanje alternativnih rješenja koja su manje ograničavajuća od nalaganja obveze u pogledu povratka kao što je ona predviđena u članku 1. točki 6. podtočki (d) Uredbe 2020/1054. Te države članice osobito se pozivaju na mogućnost uvođenja obveze prijevoznika da organiziraju povratak samo u slučajevima u kojima se vozači žele vratiti.

242. U tom pogledu, najprije valja istaknuti da se, kao što su to određene navedene države članice same istaknule i kao što to proizlazi iz spisa, to alternativno rješenje razmatralo tijekom zakonodavnog postupka, ali je u konačnici odbijeno. Dokaz toga je prijedlog Odbora Parlamenta za zapošljavanje i socijalna pitanja, koji Republika Poljska navodi u svojoj tužbi.

243. Nadalje, kao što to pravilno naglašava Vijeće, vozač je slabija strana u ugovornom odnosu između poslodavca (prijevoznika) i zaposlenika (vozača). Međutim, zakonodavno rješenje kao što je ono koje predviđaju te države članice može dovesti do toga da odabir radnika, kao slabije strane u radnom odnosu s prijevoznikom, nije u potpunosti slobodan i da radnik može biti izložen pritisku da izvrši odabir koji je u skladu s poslodavčevim interesima. Osim toga, u procjeni učinka istaknula se poteškoća u dokazivanju stvarne slobode odabira koju imaju vozači(136).

244. Iz toga slijedi da alternativno rješenje koje predviđaju određene države članice nije prikladna mjera za ostvarivanje posebnih ciljeva koji se nastoje postići člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054.

245. Zaključno, s obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, smatram da valja odbiti sve tužbene razloge koji se temelje na tome da je obveza u pogledu povratka vozačâ očito neprikladna za ostvarivanje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da prekoračuje ono što je nužno za postizanje tih ciljeva.

2)      Tužbeni razlozi koji se odnose na ispitivanje proporcionalnosti obveze u pogledu povratka vozačâ koje je proveo zakonodavac Unije

i)      Argumenti stranaka

246. Rumunjska i Republika Poljska tvrde da zakonodavac Unije nije analizirao nekoliko relevantnih okolnosti situacije koju članak 1. točka 6. podtočka (d) Uredbe 2020/1054 namjerava urediti, s obzirom na to da nije proveo prikladnu procjenu učinka. Naime, konačna verzija predmetne odredbe nije bila obuhvaćena procjenom učinka i stoga se učinci te konačne verzije nisu uzeli u obzir, što predstavlja povredu Međuinstitucijskog sporazuma.

247. Kao prvo, Republika Poljska tvrdi da zakonodavac nije proveo prikladnu analizu utjecaja obveze u pogledu povratka vozačâ na njihovu sigurnost. Zakonodavac nije uzeo u obzir mišljenje EGSO-a koji je izrazio žaljenje zbog toga što predloženim izmjenama nije bila priložena temeljita procjena sigurnosti vozača, putnika ili cesta uzimajući u obzir umor vozačâ(137). Rumunjska tvrdi da se prilikom donošenja članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 nije uzeo u obzir utjecaj koji na radnike imaju duga, opetovana putovanja u kratkim razdobljima.

248. Kao drugo, Republika Poljska tvrdi da zakonodavac nije analizirao pitanje hoće li ispunjavanje obveze u pogledu povratka vozačâ pridonijeti povećanju prometa. U praksi se ta obveza ispunjava cestovnim prijevozom, tako da poštovanje navedene obveze dovodi do 8 880 000 povratnih putovanja godišnje. Usto, zakonodavac nije uzeo u obzir znatne udaljenosti koje vozači iz država na periferiji Unije trebaju prijeći kako bi ispunili navedenu obvezu.

249. Kao treće, Republika Poljska tvrdi da se, za razliku od njegove prvotne verzije, konačnim tekstom odredbe o kojoj je riječ u njezinoj trećoj alineji obvezuje prijevoznike, a da pritom u tom pogledu nije provedena nikakva procjena učinka, da bilježe način na koji ispunjavaju obvezu koja se predviđa tom odredbom i da čuvaju tu dokumentaciju kako bi je mogli predočiti u slučaju kontrole. Toj vrsti opterećenja treba prethoditi iscrpna analiza učinaka, u kojoj se uzima u obzir činjenica da su prijevoznici većinom MSP-ovi.

250. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

ii)    Analiza

251. Najprije valja istaknuti da u ovom slučaju nije sporno da je zakonodavac Unije proveo procjenu učinka kad je donio Uredbu 2020/1054 i da je odredba kojom se predviđa obveza u pogledu povratka vozačâ bila obuhvaćena tom procjenom učinka.

252. Međutim, zakonodavac Unije donio je konačnu verziju te odredbe koja se razlikovala u odnosu na onu iz Prijedloga uredbe o radnom vremenu(138) i u pogledu koje nije provedena posebna procjena učinka.

253. Ta je konačna verzija sadržavala tri temeljne razlike u odnosu na odredbu koju je predložila Komisija.

254. Kao prvo, Prijedlogom uredbe o radnom vremenu prijevoznicima se nalagalo da organiziraju rad tako da omoguće vozaču da se vrati isključivo „u svoje mjesto boravka”. Konačnom verzijom navedene odredbe donesene u Uredbi 2020/1054 predviđa se mogućnost da prijevoznici odaberu između dvaju mjesta kako bi organizirali vozačev povratak, odnosno vozačeva mjesta boravka i operativnog središta, koja se detaljno analiziraju u točkama 210. do 212. ovog mišljenja.

255. Kao drugo, tim Komisijinim prijedlogom zahtijevalo se da prijevoznik omogući vozačev povratak tijekom svakog razdoblja od tri uzastopna tjedna. Suprotno tomu, konačnom verzijom odredbe o kojoj je riječ omogućuje se vozačev povratak, obično(139) u svakom razdoblju od četiri uzastopna tjedna.

256. Kao treće, u konačnoj verziji predmetne odredbe dodana je treća alineja, koja nije bila predviđena u Komisijinu prijedlogu, u skladu s kojim prijevoznik bilježi način na koji ispunjava obvezu u pogledu povratka vozačâ te u svojim prostorima drži dokumentaciju kako bi je mogao predočiti na zahtjev nadzornih tijela.

257. Iz toga slijedi da, osim uvođenja treće alineje, konačna verzija te odredbe koju je donio zakonodavac uvelike odgovara onoj koju je Komisija predvidjela u svojem prijedlogu izrađenom na temelju procjene učinka. Kao što to naglašava Vijeće, ta konačna verzija ipak je manje obvezujuća za prijevoznike. Naime, time što se u konačnoj verziji predviđa drugo mjesto za povratak i dulje razdoblje, navedenim se prijevoznicima pruža veći stupanj fleksibilnosti u ispunjavanju svoje obveze u pogledu povratka.

258. U tom kontekstu valja provjeriti, s obzirom na prigovore koje su istaknule države članice, je li zakonodavac u ovom slučaju povrijedio načelo proporcionalnosti s obzirom na okolnost da konačna verzija odredbe o kojoj je riječ nije obuhvaćena ažuriranom procjenom učinka i da u pogledu treće dodane alineje nije provedena posebna procjena učinka.

259. Na prvom mjestu, kad je riječ o prigovoru prema kojem zakonodavac nije proveo prikladnu analizu utjecaja obveze u pogledu povratka vozača na njihovu sigurnost, uzimajući u obzir dodatan umor koji im uzrokuju povratna putovanja, upućujem na razmatranja koja sam iznio u točkama 214. i 215. ovog mišljenja. Iz tih razmatranja proizlazi da obveza u pogledu povratka ni na koji način ne obuhvaća dodatno vrijeme vožnje, tako da ne može biti uzrok dodatnog umora za vozače, a stoga ni opasnosti za njihovu sigurnost. Naprotiv, kao što se to već istaknulo u više navrata, cilj je navedene odredbe upravo poboljšati njihove socijalne uvjete.

260. Usto, kao što se to istaknulo u točkama 217. i 229. ovog mišljenja, procjena učinka pokazala je da je većina vozača, osobito iz država članica iz skupine EU-13, prije donošenja odredbe o kojoj je riječ već provodila manje od četiri tjedna daleko od svojeg mjesta boravka, tako da se već na temelju navedene procjene učinka moglo razumno očekivati da donošenje obveze u pogledu povratka vozačâ ima učinak na ograničen, iako ne nezanemariv broj vozača.

261. Kad je riječ o upućivanju Republike Poljske na mišljenje EGSO-a, ističem da, iako taj odbor ima vrlo važnu ulogu u zakonodavnom postupku, iz članka 13. stavka 4. UEU-a i članka 300. stavka 1. UFEU-a ipak proizlazi da taj odbor obnaša savjetodavne funkcije. Iz toga slijedi da zakonodavac nije dužan u svakom slučaju slijediti preporuke iz mišljenja tog odbora, osobito ako smatra da raspolaže dovoljnim informacijama za uvođenje nematerijalnih izmjena odredbe u odnosu na onu previđenu u Komisijinu prijedlogu na temelju procjene učinka.

262. Na drugom mjestu, države članice ističu prigovor koji se temelji na tome da zakonodavac nije analizirao pitanje hoće li ispunjavanje obveze u pogledu povratka vozačâ pridonijeti povećanju prometa koje je štetno, među ostalim, za okoliš(140).

263. U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da se u procjeni učinka izričito zaključilo da „nije utvrđen nikakav učinak na okoliš”(141). Međutim, u nedostatku drugih objašnjenja, takva tvrdnja nije dovoljna da se opravda ocjena učinka odredbe o kojoj je riječ na okoliš na temelju koje se u okviru potrebnog odvagivanja različitih postojećih ciljeva i interesa može zaključiti da je navedena mjera proporcionalna s obzirom na njezin učinak na okoliš. Prema mojem mišljenju, iz spisa ipak proizlazi da je zakonodavac na temelju drugih informacija kojima je raspolagao u trenutku donošenja predmetne odredbe mogao provesti takvu procjenu.

264. Naime, kao drugo, kao što sam to istaknuo u više navrata(142), procjena učinka pokazala je da je većina vozača, iz država članica iz skupine EU-15 i iz država članica iz skupine EU-13, prije donošenja predmetne odredbe već provodila manje od četiri tjedna daleko od svojeg mjesta boravka, tako da je učinak mjere na okoliš zbog povećanja emisija CO2 ograničen na dodatne povratke koji proizlaze iz provedbe predmetne mjere.

265. Kao treće, iz informacija kojima je raspolagao zakonodavac, a koje države članice o kojima je riječ nisu stvarno osporavale, također proizlazi da je primjena predmetne mjere mogla povećati promet kamiona za manje od 0,1 %(143).

266. U tim okolnostima, smatram da se zakonodavcu ne može prigovoriti da svoju procjenu nije temeljio na relevantnim elementima i okolnostima slučaja koje odredba o kojoj je riječ namjerava urediti.

267. Na trećem mjestu, Republika Poljska ističe da ne postoji procjena učinka u pogledu članka 1. točke 6. podtočke (d) treće alineje Uredbe 2020/1054 kojim se prijevoznike obvezuje da bilježe način na koji ispunjavaju obvezu u pogledu povratka vozačâ.

268. U tom pogledu, ipak ističem, kao prvo, da je Komisija u svojoj procjeni učinka izričito istaknula, pri čemu je iznijela točne podatke, da su nepoštovanje zakonodavstva Unije u području socijalnih pitanja, komercijalnih aktivnosti i zapošljavanja te poteškoće u poštovanju primjenjivih pravila među glavnim problemima u području cestovnog prometa(144). Naime, odredbom navedene treće alineje prijevozniku se nalaže da dokaže da je ispunio obveze koje proizlaze iz zakona. Uvođenjem takve odredbe stoga se rješava problem koji je jasno istaknut u procjeni učinka.

269. Kao drugo, iz točaka 232. i 233. ovog mišljenja proizlazi da navedenom odredbom nije uveden nikakav novi postupak kako bi se ispunili zahtjevi dokazivanja da se poštuje obveza u pogledu povratka vozačâ, nego je, naprotiv, zakonodavac omogućio prijevoznicima visok stupanj fleksibilnosti.

270. U tim okolnostima, prema mojem mišljenju, ne može se smatrati da je zakonodavac Unije povrijedio načelo proporcionalnosti time što nije proveo posebnu procjenu učinka u pogledu odredbe kojom se prijevozniku samo nalaže da dokaže da je ispunio obveze koje proizlaze iz zakona a da se pritom ne uvede nikakav novi postupak kako bi se ispunili zahtjevi dokazivanja. Taj zaključak tim više vrijedi u situaciji u kojoj se uvođenjem odredbe rješava problem koji je izričito istaknut u procjeni učinka.

271. Zaključno, iz svih prethodno navedenih razmatranja proizlazi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti sve tužbene razloge kojima se tvrdi da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 ne poštuju zahtjevi koji proizlaze iz načela proporcionalnosti.

e)      Povreda članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

1)      Argumenti stranaka

272. Republika Poljska (predmet C-553/20) i Rumunjska (predmet C-546/20) u svojim tužbama tvrde da zakonodavac Unije, time što je donio članak 1. točku 6. podtočku (d) Uredbe 2020/1054, nije poštovao zahtjeve koji proizlaze iz članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a.

273. Kad je riječ o povredi članka 91. stavka 2. UFEU-a, Republika Poljska tvrdi da se zbog površnosti procjene učinka i nepostojanja takve procjene u pogledu odredbe o kojoj je riječ ne može smatrati da se vodilo računa o njezinu utjecaju na životni standard i razinu zaposlenosti u određenim regijama, kao i na odvijanje prometa. Unatoč zakonodavčevoj margini prosudbe, obveza uzimanja u obzir elemenata iz članka 91. stavka 2. UFEU-a ne može podrazumijevati samo poznavanje tih elemenata a da se pritom navedenoj odredbi ne oduzme njezina djelotvornost.

274. Kao prvo, kad je riječ o učinku na odvijanje prometa, u procjeni učinka nisu se, konkretno, uzele u obzir posljedice povećanja broja putovanja na glavnim tranzitnim rutama Unije koje proizlazi iz obveze obavljanja 8 880 000 povratnih putovanja godišnje. Naime, ta dodatna putovanja povećavaju zagušenja na cestama i time još više pridonose pogoršanju stanja cestovne infrastrukture koje je Komisija već utvrdila. U tom kontekstu valja uzeti u obzir „zakon četvrte potencije”(145) prema kojem učinak pogoršanja stanja cesta eksponencijalno raste s povećanjem mase vozila na četvrtu potenciju. Iako teških teretnih vozila ima manje od turističkih vozila, njihov je utjecaj na infrastrukturu stoga puno veći.

275. Kao drugo, kad je riječ o učinku na zaposlenost i životni standard, povećanje cestovnog prometa šteti i kvaliteti života u područjima blizu glavnih prometnih čvorova te cestovnoj sigurnosti. Nisu se uzele u obzir ni teške posljedice za vozače i prijevoznike s poslovnim nastanom u državama na periferiji Unije, čije bi prosječno povratno putovanje u operativno središte trajalo znatno dulje, ni dodatna administrativna i organizacijska opterećenja koja imaju prijevoznici, od kojih su većina MSP-ovi, što bi vrlo vjerojatno moglo dovesti do stečaja brojnih prijevoznika ili njihova premještaja u države u središnjem dijelu Unije. Procjena iz procjene učinka ograničena je i sažeta te previše površna da bi se na temelju nje mogli donijeti zaključci o učincima odredbe o kojoj je riječ na zaposlenost u određenim regijama.

276. Kad je riječ o povredi članka 94. UFEU-a, Republika Poljska tvrdi da zakonodavac Unije, time što je donio mjeru o kojoj je riječ, nije uzeo u obzir gospodarski položaj prijevoznikâ i da se u procjeni učinka previše površno ispitao utjecaj predloženog propisa na MSP-ove. Povećanje broja kilometara koje neizbježno proizlazi iz obveze u pogledu povratka vozačâ treba ocijeniti u kontekstu cijelog paketa za mobilnost, čiji je dio i Uredba 2020/1055. Naime, prema mišljenju Republike Poljske, primjena odredbi iz te uredbe dovodi do putovanjâ od 2 035 200 000 kilometara godišnje samo za vozila koja se vraćaju u operativna središta u Poljskoj. Ako se pretpostavi da se 60 % tih putovanja obavlja praznim vozilom, ta bi vozila putovala prazna 1 221 120 000 kilometara godišnje. Republika Poljska smatra da je, od brojnih dostupnih mjera kojima se nastoji zajamčiti da radnici ostvaruju svoje pravo na odmor, zakonodavac Unije odabrao onu koja najviše opterećuje prijevoznike.

277. Jedan je od učinaka te situacije povlačenje s tržišta dijela prijevoznika iz sektora MSP-ova s poslovnim nastanom u državama na periferiji Unije, kojima je zbog udaljenosti od zemljopisnog središta Unije osobito teško ispuniti organizacijske zahtjeve povezane s obvezom u pogledu povratka vozača u operativno središte ili u njihovo mjesto boravka. Dio prijevoznika mogao bi također odlučiti premjestiti svoje operativno središte u države u središnjem dijelu Unije. Nije se moguće složiti s pretpostavkom prema kojoj prijevoznicima ne može naštetiti poslovna odluka o njihovu premještaju. Premještaj sjedišta prijevoznika veliko je opterećenje za njegovo funkcioniranje. Usto, za razliku od multinacionalnih poduzeća, posebnost MSP-ova odražava se, među ostalim, u činjenici da su povezani s mjestom iz kojeg pružaju svoje usluge.

278. Donošenje pobijane odredbe tijekom pandemije bolesti COVID-19 pokazalo je i da se nije uzeo u obzir gospodarski položaj prijevoznikâ. Naime, gospodarski učinci pandemije osobito su se osjetili u prometnom sektoru jer je on bio izložen smanjenju potražnje i ograničenjima prelaska unutarnjih granica koja su države članice ponovno uvele. Doista, ti su učinci već postojali tijekom zakonodavnog postupka jer je paket za mobilnost donesen u srpnju 2020.

279. Rumunjska tvrdi i da je doneseno zakonodavno rješenje protivno zahtjevima iz članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a jer ugrožava položaj prijevoznikâ. Naime, budući da bi organizacija povratka vozačâ podrazumijevala veće gubitke za prijevoznike s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije, oni bi, kako bi smanjili troškove, svoje poslovanje bili primorani preusmjeriti prema zapadnoeuropskim državama osnivanjem društava kćeri ili podružnica u njima, pa čak i premještanjem svojeg poslovanja u njih. Naime, prometni je sektor ključan sektor za nacionalno gospodarstvo, osobito za Rumunjsku i druge države članice na periferiji Unije, posebno kad je riječ o izvozu.

280. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

i)      Doseg članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

281. Članak 91. stavak 2. i članak 94. UFEU-a dio su glave VI. trećeg dijela UFEU-a koja se odnosi na zajedničku prometnu politiku te se njima predviđa da se u okviru donošenja mjera obuhvaćenih tom politikom vodi računa o određenim elementima koji su u njima navedeni.

282. Kao prvo, kad je riječ o članku 91. stavku 2. UFEU-a, tom se odredbom predviđa da se, kada se usvajaju mjere iz stavka 1. tog članka, u svrhu provedbe zajedničke prometne politike, vodi računa o slučajevima kada bi njihova primjena mogla ozbiljno utjecati na životni standard i na razinu zaposlenosti u određenim regijama kao i na odvijanje prometa.

283. Ta odredba UFEU-a u znatnoj je mjeri revidirana Ugovorom iz Lisabona. Iako se prethodnom odredbom, odnosno člankom 71. stavkom 2. UEZ-a, predviđao poseban zakonodavni postupak u okviru kojeg se zahtijevala jednoglasnost za mjere koje ozbiljno utječu na životni standard i razinu zaposlenosti u određenim regijama kao i na odvijanje prometa, člankom 91. stavkom 2. UFEU-a sada se predviđa samo „vođenje računa” o slučajevima kada primjena mjere ozbiljno utječe na te parametre.

284. Pojmovi „životni standard i razina zaposlenosti u određenim regijama” ili „odvijanje prometa” ne definiraju se ni u UFEU-u ni u sudskoj praksi. U tom se pogledu ipak može istaknuti da „regije” u kojima treba voditi računa o ozbiljnom utjecaju na životni standard i razinu zaposlenosti mogu obuhvaćati jednu državu članicu ili više njih. Isto tako, pojam „odvijanje prometa” može se, prema mojem mišljenju, shvatiti na način da obuhvaća infrastrukturu za kopneni, pomorski i zračni promet koja se iskorištava kao infrastruktura koja je na raspolaganju korisnicima.

285. U svakom slučaju, kao što to proizlazi iz upotrebe izraza „ozbiljno”, učinak primjene mjere o kojoj je riječ na parametre navedene u odredbi treba biti prilično velik. Običan utjecaj mjere na te parametre nije dovoljan kako bi se primijenila navedena odredba.

286. Kao drugo, kad je riječ o članku 94. UFEU-a, tom se odredbom predviđa da sve mjere poduzete u okviru Ugovorâ u odnosu na prijevozne naknade i uvjete uzimaju u obzir gospodarski položaj prijevoznikâ. Cilj je te odredbe da mjera u pogledu prijevoznih naknada i uvjeta ne bude samo u interesu korisnika ceste ili ostale javnosti(146), čime bi se u potpunosti zanemario gospodarski položaj prijevoznikâ.

287. Kad je riječ o sadržaju obveze predviđene člankom 94. UFEU-a, Vijeće tvrdi da je određivanje cijena u području cestovnog prijevoza robe deregulirano(147) i da se odredba o kojoj je riječ, odnosno članak 1. točka 6. podtočka (d) Uredbe 2020/1054, ne odnosi na prijevozne naknade kao takve. U tom se pogledu ipak može postaviti pitanje odnosi li se navedena odredba predviđena člankom 94. UFEU-a samo na mjere koje se izravno odnose na prijevozne naknade i uvjete ili i na mjere kojima se povećavaju troškovi i koje imaju učinak na profitabilnost prijevoznikâ, odnosno drugim riječima, koje izravno utječu na cijene(148). Kad bi se slijedilo to tumačenje, tada bi i mjera koja neizravno utječe na prijevozne naknade bila obuhvaćena područjem primjene članka 94. UFEU-a.

288. Člankom 91. stavkom 2. i člankom 94. UFEU-a predviđaju se obične obveze „uzimanja u obzir” te oni stoga nemaju apsolutnu vrijednost(149).

289. Te odredbe obvezuju zakonodavca Unije da prilikom donošenja mjera u području zajedničke prometne politike uzme u obzir konkretne parametre i ciljeve koji su u njima navedeni. Njima se stvara ista razina pravne obveze kao i horizontalnim klauzulama članka 8. i sljedećih članaka UFEU-a, kojima se utvrđuje i obveza navedenog zakonodavca da pri utvrđivanju i provedbi svih svojih politika i aktivnosti „uzme u obzir” određene političke ciljeve(150).

290. Odredbama članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a stoga se zahtijeva i pretpostavlja zakonodavčevo odvagivanje ciljeva koji se nastoje postići mjerom i postojećih interesa(151).

291. Međutim, kao što su to pravilno istaknuli Parlament i Republika Njemačka, obveza, predviđena u time dvjema odredbama, da se uzmu u obzir elementi navedeni u njima ne uključuje nikakvo ograničenje diskrecijske ovlasti kojom zakonodavac raspolaže u okviru nadležnosti koje su mu dodijeljene u područjima kao što je zajednička prometna politika(152), u kojima njegovo djelovanje podrazumijeva odabire političke, ekonomske ili socijalne prirode i u kojima treba provesti složene ocjene i procjene u svrhu uspostavljanja ravnoteže između različitih postojećih interesa.

292. Potreba pronalaska te ravnoteže stoga nikako ne isključuje mogućnost da zakonodavac donese akte koji imaju negativne učinke na parametre navedene u tim dvjema odredbama. Obveza koja iz tih odredbi proizlazi za zakonodavca jest obveza da prilikom odvagivanja ciljeva koji se nastoje postići mjerom i postojećih interesa, koje u konačnici proizlazi iz ocjene proporcionalnosti mjere, uzme u obzir štetne učinke na te parametre, a u slučajevima iz članka 91. stavka 2. UFEU-a samo slučajeve „ozbiljnog” utjecaja na navedene parametre.

293. U tom kontekstu, zbog potrebe odvagivanja tih različitih ciljeva i interesa kao i složenosti provedbe tih kriterija, sudski nadzor nužno se mora ograničiti na ispitivanje je li zakonodavac Unije počinio očitu pogrešku u ocjeni kad je riječ o uvjetima primjene članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a(153).

294. Upravo s obzirom na ta razmatranja valja analizirati tužbene razloge koji se temelje na povredi članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a.

ii)    Navodne povrede članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

295. Kao prvo, kad je riječ o navodnoj povredi zahtjeva predviđenog člankom 91. stavkom 2. UFEU-a da se vodi računa o ozbiljnom utjecaju na odvijanje prometa, koju je istaknula Republika Poljska, valja utvrditi da ta država članica nije dokazala ni da bi primjena obveze u pogledu povratka vozačâ koja se predviđa člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 dovela do takvog ozbiljnog utjecaja niti da je zakonodavac počinio očitu pogrešku u ocjeni u tom pogledu time što je donio mjeru o kojoj je riječ.

296. Republika Poljska ističe veliko povećanje broja putovanja na glavnim tranzitnim rutama Unije, ali zapravo ne osporava tvrdnju Vijeća prema kojoj iz informacija kojima je raspolagao zakonodavac proizlazi da primjena predmetne mjere može povećati promet kamiona za manje od 0,1 %(154). Naime, čak i ako se pretpostavi da je tu brojku trebalo prilagoditi u skladu sa „zakonom četvrte potencije” koji navodi Republika Poljska, valja utvrditi da se u takvim okolnostima ne može tvrditi da odredba o kojoj je riječ može ozbiljno utjecati na cestovnu infrastrukturu.

297. U preostalom dijelu Republika Poljska samo tvrdi da bi navedeno povećanje broja putovanja pogoršalo stanje prometne infrastrukture čije je stanje već ionako loše. Međutim, ne podnosi nikakav dokaz da bi učinak primjene mjere o kojoj je riječ na navedenu infrastrukturu bio takav da opravda utvrđivanje „ozbiljnog” utjecaja u smislu članka 91. stavka 2. UFEU-a.

298. Kao drugo, kad je riječ o navodnoj povredi zahtjeva predviđenog člankom 91. stavkom 2. UFEU-a da se vodi računa o ozbiljnom utjecaju na životni standard i na razinu zaposlenosti u određenim regijama, s obzirom na razmatranja i brojke navedene u točki 265. ovog mišljenja, ne može se tvrditi ni da bi odredba o kojoj je riječ imala ozbiljne učinke na kvalitetu života u područjima koja se nalaze blizu glavnih cestovnih prometnica i na cestovnu sigurnost.

299. Kad je riječ o prigovoru prema kojem se nije vodilo računa o štetnim posljedicama za vozače, upućujem na točku 201. i sljedeće točke te na točke 214. i 215. ovog mišljenja iz kojih proizlazi, upravo suprotno, da je odredba o kojoj je riječ donesena upravo kako bi se poboljšali socijalni uvjeti vozačâ. Osim toga, iako se u članku 91. stavku 2. UFEU-a upućuje na zaposlenost i životni standard u određenim regijama koje, kao što sam to već naveo(155), mogu obuhvaćati jednu državu članicu ili više njih, to ni na koji način ne mijenja činjenicu da zakonodavac Unije ne može zanemariti druge regije ili situaciju u Uniji u cjelini(156).

300. Kad je riječ o prigovoru prema kojem se nisu uzele u obzir posljedice nastale za prijevoznike s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije zbog povećanja njihovih troškova, upućujem na točke 224. do 234. te točku 216. i sljedeće točke ovog mišljenja iz kojih proizlazi da prilikom odvagivanja interesa koje zakonodavac Unije provodi u okviru svoje široke margine prosudbe u području zajedničke prometne politike, odnosno odvagivanja koje se pretpostavlja člankom 91. stavkom 2. UFEU-a(157), eventualni negativni učinci koji iz odredbe o kojoj je riječ proizlaze za prijevoznike koji su odabrali ekonomski model kao što je onaj opisan u točki 174. ovog mišljenja ne mogu dovesti do povrede načela proporcionalnosti.

301. Usto valja istaknuti da je u procjeni učinka ispitana i struktura ponude i potražnje radne snage(158). Struktura tržišta, uključujući velik udio MSP-ova, također se izričito uzela u obzir u procjeni učinka, koja je pokazala da bi mjera o kojoj je riječ različito utjecala na različite dijelove Unije(159).

302. Kao treće, kad je riječ o navodnoj povredi članka 94. UFEU-a, argumenti koji se temelje na neuzimanju u obzir gospodarskog položaja prijevoznikâ i kritike procjene učinka u pogledu uzimanja u obzir MSP-ova ispitani su u prethodnim točkama ovog mišljenja.

303. Kad je riječ o preostalom, ističem da će se argumenti koji se temelje na Uredbi 2020/1055 ispitati u dijelu ovog mišljenja posvećenom tužbama protiv te uredbe. U tom pogledu valja napomenuti da se ciljevi uredbi 2020/1055 i 2020/1054, iako su one dio paketa koordinirano donesenih mjera, ne preklapaju u potpunosti. Dok se obveza u pogledu povratka vozačâ odnosi, u okviru općih ciljeva Uredbe 2020/1054, na temeljne socijalne ciljeve detaljno navedene u točkama 196. do 205. ovog mišljenja, Uredba 2020/1055 odnosi se na drukčije ciljeve navedene u točkama 578. i 693. ovog mišljenja. Iz toga slijedi da procjena u pogledu odvagivanja interesa koju je proveo zakonodavac i proporcionalnost mjera donesenih u tim dvjema uredbama nisu nužno jednake i da se stoga načelno iz jedne uredbe ne mogu izvesti argumenti kako bi se dovela u pitanje zakonitost druge.

304. Kad je riječ o prigovoru prema kojem je zakonodavac Unije odabrao alternativno rješenje koje više opterećuje prijevoznike, valja utvrditi da, osim alternativnog rješenja navedenog u točkama 241. do 244., Republika Poljska ne pojašnjava koja bi druga, manje opterećujuća alternativna rješenja bila moguća.

305. Kad je riječ o argumentima koji se odnose na rizik od povlačenja s tržišta ili premještanja dijela prijevoznika koji pripadaju sektoru MSP-ova i imaju poslovni nastan u državama na periferiji Unije, upućujem na razmatranja navedena u točkama 172. do 180., točki 216. i sljedećim točkama, kao i točki 234. ovog mišljenja.

306. Naposljetku, kad je riječ o argumentima koje je Republika Poljska istaknula u pogledu pandemije bolesti COVID-19, ističem da je, iako je ta pandemija imala teške posljedice za nekoliko gospodarskih sektora, među kojima i sektor cestovnog prometa, ipak riječ o iznimnoj i privremenoj situaciji koja zakonodavca Unije ne može odvratiti od donošenja prikladnih socijalnih pravila koja se primjenjuju dugoročno. Iz toga slijedi da se na pandemiju bolesti COVID-19 ne može pozvati kako bi se utvrdila navodna povreda članka 94. UFEU-a.

307. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti tužbene razloge koji se temelje na povredi članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a.

f)      Povreda odredbi prava Unije koje se odnose na politiku u području zaštite okoliša i klimatskih promjena

1)      Argumenti stranaka

308. Republika Litva (predmet C-541/20) i Republika Poljska (predmet C-553/20) u svojim tužbama tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 povređuju različite odredbe prava Unije koje se odnose na politiku u području zaštite okoliša i klimatskih promjena. Republika Litva ističe povredu članka 3. stavka 3. UEU-a te članaka 11. i 191. UFEU-a. Republika Poljska ističe povredu članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje.

309. Republika Litva tvrdi da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054, time što se njime nalaže obveza u pogledu redovitog povratka vozačâ, povređuju članak 3. stavak 3. UEU-a, članci 11. i 191. UFEU-a, kao i politika Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena jer nije u skladu s njome ni s obvezom osiguravanja usklađenosti mjera u okviru prometne politike Unije s drugim politikama Unije. Zaštita okoliša jedan je od ključnih ciljeva Unije i zahtjeve u tom području treba uključiti u provedbu zajedničke prometne politike. Štoviše, dok je postupak donošenja Uredbe 2020/1054 bio u tijeku, Komisija je već izradila europski zeleni plan(160) u kojem si je Unija za cilj postavila postizanje klimatske neutralnosti do 2050. Prema Komisijinim podacima prometni sektor odgovoran je za četvrtinu ukupnih emisija stakleničkih plinova u Uniji te taj udio samo raste. Da bi se postigla klimatska neutralnost, emisije prometnog sektora treba smanjiti za 90 % do 2050.(161). Europsko vijeće preuzelo je taj cilj 12. prosinca 2019. te je izričito zatražilo od Vijeća da ostvari napredak u tom području(162). Međutim, zakonodavac Unije prilikom donošenja članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 nije uzeo u obzir te ciljeve. Naime, s obzirom na činjenicu da većina potražnje za cestovnim prijevozom robe dolazi, prema Komisijinim podacima, iz država članica u središnjem dijelu Unije ili oko tog središnjeg dijela, dok većina potražnje za osobljem u prometnom sektoru dolazi iz država članica na periferiji Unije, tom se odredbom nalaže obveza koja će umjetno povećati promet na cestama, broj kamiona koji voze prazni ili broj drugih vozila za prijevoz radnika te potrošnju goriva i emisiju CO2 u okoliš, čime će se smanjiti učinkovitost prometnog sustava i povećati onečišćenje i zagušenje. Problemi koji će zbog navedene odredbe nastati za okoliš i klimu nedvojbeno će biti veliki jer je, prema Komisijinim podacima, u prometnom sektoru zaposleno približno 2,9 milijuna radnika.

310. Republika Poljska pak u predmetu C-553/20 tvrdi da su povrijeđeni članak 11. UFEU-a i članak 37. Povelje jer se nisu uzeli u obzir zahtjevi koji proizlaze iz zaštite okoliša. Iz tih dviju odredbi proizlazi da su institucije Unije dužne ne poduzeti mjere koje mogu ugroziti ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša, osim samih mjera koje su povezane s člancima 191. i 192. UFEU-a. Načelo uključivanja zahtjeva povezanih s okolišem u druge politike Unije koje proizlazi iz navedenih odredbi omogućuje usklađivanje ciljeva i zahtjeva za zaštitu okoliša s drugim interesima i ciljevima Unije, kao i daljnju provedbu održivog razvoja. Takvo načelo samo po sebi predstavlja razlog za poništenje akta Unije ako se interesi zaštite okoliša očito nisu uzeli u obzir ili su se u potpunosti zanemarili. S obzirom na izraženu horizontalnu prirodu članka 11. UFEU-a, prilikom ispitivanja toga pridonosi li određena mjera u dovoljnoj mjeri zaštiti okoliša ne smije je se razmatrati odvojeno od drugih mjera Unije koje su donesene u tu svrhu i povezane s djelatnosti o kojoj je riječ, nego prikladan okvir za takvu ocjenu uključuje sve mjere koje je Unija donijela u tom području. Sudski nadzor u pogledu ocjene usklađenosti djelovanja zakonodavca Unije s načelom uključivanja trebao bi biti sličan onom koji je Opći sud proveo kad je trebao ocijeniti je li Komisija svojim djelovanjem poštovala načelo energetske solidarnosti. Kad bi se članak 11. UFEU-a tumačio na način da se odnosi samo na područja prava, a ne na posebne mjere, time bi se znatno relativizirala njegova važnost. Zahtjeve zaštite okoliša treba uzeti u obzir i prilikom utvrđivanja različitih mjera koje su dio područja obuhvaćenog pravom Unije. U tim je okolnostima navedeni zakonodavac bio dužan uzeti u obzir zahtjeve povezane sa zaštitom okoliša prije donošenja obveze u pogledu povratka, što je osobito podrazumijevalo da provede procjenu učinka predloženih pravila na okoliš i provjeri da ta pravila neće naštetiti ostvarivanju ciljeva utvrđenih u drugim aktima sekundarnog prava donesenima u području zaštite okoliša. Parlament i Vijeće zatim su bili dužni odvagnuti suprotstavljene interese i po potrebi unijeti odgovarajuće izmjene.

311. Opće je poznato da onečišćenje zraka emisijama iz prometa dovodi do brojnih zdravstvenih problema kojima najviše pridonosi cestovni promet. Obveza u pogledu povratka predviđena člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 dovela bi do dodatnih putovanja zbog kojih bi se povećale emisije CO2 i tvari koje onečišćuju zrak, koje bi znatno mogle utjecati na ostvarivanje ciljeva Unije u pogledu zaštite okoliša koji osobito proizlaze iz europskog zelenog plana, cilja da Unija postane klimatski neutralna do 2050. smanjenjem ukupnih emisija iz prometa za 90 % u odnosu na razine iz 1990. i ciljeva koji su zakonodavstvom Unije u tom području dodijeljeni državama članicama. Dodatne emisije dušikova oksida i prašine nastale na temelju te odredbe i obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, koje se predviđaju Uredbom 2020/1055, mogle bi dovesti u pitanje djelotvornost djelovanja koje su države članice utvrdile u nacionalnim planovima za zaštitu okoliša. Ti negativni učinci dokumentirani su u procjenama učinka koji na okoliš ima obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, koje su tijekom zakonodavnog postupka osobito dostavile države članice ili su navedene u dopisu Međunarodne unije cestovnih prijevoznika, izvješću KPMG-a koje je naručila bugarska udruga i u obavijesti European Centrea for International Political Economy (Europski centar za međunarodnu političku ekonomiju, ECIPE). Komisija je preko povjerenice A. Vălean(163) dovela u pitanje usklađenost obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana s ciljevima europskog zelenog plana i zaključcima Europskog vijeća iz 2019. Unatoč tomu, Parlament i Komisija nisu proveli odgovarajuću procjenu učinka obveze u pogledu povratka vozačâ na ostvarivanje ciljeva Unije u pogledu zaštite okoliša i poštovanje obveza koje države članice imaju na temelju akata u području zaštite okoliša. To nepostojanje procjene učinka predstavlja očitu povredu njihove obveze iz članka 11. UFEU-a da provedu takvu procjenu(164).

312. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

313. Pitanje povrede politike Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena iscrpno će se ispitati u okviru tužbi protiv članka 1. stavka 3. točke (a) Uredbe 2020/1055 kojim se prijevoznike obvezuje da predvide povratak vozilâ u državu poslovnog nastana svakih osam tjedana, a na to ću ispitivanje uvelike upućivati s obzirom na sličnost argumenata koje su Republika Litva i Republika Poljska istaknule u svojim usporednim tužbama(165).

314. Stoga ću samo navesti da, s obzirom na to da se člankom 52. stavkom 2. Povelje određuje da se prava priznata njome i koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju pod uvjetima i u granicama određenima tim Ugovorima, pravo na visoku razinu zaštite okoliša koje je propisano Poveljom treba shvatiti i tumačiti pod uvjetima i u granicama koji su, ovisno o slučaju, predviđeni člankom 3. stavkom 3. UEU-a te člancima 11. i 191. UFEU-a(166). Članak 37. Povelje stoga nije autonomno pravno pravilo koje je neovisno o tim drugim odredbama primarnog prava.

315. Kad je riječ o članku 3. stavku 3. UEU-a, on je zbog svoje programske prirode isključen iz parametara koji omogućuju da se ocijeni je li odredba sekundarnog prava usklađena s primarnim pravom. On se, prema mojem mišljenju, ne može autonomno primijeniti u odnosu na posebne odredbe Ugovora kojima su konkretizirani opći ciljevi navedeni u njemu(167).

316. Kad je riječ o članku 11. UFEU-a, unatoč naizgled obvezujućem tekstu, nisam uvjeren da se tom odredbom zakonodavcu Unije nalažu toliko precizne obveze kao što su one na koje se pozivaju tužiteljice jer je on samo dužan uključiti zahtjeve u pogledu zaštite okoliša, što se dodatno ne pojašnjava. Iz te nepreciznosti proizlazi da se ne može prihvatiti prigovor koji je istaknula Republika Poljska i koji se temelji na povredi članka 11. UFEU-a zbog navodnog nepostojanja procjene učinka, za koju se uostalom zapravo ne zna odnosi li se na obvezu u pogledu povratka vozačâ kao takvu ili na različitu procjenu obveze u pogledu povratka vozilâ(168).

317. Usto, iako se u članku 11. UFEU-a doista upućuje na politike i aktivnosti Unije, takvo upućivanje ipak se ne može tumačiti kao sustavnu obvezu da se u donošenje svake pojedinačne odredbe uključe zahtjevi povezani sa zaštitom okoliša ili da im se čak da prednost. S obzirom na horizontalnost članka 11. UFEU-a, u konačnici se na temelju načina na koji Unija u svoje politike uključuje i u njima uzima u obzir te zahtjeve može odrediti djeluje li ona u skladu s onim što se propisuje tom odredbom te je li zakonodavac u izvršavanju svojih ovlasti poštovao cilj koji mu se postavlja navedenom odredbom.

318. Čini mi se da takvo tumačenje potkrepljuje sama priroda zakonodavnog djelovanja, koje uključuje da u određenom području treba odabrati između različitih interesa i odvagnuti ciljeve koji su često proturječni. Stoga, iako bi obveza u pogledu povratka vozačâ, razmatrana zasebno, imala negativne posljedice na okoliš(169), samo to utvrđenje nije dovoljno da se zaključi da je povrijeđen članak 11. UFEU-a jer je, osim toga, zakonodavac Unije poduzeo različite mjere da pokuša obuzdati negativne učinke cestovnog prijevoza robe(170) i jer te navodne posljedice predstavljaju ekološki trošak socijalnog napretka.

319. Ističem i da se u različitim studijama i analizama koje navodi Republika Poljska konkretno opisuju i procjenjuju navodni negativni učinci na okoliš koji proizlaze iz toga da je zakonodavac Unije donio obvezu u pogledu povratka vozilâ u državu članicu poslovnog nastana svakih osam tjedana. Riječ je o onima koje su opširno navedene i komentirane u okviru tužbi protiv članka 1. točke 3. podtočke (a) Uredbe 2020/1055 na koje upućujem. Međutim, obvezu u pogledu povratka vozačâ ne treba miješati s obvezom u pogledu povratka vozilâ(171).

320. Kad je riječ o članku 191. UFEU-a, napominjem da Uredba 2020/1054 ne predstavlja mjeru koja je donesena na temelju politike Unije u području zaštite okoliša te se nije tvrdilo da su tužene institucije pogriješile u pogledu pravne osnove. Usto, neka se mjera ne može smatrati radnjom u području zaštite okoliša samo zato što treba voditi računa o zahtjevima zaštite okoliša(172). U tim se okolnostima čini da pozivanje na članak 191. UFEU-a nije relevantno.

321. Naposljetku, kad je riječ o tvrdnji prema kojoj je obveza u pogledu povratka protivna ciljevima koje je osim toga utvrdilo Europsko vijeće i koji su utvrđeni u europskom zelenom planu i drugim instrumentima sekundarnog prava, valja podsjetiti na sljedeće. Kao prvo, unutarnja zakonitost akta sekundarnog prava ne može se ispitati s obzirom na drugi akt Unije istog normativnog ranga(173), osim ako je donesen na temelju potonjeg akta ili ako je u jednom od tih dvaju akata izričito određeno da je jedan nadređen drugome(174), što nije slučaj s Uredbom 2020/1054.  Usto, ako u državama članicama postoje eventualne proturječnosti između ciljeva koji su im dodijeljeni različitim propisima Unije koji se primjenjuju na njih, to može samo značiti da je država članica povrijedila obveze koje ima na temelju nekog od tih propisa a da se pritom nijedan od navedenih propisa ne može proglasiti protivnim nekom drugom propisu istog normativnog ranga(175). Kao drugo, s obzirom na uglavnom političku prirodu i nepostojanje zakonodavne funkcije povjerene Europskom vijeću, ne bi se mogao izvesti nikakav koristan zaključak za ishod ovih tužbi kad bi se potvrdila navodna proturječnost zaključcima Europskog vijeća(176). Kao treće, europski zeleni plan proizlazi iz Komisijine komunikacije koja nije dio parametara koji su se zakonodavcu Unije nalagali u trenutku donošenja obveze u pogledu povratka vozačâ.

322. Stoga treba odbiti tužbene razloge koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena.

g)      Povreda načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije

1)      Argumenti stranaka

323. Republika Litva (predmet C-541/20), Republika Bugarska (predmet C-543/20) i Rumunjska (predmet C-546/20) u svojim tužbama tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 ne poštuju zahtjevi koji proizlaze iz načela nediskriminacije predviđenog člankom 18. UFEU-a. Republika Bugarska upućuje i na članke 20. i 21. Povelje, na načelo jednakosti država članica propisano člankom 4. stavkom 2. UEU-a, kao i na članak 95. stavak 1. UFEU-a i slobodu pružanja usluga.

324. Kao prvo, te tri države članice tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 povređuje načelo nediskriminacije jer se njime omogućuje diskriminacija između prijevoznikâ s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije i prijevoznikâ s poslovnim nastanom u državama članicama u središnjem dijelu Unije. Naime, organizacija rada teških teretnih vozila na način da se mogu vratiti u mjesto sjedišta ili državu članicu poslovnog nastana najmanje svaka četiri tjedna mnogo je manje ograničavajuća za prijevoznike s poslovnim nastanom u državama članicama koje imaju veliko nacionalno tržište, čiji vozači obavljaju prijevoz u državi članici poslovnog nastana prijevoznika, blizu svojeg mjesta boravka, nego za prijevoznike s poslovnim nastanom u perifernim državama članicama, čije je nacionalno tržište ograničeno i koji su usmjereni na međunarodni prijevoz. Konkretno, Rumunjska tvrdi da bi obveza osiguravanja povratka vozačâ dovela do velikih gubitaka za društva s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije, koji bi u svakom slučaju bili znatno veći od gubitaka društava s poslovnim nastanom u središnjoj ili zapadnoj Europi.

325. Republika Litva usto tvrdi da diskriminacija prijevoznika u državama članicama na periferiji Unije do koje je dovela odredba o kojoj je riječ ugrožava ostvarivanje sloboda unutarnjeg tržišta jer se ti prijevoznici nalaze u nepovoljnom položaju u odnosu na prijevoznike u središnjem dijelu Unije i njegovim okolnim regijama. Članak 1. točka 6. podtočka (d) Uredbe 2020/1054 stoga je protekcionistička mjera kojom se prijevoznici iz perifernih država istiskuju s tržišta prijevoza jednog područja Unije i kojom se nastoji smanjiti opseg poslovanja tih prijevoznika s obzirom na to da oni vozačima ne bi morali samo ponuditi uvjete rada koji im ograničavaju slobodno kretanje, nego i organizirati svoje poslovanje na način da dio putovanja koja vozila obave nije isplativ ili da vozila ostanu prazna dok se vozači ne zamijene ili vrate iz operativnog središta ili države boravka nakon razdoblja odmora.

326. Kao drugo, Republika Bugarska i Republika Litva tvrde da pobijana odredba dovodi do diskriminacije između vozača koji rade za prijevoznike s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije i vozača koji rade za prijevoznike u državama članicama u središnjem dijelu Unije s obzirom na to da se povratkom u državu boravka nalaže prelazak velikih udaljenosti u kratkim vremenskim razdobljima, što može biti nepoželjno te može pogoršati situaciju vozača. Unutar iste države članice zahtjev o kojem je riječ dovodi do diskriminacije između lokalnih vozača i vozača iz drugih država članica. Usto, radnici iz država članica na periferiji Unije stavljaju se u objektivno složeniju situaciju jer će, kako bi ostvarili svoje pravo na odmor, morati prijeći veće udaljenosti i izgubiti više vremena u odnosu na radnike iz okolnih regija središnjeg dijela Unije.

327. Kao treće, Republika Bugarska tvrdi da se obvezom u pogledu povratka vozačâ povređuje i načelo jednakosti država članica zbog znatno nepovoljnijeg položaja u kojem se nalaze države članice na periferiji Unije.

328. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

329. Republika Litva, Republika Bugarska i Rumunjska tvrde da se obvezom u pogledu povratka vozača povređuju načela jednakog postupanja i nediskriminacije s triju gledišta: kao prvo, ona dovodi do diskriminacije između prijevoznika, kao drugo, dovodi do diskriminacije između vozača i, kao treće, dovodi do diskriminacije između različitih država članica.

330. Najprije valja podsjetiti na to da se, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 79. ovog mišljenja, usporedivost različitih situacija ocjenjuje vodeći računa o predmetu i cilju akta prava Unije kojim se provodi razlikovanje u pitanju. Ciljevi odredbe o kojoj je riječ navedeni su u točki 196. i sljedećim točkama ovog mišljenja na koje upućujem.

331. Kao prvo, kad je riječ o diskriminaciji između prijevoznika, do koje navodno dovodi obveza u pogledu povratka vozačâ, najprije valja istaknuti da se, kao što se to navodi u točki 167. ovog mišljenja, obveza u pogledu povratka vozačâ primjenjuje bez razlike i na isti način na svakog prijevoznika koji obavlja cestovni prijevoz koji je obuhvaćen područjem primjene Uredbe br. 561/2006. Odredba se primjenjuje neovisno o državljanstvu poslodavca (i vozača).

332. Iz toga slijedi da se tom obvezom kao takvom izričito ne uvodi razlika između prijevoznika.

333. Međutim, tri navedene države članice u biti tvrde da, unatoč činjenici da se bez razlike primjenjuje na sve prijevoznike, obveza u pogledu povratka vozačâ više utječe na prijevoznike s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije, što dovodi do diskriminacije koja je zabranjena pravom Unije.

334. U tom sam pogledu u točki 174. ovog mišljenja istaknuo da obveza u pogledu vozačâ može više utjecati na prijevoznike koji su zbog njima svojstvenih poslovnih razloga odlučili uspostaviti poslovni nastan u državi članici na periferiji Unije i pritom ipak obavljati svoje djelatnosti, stalno ili uglavnom, u drugim udaljenim državama članicama u kojima pružaju većinu usluga prijevoza a da pritom ipak ne ostvaruju pravo uspostavljanja poslovnog nastana u tim državama članicama koje im je zajamčeno pravom Unije(177).

335. Osim toga, iz procjene učinka proizlazi, kao što se to ističe u točki 229. ovog mišljenja, da je velik dio prijevoznika, uključujući one na periferiji Unije, već obavljao svoje djelatnosti u skladu s obvezom u pogledu povratka vozačâ.

336. U tim se okolnostima, kao što se to navodi u točki 230. ovog mišljenja, upravo prakse „nomadskog života vozača” odnose na broj vozača koji nije nezanemariv te su utvrđene kao jedan od čimbenika koji pridonose pogoršanju socijalnih uvjeta vozačâ, koje je zakonodavac Unije odlučio regulirati kako bi se postigli strateški ciljevi Uredbe 2020/1054, odnosno poboljšali uvjeti rada za vozače, osiguralo pošteno i nenarušeno tržišno natjecanje između prijevoznika te pridonijelo sigurnosti na cestama za sve sudionike u prometu(178).

337. Naime, kao što sam to istaknuo u točki 220. ovog mišljenja, Sud je već priznao da zakonodavac Unije ima pravo donijeti zakonodavni akt kako bi ponovno odvagnuo postojeće interese s ciljem povećanja socijalne zaštite vozača te time izmijeniti uvjete u kojima se odvija slobodno pružanje usluga.

338. Međutim, Unijina mjera usklađivanja neizbježno ima različite učinke u različitim državama članicama(179). Zakonodavac ne može biti dužan izjednačiti razlike u troškovima gospodarskih subjekata koji proizlaze iz njihova odabira ekonomskog modela i različitih okolnosti u kojima se nalaze(180) zbog tog odabira, kao što su one koje proizlaze iz zemljopisnog položaja(181).

339. Nadalje, u okviru ograničenog sudskog nadzora koji je, u području kao što je prometna politika, Sud priznao i kad je riječ o poštovanju načela jednakog postupanja(182), sud Unije ne može zamijeniti ocjenu zakonodavca Unije vlastitom ocjenom na način da dovede u pitanje odabir zakonodavca da donošenjem odredbe koja se bez razlike primjenjuje na sve prijevoznike spriječi određene prakse za koje je utvrđeno da pridonose pogoršanju socijalnih uvjeta vozačâ, čak i ako taj odabir znači da će određeni prijevoznici koji su odabrali neku vrstu ekonomskog modela snositi veće troškove.

340. Kad je riječ o argumentima Republike Litva koji se temelje na tome da navodna diskriminacija prijevoznika u državama članicama na periferiji Unije do koje dovodi odredba o kojoj je riječ ugrožava ostvarivanje sloboda unutarnjeg tržišta, upućujem na razmatranja iz točaka 167. do 180. ovog mišljenja, u kojima sam naveo razloge zbog kojih se obvezom u pogledu povratka vozačâ ne povređuju odredbe UFEU-a u području temeljnih sloboda.  

341. Kao drugo, kad je riječ o diskriminaciji između vozača do koje, prema mišljenju Republike Litve i Republike Bugarske, dovodi obveza u pogledu povratka vozačâ, podredno(183) ističem da su situacija vozača zaposlenih kod prijevoznika s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije i situacija vozača koji rade za prijevoznike s poslovnim nastanom u državama članicama u središnjem dijelu Unije usporedive kad je riječ o pravu na mogućnost povratka u svoje mjesto boravka u razumnom roku.

342. U tim je okolnostima teško smatrati da je zakonodavac Unije počinio očitu pogrešku ili očito prekoračio svoju diskrecijsku ovlast time što različite radnike nije razlikovao s obzirom na veću ili manju udaljenost koju ti radnici trebaju prijeći kako bi se vratili kući ili u operativno središte svojeg poslodavca i time što skupini radnika nije odbio ili ograničio pravo na povratak zbog ekonomskog modela koji je odabrao njihov poslodavac.

343. U tom se pogledu slažem s mišljenjem Vijeća prema kojem se svi vozači u sektoru cestovnog prijevoza nalaze u usporedivoj situaciji kad je riječ o njihovom pravu na povratak te im stoga treba dodijeliti jednaka prava unatoč različitim opterećenjima koja zbog ostvarivanja tog prava nastaju za njihove poslodavce ovisno o ekonomskim modelima koje su poslodavci odabrali.

344. Kao treće, kad je riječ o diskriminaciji između različitih država članica do koje navodno dovodi obveza u pogledu povratka vozačâ, čak i pod pretpostavkom da odredba o kojoj je riječ na određene države članice neizravno utječe više nego na druge, kao što sam to upravo istaknuo, Sud je već presudio da se akt Unije čiji je cilj izjednačiti pravna pravila u državama članicama, pod uvjetom da se jednako primjenjuje na sve države članice, ne može smatrati diskriminirajućim jer takav akt kojim se provodi usklađivanje neizbježno ima različite učinke ovisno o prethodnom stanju različitih nacionalnih zakonodavstava(184).

345. S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da treba odbiti sve tužbene razloge istaknute protiv članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054, koji se temelje na povredi načela jednakog postupanja i nediskriminacije.

h)      Zaključak o tužbenim razlozima koji se odnose na obvezu u pogledu povratka vozačâ

346. Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da, prema mojem mišljenju, valja odbiti sve tužbene razloge koje su Republika Litva u predmetu C-541/20, Republika Bugarska u predmetu C-543/20, Rumunjska u predmetu C-546/20 i Republika Poljska u predmetu C-553/20 istaknule protiv članka 1. točke 6. podtočke (d) Uredbe 2020/1054 kojom se predviđa obveza u pogledu povratka vozačâ.

2.      Tužbeni razlozi koji se odnose na zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini

347. Republika Bugarska (predmet C-543/20), Rumunjska (predmet C-546/20) i Mađarska (predmet C-551/20) osporavaju članak 1. točku 6. podtočku (c) Uredbe 2020/1054 kojom se predviđa zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini(185). Te tri države članice ističu nekoliko tužbenih razloga protiv te odredbe.

a)      Povreda načela proporcionalnosti

1)      Argumenti stranaka

348. Republika Bugarska, Rumunjska i Mađarska tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 ne poštuju zahtjevi koji proizlaze iz načela proporcionalnosti.

349. S jedne strane, te tri države članice osporavaju samu proporcionalnost zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini, koja se predviđa u navedenoj odredbi. Konkretno, tvrde da je ta mjera očito neprikladna za ostvarivanje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ, da nije nužna za postizanje tih ciljeva i da prekoračuje ono što je nužno za postizanje tih postavljenih ciljeva. S druge strane, Rumunjska i Mađarska osporavaju i ispitivanje proporcionalnosti koje je proveo zakonodavac Unije.  Te države članice osobito tvrde da zakonodavac Unije prilikom donošenja odredbe o kojoj je riječ nije vodio računa o osnovnim elementima.

350. Na prvom mjestu, kad je riječ o tužbenim razlozima koji se odnose na proporcionalnost zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini, Republika Bugarska, Rumunjska i Mađarska tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 povređuje načelo proporcionalnosti jer zbog trenutačnog stanja europske infrastrukture navedena zabrana koja se njime predviđa predstavlja prestrogu obvezu koju je čak nemoguće poštovati. Naime, s obzirom na nedovoljan broj zaštićenih parkirališta i prikladnih smještaja u njihovoj blizini, vozači i prijevoznici često su suočeni sa zahtjevima koje nije moguće poštovati. U tim se okolnostima ta mjera ne može provesti na način da se postignu željeni ciljevi, što dokazuje njezinu očitu neprikladnost. Usto, ona očito neproporcionalno opterećuje vozače i prijevoznike. Stoga je zakonodavac Unije, time što je predvidio takav zahtjev koji je neprimjenjiv u praksi, počinio očitu pogrešku u ocjeni.

351. Republika Bugarska i Mađarska ističu da je Komisija već u procjeni učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava više puta navela da u Uniji općenito nedostaju prikladni objekti za odmor i zaštićena parkirališta(186). Manjkavost objekata u Uniji proizlazi i iz studije koju je Komisija objavila u veljači 2019. u pogledu sigurnih i zaštićenih parkirališnih mjesta (u daljnjem tekstu: studija iz 2019.)(187), na koju upućuju tri prethodno navedene države članice. Prema toj je studiji od 300 000 parkirališnih mjesta koja su u Uniji namijenjena teškim teretnim vozilima svega približno 47 000 djelomično zaštićeno, a samo 7000 mjesta ima certificiranu razinu zaštićenosti. Budući da se prosječna potražnja za parkirališnim mjestima noću procjenjuje na približno 400 000 mjesta, iz toga proizlazi manjak od približno 100 000 parkirališnih mjesta, pri čemu, osim toga, vrlo mali broj postojećih parkirališta jamči prikladnu razinu zaštićenosti i sigurnosti. Usto, iz te studije proizlazi nejednaka raspodjela sigurnih i zaštićenih parkirališnih mjesta u odnosu na europske tranzitne koridore jer se 7000 certificiranih parkirališnih mjesta nalazi samo u određenim državama članicama. Osim toga, to su stanje tijekom zakonodavnog postupka istaknuli EGSO i nekoliko država članica.

352. Pitanje parkirališnih mjesta i pitanje prikladnih smještaja, iako su različita, usko su povezana jer je za vozača prikladan samo smještaj koji se nalazi u blizini prikladnog i zaštićenog parkirališta za kojem će njegov teret biti zaštićen. Mali broj takvih parkirališta dodatno ograničava broj mogućih smještaja koje vozač može upotrijebiti kako bi iskoristio svoje tjedno razdoblje odmora.

353. Republika Bugarska ističe i da je nedostatnost infrastrukture naglašena obvezom Komisije da na temelju članka 1. točke 7. Uredbe 2020/1054 najkasnije do 31. prosinca 2024. podnese izvješće Parlamentu i Vijeću o dostupnosti prikladnih objekata za odmor vozača. Rumunjska dodaje da se tim člankom Komisiji nalaže da objavi popis svih parkirališta. Međutim, u tu svrhu do danas nije izrađena nijedna internetska stranica.

354. Rumunjska tvrdi i da, kako bi se poštovala odredba o kojoj je riječ, vozači koji voze na rutama na kojima ne postoje sigurna i zaštićena parkirališta ne bi imali drugog izbora nego koristiti se nezaštićenim parkiralištima, na kojima bi tijekom razdoblja odmora provedenog u prikladnom smještaju ostavljali bez nadzora vozila koja ne bi bila sigurna od počinjenja kaznenih djela. Naime, na temelju Konvencije o ugovoru o međunarodnom prijevozu robe cestom (CMR), potpisane u Ženevi 19. svibnja 1956., prijevoznik je odgovoran za potpuni ili djelomični gubitak ili štetu koji nastanu od trenutka preuzimanja robe do trenutka isporuke, kao i za kašnjenje isporuke. U trenutačnom stanju infrastrukture doneseno zakonodavno rješenje stoga neće poboljšati uvjete rada za vozače, nego bi, upravo suprotno, moglo dovesti do povećanja umora i stresa vozačâ, kao i rizika za njihovu sigurnost, robu i vozilo. U istom smislu, Republika Bugarska tvrdi da će manjak zaštićenih parkirališta za teška teretna vozila u Uniji povećati rizik od krađa i dovesti do problema povezanih s osiguranjem za prijevoznike.

355. Republika Bugarska dodaje i da će nemogućnost da se poštuje zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini vozače i prijevoznike izložiti riziku od izricanja sankcija koje bi mogle dovesti do gubitka dobrog ugleda i stoga gubitka pristupa Unijinu tržištu cestovnog prijevoza robe. U tom pogledu nije relevantno to što popis najtežih povreda pravila Unije ne obuhvaća povredu zabrane provođenja redovnog tjednog odmora u vozilu.

356. U tom kontekstu Rumunjska i Mađarska upućuju na Uredbu (EU) br. 1315/2013(188), osobito njezin članak 38. stavak 3. i članak 39. stavak 2. točku (c), kao i na revidirane smjernice za razvoj transeuropske prometne mreže koje su u njoj utvrđene i navedene u uvodnoj izjavi 19. Uredbe 2020/1054. Te odredbe dokazuju i nedostatnost trenutačnog stanja europske infrastrukture.

357. Mađarska usto ističe da članak 8.a stavci 3. i 4. Uredbe 2020/1054 sadržava opetovane pozive na izgradnju sigurnih i zaštićenih parkirališta(189). Usto, mjere izgradnje sigurnih i zaštićenih parkirališta mogu proizvesti učinke tek u budućnosti, a nije predviđeno nikakvo odgovarajuće prijelazno razdoblje s obzirom na to da je zabrana o kojoj je riječ usto apsolutna. Republika Bugarska osporava i nepostojanje prijelaznog razdoblja za stupanje na snagu odredbe o kojoj je riječ.

358. Republika Bugarska zatim tvrdi da države članice nemaju nikakvu obvezu osigurati, barem ne do određenog datuma, dovoljan broj prikladnih smještaja, kao ni zaštićenih i sigurnih parkirališta. Država članica stoga bi možda bila potaknuta ne povećati broj infrastruktura kako bi stranim prijevoznicima ograničila pružanje usluga prijevoza na svojem državnom području.

359. Republika Bugarska tvrdi i da zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini podrazumijeva dodatne velike troškove za prijevoznike, koji su uglavnom MSP-ovi, s obzirom na to da je prijevoznik dužan platiti prikladan smještaj za tjedne odmore vozača dok se nalaze daleko od kuće(190). Iz toga bi proizašli i troškovi zaobilaznih putovanja i eventualnih vožnji praznim vozilom koji se opravdavaju samo ciljem pronalaska prikladnog smještaja. Troškovi koje će morati snositi bugarski prijevoznici zbog te mjere procjenjuju se na 143 milijuna eura. U istom smislu, Rumunjska tvrdi da je navedena mjera očito neprikladna s obzirom na cilj smanjenja administrativnih i financijskih opterećenja koja snose prijevoznici.

360. Republika Bugarska usto tvrdi da je tumačenje pojma „prikladan smještaj” izvor pravne nesigurnosti, što, kao što to priznaje i Komisija, dovodi do problemâ s primjenom(191). Rumunjska pak tvrdi da razlika među državama članicama u pogledu sankcija za povredu zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini, koja se ističe u procjeni učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava(192) nije riješena u Uredbi 2020/1054, tako da će države članice i dalje primjenjivati različite sankcije i time produljiti situaciju pravne nesigurnosti za prijevoznike i vozače. Zakonodavno rješenje nije prikladno ni s tog stajališta s obzirom na to da je protivno cilju Uredbe 2020/1054 da se ujednače tumačenje i primjena pravila i da se dosljedno olakša prekogranična primjena socijalnog zakonodavstva.

361. Tri prethodno navedene države članice zatim dovode u pitanje relevantnost presude Vaditrans(193). Tako, prema mišljenju Mađarske i Rumunjske, ta presuda nije relevantna u ovim predmetima. Tekst navedene presude zapravo upućuje na to da tijekom sudskog postupka Sudu nije podnesen nijedan podatak o objektima za odmor dostupnima u državama članicama, koje Sud stoga nije ni uzeo u obzir. Stoga se može pretpostaviti da Sud nije ispitao pitanje proporcionalnosti jer nije ocijenio okolnost koja je relevantna za primjenu propisa o kojem je riječ, odnosno činjenicu da je zabranu provođenja tjednog odmora u kabini često nemoguće primijeniti u praksi zbog nedovoljnog broja objekata za odmor dostupnih u državama članicama. Sud je odgovorio na pitanje tumačenja, dok u ovom slučaju treba utvrditi je li zakonodavac, s obzirom na dostupne elemente, pravilno izvršio svoju diskrecijsku ovlast i poštovao zahtjev proporcionalnosti.

362. Rumunjska ističe i da, nakon te presude, Uredbu br. 561/2006 u svakom slučaju treba tumačiti na način da se njome zabranjuje provođenje redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini vozila. Međutim, ta se zabrana propisuje člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 te se iznose dodatna pojašnjenja. I Republika Bugarska tvrdi da se Uredbom 2020/1054 ne izvršava samo presuda Vaditrans, nego se dodaje zahtjev provođenja razdoblja odmora u prikladnom smještaju s odgovarajućim mjestom za odmor i sanitarnim prostorima u okviru kojih se u obzir uzimaju rodne posebnosti.

363. Naposljetku, Republika Bugarska i Rumunjska tvrde da postoje prikladne alternativne mjere koje su manje ograničavajuće. Tako bi, kao prvo, prema mišljenju same Komisije, vozačima trebalo omogućiti da svoj redovan tjedni odmor provedu u kabini, pod uvjetom da je riječ o slobodnom izboru vozača ili da je to opravdano s obzirom na okolnosti(194). Kao drugo, druga moguća mjera bila bi i uvođenje odstupanja u slučajevima u kojima unutar određenog kruga od lokacije vozača nema prikladnih smještaja. Kao treće, još jedan mogući pristup, koji je predložio OR, bio bi da se zabrana provođenja odmora u kabini ne primjenjuje ako se tjedni odmor od 45 sati provodi na mjestu na kojem postoje dovoljna razina zaštite i odgovarajući sanitarni prostori i ako je kabina vozača u skladu sa specifikacijama koje će utvrditi Odbor za cestovni promet. Kao četvrto, moglo bi se uvesti prijelazno razdoblje nakon kojeg bi Komisija utvrdila postoji li u cijeloj Uniji dovoljan broj smještaja te zaštićenih i sigurnih parkirališta. To prijelazno razdoblje moglo bi biti popraćeno obvezom država članica da zajamče da poduzimaju potrebne korake za izgradnju prikladne infrastrukture.

364. Na drugom mjestu, kad je riječ o tužbenim razlozima koji se odnose na ispitivanje koje je zakonodavac Unije proveo u pogledu proporcionalnosti zabrane provođenja odmora u kabini, Rumunjska i Mađarska tvrde da zakonodavac Unije prilikom donošenja odredbe o kojoj je riječ nije vodio računa o osnovnim elementima.

365. Te dvije države članice tvrde da iz informacija dostupnih u trenutku donošenja članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054 proizlazi da je zakonodavac Unije bio svjestan trenutačnog manjkavog stanja europske infrastrukture. Naime, u procjeni učinka manjak parkirališta i prikladnih smještaja smatra se čimbenikom koji potiče praksu provođenja razdoblja odmora u kabini vozila. Komisija je čak pojasnila da vozači zbog te situacije imaju bolje uvjete za odmor u kabini nego u okviru drugih dostupnih rješenja(195). Usto, Komisija je razmjer tog manjka istaknula u studiji iz 2019. Usto, članak 8.a stavci 3. i 4. Uredbe br. 561/2006, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1054, sadržava opetovane pozive na izgradnju sigurnih i zaštićenih parkirališta, što dokazuje da je zakonodavac bio svjestan nedovoljnog broja parkirališta odgovarajuće kvalitete kad je donio osporavani zahtjev. Iz toga slijedi da je zakonodavac Unije počinio očitu pogrešku time što nije vodio računa o osnovnim elementima, odnosno podacima o manjku sigurnih i zaštićenih parkirališnih mjesta, te nije ocijenio relevantne dokaze.

366. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

i)      Uvodne napomene

367. Člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054, čiju proporcionalnost dovode u pitanje Republika Bugarska, Rumunjska i Mađarska, izmijenjen je članak 8. stavak 8. Uredbe br. 561/2006.

368. U prijašnjoj verziji članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006 predviđalo se da se, „[k]ada vozač odluči to učiniti, dnevna razdoblja odmora[(196)] i skraćena tjedna razdoblja odmora[(197)] izvan sjedišta mogu […] provesti u vozilu, ako ono ima pogodno mjesto za odmor svakog vozača ako je vozilo u mirovanju”.

369. Kao što to proizlazi iz njezina teksta, ta se odredba isključivo odnosi na dnevna razdoblja odmora i skraćena tjedna razdoblja odmora, pri čemu vozači, u određenim uvjetima, ta razdoblja odmora smiju provoditi u vozilu. Suprotno tomu, ona se izričito ne odnosi na redovno tjedno razdoblje odmora.

370. Međutim, Sud je u presudi Vaditrans odlučio da navedenu odredbu, s obzirom na to da se njome, u skladu s njezinim tekstom, izričito omogućuje samo provođenje dnevnih razdoblja odmora i skraćenih tjednih razdoblja odmora u vozilu (pod uvjetom da ono ima pogodno mjesto za odmor svakog vozača ako je vozilo u mirovanju), treba tumačiti na način da se njome zabranjuje provođenje redovnih tjednih razdoblja odmora u vozilu(198).

371. Nakon te presude člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054, čija se zakonitost ne osporava u ovim predmetima, izmijenjen je članak 8. stavak 8. Uredbe br. 561/2006 na način da se njime sada izričito predviđa zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini. Tako se novom verzijom te odredbe kako je izmijenjena određuje da se „[r]edovna tjedna razdoblja odmora i svako tjedno razdoblje odmora dulje od 45 sati koje se uzima kao nadoknada za prethodna skraćena tjedna razdoblja odmora ne provode […] u vozilu”, nego se provode „u prikladnom smještaju s odgovarajućim mjestom za odmor i sanitarnim prostorima u okviru kojih se u obzir uzimaju rodne posebnosti”. Pojašnjava se i da „[s]ve troškove smještaja izvan vozila pokriva poslodavac”.

372. Upravo u takvom kontekstu Republika Bugarska, Rumunjska i Mađarska osporavaju proporcionalnost te odredbe. U tom pogledu iz sudske prakse navedene u točki 52. i sljedećim točkama ovog mišljenja proizlazi da, kako bi ispitao proporcionalnost mjere, Sud treba provjeriti je li zakonodavac Unije, time što je donio takvu mjeru, očito prekoračio široku diskrecijsku ovlast kojom raspolaže u području zajedničke prometne politike(199), time što se odlučio za mjeru koja je očito neprikladna s obzirom na ciljeve koje želi postići ili koja uzrokuje neproporcionalne nepovoljnosti u odnosu na ciljeve koje se želi postići.

373. Kad je riječ o ciljevima odredbe o kojoj je riječ, nesporno je da se njome nastoje postići strateški ciljevi Uredbe 2020/1054, koje sam već naveo u točki 197. ovog mišljenja. Konkretno, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 13. Uredbe 2020/1054(200), ta odredba ima cilj promicanja socijalnog napretka poboljšanjem uvjeta rada za vozače, što pridonosi i poboljšanju sigurnosti na cestama, kao i usklađivanja uvjeta tržišnog natjecanja u cestovnom prijevozu.

374. Tri prethodno navedene države članice ne dovode u pitanje zakonitost tih ciljeva. Naprotiv, one osporavaju prikladnost i nužnost te mjere te tvrde i da se njome prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje navedenih postavljenih ciljeva.

375. Međutim, Vijeće i Parlament odgovaraju da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 u pravni poredak Unije zapravo ne uvodi zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini jer ta zabrana već postoji na temelju prijašnje verzije članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006, kako ga je Sud tumačio u presudi Vaditrans. Zakonodavac Unije stoga je samo kodificirao to tumačenje.

376. Međutim, tri navedene države članice osporavaju relevantnost presude Vaditrans za ovaj predmet. U tim okolnostima smatram da, prije nego što se detaljno analiziraju argumenti koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti, a koje su istaknule te države članice, prvo valja analizirati tu presudu i pojasniti njezinu relevantnost za ove predmete.

ii)    Presuda Vaditrans i njezin doseg

377. U predmetu Vaditrans belgijski je Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) Sudu uputio prethodna pitanja u okviru spora koji se pred njim vodio, a koji je pokrenuo prijevoznik Vaditrans, koji je tražio poništenje Kraljevske uredbe na temelju koje se novčana kazna mogla izreći ako je vozač kamiona svoje redovno tjedno razdoblje odmora provodio u vozilu.

378. U tom je kontekstu belgijski Conseil d’État (Državno vijeće) pitao Sud treba li članak 8. stavak 8. Uredbe br. 561/2006, u prijašnjoj verziji navedenoj u točki 368. ovog mišljenja, tumačiti na način da se redovna tjedna razdoblja odmora ne smiju provoditi u vozilu.

379. Kao što sam to istaknuo u točki 370. ovog mišljenja, Sud je u presudi odlučio da tu odredbu treba tumačiti na način da se njome zabranjuje provođenje redovnih tjednih razdoblja odmora u vozilu(201). Nakon što je naveo da je takvo tumačenje potkrijepljeno nastankom navedene odredbe i kontekstom kojeg je ona dio, Sud je naglasio da je svrha tog tumačenja „očito ta da se ostvare ciljevi [Uredbe br. 561/2006] koji se sastoje u poboljšanju radnih uvjeta vozača i cestovne sigurnosti”(202). Sud je u tom pogledu zatim pojasnio da, iako se dizajn vozila i kabina znatno poboljšao, kabina kamiona ipak „ne predstavlja mjesto za odmor prilagođeno razdobljima odmora koja su dulja od dnevnih razdoblja odmora i skraćenih tjednih razdoblja odmora” i da bi vozači morali imati mogućnost provesti svoja redovna tjedna razdoblja odmora „u mjestu koje pruža prilagođene i prikladne uvjete smještaja”(203).

380. Sud je istaknuo i da bi suprotno tumačenje značilo da bi vozač mogao sva svoja razdoblja odmora provesti u kabini vozila te bi stoga razdoblja odmora tog vozača bila provedena u mjestu koje ne pruža prilagođene uvjete smještaja, što ne može pridonijeti ostvarenju cilja poboljšanja radnih uvjeta vozača(204).

381. Sud je zatim dodao da eventualno pogoršanje uvjeta u kojima vozači mogu provesti tjedna razdoblja odmora ili poteškoća dokazivanja da je taj zahtjev poštovan ne mogu opravdati nepoštovanje obvezujućih odredaba Uredbe br. 561/2006 koje se odnose na razdoblja odmora vozača(205).

382. Međutim, tri države članice koje osporavaju proporcionalnost odredbe o kojoj je riječ ističu nekoliko argumenata kojima nastoje dovesti u pitanje relevantnost presude Vaditrans u ovim predmetima.

383. Na prvom mjestu, Mađarska i Rumunjska tvrde da predmet Vaditrans nije relevantan jer u tom predmetu, u kojem je upućen zahtjev za prethodnu odluku o tumačenju, Sud nije ispitao pitanje proporcionalnosti obveze uvedene Uredbom br. 561/2006 u odnosu na konkretne mogućnosti provedbe te odredbe. Sud nije ocijenio nemogućnost primjene zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini.

384. Međutim, smatram da se takvim argumentom u biti dovodi u pitanje presuda Suda te se njime čak ex post osporava valjanost navedene odredbe Uredbe br. 561/2006, koju je Sud tumačio u toj presudi. Naime, navedene države članice tim argumentom u konačnici tvrde da je prijašnja verzija članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006, kako ga je Sud tumačio u presudi Vaditrans, nevaljana jer je protivna načelu proporcionalnosti, uzimajući u obzir da Sud u svojoj analizi nije uzeo u obzir nemogućnost ili pretjeranu poteškoću poštovanja zabrane provođenja redovnog tjednog odmora u vozilu koja proizlazi iz tumačenja te odredbe koje je utvrdio u toj presudi.

385. Međutim, argument koji se ističe u okviru tužbe za poništenje odredbe i koji se temelji na nevaljanosti prijašnje verzije te odredbe kako ju je Sud tumačio u prijašnjoj presudi prema mojem je mišljenju nedvojbeno nedopušten. U ovom se slučaju tužbe koje su podnijele države članice o kojima je riječ odnosi na zahtjev za poništenje članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054, a ne na zahtjev za poništenje prijašnje verzije članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006, koja je zamijenjena navedenom odredbom.

386. Usto i slično tomu, država članice u okviru tužbe za poništenje podnesene protiv odredbe akta prava Unije isto tako ne može, prema mojem mišljenju, pokušati dovesti u pitanje tumačenje prijašnje verzije te odredbe koje je Sud utvrdio u presudi kojom se odlučuje u prethodnom postupku.

387. U tom pogledu valja naglasiti da, u skladu s člankom 23. Statuta Suda Europske unije, vlade država članica mogu sudjelovati u prethodnom postupku i, konkretno, podnositi očitovanja u tom postupku. Ako država članica želi tvrditi da odredba Unije na koju se odnosi zahtjev za prethodnu odluku nije valjana ili želi zagovarati određeno tumačenje te odredbe, ta država članica može intervenirati u prethodni postupak i istaknuti svoju argumentaciju. Međutim, to ne može učiniti u naknadnoj tužbi koja se odnosi na zahtjev za poništenje nove odredbe kojom je izmijenjena navedena prethodna odredba.

388. Iz toga slijedi da, ako su prethodno navedene države članice smatrale da prijašnja verzija članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006 nije valjana ili ju je trebalo tumačiti na određen način, svoje su argumente mogle i trebale istaknuti kao intervenijenti u predmetu Vaditrans. Te države članice ne mogu dovesti u pitanje ni valjanost navedene odredbe ni tumačenje koje je Sud utvrdio u toj presudi u okviru ovih tužbi koje se odnose na zahtjev za poništenje, među ostalim, članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054.

389. Na drugom mjestu, Republika Bugarska i Rumunjska tvrde i da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 ne kodificira samo presuda Vaditrans, nego se i dodaju dodatni zahtjevi.

390. Naime, u tom pogledu iz teksta članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054 proizlazi da se, u odnosu na prijašnju verziju članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006, kako ju je Sud tumačio u presudi Vaditrans, novom odredbom očito dodaju tri dodatna zahtjeva. Kao prvo, u novoj se verziji te odredbe ne upućuje samo na „redovna tjedna razdoblja odmora”, nego i na „svako tjedno razdoblje odmora dulje od 45 sati koje se uzima kao nadoknada za prethodna skraćena tjedna razdoblja odmora”. Kao drugo, u njoj se navodi da ta razdoblja odmora treba provoditi „u prikladnom smještaju s odgovarajućim mjestom za odmor i sanitarnim prostorima u okviru kojih se u obzir uzimaju rodne posebnosti”. Kao treće, pojašnjava se da „[s]ve troškove smještaja izvan vozila pokriva poslodavac”.

391. Kad je riječ o prvom zahtjevu, valja utvrditi da je obuhvaćen tumačenjem prijašnje verzije članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006 koje je Sud utvrdio u presudi Vaditrans. Naime, kao što sam to istaknuo u točki 379. ovog mišljenja, Sud je u toj presudi izričito odlučio da kabina kamiona ne predstavlja mjesto za odmor prilagođeno razdobljima odmora koja su dulja od dnevnih razdoblja odmora i skraćenih tjednih razdoblja odmora(206). Iz toga slijedi da se ni prije donošenja Uredbe 2020/1054 tjedno razdoblje odmora dulje od 45 sati koje se uzima kao nadoknada za prethodno skraćeno tjedno razdoblje odmora nije moglo provoditi u vozilu.

392. Isto tako, drugi zahtjev naveden u točki 390. ovog mišljenja proizlazi izravno iz presude Vaditrans. Naime, Sud je u toj presudi izričito odlučio da bi vozači morali imati mogućnost provesti svoja redovna tjedna razdoblja odmora „u mjestu koje pruža prilagođene i prikladne uvjete smještaja”(207). To prešutno, ali nedvojbeno obuhvaća zahtjev da se u okviru tog mjesta u obzir uzimaju rodne posebnosti, kao i da, kad je riječ o prikladnom smještaju, postoji odgovarajuće mjesto za odmor i sanitarni prostori.

393. Kad je riječ o trećem zahtjevu da poslodavac snosi sve troškove smještaja izvan vozila, on proizlazi, prema mojem mišljenju, i iz prešutne zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini koja proizlazi iz presude Vaditrans, koja se tumači s obzirom na svrhu odredbe o kojoj je riječ. Naime, s jedne strane, „mjesto za odmor prilagođeno razdobljima odmora koja su dulja” koje je Sud naveo u toj presudi treba zamijeniti kabinu kamiona za redovna tjedna razdoblja odmora. Kabinu načelno na raspolaganje stavlja poslodavac, ali je Sud smatra mjestom koje ne pruža prikladne uvjete smještaja za takva razdoblja(208). Stoga bi poslodavac logički trebao staviti na raspolaganje i „[prilagođeno] mjesto za odmor”, koje bi trebalo zamijeniti kabinu. S druge strane, kad bi se vozaču naložilo snošenje troškova smještaja u „mjest[u] za odmor prilagođeno[m] razdobljima odmora koja su dulja”, to bi, prema mojem mišljenju, bilo protivno ciljevima navedene odredbe koje priznaje Sud, a kojima se nastoji poboljšati radne uvjete zaposlenika u sektoru cestovnog prijevoza i poboljšati opću cestovnu sigurnost(209).

394. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da zakonodavac, time što je donio članak 1. točku 6. podtočku (c) Uredbe 2020/1054, u pravni poredak Unije nije uveo zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini koja se predviđa tom odredbom, nego je samo kodificirao postojeće pravo koje proizlazi iz prijašnje verzije članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006, kako ga je Sud tumačio u presudi Vaditrans.

395. U tim okolnostima, prema sudskoj praksi navedenoj u točki 52. i sljedećim točkama ovog mišljenja i u skladu s točkom 372. ovog mišljenja, ispitivanjem tužbenih razloga koje su istaknule Republika Bugarska, Rumunjska i Mađarska, a koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti, trebalo bi se provjeriti je li zakonodavac Unije, time što je kodificirao postojeće pravo, očito prekoračio široku diskrecijsku ovlast kojom raspolaže u području zajedničke prometne politike, time što se odlučio za mjeru koja je očito neprikladna s obzirom na ciljeve koje želi postići ili koja uzrokuje neproporcionalne nepovoljnosti u odnosu na ciljeve koje se želi postići. Stoga upravo u tom smislu treba ispitati različite argumente koje su tri dotične države članice istaknule kako bi dovele u pitanje proporcionalnost članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054.

iii) Proporcionalnost članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054

396. Te tri države članice najprije ističu argumente koji se temelje na neprikladnosti i neproporcionalnosti mjere o kojoj je riječ zbog trenutačnog stanja europske infrastrukture i osobito na nedovoljnom broju zaštićenih parkirališta i prikladnih smještaja u njihovoj blizini, zbog čega je pretjerano otežano ili čak nemoguće poštovati zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini.

397. U tom pogledu, kad je riječ o prikladnosti te mjere za postizanje postavljenih ciljeva, čija se zakonitost ne osporava, nju je Sud već potvrdio u točki 43. presude Vaditrans u kojoj je odlučio da se zabranom provođenja redovnih tjednih razdoblja odmora u vozilu očito nastoje postići ciljevi Uredbe br. 561/2006 koji uključuju poboljšanje uvjeta rada za vozače i cestovne sigurnosti.

398. Kad je riječ o eventualnoj neproporcionalnosti zakonodavčeva odabira da kodificira postojeće pravo, valja istaknuti da bi svaki drugi pristup, koji se razlikuje od zadržavanja zabrane provođenja redovnih tjednih razdoblja odmora u vozilu, doveo do smanjenja socijalne zaštite vozača i stoga do pogoršanja njihovih uvjeta rada u odnosu na postojeće, što bi bilo protivno ciljevima propisa o kojem je riječ, kao i presudi Vaditrans.

399. U tom pogledu valja podsjetiti na to da je Sud izričito presudio da kabina vozila predstavlja mjesto koje ne pruža uvjete smještaja prilagođene razdobljima odmora koja su dulja od dnevnih razdoblja odmora i skraćenih tjednih razdoblja odmora(210). Stoga svako normativno rješenje koje bi omogućilo provođenje takvih razdoblja odmora u kabini ne bi bilo u skladu s tom ocjenom.

400. Međutim, eventualan stvarni nedostatak prikladne infrastrukture ne može, prema mojem mišljenju, predstavljati opravdanje kojim se vozačima zakonodavnim putem omogućuje (ili čak nalaže) da svoja redovna tjedna razdoblja odmora provode u vozilu, odnosno u mjestu koje nije prilagođeno takvim dugim razdobljima odmora. Eventualni problemi s infrastrukturom ne bi se smjeli rješavati na štetu socijalnih prava vozačâ i, u konačnici, njihova zdravlja. Iz toga slijedi da se zakonodavcu, prema mojem mišljenju, ne može prigovoriti da je povrijedio načelo proporcionalnosti zbog toga što nije izmijenio postojeće pravo na način da je smanjio socijalna prava vozača na način da im je dopustio da svoja redovna tjedna razdoblja odmora provode na neprikladnom mjestu.

401. Osim toga, valja naglasiti i da se odredbom o kojoj je riječ vozačima ne zabranjuje da svako razdoblje odmora provode u vozilu, nego se ta odredba primjenjuje isključivo na redovna tjedna razdoblja odmora. Ta se razdoblja odmora uzimaju samo svaka dva ili tri tjedna(211). Ona usto predstavljaju vrstu odmora koji, u skladu s člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054, vozači moraju moći provoditi u svojem mjestu boravka na temelju obveze u pogledu povratka vozačâ, čime se smanjuje pritisak koji se mjerom o kojoj je riječ navodno izvršava na parkirališta.

402. Uostalom, nijedno alternativno normativno rješenje koje su navele dotične države članice nije prikladno za postizanje ciljeva socijalne zaštite iz predmetnog propisa te podrazumijevaju smanjenje te socijalne zaštite za vozače. Kao prvo, kad je riječ o mogućnosti da se vozačima prepusti odabir hoće li provesti svoje redovno tjedno razdoblje odmora u kabini, smatram da ona nije prikladna na temelju razmatranja sličnih onima koje sam naveo u točki 243. ovog mišljenja, koja se odnose na rizik da odabir radnika, kao slabije strane u radnom odnosu s prijevoznikom, nije u potpunosti slobodan i da radnik može biti izložen pritisku da izvrši odabir koji je u skladu s poslodavčevim interesima. Kao drugo, uvođenje odstupanja, kao što su ona predviđena u drugom i trećem alternativnom rješenju koja su navedena u točki 363. ovog mišljenja, značilo bi da vozači smiju provoditi redovno tjedno razdoblje odmora na neprikladnom mjestu, što bi podrazumijevalo smanjenje socijalnih prava vozačâ. Kao treće, ni predviđanje prijelaznog razdoblja nije prikladno zbog razloga koji su u točki 499. i sljedećim točkama ovog mišljenja detaljno navedeni u okviru analize tužbenih razloga istaknutih protiv članka 3. Uredbe 2020/1054 u pogledu datuma njezina stupanja na snagu.

403. U tim se okolnostima, prema mojem mišljenju, ne mogu prihvatiti ostali argumenti koje su istaknule dotične tri države članice i kojima se nastoji dovesti u pitanje proporcionalnost mjere.

404. Ni argumenti koji se temelje, kao prvo, na rizicima za sigurnost robe i stoga odgovornosti prijevoznika za njezin gubitak, kao drugo, na riziku da se prijevoznicima i vozačima izreknu sankcije i, kao treće, na navodnim dodatnim troškovima za prijevoznike koji proizlaze iz odredbe o kojoj je riječ, ne mogu dokazati da je zakonodavac Unije povrijedio načelo proporcionalnosti. Naime, s jedne strane, s obzirom na to da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 samo kodificira već postojeće pravo, njegovo donošenje nipošto nije moglo dovesti do povećanja takvih rizika i troškova. U tim se okolnostima ne može tvrditi da donošenje te odredbe ima štetne učinke na zainteresirane subjekte u odnosu na prijašnju situaciju. S druge strane, dotične države članice nisu dokazale da su, prema sudskoj praksi navedenoj u točki 57. ovog mišljenja, nepovoljnosti za prijevoznike, koje proizlaze iz donošenja navedene odredbe, nesrazmjerne tako da je zakonodavčev odabir da kodificira postojeće pravo očito pogrešan.

405. Usto, kad je konkretno riječ o sankcijama, iz članka 1. točke 16. Uredbe 2020/1054 proizlazi da je zakonodavac izričito predvidio da sankcije moraju biti proporcionalne(212). U tom pogledu, iako je točno, kao što to ističe Rumunjska, da se Uredbom 2020/1054 ne usklađuju sankcije, to ne znači da bi taj odabir zakonodavca doveo do pravne nesigurnosti koja bi dovela do povrede načela proporcionalnosti. Naime, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 119. ovog mišljenja, zakonodavac Unije može se koristiti općim pravnim okvirom koji će se po potrebi pojasniti naknadno, osobito u državama članicama.

406. Na temelju analognog rasuđivanja valja, prema mojem mišljenju, odbiti i argument koji je istaknula Republika Bugarska i koji se temelji na pravnoj nesigurnosti u pogledu pojma „prikladan smještaj” s obzirom na to da zakonodavac nije dužan detaljno definirati svaki pojam u propisu. Osim toga, time što nije točno definirao taj pojam, zakonodavac Unije ostavio je stupanj fleksibilnosti u primjeni odredbe u pogledu vrste smještaja kojim se vozači mogu koristiti, čime se mogu ublažiti moguće posljedice eventualnog manjkavog stanja europske infrastrukture.

407. Najprije, kad je riječ o argumentu prema kojem Komisija nije objavila popis svih certificiranih parkirališta, koji je dužna objaviti u skladu s novim člankom 8.a stavkom 1. Uredbe br. 561/2006, kako je izmijenjen člankom 1. točkom 7. Uredbe 2020/1054, iako bi se na temelju tog argumenta mogla istaknuti Komisijina eventualna povreda obveze, nipošto se ne može dokazati da je zakonodavac Unije očito prekoračio svoju široku diskrecijsku ovlast time što je donio članak 1. točku 6. podtočku (c) Uredbe 2020/1054.

408. Kad je riječ o posebnoj obvezi izvješćivanja koju ima Komisija, predviđenoj u članku 8.a stavku 4. Uredbe br. 561/2006 kako je izmijenjen Uredbom 2020/1054, na temelju koje ona najkasnije do 31. prosinca 2024. podnosi izvješće Parlamentu i Vijeću o, među ostalim, dostupnosti prikladnih objekata za odmor vozača i zaštićenih parkirališta, ona nipošto ne dokazuje neproporcionalnost mjere o kojoj je riječ. Njome se samo pokazuje da je zakonodavac naveo da je riječ o području u kojem želi biti obaviješten o svakoj situaciji koju može biti potrebno ponovno procijeniti.

409. Nadalje, kad je riječ o argumentu Republike Bugarske prema kojem bi država članica možda bila potaknuta ne povećati broj infrastruktura kako bi stranim prijevoznicima ograničila pružanje usluga prijevoza na svojem državnom području, ističem da je taj argument očito hipotetski i da se ne temelji ni na jednom elementu koji upućuje na mogući nastanak takve situacije. U svakom slučaju, navedeni se argument odnosi na eventualna postupanja država članica, a ne na očito prekoračenje široke diskrecijske ovlasti koju ima zakonodavac Unije.

410. Naposljetku, kad je riječ o tužbenim razlozima koji se odnose na ispitivanje proporcionalnosti koje provodi zakonodavac Unije, ističem da Vijeće i Parlament ne niječu da je zakonodavac prilikom donošenja članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054 bio svjestan općeg pitanja nedostatka prikladne infrastrukture u cijeloj Uniji. Naime, kao što to ističu Rumunjska i Mađarska, taj je problem istaknut tijekom zakonodavnog postupka u procjeni učinka i drugim studijama, kao što je studija iz 2019.

411. Međutim, valja istaknuti da je Komisija, unatoč toj problematici, u svojem Prijedlogu uredbe o radnom vremenu, koji se temelji na rezultatima procjene učinka, predvidjela odredbu istovjetnu onoj koja je u konačnici zadržana u članku 1. točki 6. podtočki (c) Uredbe 2020/1054, kojim se također predviđa zabrana uzimanja duljih razdoblja odmora u vozilu i stoga redovnog tjednog razdoblja odmora(213).

412. Sud je u međuvremenu donio presudu Vaditrans, kojom je uklonjena svaka nesigurnost u pogledu dosega prijašnje verzije članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006 i u kojoj je ta odredba tumačena ex tunc(214) na način naveden u točki 370. ovog mišljenja, pri čemu je pojasnio da je zabrana kao što je ona predviđena u navedenom Komisijinu prijedlogu i u konačnici zadržana u Uredbi 2020/1054 već postojala u pravu Unije.

413. U tim okolnostima smatram da se ne može tvrditi da zakonodavac Unije, time što je donio članak 1. točku 6. podtočku (c) Uredbe 2020/1054 i time kodificirao postojeće pravo, među ostalim, u skladu s Prijedlogom uredbe o radnom vremenu, koji se temelji na procjeni učinka, nije vodio računa o osnovnim elementima, odnosno podacima o manjku sigurnih i zaštićenih parkirališnih mjesta koji su istaknuti tijekom zakonodavnog postupka.

414. Iz svih prethodno navedenih razmatranja proizlazi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti sve tužbene razloge kojima se tvrdi da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 ne poštuju zahtjevi koji proizlaze iz načela proporcionalnosti.

b)      Povreda članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a 

1)      Argumenti stranaka

415. Rumunjska tvrdi da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 povređuju zahtjevi koji proizlaze iz članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a jer se tom odredbom ozbiljno ugrožavaju interesi prijevoznikâ i vozačâ.

416. Najprije, kad je riječ o prijevoznicima, njihovi troškovi uvelike premašuju trošak stavljanja smještaja na raspolaganje vozačima. Naime, ti bi troškovi trebali pokriti i izmjene plana putovanja ovisno o dostupnosti prikladnih smještaja i parkirališta, povećanje premija osiguranja zbog povećanja rizika povezanih sa sigurnošću robe koja se prevozi, potrebu da vozači voze na veće udaljenosti kako bi pronašli prikladno parkiralište, kao i trošak prijevoza vozača od parkirališta do smještaja koji bi mogao biti dosta udaljen, uzimajući u obzir situaciju opisanu u studiji iz 2019. Osim toga, prijevoznici bi pretrpjeli smanjenje prihoda s obzirom na to da bi manjak infrastrukture imao posljedice za konkretnu mogućnost planiranja duljih putovanja i sigurnog pružanja usluga prijevoza na određenim rutama.

417. Nadalje, kad je riječ o vozačima, posljedice koje bi pretrpjeli prijevoznici dovele bi do gubitka radnih mjesta i potrebe za iseljavanjem u zapadnoeuropske države. Odredba o kojoj je riječ usto bi zbog manjka infrastrukture povećala umor i stres vozačâ.

418. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

419. Kad je riječ o analizi odredbi iz članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a te njihova dosega, upućujem na razmatranja koja sam naveo u točkama 281. do 293. ovog mišljenja.

420. Kad je riječ o prigovorima Rumunjske, u točki 394. ovog mišljenja istaknuo sam da zakonodavac, time što je donio članak 1. točku 6. podtočku (c) Uredbe 2020/1054, u pravni poredak Unije nije uveo zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini, nego je samo kodificirao postojeće pravo koje proizlazi iz prijašnje verzije članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006, kako ga je Sud tumačio u presudi Vaditrans.

421. U tim se okolnostima, s obzirom na to da je zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini već bila na snazi prije donošenja članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054, ne može tvrditi da donošenje te odredbe dovodi do povećanja troškova ili smanjenja prihoda prijevoznika ili štetnih posljedica za vozače.

422. Iz toga slijedi da treba odbiti tužbeni razlog koji se temelji na tome da se donošenjem članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054, zbog toga što ozbiljno ugrožava interese prijevoznikâ i vozačâ, povređuju zahtjevi koji proizlaze iz članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a.

c)      Povreda načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije

1)      Argumenti stranaka

423. Republika Bugarska (predmet C-543/20) i Rumunjska (predmet C-546/20) u svojim tužbama tvrde da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 ne poštuju zahtjevi koji proizlaze iz načela nediskriminacije predviđenog člankom 18. UFEU-a. Republika Bugarska upućuje i na članke 20. i 21. Povelje, na načelo jednakosti država članica propisano člankom 4. stavkom 2. UEU-a, kao i na članak 95. stavak 1. UFEU-a.

424. Republika Bugarska i Rumunjska tvrde da se zabranom provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini povređuje načelo jednakog postupanja i nediskriminacije u pogledu prijevoznika na periferiji Uniji i u pogledu vozača koji rade za te prijevoznike. Naime, navedenu zabranu mogli bi puno lakše poštovati prijevoznici s poslovnim nastanom u državama članicama u središnjem dijelu Unije i njihovi vozači, nego prijevoznici s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije i njihovi vozači. Unutar iste države članice zabrana dovodi do diskriminacije između lokalnih vozača i vozača iz drugih država članica. Na nacionalne vozače ne bi utjecalo nepostojanje prikladnih smještaja te zaštićenih i sigurnih parkirališta jer bi oni mogli spavati kod kuće, a teška teretna vozila parkirati u operativnom središtu prijevoznika. To ne bi bio slučaj za vozače zaposlene kod prijevoznika s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije koji bi zbog nepostojanja prikladnih smještaja te zaštićenih i sigurnih parkirališta bili primorani ne poštovati navedenu zabranu, zbog čega bi se povećali troškovi prijevoznika, od kojih su većina MSP-ovi.

425. Usto, procjena učinaka odredbi Uredbe 2020/1054 na tržište prijevoza ne može se provesti a da se ne uzmu u obzir Uredba 2020/1055 i Direktiva 2020/1057, koje su također dio paketa za mobilnost. U općoj se ocjeni prvog paketa za mobilnost stoga ističe diskriminirajuća priroda propisa na štetu potonjih prijevoznika u pogledu konkretne mogućnosti pružanja usluga prijevoza u Uniji.

426. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

427. Republika Bugarska i Rumunjska tvrde da je zakonodavac Unije, time što je donio članak 1. točku 6. podtočku (c) Uredbe 2020/1054, a stoga i time što je zadržao zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini, povrijedio načela jednakog postupanja i nediskriminacije jer ta zabrana podrazumijeva diskriminaciju vozačâ, ali i prijevoznikâ.

428. U tom pogledu najprije ističem da se zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini bez razlike i na isti način primjenjuje na svakog prijevoznika koji obavlja cestovni prijevoz koji je obuhvaćen područjem primjene Uredbe br. 561/2006 i na svakog vozača obuhvaćenog tom uredbom(215). Odredba se primjenjuje neovisno o državljanstvu vozača ili poslodavca. Iz toga slijedi da se tom obvezom kao takvom izričito ne uvodi razlika ni između vozača ni između prijevoznika.

429. Nadalje, prema mojem mišljenju, vozači koji obavljaju međunarodni prijevoz između različitih država članica i vozači koji obavljaju nacionalni prijevoz u državi članici poslovnog nastana njihova poslodavca ne nalaze se nužno u usporedivim situacijama, posebno u odnosu na ciljeve odredbe kojom se predviđa zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini.

430. U tom pogledu podsjećam na to da se, s jedne strane, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 79. ovog mišljenja, usporedivost različitih situacija ocjenjuje vodeći računa o predmetu i cilju akta prava Unije koji se dovodi u pitanje. S druge strane, iz točke 373. ovog mišljenja proizlazi da je cilj zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini u biti poboljšati uvjete rada za vozače, što pridonosi i poboljšanju cestovne sigurnosti.

431. Naime, cilj je zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini očito zaštititi vozače koji provode duga razdoblja daleko od mjesta prebivališta i koji su stoga zbog svojeg posla dužni provoditi svoja tjedna razdoblja odmora daleko od tog mjesta. U slučaju da vozač može provesti svoje tjedno razdoblje odmora kod kuće, navedena zabrana nije relevantna. U tom smislu, situacije dviju vrsta vozača navedenih u točki 429. ovog mišljenja stoga nisu usporedive.

432. Usto podsjećam na to da se, kao što se to ističe u točki 43. ovog mišljenja, razlika, s jedne strane, između međunarodnog prijevoza i nacionalnog prijevoza i, s druge strane, između prijevoznika rezidenata i prijevoznika nerezidenata izričito predviđa osobito člankom 91. stavkom 1. točkama (a) i (b) UFEU-a. Pravom Unije stoga se na razini primarnog prava predviđa različit pristup u okviru zajedničke prometne politike između propisa o međunarodnom prometu i onih o nacionalnom prometu.

433. Osim toga, u skladu s logikom dviju prethodno navedenih država članica, kad bi se vozačima koji obavljaju međunarodni prijevoz dopustilo da svoja redovna tjedna razdoblja odmora provode u vozilu, to bi dovelo do još većeg stupnja diskriminacije između nacionalnih vozača, koji svoje redovno tjedno razdoblje odmora mogu provoditi kod kuće, i vozača iz drugih država članica koji bi svoje redovno tjedno razdoblje odmora trebali provoditi u kabini, odnosno u mjestu koje nije prilagođeno takvim dugim razdobljima odmora(216).

434. Naposljetku, iz argumentacije koju su istaknule dvije prethodno navedene države članice proizlazi da navodna diskriminacija koju ističu ne proizlazi iz same zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini, nego iz eventualnog trenutačnog stanja europske infrastrukture i, konkretno, iz nedovoljnog broja zaštićenih parkirališta i prikladnih smještaja u njihovoj blizini.

435. Međutim, u okviru ograničenog sudskog nadzora koji je, u području kao što je prometna politika, Sud priznao i u pogledu poštovanja načela jednakog postupanja(217), sud Unije ne može zamijeniti ocjenu zakonodavca Unije vlastitom ocjenom na način da dovede u pitanje, zbog eventualnog stvarnog nedostatka prikladne infrastrukture, odabir zakonodavca da ne izmijeni postojeće pravo i da ne smanji socijalna prava vozačâ na način da im omogući da redovna tjedna razdoblja odmora provode u mjestu koje nije prilagođeno tako dugim razdobljima odmora.

436. S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da treba odbiti tužbene razloge istaknute protiv članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054, koji se temelje na povredi načela jednakog postupanja i nediskriminacije.

d)      Povreda odredbi prava Unije u području slobodnog pružanja usluga prijevoza i jedinstvenog tržišta

1)      Argumenti stranaka

437. Rumunjska tvrdi da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 povređuju odredbe prava Unije u području slobodnog pružanja usluga i jedinstvenog tržišta. Ta država članica tvrdi da, kad je riječ o slobodnom pružanju usluga u području prometa, koje se predviđa člankom 58. stavkom 1. UFEU-a, provedba zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini dovodi do ograničenja te slobode s obzirom na to da će prometne rute na neodređeno razdoblje biti ograničene na putovanja koja se mogu izvršiti u roku u kojem vozač neće morati uzeti tjedno razdoblje odmora ili koja će se odrediti ovisno o postojanju sigurnih i zaštićenih parkirališta. Zbog tog ograničenja mjera de facto dovodi do fragmentacije unutarnjeg tržišta. To dovodi do smanjenog ostvarivanja cilja održivog razvoja tog tržišta, koji se predviđa člankom 3. UEU-a i koji je ujedno jedan od ciljeva koje je Komisija utvrdila u svojoj procjeni učinka(218).

438. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

439. Kao što to proizlazi iz točke 44. i sljedećih točaka ovog mišljenja, primjena načela slobodnog pružanja usluga u području prometa treba podrazumijevati, u skladu s UFEU-om, provedbu zajedničke prometne politike te je slobodno pružanje usluga prijevoza isključivo zajamčeno ako je to pravo dodijeljeno na temelju mjera sekundarnog prava koje je zakonodavac Unije donio u okviru te zajedničke politike.

440. Iz toga slijedi da, čak i pod pretpostavkom da članak 1. točka 6. podtočka (c) Uredbe 2020/1054 dovodi, kao što to tvrdi Rumunjska, do ograničenja slobodnog pružanja usluga, s obzirom na to da je zakonodavac Unije u okviru svoje široke margine prosudbe slobodan provedbom zajedničke prometne politike ostvariti stupanj liberalizacije tog sektora koji smatra prikladnim, ta okolnost nipošto ne podrazumijeva povredu odredbi prava Unije u području slobodnog pružanja usluga prijevoza i jedinstvenog tržišta. Iz toga slijedi da, prema mojem mišljenju, taj tužbeni razlog također treba odbiti.

e)      Zaključak o tužbenim razlozima koji se odnose na zabranu provođenja tjednog razdoblja odmora u kabini

441. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti sve tužbene razloge koje su Republika Bugarska (predmet C-543/20), Rumunjska (predmet C-546/20) i Mađarska (predmet C-551/20) istaknule protiv članka 1. točke 6. podtočke (c) Uredbe 2020/1054.

3.      Tužbeni razlozi koji se odnose na članak 2. točku 2. Uredbe 2020/1054

442. Mađarska u svojoj tužbi u predmetu C-551/20, traži poništenje članka 2. točke 2. Uredbe 2020/1054, kojim je unaprijed pomaknut datum stupanja na snagu obveze ugradnje tahografa V2, odnosno pametnih tahografa druge generacije.

443. Dok je, na temelju propisa koji je bio na snazi prije donošenja Uredbe 2020/1054, bilo moguće ispuniti obvezu ugradnje tahografa V2 do 15. lipnja 2034.(219), iz članka 2. točke 2. te uredbe, u vezi s točkom 8. tog članka, kojom se utvrđuju rokovi za Komisijino donošenje specifikacija za tahografe V2, proizlazi da će, ako ta institucija u predviđenim rokovima donese i primijeni provedbenu uredbu koja sadržava navedene specifikacije, vozila opremljena digitalnim ili analognim tahografima morati biti opremljena tahografima V2 najkasnije 31. prosinca 2024., a ona koja su opremljena pametnim tahografima najkasnije 2025. Komisija je tehničke specifikacije za pametne tahografe donijela 16. srpnja 2021.(220) te ih je izmijenila 16. svibnja 2023.(221).

444. U prilog svojem zahtjevu za poništenje članka 2. točke 2. Uredbe 2020/1054 Mađarska se ističe tri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi načela proporcionalnosti, drugi na povredi načelâ zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti i treći na povredi članka 151. drugog stavka UFEU-a.

a)      Povreda načela proporcionalnosti

1)      Argumenti stranaka

445. Mađarska, koju podupiru Rumunjska, Republika Latvija i Republika Estonija, svojim prvim tužbenim razlogom tvrdi da je zakonodavac Unije, time što je donio članak 2. točku 2. Uredbe 2020/1054, povrijedio načelo proporcionalnosti i počinio očitu pogrešku u ocjeni time što nije procijenio gospodarske posljedice znatnog pomicanja unaprijed roka za ugradnju tahografa V2. Budući da se ta odredba ne nalazi u Prijedlogu uredbe o radnom vremenu, u tom pogledu nije provedena nikakva procjena učinka. Odredbe o izmjeni roka za ugradnju tahografa uvedene su u nacrt teksta na temelju dogovora koji su postigli Parlament i Vijeće a da ni te institucije nisu provele nikakvu procjenu učinka.

446. Međutim, iz sudske prakse proizlazi da je moguće ne provesti procjenu učinka ako zakonodavac raspolaže objektivnim informacijama koje mu omogućuju da ocijeni proporcionalnost mjere. Međutim, Mađarska tvrdi da ne zna za takve informacije, kao ni za procjenu koju su proveli zakonodavci.

447. Mađarska tvrdi i da odredbe koje su predložili Parlament i Vijeće predstavljaju znatne izmjene navedenog Komisijina prijedloga u smislu institucijskog sporazuma navedenog u točki 62. i sljedećim točkama ovog mišljenja i da je stoga bilo opravdano provesti dodatnu procjenu učinka ili zadužiti Komisiju da je provede. U dvjema studijama provedenima u veljači i ožujku 2018. ispitani su troškovi usklađivanja, ali se u njima nije izričito razmotrilo pitanje proporcionalnosti, iako se u drugoj studiji navela mogućnost neproporcionalnosti. Mađarska usto smatra da je u tom pogledu posebno problematična činjenica da nova tehnologija (V2) još nije na tržištu te se ne zna sa sigurnošću kad će biti.

448. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

449. Mađarska u tom tužbenom razlogu u biti prigovara zakonodavcu Unije da je donio članak 2. točku 2. Uredbe 2020/1054 i time znatno pomaknuo unaprijed rok za ugradnju tahografa V2 a da pritom nije zatražio da se provede procjena učinka niti raspolagao s dovoljno elemenata na temelju kojih bi mogao ocijeniti proporcionalnost konačno donesene mjere.

450. U tom pogledu najprije valja istaknuti da među strankama nije sporno da se procjenom učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, koju je Komisija provela radi revizije uredbi br. 561/2006 i br. 165/2014, nije obuhvatio rok za ugradnju tahografa V2 s obzirom na to da ta institucija u svojem prijedlogu o izmjeni potonje uredbe nije predvidjela da se datum stupanja na snagu obveze koja se odnosi na ugradnju tahografa V2 pomakne unaprijed.

451. Međutim, iz sudske prakse navedene u točkama 65. i 72. ovog mišljenja proizlazi da se, s jedne strane, neprovođenje procjene učinka ne može kvalificirati kao povreda načela proporcionalnosti ako zakonodavac Unije raspolaže s dovoljno elemenata na temelju kojih može ocijeniti proporcionalnost donesene mjere i da, s druge strane, prilikom stvarnog izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti zakonodavac Unije može uzeti u obzir ne samo procjenu učinka, nego i svaki drugi izvor informacija.

452. Naime, u ovom slučaju, kao što to tvrde Vijeće i Parlament, iako se mjera o kojoj je riječ nije nalazila u Komisijinu prijedlogu i procjeni učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, Komisija je u ožujku 2018. objavila završno izvješće studije o mjerama kojima se potiče provedba pametnog tahografa. Mađarska ne osporava da je cilj te studije bio procijeniti različite strateške mogućnosti za ubrzanje provedbe pametnog tahografa i, među ostalim, procijeniti gospodarske i socijalne učinke te učinke u području cestovne sigurnosti koji zahtijevaju usklađivanje vozila registriranih prije lipnja 2019.(222). Ta je Komisijina studija sadržavala detaljnu analizu troškova i koristi u kojoj su se uzeli u obzir gospodarski učinci na prijevoznike i nacionalna tijela, učinci na cestovnu sigurnost, socijalni učinci te učinci na unutarnje tržište. Usto, Parlament je tijekom 2018. proveo i studiju radi procjene troškova i prednosti ugradnje pametnog tahografa do siječnja 2020. za teška teretna vozila u međunarodnom prometu(223). Iz spisa proizlazi i da je zakonodavac ispitao i uzeo u obzir te studije tijekom zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja Uredbe 2020/1054.

453. U tim okolnostima smatram da su institucije Unije, autori akta o kojem je riječ, pred Sudom dokazale da su prilikom donošenja mjere o kojoj je riječ stvarno izvršavale svoje diskrecijske ovlasti te su jasno i nedvosmisleno podnijele i iznijele osnovne podatke koje su uzele u obzir kao temelj osporavane mjere.

454. Drugi argumenti koje je istaknula Mađarska ne mogu dovesti u pitanje tu ocjenu.

455. Naime, kao prvo, činjenica, koju navodi Mađarska, da se u dvjema prethodno navedenim studijama nije konkretno ispitalo poštovanje načela proporcionalnosti nije relevantna. Naime, na zakonodavcu je da na temelju dostupnih podataka provede potrebno odvagivanje između različitih postojećih interesa čiji je cilj osigurati njihovu ravnotežu, uzimajući u obzir ciljeve koji se nastoje postići mjerom o kojoj je riječ. Stoga se ne može zahtijevati da se osnovni podaci na kojima se temelji izvršavanje diskrecijske ovlasti zakonodavca podnesu u okviru posebne procjene proporcionalnosti. U tom pogledu podsjećam i na to da, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 72. ovog mišljenja, nije relevantan način na koji su navedeni osnovni podaci koje zakonodavac Unije uzima u obzir.

456. Kao drugo, okolnost, koju navodi Mađarska, da tehnologija (V2) još nije na tržištu, čak i pod pretpostavkom da je utvrđena, što nije slučaj, ne može dovesti u pitanje proporcionalnost mjere o kojoj je riječ.

457. Naime, s jedne strane, valja podsjetiti na to da se, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda navedene u točki 74. ovog mišljenja, valjanost akta Unije mora ocjenjivati s obzirom na elemente kojima je zakonodavac Unije raspolagao u trenutku donošenja propisa o kojem je riječ. Naime, institucije Unije dokazale su, a da im Mađarska pritom ne proturječi, da je zakonodavac tijekom zakonodavnog postupka raspolagao informacijom da će tehnologija o kojoj je riječ biti spremna 2022. i da bi se ugradnja tahografa V2 mogla završiti do kraja 2024.(224).

458. S druge strane, krajnji datum za ugradnju tahografa V2 utvrđen je u Uredbi 2020/1054 na prilično netipičan način jer je utvrđen tako da se ne navodi određen datum, nego rok od datuma na koji Komisija donese potrebne detaljne tehničke odredbe tako da se osigura dostatan rok za razvoj tih novih tahografa. Naime, kao što sam to istaknuo u točki 443. ovog mišljenja, Komisija je donijela tehničke specifikacije za pametni tahograf 16. srpnja 2021. te ih je sve nedavno čak i izmijenila kako bi osigurala opće funkcioniranje tih pametnih tahografa druge generacije unatoč određenim kašnjenjima zbog tehničkih razloga. Ti događaji dokazuju, prema mojem mišljenju, prikladnost zakonodavčeva odabira u pogledu načina utvrđivanja krajnjeg datuma za ugradnju tahografa V2, čiji je cilj bio zajamčiti fleksibilnost u provedbi te obveze.

459. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti tužbeni razlog koji se temelji na tome da je zakonodavac Unije, time što je donio članak 2. točku 2. Uredbe 2020/1054, povrijedio načelo proporcionalnosti.

b)      Povreda načelâ zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti

1)      Argumenti stranaka

460. Mađarska svojim drugim tužbenim razlogom tvrdi da se pomicanjem unaprijed roka za ugradnju tahografa V2 iznevjeruju legitimna očekivanja gospodarskih subjekata i stoga povređuju načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti. Naime, na temelju propisa koji je bio na snazi prije donošenja Uredbe 2020/1054(225), gospodarski subjekti mogli su legitimno smatrati da za ispunjavanje zahtjeva o ugradnji pametnih tahografa raspolažu rokom od petnaest godina nakon donošenja pravila za primjenu. Subjekti se nisu samo pouzdali u zadržavanje postojeće situacije, nego je zakonodavac izvršavanjem svoje diskrecijske ovlasti sam utvrdio rok na temelju kojeg su oni mogli donositi svoje gospodarske odluke. Stoga se taj rok mogao izmijeniti samo iz važnih razloga u općem interesu. U Mađarskoj se zbog očekivanih rokova obveza ugradnje tahografa V2 odnosila na približno 60 % voznog parka te je jedinični trošak procijenjen na približno 2000 eura.

461. Budući da je zakonodavac Uredbu 2020/1054 donio 15. srpnja 2020., tek se od tog trenutka sa sigurnošću mogao znati novi datum u pogledu obveze usklađivanja. Stoga je samo taj datum mogao označivati početak razdoblja za prilagodbu kojim raspolažu gospodarski subjekti, a ne datum objave studija u kojima se prvi put ispitalo to pitanje. Gospodarski subjekti, iako su znali za te studije, nisu mogli sa sigurnošću znati koje će se rješenje zadržati.

462. Nijedan od razloga koji su u uvodnoj izjavi 27. Uredbe 2020/1054 navedeni kao opravdanje izmjene rokova za uvođenje tahografa V2 ne predstavlja važan razlog u općem interesu. Kad je riječ, kao prvo, o troškovnoj učinkovitosti provedbe socijalnih pravila, ona se nije stvarno ispitala tijekom zakonodavnog postupka. Kao drugo, brzi razvoj novih tehnologija i digitalizacija cjelokupnog gospodarstva nisu važni razlozi u općem interesu koji mogu opravdati povredu legitimnih očekivanja gospodarskih subjekata. Usto, tahografi V2 još nisu razvijeni te je njihov datum uvođenja na tržište nepoznat. Kad je riječ, kao treće, o potrebi za jednakim uvjetima među poduzećima u sektoru međunarodnog cestovnog prometa, teško je shvatiti zašto se ta obveza ne primjenjuje na međunarodne prijevoznike iz trećih zemalja. Naime, Europskim sporazumom o radu posada vozila koje sudjeluju u međunarodnom cestovnom prometu (u daljnjem tekstu: Sporazum AETR) trenutačno se predviđa obveza ugradnje digitalnog tahografa.

463. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

464. U točki 117. i sljedećim točkama ovog mišljenja na koje upućujem već sam analizirao načela koja je Sud naveo u svojoj sudskoj praksi u pogledu načela pravne sigurnosti.

465. Kad je riječ o načelu zaštite legitimnih očekivanja, koje je posljedica načela pravne sigurnosti, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je mogućnost pozivanja na to načelo otvorena svim gospodarskim subjektima prema kojima je institucija stvorila utemeljena očekivanja. U smislu te sudske prakse, precizne, bezuvjetne i usklađene informacije koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora čine jamstva koja mogu pobuditi takva očekivanja, kakav god bio oblik u kojem su priopćena(226).

466. Suprotno tomu, ako je pažljiv i razborit gospodarski subjekt u stanju predvidjeti donošenje mjere Unije koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na načelo zaštite legitimnih očekivanja nakon što je ta mjera donesena(227).

467. Kad je riječ o pozivanju na zaštitu legitimnih očekivanja zbog djelovanja zakonodavca Unije, valja podsjetiti na to da je Sud tom zakonodavcu već priznao široku diskrecijsku ovlast kada njegovo djelovanje uključuje izbore političke, ekonomske i socijalne naravi i kada je pozvan izvršiti složene ocjene i procjene(228).

468. Sud je presudio i da se gospodarski subjekt ne može pouzdati u potpuno nepostojanje izmjene zakona, već može samo dovesti u pitanje načine primjene takve izmjene(229).

469. Isto tako, načelo pravne sigurnosti ne zahtijeva nepostojanje izmjene zakona, već zahtijeva da zakonodavac vodi računa o osobitim situacijama gospodarskih subjekata te, u slučaju potrebe, predvidi odstupanja od primjene novih pravnih pravila(230).

470. Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, područje primjene načela zaštite legitimnih očekivanja ne može se proširiti toliko da bi se na općenit način spriječila primjena novog propisa na buduće učinke situacija koje su nastale tijekom važenja prijašnjeg propisa(231), i to osobito u područjima čiji predmet uključuje potrebu za neprestanom prilagodbom(232).

471. U ovom se slučaju, prema mojem mišljenju, ne može smatrati da su gospodarskim subjektima o kojima je riječ pružena konkretna, bezuvjetna i usklađena jamstva, u skladu s prethodno navedenom sudskom praksom, na temelju kojih su ti subjekti opravdano stvorili legitimna očekivanja u pogledu činjenice da će regulatorno okruženje ostati nepromijenjeno i da će stoga u svakom slučaju za ispunjavanje zahtjeva ugradnje pametnih tahografa imati rok od petnaest godina od donošenja pravila za primjenu.

472. Naime, ni iz čega ne proizlazi da je zakonodavac preuzeo bezuvjetnu obvezu u smislu da se regulatorni okvir primjenjiv na tahografe neće mijenjati petnaest godina. U tom pogledu valja istaknuti da uopće nije neuobičajeno da se regulatorni okvir donosi u više navrata, osobito u područjima u kojima se razmatraju tehnička i/ili tehnološka pitanja koja se brzo razvijaju i koja obilježava brz i kontinuiran tehnički napredak.

473. Usto se slažem s mišljenjem institucija da, s obzirom na dva dokumenta navedena u točki 452. ovog mišljenja, koja su se temeljila na savjetovanju s predstavnicima predmetnog gospodarskog sektora i zainteresiranim stranama, pažljiv i razborit cestovni prijevoznik nije mogao, barem ne od objave tih studija, ne znati za činjenicu da je zakonodavac Unije predvidio moguće izmjene propisa o tahografima. Takav subjekt stoga je mogao uzeti u obzir tu mogućnost u okviru svojih gospodarskih odluka.

474. Usto, ne može se smatrati ni da se odredbom o kojoj je riječ s trenutnim učinkom i bez upozorenja ukinula posebna prednost koja se propisom dodjeljivala zainteresiranim subjektima. Upravo suprotno, na temelju Uredbe 2020/1054, gospodarski subjekti imaju na raspolaganju četiri do pet godina da postupe u skladu s novim pravilima o pametnim tahografima.

475. S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da treba odbiti i tužbeni razlog koji je istaknula Mađarska i koji se temelji na tome da su se donošenjem članka 2. točke 2. Uredbe 2020/1054 povrijedila načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti.

c)      Povreda članka 151. drugog stavka UFEU-a

1)      Argumenti stranaka

476. Mađarska tvrdi da se člankom 2. točkom 2. Uredbe 2020/1054 povređuje obveza održanja konkurentnosti gospodarstva Unije, kako je predviđena člankom 151. drugim stavkom UFEU-a. Iako je ta uredba donesena u okviru prometne politike te joj je pravna osnova članak 91. stavak 1. UFEU-a, ona je nedvojbeno obuhvaćena socijalnom politikom. Naime, poboljšanje uvjeta rada usklađivanjem zakonodavstava ne može se ostvariti a da se istodobno ne uzme u obzir potreba očuvanja konkurentnosti gospodarstva Unije. Međutim, trenutačno se slični zahtjevi povezani s tahografom V2 ne primjenjuju na vozila prijevoznika koji nemaju poslovni nastan u državi članici, dok na temelju Sporazuma AETR vozila prijevoznikâ s poslovnim nastanom u zemljama na koje se taj sporazum primjenjuje moraju imati samo digitalni tahograf, čime im se dodjeljuje konkurentska prednost. Iako je sam zakonodavac u uvodnoj izjavi 34. Uredbe 2020/1054 priznao da je potrebno zadržati konkurentnost prijevoznika iz Unije, zakonodavnim tekstom Komisiji se ne nalaže nikakva konkretna obveza ni nikakav precizan rok u tom pogledu, tako da se ničim ne jamči da će se Sporazum AETR posljedično izmijeniti ili da se u skoroj budućnosti barem mogu pokrenuti pregovori o tome. Međutim, iako zakonodavac nema obvezu postizanja rezultata, ima obvezu dužne pažnje u smislu da mora poduzeti sve što je u njegovoj moći da osigura da se Unija ne nađe u nepovoljnom konkurentskom položaju. Za ispunjavanje te obveze nije dovoljno donijeti uvodnu izjavu koja nema nikakav obvezujući učinak.

2)      Analiza

477. Članak 151. UFEU-a, čiju povredu Mađarska ističe u ovom tužbenom razlogu, prvi je članak glave X. trećeg dijela UFEU-a, koja je posvećena socijalnoj politici. U skladu s njegovim drugim stavkom, za potrebe ciljeva socijalne politike navedenih u prvom stavku tog članka „Unija i države članice provode mjere koje uzimaju u obzir različite oblike nacionalnih praksi, posebno u području ugovornih odnosa, te potrebu održanja konkurentnosti gospodarstva Unije”.

478. Iz samog teksta te odredbe proizlazi da se njome predviđa samo obveza „uzimanja u obzir”. Kao što to proizlazi iz točke 288. i sljedećih točaka ovog mišljenja i kao što je to uostalom slučaj s člankom 91. stavkom 1. i člankom 94. UFEU-a, takva obveza nema apsolutnu vrijednost, nego zakonodavca Unije samo obvezuje da prilikom donošenja mjera u okviru područja socijalne politike uzme u obzir parametre i konkretne ciljeve koji su u njima navedeni, a osobito potrebu za zadržavanjem konkurentnosti gospodarstva Unije.

479. Međutim, Mađarska je prigovorila zakonodavcu da nije uzeo u obzir tu potrebu kad je riječ o okolnosti da, na temelju Sporazuma AETR, vozila prijevoznikâ s poslovnim nastanom u trećim zemljama na koje se taj sporazum primjenjuje ne moraju imati tahograf V2, čime im se dodjeljuje konkurentska prednost.

480. Međutim, iz uvodne izjave 34. Uredbe 2020/1054 proizlazi da je zakonodavac izričito smatrao da je „[v]ažno […] da prijevoznici s poslovnim nastanom u trećim zemljama podliježu pravilima koja su istovjetna pravilima Unije pri obavljanju djelatnosti cestovnog prometa na području Unije” i da bi „Komisija […] trebala procijeniti primjenu tog načela na razini Unije i predložiti odgovarajuća rješenja o kojima će se pregovarati u kontekstu [Sporazuma AETR]”.

481. U tim se okolnostima ne može tvrditi da zakonodavac nije „uzeo u obzir” razlike, uključujući razlike u pogledu tahografa, koje postoje u propisima primjenjivima na, s jedne strane, prijevoznike iz Unije i, s druge strane, prijevoznike iz trećih zemalja kad obavljaju djelatnost cestovnog prometa na području Unije.

482. Iz prethodnih razmatranja proizlazi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti i treći tužbeni razlog koji je Mađarska istaknula protiv članka 2. točke 2. Uredbe 2020/1054, pri čemu nije potrebno razmotriti pitanje je li članak 151. UFEU-a, odnosno odredba sadržana u glavi X. koja se odnosi na socijalnu politiku, primjenjiv na zakonodavni akt donesen u okviru zajedničke prometne politike predviđene u glavi IV. čija je pravna osnova članak 91. stavak 1. UFEU-a.

483. S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da zahtjev za poništenje članka 2. točke 2. Uredbe 2020/1054, koji je Mađarska podnijela u okviru predmeta C-551/20, treba odbiti u cijelosti.

4.      Tužbeni razlozi koji se odnose na članak 3. Uredbe 2020/1054

484. U svojoj tužbi u predmetu C-541/20 Republika Litva traži poništenje članka 3. Uredbe 2020/1054, kojim se predviđa da ta uredba, osim u dvjema iznimkama koje u tom kontekstu nisu relevantne(233), stupa na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije. Navedena je uredba objavljena u Službenom listu 17. srpnja 2020. te je stoga stupila na snagu 20. kolovoza 2020.

485. Republika Litva u prilog svojoj tužbi ističe tri tužbena razloga. Prije analize tih tužbenih razloga uvodno valja provjeriti njihovu predmetnost.

a)      Predmetnost tužbenih razloga koji se odnose na članak 3. Uredbe 2020/1054

486. Svojim trima tužbenim razlozima Republika Litva dovodi u pitanje članak 3. Uredbe 2020/1054, kojim se predviđa rok za stupanje na snagu te uredbe od 20 dana. Međutim, Vijeće i Parlament tvrde da bi se, čak i da se taj članak poništi, na temelju članka 297. stavka 1. trećeg podstavka UFEU-a za navedenu uredbu u svakom slučaju nastavio primjenjivati datum stupanja na snagu(234).

487. U tom pogledu podsjećam na to da, u skladu s člankom 297. stavkom 1. trećim podstavkom UFEU-a, zakonodavni akti „[s]tupaju na snagu na dan koji je u njima određen ili, ako taj dan nije određen, dvadesetog dana od njihove objave”.

488. Naime, kao što je to potpredsjednica Suda istaknula u postupku privremene pravne zaštite koji je pokrenula Republika Litva, člankom 3. Uredbe 2020/1054 samo se provodi članak 297. stavak 1. treći podstavak UFEU-a(235).

489. Međutim, ta okolnost ne znači automatski da poništenje navedenog članka 3. u svakom slučaju podrazumijeva da bi se taj rok za stupanje na snagu od 20 dana primjenjivao na temelju članka 297. stavka 1. trećeg podstavka UFEU-a. Naime, i tom se odredbom UFEU-a predviđa da zakonodavac može, ako to smatra korisnim, odlučiti primijeniti drugi rok za stupanje na snagu zakonodavnog akta. Međutim, Republika Litva u svojim tužbenim razlozima dovodi u pitanje upravo odabir zakonodavca Unije da za stupanje na snagu Uredbe 2020/1054 zadrži taj „automatski” rok od 20 dana od objave u Službenom listu, umjesto da je, suprotno tome, predvidio dulji rok za stupanje na snagu, kao što se to izričito dopušta navedenom odredbom UFEU-a. Naime, Republika Litva tvrdi da je potrebno dostatno prijelazno razdoblje kako bi se državama članicama i zainteresiranim subjektima omogućilo da se prilagode novim pravilima predviđenima navedenom uredbom, osobito pravilima u pogledu odredbe koja se odnosi na zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini i na obvezu u pogledu povratka vozačâ.

490. Iz toga slijedi da, suprotno onomu što tvrde dvije navedene institucije Unije, ako Sud prihvati tužbene razloge Republike Litve i poništi članak 3. Uredbe 2020/1054 te zaključi da primjena roka od 20 dana koja se njime predviđa nije u skladu s pravom Unije, takvo poništenje nipošto ne bi moglo podrazumijevati primjenu tog roka, koji je proglašen nezakonitim, i stoga navedenog datuma stupanja na snagu na temelju članka 297. stavka 1. trećeg podstavka UFEU-a. Upravo suprotno, time bi se dovelo u pitanje bilo kakvo stupanje na snagu navedene uredbe.

491. Stoga, prema mojem mišljenju, tužbeni razlozi koje je Republika Litva istaknula u pogledu članka 3. Uredbe 2020/1054 nisu bespredmetni.

b)      Povreda načela proporcionalnosti

1)      Argumenti stranaka

492. Republika Litva svojim prvim tužbenim razlogom tvrdi da zakonodavac Unije, time što je u članku 3. Uredbe 2020/1054 predvidio obvezu primjene u određenom roku od 20 dana odredbi koje se odnose na zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini i na obvezu u pogledu povratka vozačâ (koje su predviđene člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) odnosno podtočkom (d) Uredbe 2020/1054), nije uzeo u obzir činjenicu da se države članice i prijevoznici bez prijelaznog razdoblja ne bi mogli prilagoditi tim obvezama te nije podnio argument koji opravdava takvu hitnost njihova stupanja na snagu. Time što su odabrale neprikladan mehanizam za provedbu Uredbe 2020/1054 (s obzirom na to da nisu predvidjele ni odgodu njezine primjene ni prijelazno razdoblje), institucije Unije stvorile su dakle neodrživo zakonodavstvo, čije je poštovanje posebno teško osigurati zbog različitih objektivnih razloga, te su stoga povrijedile načelo proporcionalnosti.

493. Kao prvo, zakonodavac Unije nije uzeo u obzir činjenicu da trenutačno ne postoji dovoljan broj prikladnih i sigurnih parkirališta na kojima bi vozači mogli imati prikladne uvjete za odmor izvan kabine. Iz toga proizlazi da će prijevoznici morati preuzeti neopravdane i nerazmjerne rizike jer će vozačima dati uputu da kamion ostavljaju na parkiralištima na kojima nije osigurana zaštita tereta. Usto, i sama je Komisija u procjeni učinka potvrdila poteškoće koje proizlaze iz nedovoljnog broja smještaja i sigurnih parkirališta. Članak 1. točka 6. podtočka (c) Uredbe 2020/1054 nije puka kodifikacija presude Vaditrans s obzirom na to da je obveza provođenja određenih razdoblja odmora u prikladnom smještaju s odgovarajućim mjestom za odmor i sanitarnim prostorima u okviru kojih se u obzir uzimaju rodne posebnosti nova obveza. U svakom slučaju, zakonodavac bi čak i za kodificiranje odredbe trebao slijediti redovni zakonodavni postupak u kojem bi, među ostalim, trebao ocijeniti proporcionalnost predložene mjere i provjeriti je li je lako provesti.

494. Kao drugo, Republika Litva upućuje na studiju iz 2019. i podatke navedene u točki 351. ovog mišljenja.

495. Kao treće, Republika Litva tvrdi da je zakonodavac Unije, iako su ga EGSO te odbori Parlamenta za zapošljavanje i socijalna pitanja te za promet i turizam obavijestili o poteškoćama u primjeni Uredbe 2020/1054, zanemario te informacije.

496. Kao četvrto, Republika Litva tvrdi da iz zabrane provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini proizlaze i druga važna pravna pitanja, primjerice, u pogledu mjera opreza i pokrića osiguranja, s obzirom na to da će vozač u većini slučajeva teret morati ostaviti bez nadzora na nezaštićenom parkirališnom mjestu.

497. Kao peto, Republika Litva tvrdi da je neopravdanost članka 3. Uredbe 2020/1054 dokazana i nepostojanjem dokumenta o tumačenju u skladu s kojim bi prijevoznici mogli organizirati povratak vozačâ u njihovo mjesto boravka ili operativno središte prijevoznika. Bez tih dokumenata teško je provesti obvezu u pogledu povratka vozačâ, što dovodi do različitih praksi među državama članicama i među prijevoznicima.

498. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

499. Prema sudskoj praksi navedenoj u točki 52. i sljedećim točkama ovog mišljenja, prilikom ispitivanja tužbenog razloga koji je istaknula Republika Litva i koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, treba provjeriti je li zakonodavac Unije, time što je u članku 3. Uredbe 2020/1054 za stupanje na snagu te uredbe predvidio rok od 20 dana od njegove objave u Službenom listu Europske unije i time što nije predvidio posebno prijelazno razdoblje za stupanje na snagu odredbi koje se odnose na zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini i na obvezu u pogledu povratka vozačâ, očito prekoračio široku diskrecijsku ovlast kojom raspolaže u području zajedničke prometne politike, time što se odlučio za mjeru koja je očito neprikladna s obzirom na ciljeve koje želi postići ili koja uzrokuje neproporcionalne nepovoljnosti u odnosu na ciljeve koje se želi postići.

500. Najprije, kad je riječ o ciljevima koji se nastoje postići Uredbom 2020/1054 i, konkretno, odredbama koje se odnose na zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini i na obvezu u pogledu povratka vozačâ, upućujem na točku 196. i sljedeće točke te točku 373. ovog mišljenja.

501. Nadalje, kao prvo, kad je riječ o roku za stupanje na snagu obveze predviđene člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054, u točki 394. ovog mišljenja istaknuo sam da zakonodavac Unije, time što je donio tu odredbu, u pravni poredak Unije nije uveo zabranu provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini, nego je samo kodificirao postojeće pravo koje proizlazi iz prijašnje verzije članka 8. stavka 8. Uredbe br. 561/2006, kako ga je Sud tumačio u presudi Vaditrans.

502. Iz toga slijedi da se prigovorom Republike Litve navedenom zakonodavcu u biti prigovara to što nije predvidio prijelazno razdoblje za pravilo koje je već bilo na snazi u pravnom poretku Unije i koje su zainteresirani subjekti stoga već bili dužni poštovati.

503. Međutim, slažem se sa stajalištem Republike Litve da zakonodavac, čak i prilikom kodificiranja postojećeg prava, nije oslobođen svoje obveze da ocijeni proporcionalnost predložene mjere. Međutim, iz razmatranja koja sam iznio u točki 398. i sljedećim točkama proizlazi da bi, s jedne strane, svaki, čak i privremeni pristup koji se razlikuje od zadržavanja zabrane provođenja redovnih tjednih razdoblja odmora u kabini doveo do toga da se vozačima zakonodavnim putem omogućuje da ta razdoblja odmora provode u mjestu koje, kao što je to Sud izričito priznao(236), nije prilagođeno takvim dugim razdobljima odmora. To podrazumijeva smanjenje socijalne zaštite vozačâ i stoga pogoršanje njihovih uvjeta rada, što je protivno ciljevima propisa o kojem je riječ, kao i presudi Vaditrans.

504. S druge strane, u točki 400. ovog mišljenja već sam naveo da, prema mojem mišljenju, eventualan stvaran nedostatak prikladne infrastrukture ne može predstavljati opravdanje kojim se vozačima zakonodavnim putem omogućuje da svoja redovna tjedna razdoblja odmora provode u vozilu, odnosno u mjestu koje nije prilagođeno dugim razdobljima odmora.

505. Kad je riječ o argumentima koji se odnose na informacije koje su EGSO te odbori Parlamenta pružili tijekom zakonodavnog postupka u pogledu stanja infrastrukture u Europi, upućujem na razmatranja iznesena u točkama 261. i 410. ovog mišljenja. Isto tako, kad je riječ o argumentima koji se odnose na mjere opreza i pokriće osiguranja, kao što sam to naveo u točki 404. ovog mišljenja, s obzirom na to da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054 samo kodificira već postojeće pravo, njegovo donošenje nipošto nije moglo dovesti do povećanja rizika i troškova za prijevoznike.

506. Kao drugo, kad je riječ o roku za stupanje na snagu obveze predviđene člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054, Republika Litva samo tvrdi da je neproporcionalnost članka 3. te uredbe dokazana nepostojanjem dokumenta o tumačenju u skladu s kojim bi prijevoznici mogli organizirati povratak vozačâ. Međutim, iz analize provedene u točki 125. i sljedećim točkama ovog mišljenja proizlazi da se odredbom članka 1. točke 6. podtočke (d) navedene uredbe poštuju zahtjevi pravne sigurnosti, pri čemu se prijevoznicima ostavlja određena fleksibilnost za njezino izvršenje. U tim okolnostima, s obzirom na to da je ta odredba dovoljno jasna da je zainteresirani subjekti provedu, iako su dokumenti o tumačenju koji bi zainteresiranim subjektima mogli pomoći u poštovanju obveze predviđene navedenom odredbom svakako korisni, njihovo nepostojanje nipošto ne može podrazumijevati povredu načela proporcionalnosti u pogledu datuma stupanja na snagu navedene odredbe.

507. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da treba odbiti tužbeni razlog koji se temelji na tome da se donošenjem članka 3. Uredbe 2020/1054 povrijedilo načelo proporcionalnosti.

c)      Povreda obveze obrazlaganja

1)      Argumenti stranaka

508. Svojim drugim tužbenim razlogom Republika Litva tvrdi da članak 3. Uredbe 2020/1054 sadržava nedostatak u obrazloženju u smislu članka 296. UFEU-a. Ta država članica ističe da su institucije Unije prilikom ispitivanja Komisijina prijedloga, zahvaljujući procjeni učinka i drugim izvorima, znale da će, s jedne strane, zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini stvoriti praktične probleme u provedbi te obveze i da će, s druge strane, obveza u pogledu povratka vozačâ neopravdano ograničiti slobodno kretanje radnika i da ne postoje jasna pravila o provedbi te obveze. S obzirom na to da su te informacije bile poznate, institucije Unije trebale su iznijeti argumente u prilog nepostojanju prijelaznog razdoblja ili odgodi stupanja na snagu propisa. Iako su ciljevi navedeni u Komisijinu Prijedlogu važni, oni ne opravdavaju hitnost stupanja na snagu novih pravila.

509. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

510. Člankom 296. drugim stavkom UFEU-a određuje se da se u pravnim aktima institucija Unije navode razlozi na kojima se akti temelje. U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da se takvo obrazloženje mora prilagoditi prirodi predmetnog akta i kontekstu u kojem je donesen(237).

511. Kao što sam to istaknuo u točki 487. ovog mišljenja, rok od 20 dana od objave akta u Službenom listu predstavlja rok koji se člankom 297. stavkom 1. trećim podstavkom UFEU-a „automatski” predviđa za stupanje na snagu zakonodavnih akata, pri čemu se ne dovodi u pitanje mogućnost zakonodavca Unije da odabere drugi datum ako to smatra korisnim.

512. Međutim, prema mojem mišljenju, iz te odredbe proizlazi da se taj „automatski” rok općenito i bez iznimke predviđa, u skladu s voljom autora UFEU-a, za stupanje na snagu bilo kojeg zakonodavnog akta.

513. U tim sam okolnostima sklon smatrati da bi, načelno, zakonodavac Unije mogao biti dužan obrazložiti zašto je odlučio ne zadržati taj „automatski” rok i primijeniti drugi tek ako eventualno odluči ne zadržati taj rok.

514. Unatoč tim razmatranjima, smatram da argumenti koje je istaknula Republika Litva ni u kojem slučaju ne mogu dokazati da je zakonodavac Unije u ovom slučaju povrijedio obvezu obrazlaganja.

515. Naime, kad je riječ o roku za stupanje na snagu obveze predviđene člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054, s obzirom na to da se tom odredbom samo kodificira već postojeće pravo i da je zabrana provođenja redovnog tjednog razdoblja odmora u kabini stoga već bila na snazi u trenutku njezina donošenja(238), navedena odredba ne može „stvoriti” praktične probleme u njezinoj provedbi, kako ih navodi Republika Litva, koji bi opravdali posebnu obvezu obrazlaganja. Naime, takvi su praktični problemi eventualno već postojali.

516. Kad je riječ o roku za stupanje na snagu obveze predviđene člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054, argument koji se temelji na tome da se obvezom u pogledu povratka vozačâ neopravdano ograničava slobodno kretanje radnika zasnovan je na pogrešnom tumačenju te odredbe, kao što to proizlazi iz točaka 125. do 129. ovog mišljenja. Argument koji se temelji na tome da nisu postojala jasna pravila o provedbi te obveze analiziran je i odbijen u točki 506. ovog mišljenja.  

517. Iz prethodno navedenog proizlazi da treba odbiti i tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja u pogledu članka 3. Uredbe 2020/1054.

d)      Povreda načela lojalne suradnje propisanog u članku 4. stavku 3. UEU‑a

1)      Argumenti stranaka

518. Svojim trećim tužbenim razlogom Republika Litva prigovara Parlamentu i Vijeću da su kao suzakonodavci povrijedili načelo lojalne suradnje propisano člankom 4. stavkom 3. UEU-a time što su donijeli članak 3. Uredbe 2020/1054. Kao prvo, prilikom ispitivanja te uredbe institucije Unije, osim što nisu ni na koji način opravdale nužnost da se osigura da zabrana noćenja u kabini tijekom razdoblja o kojima je riječ i obveza da se osigura da se ti vozači vrate u mjesto svojeg boravka ili operativno središte prijevoznika odmah stupe na snagu, nisu ni ispitale na koji bi se način mogli stvoriti prikladni uvjeti predviđanjem prijelaznog razdoblja kako bi se državama članicama i prijevoznicima omogućilo da se prilagode novim obvezama. Konkretno, institucije Unije nisu ispitale mjere na temelju kojih bi se postojeća situacija mogla ublažiti omogućivanjem državama članicama da se postupno prilagode tim novim obvezama i kojima bi se zajamčilo da se prijevoznike ne sankcionira zbog nedovoljnog broja prikladnih smještaja. Kao drugo, nisu uzele u obzir činjenicu da prikladna provedba obveze u pogledu povratka vozačâ nije jasna i da je stoga, kako bi se zajamčila dosljedna provedba te obveze, potrebno donijeti dodatne mjere. Kao treće, povrijeđena je i obveza međusobnog pružanja pomoći s obzirom na to da je očito da države članice objektivno ne mogu osigurati dostatnu infrastrukturu. Usto, institucije Unije načelno su dužne voditi dijalog s državama članicama i obrazložiti odbijanje prigovora koje one podnesu.

519. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

520. Najprije valja podsjetiti na to da si, na temelju članka 4. stavka 3. UEU-a, Unija i države članice uz puno uzajamno poštovanje međusobno pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ.

521. Kad je riječ o dosegu tog načela u okviru donošenja zakonodavnih akata, iz sudske prakse proizlazi da Sud u područjima u kojima zakonodavac Unije raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti provjerava samo mogu li autori pobijanog akta dokazati da su prilikom donošenja tog akta stvarno izvršavali svoju diskrecijsku ovlast i mogu li u tu svrhu jasno i nedvosmisleno podnijeti osnovne podatke koji su se morali uzeti u obzir kao temelj osporavanih mjera iz navedenog akta i o kojima ovisi izvršavanje njihove diskrecijske ovlasti. Obveza lojalne suradnje ne može imati širi doseg jer bi se inače njome zakonodavca Unije u svim okolnostima obvezalo da, na zahtjev države članice, podnese dokumente i informacije koje navodno nedostaju ili da ispravi informacije kojima raspolaže prije nego što može donijeti akt. Naime, takvo bi tumačenje moglo spriječiti institucije u izvršavanju njihove diskrecijske ovlasti i onemogućiti zakonodavni postupak. Doista, točno je da dužnost lojalne suradnje uključuje obvezu uzajamne pomoći koja podrazumijeva, među ostalim, razmjenu relevantnih informaciju između institucija i država članica u okviru zakonodavnog postupka. Međutim, ta obveza ne može nekoj od tih država omogućiti da u slučaju neslaganja u pogledu dostatnosti, relevantnosti ili točnosti dostupnih podataka samo iz tog razloga osporava zakonitost postupka odlučivanja(239).

522. Sud je u tim okolnostima pojasnio da, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, donošenje zakonodavnog akta, pri kojem se poštuju relevantne odredbe UFEU‑a, unatoč protivljenju manjeg dijela država članica, ne može činiti povredu obveze lojalne suradnje koju imaju Parlament i Vijeće(240).

523. U ovom slučaju nije sporno da su, unutar Vijeća, Prijedlog uredbe o radnom vremenu i procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, bili predmet rasprava na nekoliko sastanaka. Ne osporava se ni da je Republika Litva tijekom zakonodavnog postupka imala pristup svim dokumentima na temelju kojih je zakonodavac Unije donio navedenu uredbu te je mogla podnijeti primjedbe o podacima navedenima u tim dokumentima i o utvrđenim pretpostavkama. Iz toga slijedi da je razmjena informacija o odredbama koje su zatim postale Uredba 2020/1054, koja se temeljila na obvezi uzajamne pomoći koja proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU-a, u ovom slučaju pravilno provedena. To se utvrđenje ne može dovesti u pitanje argumentima koje je istaknula Republika Litva koji se uostalom odnose na pitanja koja su već odbijena u okviru analize merituma tužbenih razloga koji se odnose na odredbe o kojima je riječ. Naime, postojanje navedene obveze uzajamne pomoći nipošto ne podrazumijeva obvezu zakonodavca da se sa svakom državom članicom složi o svemu.

524. S obzirom na sva ta razmatranja, smatram da treba odbiti i tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela lojalne suradnje propisanog člankom 4. stavkom 3. UEU-a kad je riječ o donošenju članka 3. Uredbe 2020/1054.

525. S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da zahtjev za poništenje članka 3. Uredbe 2020/1054, koji je Republika Litva podnijela u okviru predmeta C-541/20, treba odbiti u cijelosti.

5.      Zaključak o tužbama koje se odnose na Uredbu 2020/1054

526. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da u cijelosti odbije tužbe Republike Bugarske u predmetu C-543/20, Rumunjske u predmetu C-546/20 i Republike Poljske u predmetu C-553/20, kao i da odbije tužbe Republike Litve u predmetu C-541/20 i Mađarske u predmetu C-551/20, u dijelu u kojem se potonje dvije tužbe odnose na Uredbu 2020/1054.

C.      Uredba 2020/1055 (predmeti C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-549/20, C-551/20, C-552/20 i C-554/20)

527. Tih se sedam tužbi u biti odnosi na dvije odredbe Uredbe 2020/1055, odnosno članak 1. točku 3. podtočku (a), u dijelu u kojem se njime uvodi obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana (članak 5. stavak 1. točka (b) izmijenjene Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055) i članak 2. točku 4. podtočku (a), kojim se uvodi razdoblje mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže (članak 8. stavak 2.a izmijenjene Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055). Usto, Republika Poljska jedina osporava valjanost drugih dviju odredbi, odnosno članka 1. točke 3. Uredbe 2020/1055, u dijelu u kojem se njime uvodi obveza raspolaganja određenim brojem vozila i vozača razmjerno opsegu prijevoza koji se obavlja (članak 5. stavak 1. točka (g) izmijenjene Uredbe br. 1071/2009), i članka 2. točke 5. podtočke (b) Uredbe 2020/1055 koji se odnosi na mogućnost primjene razdoblja mirovanja na kombinirani prijevoz (članak 10. stavak 7. izmijenjene Uredbe br. 1072/2009).

528. Ispitat ću, kao prvo, tužbene razloge koji se odnose na nove uvjete povezane sa zahtjevom u pogledu poslovnog nastana (članak 5. izmijenjene Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055), odnosno obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana i obveze raspolaganja određenim brojem vozila i vozača razmjerno opsegu prijevoza koji se obavlja, a zatim ću, kao drugo, razmotriti tužbene razloge povezane s kabotažnim sustavom, koji se odnose na razdoblje mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže i na uvođenje mogućnosti primjene razdoblja mirovanja na kombinirani prijevoz.

1.      Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana (članak 1. točka 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime izmjenjuje članak 5. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1071/2009)

529. Republika Litva, Republika Bugarska, Rumunjska, Republika Cipar, Mađarska, Republika Malta i Republika Poljska osporavaju zakonitost članka 1. točke 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime izmjenjuje članak 5. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1071/2009.

530. Članak 5. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1071/2009 odnosi se na uvjete povezane sa zahtjevom u pogledu poslovnog nastana. Njime se, nakon stupanja na snagu Uredbe 2020/1055, sada predviđa da, „[k]ako bi se ispunio zahtjev iz članka 3. stavka 1. točke (a)^[(241)^], u državi članici poslovnog nastana poduzeće mora […] organizirati aktivnosti svojeg voznog parka na takav način kojim se osigurava da se vozila koja su na raspolaganju poduzeću i upotrebljavaju se u međunarodnom prijevozu robe vraćaju u jedan od operativnih centara u toj državi članici najkasnije osam tjedana nakon što su ga napustili”. Tako je člankom 1. točkom 3. Uredbe 2020/1055 u Uredbu br. 1071/2009 uvedena obveza u pogledu povratka vozila svakih osam tjedana.

531. U biti, tužbeni razlozi koje su istaknule države članice tužiteljice mogu se grupirati u šest glavnih tema, odnosno poštovanje bitnih postupovnih zahtjeva, politika Unije u području zaštite okoliša, načela jednakog postupanja i nediskriminacije, načelo proporcionalnosti, posebne obveze koje zakonodavac Unije ima na temelju članka 91. stavka 1. i članka 94. UFEU-a, kao i temeljne gospodarske slobode.

a)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 1. UFEU-a zbog nesavjetovanja s EGSO-om i OR-om

1)      Argumenti stranaka

532. Republika Bugarska(242) tvrdi da se člankom 91. stavkom 1. UFEU-a, koji je pravna osnova Uredbe 2020/1055, od zakonodavca Unije zahtijeva da odlučuje u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s EGSO-om i OR-om. Republika Bugarska tvrdi da su Vijeće i Parlament, time što se nisu savjetovali s tim dvama odborima u pogledu izmjena uvedenih tijekom zakonodavnog postupka, povrijedili članak 91. stavak 1. UFEU-a i bitan postupovni zahtjev. Takva obveza savjetovanja proizlazi iz sudske prakse Suda koja se odnosi na savjetodavnu ulogu Parlamenta(243) kad on još nije bio suzakonodavac, koja se mutatis mutandis primjenjuje u pogledu EGSO-a i OR-a, kao i iz radnih dokumenata o funkcioniranju OR-a. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana predstavlja znatnu izmjenu te je nesavjetovanje s tim dvama odborima utjecalo na meritum i bit novog propisa. Republika Bugarska u replici tvrdi da se zaključci iz presude u predmetu C-65/90(244) mogu prenijeti na pojedinosti postupka savjetovanja s OR-om i EGSO-om te da je tekst odredbe koju je Sud tada tumačio istovjetan tekstu članka 91. stavka 1. UFEU-a. Obveza savjetovanja s dvama navedenim odborima proizlazi iz bitnog, nedvosmislenog i jasnog postupovnog zahtjeva. Zbog znatne izmjene uvedene u Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o procjeni zdravstvenih tehnologija i izmjeni Direktive 2011/24/EU(245) suzakonodavac se odlučio ponovno savjetovati s EGSO-om. Nepostojanje bitnog utjecaja nesavjetovanja o sadržaju konačno donesene odredbe, iako, suprotno onomu što navodi Parlament, nije utvrđeno, ni u kojem slučaju ne može utjecati na obveznost savjetovanja. Vijeće je pogrešno tvrdilo da se obveza savjetovanja s odborima ne odnosi na pobijanu mjeru jer se člankom 91. stavkom 1. UFEU-a ne uvodi razlika takve prirode.

533. Republika Cipar ističe argumentaciju koja je u svakom pogledu slična argumentaciji Republike Bugarske(246).

534. Parlament, Vijeće i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se odbiju ti tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 1. UFEU-a zbog nesavjetovanja s EGSO-om i OR-om.

2)      Analiza

535. Iz članka 91. stavka 1. UFEU-a proizlazi da su se Parlament i Vijeće, kada djeluju na toj osnovi, dužni savjetovati s EGSO-om i OR-om. Mišljenja EGSO-a i OR-a o Komisijinu Prijedlogu(247) pribavljena su 18. siječnja 2018.(248) odnosno 1. veljače 2018.(249).

536. Republika Bugarska i Republika Cipar u biti tvrde da je ponovno trebalo pribaviti mišljenja tih dvaju odbora nakon bitnih izmjena koje predstavlja uvođenje, tijekom zakonodavnog postupka, obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana i, samo kad je riječ o Republici Bugarskoj, razdoblja mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže.

537. Najprije napominjem da takva obveza ponovnog savjetovanja s tim dvama odborima u slučaju kad je u zakonodavni prijedlog uvedena znatna izmjena ne proizlazi ni iz članka 91. UFEU-a niti iz jedne druge odredbe primarnog prava.

538. Kao prvo, kad je riječ o radnim dokumentima na koje se pozivaju Republika Bugarska i Republika Cipar, u praktičnom vodiču o povredi načela supsidijarnosti koji je objavio OR samo se navodi da bi se s njim obično trebalo savjetovati i u slučaju bitnih izmjena zakonodavnog prijedloga o kojem je taj odbor već iznio mišljenje(250), pri čemu se dodatno ne pojašnjava, među ostalim, pravna osnova takvog savjetovanja. U Poslovniku OR-a, na koji se također poziva, predviđaju se pak uvjeti za praćenje mišljenja Odbora i mogućnost da taj odbor prati tijek zakonodavnog postupka nakon njegova mišljenja i da po potrebi donese revidirani nacrt mišljenja(251). Dodajem da se tim poslovnikom predviđa i mogućnost da OR, kada ocijeni da se s njim nije obavilo savjetovanje u slučajevima predviđenima UFEU-om, Sudu može podnijeti tužbu(252). Međutim, valja utvrditi da OR očito nije smatrao korisnim donijeti revidirano mišljenje nakon uvođenja dviju prethodno navedenih mjera, kao što je to istaknuo Parlament, niti podnijeti tužbu Sudu kojom bi se tražilo da se utvrdi povreda njegovih prava tijekom zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja Uredbe 2020/1055.

539. Kao drugo, stranke su uvelike raspravljale o pitanju mogu li se zaključci iz presude Parlament/Vijeće(253) prenijeti na uvjete za savjetovanje s EGSO-om i OR-om s obzirom na to da je tekst članka 75. UEEZ-a koji je Sud tumačio u toj presudi bio istovjetan tekstu članka 91. stavka 1. UFEU-a.

540. Kao i Parlament i Vijeće, priznajem da mi primjenjivost te presude nije uvjerljiva.

541. Naime, ne može se zanemariti činjenica da su se uvjeti u kojima je Vijeće bilo dužno ponovno se savjetovati s Parlamentom, u vrijeme kad je imao samo savjetodavnu ulogu, dodatno pojasnili u još jednoj naknadnoj presudi Parlament/Vijeće(254), iz koje proizlazi da „redovito savjetovanje s Parlamentom u slučajevima predviđenima Ugovorom predstavlja bitan postupovni zahtjev čije nepoštovanje dovodi do ništavosti akta o kojem je riječ. Naime, djelotvorno sudjelovanje Parlamenta u zakonodavnom postupku Zajednice, u skladu s postupcima predviđenima Ugovorom, bitni je element institucionalne ravnoteže koja se zahtijeva Ugovorom. Ta je nadležnost izraz temeljnog demokratskog načela, u skladu s kojim narodi sudjeluju u izvršavanju ovlasti preko predstavničkog tijela. Naime, zahtjev savjetovanja s Europskim parlamentom tijekom zakonodavnog postupka […] uključuje zahtjev ponovnog savjetovanja s Europskim parlamentom svaki put kada konačno doneseni tekst kao cjelina u svojoj biti odstupa od teksta o kojem je već provedeno savjetovanje s Parlamentom, ako izmjene u bitnome ne odgovaraju želji koju je izrazio sâm Parlament”(255).

542. Ne podcjenjujući EGSO i OR, valja podsjetiti na to da oni nisu institucije Unije(256) u smislu članka 13. stavka 2. UEU-a i da ne utjelovljuju sudjelovanje naroda u izvršavanju ovlasti kao što je to već bio slučaju s Parlamentom 1995. Stoga se obveza ponovnog savjetovanja s tim dvama odborima ne može temeljiti na toj sudskoj praksi Suda.

543. EGSO i OR imali su priliku, prema mojem mišljenju u dovoljnoj mjeri, dati svoja mišljenja o predviđenim zakonodavnim nacrtima.

544. Tako je, kao što to pravilno tvrdi Vijeće, EGSO u svojem mišljenju od 18. siječnja 2018. izrazio potporu istaknutom cilju i, općenitije, cijelom paketu za mobilnost(257). Podržao je i ciljeve Prijedloga kojima se nastoje uvesti zahtjevi za poslovni nastan kojima će se spriječiti korištenje fiktivnih trgovačkih društava u cestovnom prijevozu(258) te je pozdravio temeljnu ideju predloženih izmjena Uredbe br. 1072/2009 čiji je cilj pojednostaviti i objasniti pravila o kabotaži(259). Imao je priliku izjasniti se i po potrebi iznijeti rezerve o mjerama sadržanima u Komisijinu prijedlogu, kako u pogledu revizije članka 5. Uredbe br. 1071/2009, tako i u pogledu izmjene Uredbe br. 1072/2009 kad je riječ o kabotaži. Kad je riječ o potonjoj uredbi, EGSO je posebno izrazio žaljenje „zbog toga što se Prijedlog uredbe uopće ne bavi pitanjem toga kada kabotaža prelazi iz privremene u kontinuiranu i trajnu djelatnost na koju više nije primjenjivo pravo pružanja usluga u državi članici osim one u kojoj poduzeće ima poslovni nastan”(260) te je pozvao na to da se utvrdi „jasno pravilo o tome što je privremeno”(261) koje bi moglo uključivati utvrđivanje „razdoblja neaktivnosti između serija kabotaža”(262), što je upravo bila opcija koju je zakonodavac Unije u konačnici primijenio u konačnom tekstu Uredbe 2020/1055.

545. Kad je riječ o OR-u, on se u svojem mišljenju od 1. veljače 2018. odlučio usredotočiti na aspekte radnog prava u cestovnom prijevozu, pri čemu je naglasio glavne značajke tržišta cestovnog prijevoza robe u Uniji(263) i pozdravio uvođenje jasnijih pravila o kabotaži(264).

546. U svakom slučaju, iz sadržaja tih dvaju mišljenja jasno proizlazi, prema mojem mišljenju, da se uvođenje obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana i razdoblja mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže nastavlja na ono što se najavilo u Komisijinu prijedlogu o kojem su se oba odbora mogla izjasniti i od kojeg se ne odstupa u tolikoj mjeri da bi to zahtijevalo ponovno pribavljanje mišljenja dvaju odbora. Drugim riječima, nije se utjecalo na projektni sustav u cjelini(265).

547. Stoga predlažem da se odbiju tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 1. UFEU-a zbog nesavjetovanja s EGSO-om i OR-om.

b)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena

1)      Argumenti stranaka

548. Republika Litva svojim prvim tužbenim razlogom tvrdi da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, koja je uvedena člankom 1. točkom 3. Uredbe 2020/1055, povređuju članak 3. stavak 3. UEU-a, članci 11. i 191. UFEU-a, članak 37. Povelje, kao i općenitije politika Unije u području zaštite okoliša i borbe protiv klimatskih promjena. Republika Litva tvrdi da je zaštita okoliša jedan od ključnih ciljeva Unije i da zahtjeve koji se odnose na tu zaštitu treba uključiti u provedbu zajedničke prometne politike. Potrebno je uzeti u obzir odredbe Ugovorâ na koje se poziva i u europskom zelenom planu jer im, s obzirom na to da je zaštita okoliša važan zahtjev, mjere koje je donio zakonodavac Unije, čak i ako imaju različite ciljeve, ne smiju biti očito protivne.

549. U europskom zelenom planu, koji je iznesen u postupku donošenja Uredbe 2020/1055, za Uniju je utvrđen cilj postizanja klimatske neutralnosti do 2050., a taj je cilj potvrdilo Europsko vijeće(266). Za ostvarivanje takvog cilja, emisije iz prometnog sektora trebalo bi do tog datuma smanjiti za 90 %(267). Osim toga, cilj klimatske neutralnosti naveden je i u članku 2. stavku 1. Uredbe (EU) 2021/1119(268). U stavku 2. tog članka nalaže se institucijama Unije na razini Unije i državama članicama na nacionalnoj razini da poduzimaju potrebne mjere kako bi omogućile zajedničko ostvarenje tog cilja, uzimajući u obzir važnost promicanja i pravednosti i solidarnosti među državama članicama i troškovnu učinkovitost u ostvarenju navedenog cilja. Sama je Komisija uostalom izrazila žaljenje(269) jer politički dogovor Vijeća i Parlamenta sadržava elemente, među kojima i obvezu u pogledu povratka vozilâ, koji nisu u skladu s ciljevima europskog zelenog plana i ciljem postizanja klimatski neutralne Unije do 2050. Osim toga, Komisija se nakon donošenja paketa za mobilnost obvezala procijeniti posljedice navedene obveze na klimu i okoliš, kao i podnijeti ciljani zakonodavni prijedlog prije stupanja na snagu obveze u pogledu povratka vozilâ(270). Ta je procjena učinka potvrdila znatne posljedice te obveze na okoliš, tako da su tvrdnje Parlamenta i Vijeća, prema kojima pobijana odredba dovodi samo do umjerenog povećanja emisija, očito neosnovane(271).

550. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna je europskom zelenom planu i cilju neutralnosti jer takva obveza dovodi do znatnog povećanja broja vožnji, od kojih će se većina obavljati praznim vozilom. Iz toga proizlazi veliko povećanje emisija CO2 iz prometnog sektora, u kojem dvije trećine svih potreba za radnom snagom potječe iz središnjeg zemljopisnog dijela Unije, dok većina vozača dolazi iz država članica na periferiji Unije(272).

551. Republika Litva u svojoj replici tvrdi da se članak 3. stavak 3. UEU-a te članci 11. i 191. UFEU-a ne mogu tumačiti tako strogo kao što to Vijeće i Parlament predlažu u svojem odgovoru na tužbu te tvrdi da zakonitost obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana treba ocijeniti s obzirom na te odredbe. Usto, stajalište tih institucija u pogledu europskog zelenog plana nije dosljedno. Republika Litva podsjeća na to da zaštita okoliša u sudskoj praksi Suda predstavlja važan zahtjev. Iako zakonodavac može poduzeti mjere koje odstupaju od ciljeva zaštite okoliša, te mjere ne smiju, kao u ovom slučaju, biti očito neusklađene ili protivne navedenim ciljevima. Učinak sporne obveze na okoliš očito je podcijenjen.

552. Republika Bugarska u okviru svojeg prvog tužbenog razloga podijeljenog na dva dijela pak tvrdi da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povređuju, s jedne strane, odredbe članka 90. UFEU-a, članka 3. stavka 3. UEU-a i članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje, te, s druge strane, članak 3. stavak 5. UEU-a, članak 208. stavak 2. i članak 216. stavak 2. UFEU-a, kao i Pariški sporazum „koji je donijela Konferencija stranaka Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o promjeni klime (COP 21) u prosincu 2015. i koja je potpisana 22. travnja 2016. Iako je zajednička prometna politika posebno važna sa stajališta okoliša, obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, s obzirom na to da dovodi do znatnog povećanja emisija CO2 i povećanja vožnji praznim vozilom te prometa na cestama, narušava se ostvarivanje cilja europskog zelenog plana, kao što je to naglasila Komisija. Državama članicama teško je poštovati i obveze koje proizlaze iz Uredbe (EU) 2018/842(273).

553. Kad je riječ o prvom dijelu prvog tužbenog razloga, Republika Bugarska tvrdi da se istaknutim odredbama od institucija zahtijeva da nastoje ostvariti ciljeve koji su u Ugovorima utvrđeni u okviru zajedničke prometne politike. Članak 11. UFEU-a horizontalna je klauzula u kojoj se naglašava horizontalna i temeljna priroda cilja zaštite okoliša. Osim toga, uključivanje razmatranja o visokoj razini zaštite okoliša u politike Unije potvrđuje se člankom 37. Povelje i tako naglašava istaknuto mjesto te zaštite u pravnom poretku Unije. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, time što uzrokuje štetu za okoliš i povećanje emisija stakleničkih plinova, očito ugrožava postizanje ciljeva u području zaštite okoliša koji se nastoje postići Ugovorima te brojne druge mjere za zaštitu okoliša i smanjenje emisija onečišćujućih tvari čini uzaludnima. Vijeće i Parlament stoga su povrijedili prethodno navedene odredbe time što su donijeli odredbu koja ni po čemu ne pridonosi visokoj razini zaštite okoliša i ne uključuje zahtjeve povezane s takvom zaštitom.

554. Kad je riječ o drugom dijelu, Parlament i Vijeće sami su priznali da je, kako bi se pridonijelo ciljevima Pariškog sporazuma, potrebno ubrzati transformaciju cjelokupnog prometnog sektora prema nultoj stopi emisija te hitno i drastično smanjiti emisije tvari iz prometa koje onečišćuju zrak, kao što se to zahtijeva člancima 2. i 4. Pariškog sporazuma. Prema tome, sporna je obveza protivna ciljevima Pariškog sporazuma i stoga predstavlja povredu članka 208. stavka 2. UFEU-a. Isto tako, navedenom se obvezom povređuje članak 216. stavak 2. UFEU-a s obzirom na to da je Komisija osim toga potvrdila da se tom obvezom ne poštuje cilj klimatski neutralne Unije do 2050.(274). Budući da Unija treba, u skladu s člankom 3. stavkom 5. UEU-a, pridonijeti poštovanju i razvoju međunarodnog prava i da je prilikom donošenja akta dužna u cijelosti poštovati međunarodno pravo, obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna je tim odredbama. Procjena učinka provedena 2021., odnosno nakon donošenja Uredbe 2020/1055, potvrdila je ekološku tragediju prouzročenu navedenom uredbom. Ne kritizira se samo nepostojanje pozitivnih učinaka sporne obveze na okoliš, nego i činjenica da ta obveza očito nije u skladu s ekološkim ciljevima koje treba nastojati postići.

555. Prvi tužbeni razlog u tužbi koju je podnijela Republika Cipar temelji se na povredi ciljeva zaštite okoliša i međunarodnih obveza. Republika Cipar iznosi argumentaciju koja je istovjetna argumentaciji Republike Bugarske.

556. Kad je riječ o prvom tužbenom razlogu, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni i povredi načelâ proporcionalnosti i opreznosti, Mađarska u predmetu C-551/20 iznosi argumente povezane s temom zaštite okoliša i politike Unije u području zaštite okoliša koje ću ovdje ispitati. Osobito tvrdi da je članak 1. točka 3. Uredbe 2020/1055 protivan načelu opreznosti koje je opće načelo prava Unije koje proizlazi iz članka 11. UFEU-a, članka 168. stavka 1. UFEU-a, članka 169. stavaka 1. i 2. UFEU-a i članka 191. stavaka 1. i 2. UFEU‑a. Iz takvog načela proizlazi da su tijela o kojima je riječ dužna u okviru izvršavanja nadležnosti koje su im dodijeljene poduzimati prikladne mjere u svrhu sprečavanja potencijalnih opasnosti za javno zdravlje, sigurnost i okoliš, dajući prednost zahtjevima koji su povezani sa zaštitom tih interesa pred gospodarskim interesima. Zbog vrlo visoke razine dodatnih emisija CO2 koje uzrokuje, obveza u pogledu povratka vozilâ očito je protivna obvezi Unije u pogledu smanjenja emisija stakleničkih plinova i, među ostalim, europskom zelenom planu čiji je cilj, u skladu s međunarodnim obvezama koje je Unija preuzela u okviru Pariškog sporazuma, klimatska neutralnost Unije do 2050. Valja uzeti u obzir i članak 11. UFEU-a u kojem se naglašava horizontalna i temeljna priroda cilja zaštite okoliša i koji bi stoga trebao poslužiti kao standard za nadzor valjanosti zakonodavstva Unije ako se interesi zaštite okoliša očito nisu uzeli u obzir ili su se u potpunosti zanemarili. Mjera koja u mnogo pogleda negativno utječe na okoliš zbog suvišnog kretanja teških teretnih vozila koje uzrokuje, neovisno o tome odnosi li se to na onečišćenje zraka, odbacivanje otpada ili trošenje infrastrukture, ne može se opravdati običnim ciljevima nadzora. Podacima koji proizlaze iz procjene učinka iz 2021. utvrđuju se znatne posljedice obveze u pogledu povratka vozila svakih osam tjedana koje su proturječne zanemarivim učincima, u odnosu na ukupne emisije, koje navode Vijeće i Parlament. Osim toga, mjere koje su donesene u području smanjenja stakleničkih plinova ne mijenjaju taj zaključak, nego obveza u pogledu povratka vozila svakih osam tjedana znatno ugrožava ostvarivanje ciljeva koji se tim mjerama nastoje postići. Naprotiv, navedene mjere dokazuju da je smanjenje količine tih plinova u atmosferi prioritetni cilj Unije od kojeg se može odstupiti samo u posebno opravdanim slučajevima, zbog cilja koji je na barem istoj razini kao i ekološki interes, i pod uvjetom da ne postoji nikakvo drugo prikladno rješenje, što nije slučaj obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana.

557. U okviru predmeta C-552/20 Republika Malta tvrdi da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povređuju članak 11. UFEU-a i članak 37. Povelje. Prema mišljenju te države članice, članak 91. stavak 2. UFEU-a, koji je pravna osnova Uredbe 2020/1055, treba tumačiti u vezi s drugim odredbama prava Unije kojima se zakonodavcu Unije nalaže da uzima u obzir druge relevantne okolnosti, uključujući okolnosti povezane sa zaštitom okoliša koje imaju ključno mjesto među ciljevima i politikama Unije i koje također predstavljaju važan zahtjev. Člankom 11. UFEU-a propisuju se posebna obveza uključivanja zaštite okoliša u politike Unije i zadaća institucija da osiguraju da se u svim politikama i aktivnostima Unije uzima u obzir aspekt zaštite okoliša, neovisno o sektoru o kojem je riječ i pitanju jesu li one izravno povezane sa zaštitom okoliša. Članak 11. UFEU-a nadopunjen je i ojačan člankom 37. Povelje. Taj članak 11. istodobno sadržava formalnu obvezu uzimanja u obzir aspekata zaštite okoliša prije donošenja bilo kakve odluke i materijalnu obvezu jamčenja da su aktivnosti Unije u skladu s ostvarivanjem ciljeva zaštite okoliša. Vijeće i Parlament nisu poštovali nijednu od tih obveza.

558. Formalnom obvezom koja proizlazi iz članka 11. UFEU-a, u vezi s člankom 37. Povelje, zahtijeva se da se procjene učinka izrađuju kako bi se zajamčile kvaliteta nacrta zakonodavnih akata Unije i njihova usklađenost s ciljevima zaštite okoliša koji se nastoje postići Ugovorom, kao i usklađenost takvih nacrta s načelom proporcionalnosti. Međutim, obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana nije bila obuhvaćena takvom procjenom te je donesena a da se prethodno nije uzeo u obzir njezin mogući učinak na okoliš.

559. Materijalna obveza koja proizlazi iz članka 11. UFEU-a podrazumijeva da sve političke odluke Unije koje mogu naštetiti ciljevima zaštite okoliša trebaju biti nužne, proporcionalne i propisno opravdane. Političke odluke koje ugrožavaju ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša Unije, iako postoje alternativne mjere ili je šteta za okoliš očito neproporcionalna, protivne su članku 11. UFEU-a. Negativni učinci obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana na okoliš, uzrokovani nepotrebnim vraćanjem praznih vozila, ugrožavaju ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša koje, osim toga, Unija nastoji postići samim Pariškim sporazumom ili Uredbom 2018/842 u kojoj se za svaku državu članicu utvrđuju godišnji obvezujući ciljevi smanjenja emisija iz prometnog sektora. Navedena obveza protivna je i cilju smanjenja emisija stakleničkih plinova iz prometa za 60 %(275), kao i ciljevima poboljšanja kvalitete zraka utvrđenima u propisima Unije i ciljevima radi sprečavanja i smanjenja nastanka otpada koji su utvrđeni Direktivom 2008/98/EZ(276). Neuzimanjem u obzir svih tih ciljeva pri utvrđivanju obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana i ozbiljnim ugrožavanjem tih ciljeva koje uzrokuje ta obveza povređuju se članak 11. UFEU-a i članak 37. Povelje.

560. Republika Malta u biti tvrdi i da Parlament i Vijeće nisu dokazali niti objasnili na koji su se način zahtjevi za zaštitu okoliša uključili u definiciju i provedbu obveze u pogledu povratka. Ex post evaluacija učinaka te obveze koju je provela Komisija dokazala je da pravilo o povratku vozilâ u državu poslovnog nastana vrlo negativno i ozbiljno utječe na klimatske promjene i kvalitetu zraka. Takav učinak narušava politike i propise Unije u području klimatskih promjena i zaštite okoliša.

561. Naposljetku, u predmetu C-554/20 Republika Poljska ističe tužbeni razlog koji je zajednički svim odredbama koje se u njemu pobijaju i koji se temelji na povredi članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje jer se nisu uzeli u obzir zahtjevi koji proizlaze iz zaštite okoliša. Iz tih dviju odredbi proizlazi da su institucije Unije dužne ne poduzeti mjere koje mogu ugroziti ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša, osim samih mjera koje su povezane s člancima 191. i 192. UFEU-a. Načelo uključivanja zahtjeva povezanih s okolišem u druge politike Unije koje proizlazi iz tih odredbi omogućuje usklađivanje ciljeva i zahtjeva za zaštitu okoliša s drugim interesima i ciljevima Unije, kao i daljnju provedbu održivog razvoja. Takvo načelo samo po sebi predstavlja razlog za poništenje akta Unije ako se interesi zaštite okoliša očito nisu uzeli u obzir ili su se u potpunosti zanemarili. S obzirom na izraženu horizontalnu prirodu članka 11. UFEU-a, prilikom ispitivanja toga pridonosi li određena mjera u dovoljnoj mjeri zaštiti okoliša ne smije je se razmatrati odvojeno od drugih mjera Unije koje su donesene u tu svrhu i povezane s djelatnosti o kojoj je riječ, nego u odnosu na sve mjere koje je Unija donijela u tom području koje predstavljaju prikladan okvir za takvu ocjenu. Sudski nadzor u pogledu ocjene usklađenosti djelovanja zakonodavca Unije s načelom uključivanja trebao bi biti sličan onom koji je Opći sud proveo kad je trebao ocijeniti je li Komisija svojim djelovanjem poštovala načelo energetske solidarnosti(277). U tim je okolnostima navedeni zakonodavac bio dužan uzeti u obzir zahtjeve povezane sa zaštitom okoliša prije donošenja obveze u pogledu povratka, što je osobito podrazumijevalo da provede procjenu učinka predloženih pravila na okoliš i provjeri da ta pravila neće naštetiti ostvarivanju ciljeva utvrđenih u drugim aktima sekundarnog prava donesenima u području zaštite okoliša. To nepostojanje procjene očita je povreda njegove obveze iz članka 11. UFEU-a da provede takvu procjenu(278).

562. Parlament i Vijeće zatim su bili dužni odvagnuti suprotstavljene interese i po potrebi unijeti odgovarajuće izmjene. Kad bi se članak 11. UFEU-a tumačio na način da se odnosi samo na područja prava, a ne na posebne mjere, time bi se znatno relativizirala njegova važnost. Zahtjeve zaštite okoliša treba uzeti u obzir i prilikom utvrđivanja različitih mjera koje su dio područja obuhvaćenog pravom Unije. Argument prema kojem drugi akti sekundarnog prava u području onečišćenja zraka ne mogu predstavljati okvir za ocjenu Uredbe 2020/1055 treba odbiti jer bi inače, pod prijetnjom ponovnog dovođenja u pitanje djelotvornosti članka 11. UFEU-a, institucije mogle donijeti akt kojim se ugrožava ili sprečava ostvarivanje ciljeva utvrđenih u aktima donesenima u području zaštite okoliša, iako je klimatska kriza glavni izazov politike Unije u području zaštite okoliša te bi institucije trebale dosljedno nastojati ostvarivati klimatske ciljeve koje je donijela Unija. Opće je poznato da onečišćenje zraka emisijama iz prometa dovodi do brojnih zdravstvenih problema kojima najviše pridonosi cestovni promet. Time što se njome nalaže da se vozila vraćaju u državu članicu poslovnog nastana svakih osam tjedana, obveza u pogledu povratka dovela bi do dodatnih putovanja zbog kojih bi se povećale emisije CO2 i tvari koje onečišćuju zrak, koje bi znatno mogle utjecati na ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša Unije koji osobito proizlaze iz europskog zelenog plana, cilja da Unija postane klimatski neutralna do 2050. smanjenjem ukupnih emisija iz prometa za 90 % u odnosu na razine iz 1990. i ciljeva koji su zakonodavstvom Unije u tom području dodijeljeni državama članicama. Dodatne emisije dušikova oksida i prašine nastale u skladu s pobijanim odredbama mogu dovesti u pitanje djelotvornost djelovanja koje su države članice utvrdile u planovima o zaštiti zraka, osobito planovima donesenima za područja i aglomeracije u blizini komunikacijskih putova koji se koriste u međunarodnom prijevozu. Stoga se obvezom u pogledu povratka vozila svakih osam tjedana povređuje načelo uključivanja navedeno u članku 11. UFEU-a i članku 37. Povelje. Procjena učinka iz 2021. dovoljna je da se utvrdi da je zakonodavac Unije povrijedio te dvije odredbe jer je potvrdio da obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana negativno utječe na okoliš, što je osobito protivno europskom zelenom planu.

563. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se odbiju svi ti tužbeni razlozi koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena.

2)      Analiza

564. Argumenti koje navode tužiteljice u biti se mogu podijeliti u tri kategorije(279). Najprije, obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna je odredbama primarnog prava kojima se propisuje zahtjev za zaštitu okoliša. Nadalje, ta je odredba protivna i međunarodnim obvezama koje Unija i države članice imaju u području zaštite okoliša. Naposljetku, obveza u pogledu povratka protivna je politici Unije u području zaštite okoliša jer se njome ugrožava ostvarivanje ciljeva koji se u području zaštite okoliša nastoje postići cijelim nizom akata sekundarnog prava.

i)      Navodna povreda članka 3. UEU-a, članaka 11. i 191. UFEU-a te članka 37. Povelje

565. Kad je riječ o članku 37. Povelje, iz objašnjenja članka 37. proizlazi da se načelo sadržano u tom članku temeljilo na člancima 2., 6. i 174. UEZ-a, koji su sada članak 3. stavak 3. UEU-a te članci 11. i 191. UFEU-a. Sud je već presudio da, s obzirom na to da se člankom 52. stavkom 2. Povelje određuje da se prava priznata njome koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju pod uvjetima i u granicama određenima tim Ugovorima, pravo na visoku razinu zaštite okoliša koje je propisano Poveljom treba shvatiti i tumačiti pod uvjetima i u granicama koji su, ovisno o slučaju, predviđeni člankom 3. stavkom 3. UEU-a te člancima 11. i 191. UFEU-a(280). Kao što je to istaknuo Parlament(281) i kao što sam ja na to već podsjetio(282), članak 37. Povelje stoga nije autonomno pravno pravilo koje je neovisno o tim drugim odredbama primarnog prava.

566. Kad je riječ o članku 3. stavku 3. UEU-a, ta je odredba u biti programska te se njome ne utvrđuje hijerarhija između ciljeva koji se njome dodjeljuju Uniji. Stoga, iako treba postaviti pitanje o usklađenosti obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana s ciljem visoke razine zaštite okoliša i poboljšanja njegove kvalitete, istodobno treba utvrditi da se takvom obvezom, osim toga, nastoji postići cilj uravnoteženog gospodarskog rasta u okviru socijalnog tržišnog gospodarstva. Programska dimenzija članka 3. stavka 3. UEU-a isključuje, prema mojem mišljenju, parametre zakonitosti kako bi se ocijenilo je li sporna obveza potpuno u skladu s primarnim pravom Unije. Provedba cilja zaštite okoliša treba biti rezultat politika i aktivnosti Unije i država članica(283) te se članak 3. stavak 3. UEU-a ne može primjenjivati neovisno o posebnim odredbama Ugovora kojima se konkretiziraju opći ciljevi koje on sadržava(284).

567. Kad je riječ o članku 11. UFEU-a, čini mi se da je analiza nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda, na koju stranke u velikoj mjeri upućuju, i dalje u potpunosti relevantna i aktualna, iako se odnosila na prethodnu istovjetnu odredbu tog članka 11. Tako je taj nezavisni odvjetnik smatrao da se, „[i]ako je ta odredba formulirana na obvezujuć način, ne može […] smatrati da ona predstavlja standard na temelju kojeg prilikom utvrđivanja politika Zajednice zaštitu okoliša uvijek treba prihvatiti kao prevladavajući interes. Takvo tumačenje na neprihvatljiv način ograničava diskrecijske ovlasti institucija Zajednice i zakonodavca Zajednice. Štoviše, treba je smatrati obvezom institucija Zajednice da, osim interesa zaštite okoliša stricto sensu, propisno uzimaju u obzir interese zaštite okoliša u područjima politike. Članak 6. UEZ-a može poslužiti kao standard za valjanost zakonodavstva Zajednice samo ako se interesi zaštite okoliša očito nisu uzeli u obzir ili su se u potpunosti zanemarili. Usto, s obzirom na izraženu horizontalnu prirodu članka 6. UEZ-a, prilikom ispitivanja toga pridonosi li određena mjera u dovoljnoj mjeri zaštiti okoliša ne smije je se razmatrati odvojeno od drugih mjera Zajednice koje su donesene u tu svrhu i povezane s predmetnom djelatnosti. Primjeren okvir za ocjenu pružit će sve mjere koje je Zajednica donijela u tom području”(285).

568. Iako se stranke slažu u pogledu tog tumačenja, koje Sud nije imao priliku potvrditi(286), ne slažu se u pogledu zaključaka koje iz njega treba izvesti u okviru ovih tužbi.

569. Valja podsjetiti na važnost cilja zaštite okoliša, kao što to uostalom proizlazi iz sudske prakse Suda koji podsjeća na njegovu važnost(287) i naglašava njegovu horizontalnu i temeljnu prirodu(288). Ta se važnost ovdje ne dovodi u pitanje.

570. Međutim, pitanje važnosti cilja razlikuje se od pitanja intenziteta njegove provedivosti. U tom pogledu utvrđujem, kao i nezavisni odvjetnik L. A. Geelhoed, da je članak 11. UFEU-a, unatoč obvezujuće formuliranom tekstu, horizontalna odredba čiji je učinak doista preuzimanje preciznijih odredbi koje se odnose na druge politike i aktivnosti Unije, kao što je to Sud već imao priliku utvrditi, primjerice, u okviru zajedničke poljoprivredne politike(289), zajedničke ribarstvene politike(290) ili pak u sektoru nuklearne energije(291), pri čemu ipak nije pojasnio uvjete, oblike i intenzitet tog preuzimanja. Stoga zakonodavac treba, neovisno o području u koje intervenira, uključiti zahtjeve povezane sa zaštitom okoliša, iako se u članku 11. UFEU-a dodatno ne pojašnjavaju obveze zakonodavca(292). Budući da ne postoje pojašnjenja o dosegu zahtjeva iz članka 11. UFEU-a, prigovore koje su istaknule Republika Poljska i Republika Malta, a koji se temelje na povredi članka 11. UFEU-a zbog nepostojanja procjene učinka već ovdje treba odbiti, a da pritom u ovoj fazi nije potrebno odlučiti o tome je li zakonodavac Unije proveo procjenu učinka na okoliš obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana.

571. Kao što su to istaknule određene tužiteljice, točno je da se u članku 11. UFEU-a upućuje na politike i aktivnosti Unije. Međutim, takvo se upućivanje ne može tumačiti kao sustavnu obvezu da se u donošenju svake pojedinačne zakonodavne mjere uzmu u obzir zahtjevi povezani sa zaštitom okoliša ili da im se čak daje prednost. Najprije, politike i aktivnosti iz članka 11. UFEU-a treba shvatiti kao politike i djelovanja iz trećeg dijela UFEU-a koji je tako i naslovljen(293) te se članak 11. UFEU-a ne može upotrijebiti kao mjerilo u odnosu na koje treba mjeriti usklađenost svake posebne odredbe zakonodavnog akta Unije. Nadalje, ta je odredba horizontalna s obzirom na to da su zahtjevi u području zaštite okoliša višedimenzionalni. U konačnici se na temelju načina na koji Unija u svoje politike uključuje te zahtjeve može odrediti djeluje li ona u skladu s onim što se propisuje člankom 11. UFEU-a te je li zakonodavac u izvršavanju svojih ovlasti poštovao cilj koji mu je određen tom odredbom.

572. U tom su pogledu tužene institucije tvrdile da, kad bi se svaku odredbu koja može negativno utjecati na okoliš proglasilo protivnom članku 11. UFEU-a a da se pritom ne uzme u obzir širi normativni kontekst odredbe o kojoj je riječ, na temelju toga bi se svaka mjera kojom se odobrava cestovni prijevoz robe mogla kritizirati zbog toga što je trenutačno izrazito onečišćujuće prirode.

573. Taj argument svakako može izazvati polemike. Prema mojem mišljenju, taj argument ipak otkriva istinu: kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik L. A. Geelhoed, namjera autora Ugovorâ nije bila usmjeriti zakonodavca Unije prema riziku da od cilja zaštite okoliša učini nad-cilj s obzirom na to da, osim toga, kao što sam na to već podsjetio, takva hijerarhija među ciljevima dodijeljenima Uniji ne proizlazi iz Ugovorâ.

574. Kao što sam na to već podsjetio(294), sama se priroda zakonodavnog djelovanja sastoji u tome da u određenom području treba birati između različitih interesa i odvagnuti ciljeve koji mogu biti proturječni. Riječ je o djelovanju čija se složenost priznaje u sudskoj praksi tako što se zakonodavcu ostavlja široka diskrecijska ovlast te se time objašnjava to što je nadzor suda Unije ograničen na provjeru očite pogreške u ocjeni i zlouporabe ovlasti, kao i je li zakonodavac prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti(295).

575. Stoga, iako bi obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana u državu članicu poslovnog nastana imala negativne posljedice na okoliš(296), samo to utvrđenje nije dovoljno da se zaključi da je povrijeđen članak 11. UFEU-a jer je, osim toga, zakonodavac Unije poduzeo različite mjere da pokuša obuzdati negativne učinke cestovnog prijevoza robe. Obvezu u pogledu povratka svakih osam tjedana stoga treba ponovno staviti u širi normativni kontekst kojeg je dio. U trenutku donošenja Uredbe 2020/1055, Uredbom 2018/842 obvezivalo se države članice da do 2030. smanje svoje emisije stakleničkih plinova za postotak utvrđen tom uredbom. U navedenoj se uredbi podsjetilo na to da je takav cilj Europsko vijeće podržalo u cjelokupnom gospodarstvu(297). Opći je cilj Direktive 2004/107/EZ(298) očuvati i poboljšati kvalitetu zraka utvrđivanjem, među ostalim, ciljnih vrijednosti za čije postizanje države članice trebaju poduzimati potrebne mjere, a da to ne iziskuje nerazmjerne troškove(299). U Direktivi 2008/50/EZ(300) definirani su i utvrđeni ciljevi za kvalitetu zraka koju treba procjenjivati na temelju zajedničkih metoda i kriterija i o kojoj treba informirati javnost(301). Cilj je Direktive 2008/98(302) organizirati sprečavanje ili smanjenje štetnih učinaka nastanka otpada i njegovo gospodarenje, smanjenje ukupnog utjecaja uporabe resursa i povećanje učinkovitosti takve uporabe(303). Kad je konkretnije riječ o prometnom sektoru, Direktiva 1999/62/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 1999. o naknadama koje se naplaćuju za korištenje određenih infrastruktura za teška teretna vozila(304) izmijenjena je 2011. Direktivom 2011/76/EU(305) kako bi se u nju uključila razmatranja povezana s promicanjem održivog prijevoza koje je predstavljeno kao ključni element zajedničke prometne politike te je zakonodavac Unije smatrao da treba smanjiti doprinos prometnog sektora klimatskim promjenama(306), pri čemu se, međutim, takav cilj ne može postići stvaranjem neproporcionalnih prepreka s obzirom na to da treba očuvati i funkcioniranje unutarnjeg tržišta(307). Direktivom 2011/76 unosi se u Direktivu 1999/62, kad je riječ o prometnom sektoru, načelo onečišćivač plaća(308) jer je zakonodavac Unije tada smatrao da su cestarine pravičan i učinkovit gospodarski instrument za postizanje održive prometne politike s obzirom na to da omogućuju uzimanje u obzir troška onečišćenja i zastoja uzrokovanog uporabom vozila(309). Osim toga, emisije CO2 uređene su, kad je riječ o automobilima i novim lakim gospodarskim vozilima, Uredbom (EU) 2019/631(310) i, kad je riječ o novim teškim vozilima, Uredbom (EU) 2019/1242(311). Zakonodavac Unije donio je i Direktivu čiji je cilj bio obvezati države članice da u postupcima javne nabave uzimaju u obzir energetske učinke motornih vozila i njihove učinke na okoliš(312). Označivanjem guma, kako je uređeno Uredbom (EU) 2020/740(313), nastoji se ograničiti potrošnja goriva vozila i time emisije stakleničkih plinova te pridonijeti dekarbonizaciji prometnog sektora(314).

576. Stoga je zakonodavac Unije u trenutku donošenja Uredbe 2020/1055 pa tako i donošenja obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana mogao, prema mojem mišljenju, legitimno smatrati, potpuno u okviru izvršavanja svoje široke diskrecijske ovlasti, da se eventualne negativne posljedice te obveze na okoliš mogu ograničiti u skladu s postojećim zakonodavstvom koje se konkretnije odnosi na aspekte predmetne djelatnosti u pogledu zaštite okoliša i koje treba podupirati prijevoznike u tehnološkoj tranziciji prema mobilnosti kojom se manje zagađuje okoliš.

577. Usto, iz uvodne izjave 8. Uredbe 2020/1055 proizlazi da je zakonodavac Unije istaknuo pitanje smanjenja rizika da se vozilo vraća samo kako bi se ispunio taj novi zahtjev povezan s poslovnim nastanom.

578. Treba li zakonodavcu Unije prigovoriti i to što u Uredbi 2020/1055 nije izričitije naveo svoje zabrinutosti u pogledu zaštite okoliša? Smatram da ne treba. Člankom 11. UFEU-a ne nalaže se način na koji treba uključiti zahtjeve za zaštitu okoliša te se to uključivanje u svakom slučaju treba odvijati na razini provedbe politika Unije, u pogledu kojih sam već predložio da se zadrži njihovo široko značenje. Usto, podsjećam na to da je pravna osnova Uredbe 2020/1055 članak 91. stavak 1. UFEU-a i da cilj koji se nastoji postići uvođenjem obveze u pogledu povratka u tu uredbu očito nije neposredno povezan sa zabrinutostima navedenima u članku 11. UFEU-a jer takva obveza predstavlja pojašnjenje odredbi Uredbe br. 1071/2009 koje se odnose na postojanje stabilnog i stvarnog poslovnog nastana(315), pri čemu je željeni učinak da se ojača veza prijevoznika i njegove države članice poslovnog nastana kako bi se osigurala „stvarna i stalna prisutnost”(316) u kontekstu u kojem slabljenje te veze ugrožava, prema ocjeni zakonodavca, pošteno tržišno natjecanje i jednakost uvjeta tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu(317). Osim toga, valja priznati da se odredbama Ugovora kojima se Uniji priznaje nadležnost u području zaštite okoliša ne utječe na ovlasti koje Unija ima na temelju drugih odredbi(318).

579. Stoga se, zbog potrebe uspostavljanja ravnoteže između određenih ciljeva i načela iz članka 3. UEU-a i članka 11. UFEU-a te složenosti provedbe kriterija(319), ne čini da su Vijeće i Parlament počinili očitu pogrešku u ocjeni, s obzirom na dvije prethodno navedene odredbe, time što su donijeli obvezu u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana.

580. Taj se zaključak ne dovodi u pitanje pozivanjem tužiteljica na studiju Ricardo iz 2021. čiji je cilj bio procijeniti učinak obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana jer se, naime, iako je ta studija otkrila znatno povećanje, među ostalim, emisija CO2, valjanost akta Unije ipak treba ocjenjivati s obzirom na činjenične i pravne elemente koji su postojali u trenutku donošenja navedenog akta(320) i jer ta valjanost ne može ovisiti o retrospektivnim ocjenama njegova stupnja djelotvornosti(321). U svakom slučaju, kao što sam to već naveo, takvo povećanje trebalo bi uvijek staviti u odnos sa svim propisima koji se tiču područja o kojem je riječ prije nego što se zaključi da zakonodavac Unije očito nije uzeo u obzir zahtjeve za zaštitu okoliša.

581. Isto tako, upravo zbog toga što je pravna osnova Uredbe 2020/1055 članak 91. stavak 1. UFEU-a treba odbiti relevantnost, za ove tužbe, argumenata koji se temelje na povredi članaka 191. i 192. UFEU-a. Ta uredba predstavlja mjeru koja je donesena na temelju politike Unije u području zaštite okoliša te se nije tvrdilo da su tužene institucije pogriješile u pogledu pravne osnove. Budući da Uredba 2020/1055 ne predstavlja aktivnost koju Unija poduzima na temelju članka 191. UFEU-a(322), pozivanje na navodnu povredu članka 192. stavka 2. točke (c) UFEU-a nije relevantno(323). Neka se mjera ne može smatrati radnjom u području zaštite okoliša samo zato što treba voditi računa o zahtjevima zaštite okoliša(324).

582. Čak i ako Sud želi odlučiti o pitanju povrede načela opreznosti koje ističe Mađarska(325), iz sudske prakse Suda proizlazi da se, iako se člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a propisuje da se politika zaštite okoliša temelji, osobito, na tom načelu, to načelo doista primjenjuje i u okviru drugih politika Unije, osobito politike zaštite javnog zdravlja i kada institucije Unije, na temelju zajedničke poljoprivredne politike ili politike unutarnjeg tržišta, donose mjere za zaštitu zdravlja ljudi(326). To načelo podrazumijeva da je, kada postoje nesigurnosti u pogledu postojanja ili dosega rizika za zdravlje ljudi, moguće poduzeti zaštitne mjere a da pritom nije potrebno čekati da se u cijelosti dokažu postojanje i ozbiljnost tih rizika. Načelo opreznosti opravdava donošenje ograničavajućih mjera kada se pokaže nemogućim sa sigurnošću utvrditi postojanje ili doseg navodnog rizika zbog neuvjerljivih rezultata provedenih studija, ali u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost stvarne štete za javno zdravlje(327). Čak i kad je riječ o uvjetima u kojima treba provoditi načelo opreznosti, Sud je priznao da se zbog potrebe uspostavljanja ravnoteže između nekoliko ciljeva i načela te složenosti provedbe relevantnih kriterija sudski nadzor nužno mora ograničiti na pitanje je li zakonodavac Unije počinio očitu pogrešku u ocjeni(328). To vrijedi tim više kad je zakonodavac pozvan ocijeniti buduće učinke propisa koji treba donijeti, iako se ti učinci ne mogu predvidjeti sa sigurnošću(329).

583. Priznajem da me zbunjuje navođenje povrede načela opreznosti zbog uvođenja obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana jer bi se, naime, time presudilo da samo taj dio navodnih dodatnih emisija koji proizlazi iz provedbe te obveze predstavlja stvaran rizik za zdravlje ljudi koji zahtijeva donošenje mjera ograničavanja. U svakom slučaju, iako je zakonodavac dužan uzeti u obzir načelo opreznosti prilikom donošenja, u okviru unutarnjeg tržišta, mjera za zaštitu zdravlja ljudi(330), ovdje mi se povezanost između dodatnih emisija koje eventualno proizlaze iz obveze u pogledu povratka i potvrđenih rizika za zdravlje od onečišćenja općenito čini preslaba da bi je se moglo kritizirati. Nadalje, članak 1. točka 3. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 nije mjera kojom se nastoji zaštititi zdravlje ljudi u smislu sudske prakse Suda. Zbog svih tih razloga stoga ne treba prihvatiti argument koji se temelji na povredi načela opreznosti.

ii)    Navodna povreda međunarodnih obveza Unije i država članica u području zaštite okoliša

584. Republika Bugarska i Republika Cipar obje su iznijele argumentaciju prema kojoj je obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna Pariškom sporazumu i prema kojoj Vijeće i Parlament u svakom slučaju nisu uzeli u obzir ciljeve tog sporazuma prilikom donošenja navedene obveze, što predstavlja povredu politike Unije u području zaštite okoliša.

585. Kad je riječ o prigovoru koji se temelji na činjenici da zakonodavac Unije nije uzeo u obzir ciljeve utvrđene Pariškim sporazumom(331), ističem, kao i Parlament, da je, kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 7. Odluke Vijeća (EU) 2016/1841 od 5. listopada 2016. o sklapanju, u ime Europske unije, Pariškog sporazuma donesenoga u sklopu Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama(332), obvezujući cilj domaćeg smanjenja emisija stakleničkih plinova za najmanje 40 % do 2030. u odnosu na 1990. utvrđen u zaključcima Europskog vijeća od 23. i 24. listopada 2014. za cjelokupno gospodarstvo. Cilj utvrđen u članku 2. Pariškog sporazuma da se zadrži povećanje globalne prosječne temperature na razini koja je znatno niža od 2°C iznad razine u predindustrijskom razdoblju te da se ulažu napori u ograničavanje povišenja temperature na 1,5°C iznad razine u predindustrijskom razdoblju(333) stoga treba ocijeniti s obzirom na sve mjere koje je Unija poduzela u tu svrhu. Stoga se ne može tvrditi da je uvođenje obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, zbog eventualnih dodatnih emisija do koje bi dovela, samo po sebi protivno tom cilju i stoga politici Unije u području zaštite okoliša.

586. Kad je riječ o prigovoru koji se temelji na tome da je zakonodavac Unije povrijedio Pariški sporazum, iz članka 216. stavka 2. UFEU-a proizlazi da su međunarodni sporazumi, ako ih sklapa Unija, obvezujući za institucije Unije te stoga imaju prednost pred aktima Unije(334). Stoga na valjanost akta Unije može utjecati njegova neusklađenost s takvim pravilima međunarodnog prava, uz poštovanje određenih uvjeta. Unija najprije mora biti obvezana tim pravilima, što, kad je riječ o Pariškom sporazumu, nije sporno(335). Nadalje, u prilog tužbi za poništenje akta sekundarnog prava Unije na odredbe međunarodnog sporazuma kojega je Unija stranka može se pozvati samo pod uvjetom da, s jedne strane, to nije protivno naravi i strukturi tog sporazuma i, s druge strane, da su te odredbe sadržajno bezuvjetne i dovoljno precizne(336), što je slučaj kada odredba na koju se poziva sadržava jasnu i preciznu obvezu, čija provedba ili učinci ne ovise o donošenju naknadnog akta(337).

587. Iako je točno da Pariški sporazum zamjenjuje pristup zauzet u okviru Kyotskog protokola(338), njime se u biti ne mijenja njegova logika. Pariškim sporazumom „nastoji se u kontekstu održivog razvoja i nastojanja za iskorjenjivanje siromaštva pojačati globalni odgovor na opasnost od klimatskih promjena”(339). Njime se utvrđuje kvantitativni cilj(340) na svjetskoj razini, ali se predviđa i jačanje sposobnosti prilagodbe štetnim učincima klimatskih promjena te promicanje otpornosti na te promjene, što je, čini mi se, pojam čiji status prava nije sasvim očit. Njime se predviđa i usklađivanje financijskih tokova s nastojanjima usmjerenima na niske emisije stakleničkih plinova, kao i otporan razvoj(341). Taj će se sporazum provoditi u skladu s načelom pravednosti i zajedničkih ali diferenciranih odgovornosti te mogućnosti stranaka s obzirom na različite nacionalne okolnosti(342). Sporazumom se države stranke obvezuje da predano rade u skladu s ambicioznim ciljevima i obavještavaju o njima(343) te države trebaju nastojati što prije postići najvišu razinu globalnih emisija i ostvariti brza smanjenja emisija kako bi se postigla ravnoteža između antropogenih emisija po izvorima i uklanjanja stakleničkih plinova s pomoću odljeva u drugoj polovini ovog stoljeća, uzimajući pritom u obzir situaciju zemalja u razvoju(344). Kako bi to ostvarile, svaka država stranka treba pripremiti i održavati uzastopne nacionalno utvrđene doprinose te o njima obavještavati(345).

588. Čini mi se da iz elemenata koje sam upravo istaknuo već proizlazi da se, s obzirom na ono što je Sud odlučio u pogledu Kyotskog protokola, priroda i struktura Pariškog sporazuma protive i njegovu uključivanju u pravni poredak Unije(346), a da pritom za razmatranje ovog prigovora nije potrebno nastaviti analizu sporazuma, kao ni odlučiti o bezuvjetnosti i dostatnoj preciznosti tih dviju odredbi Pariškog sporazuma na koje se konkretno pozivaju Republika Bugarska i Republika Cipar. Stoga se ne može pozvati na Pariški sporazum kako bi se osporavala zakonitost obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana.

589. Iz toga proizlazi da pozivanje na članak 3. stavak 5. UEU-a, članak 208. stavak 2. i članak 216. stavak 2. UFEU-a nije relevantno.

590. Stoga treba odbiti prigovore koji se temelje na povredi Pariškog sporazuma i neuzimanju u obzir ciljeva koji su u tom sporazumu utvrđeni za Uniju.

iii) Navodna povreda politike Unije u području zaštite okoliša zbog toga što je obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna sekundarnom pravu u području zaštite okoliša, zaključcima Europskog vijeća i europskom zelenom planu

591. Tužiteljice su istaknule i mogućnost da je obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna cijelom nizu klimatskih ciljeva i ciljeva zaštite okoliša koji su utvrđeni u sekundarnom pravu, kao što su, među ostalim, uredbe 2018/842 i 2021/1119 i direktive 2004/107, 2008/50 i 2008/98, te da takva suprotnost predstavlja povredu politike Unije u području zaštite okoliša jer navodne dodatne emisije do kojih dovodi ta obveza ugrožavaju ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša koje je Unija pojedinačno ili zajednički dodijelila državama članicama.

592. Kao što su to osobito tvrdili Vijeće i Parlament u svojim pismenima, samo ću utvrditi, kao što sam to već učinio, da se unutarnja zakonitost akta sekundarnog prava ne može ispitati s obzirom na drugi akt Unije istog normativnog ranga(347), osim ako je donesen na temelju potonjeg akta ili ako je u jednom od tih dvaju akata izričito određeno da je jedan nadređen drugome(348). Međutim, to nije slučaj Uredbe 2020/1055.  Usto, ako u državama članicama postoje eventualne proturječnosti između ciljeva koji su im dodijeljeni različitim propisima Unije koji se primjenjuju na njih, to može samo značiti da je država članica povrijedila obveze koje ima na temelju nekog od tih propisa a da se pritom nijedan od tih propisa ne može proglasiti protivnim nekom drugom propisu istog normativnog ranga(349).

593. Kad je riječ o prigovoru koji se temelji na povredi zaključaka Europskog vijeća, tužiteljice tvrde da je obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna ciljevima koje je Europsko vijeće utvrdilo u svojim zaključcima od 12. prosinca 2019. Međutim, budući da se u članku 15. stavku 1. UEU-a pojašnjava da Europsko vijeće ne izvršava zakonodavne funkcije i da takvi zaključci imaju isključivo politički doseg, ako bi se navodna suprotnost i potvrdila, za ishod ove tužbe za poništenje ne bi se mogao izvesti nikakav koristan zaključak(350). Isto vrijedi i kad je riječ o izjavi povjerenice A. Vălean na koju se pozivaju tužiteljice, koja je usto samo iznijela dvojbe u pogledu usklađenosti određenih elemenata paketa za mobilnost s ciljem koji je utvrdilo Europsko vijeće i s ciljevima europskog zelenog plana(351).

594. Takvo se utvrđenje nalaže i u pogledu argumenta prema kojem se obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivi politici Unije u području zaštite okoliša zbog toga što ugrožava ostvarivanje ciljeva utvrđenih u europskom zelenom planu jer on proizlazi iz komunikacije Komisije koja ne obvezuje zakonodavca Unije i koja stoga nije dio parametara koje su Parlament i Vijeće morali poštovati u trenutku donošenja obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana.

iv)    Zaključak analize

595. S obzirom na sva prethodna razmatranja, sve tužbene razloge koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena treba odbiti kao neosnovane.

c)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije

1)      Argumenti stranaka

596. Republika Litva smatra da je obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna članku 26. UFEU-a i općem načelu nediskriminacije. Prema njezinu mišljenju, obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana predstavlja protekcionističku mjeru koja dovodi do podjele tržišta i ograničava tržišno natjecanje i kojom se uspostavlja diskriminatorni sustav u pogledu prijevoznika u državama članicama koje se nalaze na geografskim rubovima Unije. Sektor međunarodnog cestovnog prijevoza diskriminiran je u odnosu na druge sektore prijevoza.

597. Komisija je naglasila posebnu važnost prometnog sektora za funkcioniranje unutarnjeg tržišta te je u području prava poslovnog nastana člankom 49. UFEU-a, koji je primjenjiv i na pravne osobe, utvrđeno načelo nediskriminacije. Umjesto uravnoteženog propisa i kompromisa koji bi doveo do dobrog funkcioniranja unutarnjeg tržišta, obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana predstavlja ograničavajuću, neproporcionalnu i protekcionističku mjeru koja dovodi do neizravne diskriminacije prijevoznika iz perifernih država članica.

598. Kao prvo, Vijeće i Parlament nisu uzeli u obzir zemljopisne posebnosti Unije i njezina tržišta prijevoza, uzimajući u obzir da se obvezom u pogledu povratka ograničavaju tržišno natjecanje prijevoznika iz perifernog dijela Unije i njihovo pravo na slobodno pružanje usluga, čime se prijevoznicima s poslovnim nastanom u središnjem dijelu Unije dodjeljuje neopravdana i nezakonita prednost. Većina prometa ostvaruje se u državama članicama na zapadnom i središnjem dijelu Unije te se većina potražnje za cestovnim prijevozom tereta odnosi na sedam država članica(352). Stoga obveza u pogledu povratka ne utječe toliko na prijevoznike iz tih država članica te se prijevoznici iz perifernih država članica nalaze u nepovoljnijem položaju jer moraju pokriti puno veće udaljenosti i prevladati veće prirodne prepreke, što je osobito slučaj kod otočnih država članica. Obvezom u pogledu povratka na te se prijevoznike stavlja neproporcionalno opterećenje koje, s obzirom na udaljenost, može uključivati vrijeme odmora, neizvjesnosti i povlačenje vozila iz prometa na znatno razdoblje od 8 do 14 dana. To povlačenje nije u skladu s temeljnim ciljem stvaranja učinkovitog konkurentnog unutarnjeg tržišta. Iako se primjenjuje na sve prijevoznike, obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana na njih utječe različito, ovisno o mjestu njihova poslovnog nastana. Člankom 1. točkom 3. Uredbe 2020/1055 stoga se prijevoznicima koji se nalaze u različitim situacijama nalažu jednaki zahtjevi te je zbog toga diskriminirajuć. Cestovni prijevoz diskriminiran je i zbog toga što se za druge vrste prijevoza ne nalaže slična obveza u pogledu povratka prijevoznih sredstava.

599. Kao drugo, Republika Litva ističe argument prema kojem navodni cilj suzbijanja fiktivnih društava ne opravdava odabranu mjeru jer je stvarna posljedica obveze u pogledu povratka diskriminacija prijevoznika s poslovnim nastanom u perifernim državama članicama. Poznata je nesnošljivost država članica iz zapadnog i središnjeg dijela Unije prema prijevoznicima iz perifernih država članica. Osim toga, prometni sektor obilježava niska profitna marža te je učinak obveze u pogledu povratka ograničavanje zemljopisnog područja na kojem prijevoznici iz perifernih država članica mogu poslovati i stoga umjetna reorganizacija tržišta cestovnog prijevoza robe te njegova podjela jer se prijevoznike iz perifernog dijela odvraća od poslovanja u drugim državama članicama.

600. Kao treće, Republika Litva tvrdi da će obveza u pogledu povratka imati osobito teške negativne posljedice za MSP-ove koji čine većinu sektora jer prijevoznici koji zapošljavaju tek nekoliko zaposlenika neće moći odgovarajuće funkcionirati ni nuditi svoje usluge bez prekida, dok općenito neće utjecati na velika prijevozna poduzeća koji čine tek 1 % svih prijevoznika koji imaju poslovni nastan u Uniji i u njoj obavljaju djelatnost. Smanjit će se i konkurentnost prijevoznika s poslovnim nastanom u državama članicama Unije u odnosu na prijevoznike iz trećih zemalja.

601. Kao četvrto, Republika Litva tvrdi da je učinak obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana de facto zatvaranje tržišta, što je protivno Ugovoru o pristupanju Republike Litve Uniji kojim se predviđa da svako ograničavanje pružanja usluga litavskih prijevoznika u području prijevoza tereta treba ukinuti u roku od pet godina od trenutka pristupanja Republike Litve Uniji. To zatvaranje tržišta nije u skladu ni s planom za jedinstveni europski prometni prostor(353).

602. Republika Litva u fazi replike dodaje da stvarna diskriminacija koja se uvodi člankom 1. točkom 3. Uredbe 2020/1055 nije protivna samo članku 18. UFEU-a, nego i načelu jednakosti država članica propisanom člankom 4. stavkom 2. UEU-a.

603. Republika Bugarska ističe pak povredu članka 18. UFEU-a, članaka 20. i 21. Povelje, članka 4. stavka 2. UEU-a i, eventualno, ako Sud to ocijeni relevantnim, članka 95. stavka 1. UFEU-a ili slobodnog pružanja usluga. Opterećenje koje se nalaže obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana ovisi o zemljopisnom položaju države članice poslovnog nastana jer povratak podrazumijeva puno veću udaljenost i puno dulje trajanje te veće troškove za prijevoznike s poslovnim nastanom u perifernoj ili otočnoj državi članici s obzirom na to da se većina međunarodnog prometa odvija u središnjim državama članicama, a ne perifernim državama članicama. Zemljopisni položaj nije relevantan kad je riječ o cilju osiguravanja stvarne veze između prijevoznikâ i države članice poslovnog nastana ili pravilnom održavanju vozila, no, ako se zemljopisni položaj ocijeni relevantnim, tada su situacija središnjih država članica te situacija perifernih i otočnih država članica bitno različite te se s njima ne može postupati jednako.

604. Republika Bugarska pojašnjava u fazi replike da su problematični čak i prikriveni oblici diskriminacije. Nije sporno da potražnja za uslugama prijevoza uglavnom dolazi iz središnjeg dijela Unije. Umjetni zahtjev u pogledu povratka vozilâ prikriveni je oblik diskriminacije na temelju državljanstva i nema veze s pitanjem imaju li prijevoznici stvarni i stabilni poslovni nastan u svojoj državi članici poslovnog nastana, nego se njime, ovisno o zemlji poslovnog nastana, stvara razlika među prijevoznicima koji žele pružati usluge prijevoza na jedinstvenom tržištu. Razlika u financijskom teretu proizlazi izravno iz različitosti države članice poslovnog nastana i predstavlja školski primjer nejednakog postupanja.

605. Rumunjska tvrdi da se obvezom u pogledu povratka povređuje načelo nediskriminacije na temelju državljanstva navedeno u članku 18. UFEU-a. Tvrdi da obveza u pogledu povratka, iako naizgled nije diskriminirajuća, de facto različito utječe na države članice o kojima je riječ te znatno, nejednako i neproporcionalno utječe na gospodarsku djelatnost prijevoznika s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije i pridonosi daljnjem produbljivanju gospodarskih razlika među državama članicama. Rumunjska navodi podatke o sektoru koji pokazuju da je veći udio vozila za djelatnost međunarodnog prijevoza registriran u državama članicama iz skupine EU-13. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana otežava i poskupljuje međunarodni prijevoz robe prema zapadnoj Europi koji obavljaju društva s poslovnim nastanom u perifernom dijelu Unije kao što je Rumunjska. Prijevoznici iz država članica iz skupine EU-15 pak uživaju povoljnije uvjete za obavljanje djelatnosti međunarodnog prijevoza, iako uglavnom obavljaju djelatnost nacionalnog prijevoza. Stoga se na djelatnost tih prijevoznika ne utječe jednako kao na djelatnost prijevoznika iz država članica iz skupine EU-15. Obveza u pogledu povratka proizlazi iz propisa koji je protivan ciljevima konvergencije Unije, koji je protekcionistički i ograničavajuć i kojim se postavljaju prepreke ulasku na vanjska tržišta za nerezidentne prijevoznike, koji uglavnom dolaze iz država na periferiji Unije. Učinke obveze u pogledu povratka treba razmotriti zajedno s učincima drugih odredbi paketa za mobilnost, čime se dodatno ističe diskriminirajuća priroda tog propisa. Rumunjska ovdje pita i poštuju li se paketom za mobilnost odredbe članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a.

606. Republika Cipar iznosi argumentaciju koja je istovjetna argumentaciji Republike Bugarske. Dodaje da, kad je riječ o ciparskom prijevozniku, povratno putovanje iz Cipra u središnju Europu prosječno traje najmanje osam dana, ne računajući eventualna kašnjenja povezana, među ostalim, s nepredvidivim vremenskim uvjetima, i da prijedlog da ciparski prijevoznici ne sudjeluju u međunarodnom prijevozu ili da uspostave poslovni nastan negdje drugdje osim u Cipru sam po sebi dokazuje diskriminirajuću prirodu obveze u pogledu povratka.

607. Mađarska tvrdi da je obveza u pogledu povratka protivna člancima 18. i 49. UFEU‑a. Podsjeća na već navedene zemljopisne razlike koje obilježavaju tržište cestovnog prijevoza robe i na razliku između država članica iz skupine EU-13 i država članica iz skupine EU-15 te tvrdi da obveza u pogledu povratka stavlja u nepovoljniji položaj prijevoznike s poslovnim nastanom u perifernim državama članicama s obzirom na dulje vrijeme putovanja i povećanje troškova koji iz toga proizlaze. Utjecaj na države članice iz skupine EU-13, u kojima međunarodni cestovni prijevoz robe na tržištu rada čini veći udio od prosjeka Unije, automatski će biti nepovoljniji nego na države članice u središnjem dijelu. Mađarska procjenjuje da otprilike dvije trećine cestovnih putovanja na dionicama duljima od 1000 km obično obavljaju periferne države prema industrijski najrazvijenijim središnjim i zapadnim regijama Unije. Povećanje troškova povezano s obvezom u pogledu povratka utječe dosta više na te države nego na druge države članice Unije. Navedena obveza stoga dovodi do neizravne diskriminacije navedenih država članica zbog koje se nalaze u mnogo nepovoljnijem položaju. Mađarska u fazi replike odbija relevantnost presude Fedesa(354), na koju se Vijeće i Parlament pozivaju u svojim odgovorima na tužbu, koja se odnosi na razliku između pravila država članica, a ne na objektivni kriterij kao što je udaljenost određenih država članica od središnjih regija. Time što se njome stvaraju nejednaki uvjeti za pristup tržištu cestovnog prijevoza robe, obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana ugrožava ostvarivanje cilja koji se navodno nastoji postići Uredbom 2020/1055, odnosno osiguravanje poštenog tržišnog natjecanja. Mađarska usput podsjeća i na obveze zakonodavca da vodi računa o rizicima od ozbiljnog utjecaja na životni standard i razinu zaposlenosti u određenim regijama, u skladu s člankom 91. stavkom 1. UFEU-a, kao i o gospodarskom položaju prijevoznikâ prilikom donošenja bilo koje mjere u području prijevoznih naknada i uvjeta, u skladu s člankom 94. UFEU-a.

608. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

609. Analiza koja slijedi temeljit će se na načelima navedenima u točki 76. i sljedećim točkama ovog mišljenja te na ograničenjima sudskog nadzora koja priznaje Sud i koja se navode u točki 80. ovog mišljenja.

610. Kad je riječ o prigovorima koji se temelje na povredi članaka 26. i 49. UFEU-a i, općenitije, na narušavanju dobrog funkcioniranja unutarnjeg tržišta, koje su istaknule Republika Litva, Republika Bugarska, Republika Cipar i Mađarska, upućujem na dio svoje analize posvećen tužbenim razlozima koji se temelje na povredi gospodarskih sloboda(355).

611. Kad je riječ o prigovorima koje je Mađarska istaknula u okviru tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela nediskriminacije i na povredi članka 91. stavka 2. te članka 94. UFEU-a, oni ne čine tužbeni razlog različit od onog koji se temelji na povredi načela nediskriminacije. Međutim, na temelju analize koja se odnosi na to načelo Mađarska u točki 106. svoje tužbe zahtijeva poništenje obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana zbog povrede „prethodno navedenih odredbi UFEU-a”, koje uključuju članak 91. stavak 1. i članak 94. UFEU-a. Iako su istaknuti sažeto(356), ti će se argumenti po potrebi analizirati u dijelu posvećenom tim dvjema odredbama. Isto vrijedi za pozivanje Rumunjske na ta dva članka u okviru njezina tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela nediskriminacije(357).

612. Kad je riječ o prigovoru koji se temelji na povredi članka 95. stavka 1. UFEU-a i na koji se pozivaju Republika Bugarska i Republika Cipar, ističem, kao i Vijeće, da ga se ne može prihvatiti jer se tim člankom zabranjuje diskriminacija koja se iskazuje tako što prijevoznici naplaćuju različite cijene i nameću različite uvjete prijevoza iste robe preko istih prometnih pravaca na temelju zemlje podrijetla ili odredišta te robe, za što ni Republika Bugarska ni Republika Cipar nisu utvrdile da bi to bio učinak provedbe obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, i da se člankom 95. stavkom 1. UFEU-a ipak ne dovodi u pitanje mogućnost koja je Parlamentu i Vijeću priznata u drugom stavku tog članka da na temelju članka 91. stavka 1. UFEU-a, koji je, podsjećam, upravo pravna osnova Uredbe 2020/1055, donose mjere kojima se odstupa od te konkretne zabrane diskriminacije.

613. U preostalom dijelu tužiteljice tvrde da obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana dovodi do diskriminacije između država članica (Rumunjska i Mađarska), diskriminacije između otočnih i kontinentalnih država članica (Republika Cipar), diskriminacije između velikih i malih država članica (Republika Litva), neizravne diskriminacije prijevoznika iz perifernih država članica (Republika Litva, Rumunjska), diskriminacije između vrsta prijevoza (Republika Litva), diskriminacije između MSP-ova i drugih oblika osnivanja prijevoznikâ (Republika Litva) i diskriminacije na temelju državljanstva (Republika Bugarska, Rumunjska, Republika Cipar, Mađarska).

614. Obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, koja se navodi u članku 1. točki 3. Uredbe 2020/1055, pojašnjava se uvjet, koji je nužan, ali ne i dostatan za obavljanje djelatnosti cestovnog prijevoznika, koji se odnosi na „stvarni i stabilni poslovni nastan u jednoj od država članica” i koji proizlazi iz članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1071/2009. Stoga svi prijevoznici, mali, srednji ili veliki, neovisno o njihovoj državi članici poslovnog nastana, koji obavljaju navedenu djelatnost moraju imati stvarni i stabilni poslovni nastan u jednoj od država članica, što podrazumijeva, među ostalim, prema izboru zakonodavca Unije, povratak njihovih vozila svakih osam tjedana u tu državu članicu. Obvezom u pogledu povratkâ vozila svakih osam tjedana stoga se nastoji osigurati da poduzeća za prijevoz obuhvaćena područjem primjene Uredbe br. 1071/2009, prema kojima se u tom pogledu očito postupa jednako, imaju stabilni i stvarni poslovni nastan u državi članici. Dodajem da se u toj uredbi navodi posebno široka definicija pojma „poduzeće”(358) koja može obuhvaćati sve moguće oblike osnivanja prijevoznika. Stoga se člankom 1. točkom 3. Uredbe 2020/1055 obveza u pogledu povratka nalaže tim prijevoznicima općenito i neselektivno.

615. Još treba provjeriti ima li obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana učinak da se jednako postupa u različitim situacijama, zbog čega treba postaviti pitanje o usporedivosti različitih situacija na koje se poziva u uvjetima navedenima u točki 79. ovog mišljenja. Stoga posebnu pozornost treba pridati predmetu i cilju koji se nastoji postići spornom obvezom, kao i načelima i ciljevima prometne politike.

616. Kao što su na to podsjetili Parlament i Vijeće u svojim pismenima, cilj koji se nastoji postići obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana proizlazi iz uvodnih izjava 6. i 8. Uredbe 2020/1055. Na temelju „stečenog iskustva”, koje se također istaknulo u procjeni učinka, bilo je, u skladu s ocjenom zakonodavca Unije, potrebno pojasniti i ojačati odredbe o postojanju stabilnog i stvarnog poslovnog nastana kako bi se zajamčila stvarna prisutnost prijevoznika u njihovoj državi članici poslovnog nastana, što bi trebalo pridonijeti suzbijanju pojave „fiktivnih društava” te osiguravanju poštenog tržišnog natjecanja i jednakih uvjeta tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. U uvodnoj izjavi 8. Uredbe 2020/1055 dodaje se da postojanje stvarne veze s državom članicom poslovnog nastana pridonosi smanjenju rizika od sustavne kabotaže i nomadskih vozača koji se organiziraju iz poduzeća u koje se vozila ne vraćaju. Prema ocjeni zakonodavca, obveza u pogledu povratka treba pridonijeti i pravilnom održavanju vozila i olakšavanju kontrola(359).

617. Iako je vjerojatno da će zbog poštovanja obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana nastati trošak, ono što će odrediti intenzitet tog troška nije toliko prijeđena zemljopisna udaljenost koliko prethodno poštovanje stvarne prirode poslovnog nastana. Naime, prijevoznik čija se vozila nikad ne vraćaju snosit će veća opterećenja koja proizlaze iz obveze u pogledu povratka od prijevoznika čija su se vozila već redovito vraćala.

618. Iako će povratak biti skuplji ako je udaljenost koju treba prijeći prilikom povratka veća, valja utvrditi da se propisom Unije prijevoznicima ne nalaže da posluju na tržištu koje je daleko od njihova mjesta poslovnog nastana niti ih se sprečava da svoj poslovni nastan prenesu bliže tržištu na kojem žele poslovati. Argument na koji se poziva Republika Litva, prema kojem bi obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana de facto dovela do zatvaranja tržišta treba odbiti(360), kao i argument koji se temelji na navodnoj neusklađenosti obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana i Komisijine bijele knjige na koju se poziva u pogledu već navedenog nepostojanja normativne prirode takvog dokumenta(361). Kao što je to prethodno navedeno, odabir mjesta poslovnog nastana isključivo je stvar poslovne odluke prijevoznikâ. Obveza u pogledu povratka stoga će dodatno utjecati na određene prijevoznike koji su zbog poslovnih razloga odlučili imati poslovni nastan u perifernom dijelu Unije, iako stalno ili uglavnom, suprotno onomu što se predlaže u propisu Unije u tom području, djelatnost obavljaju na području dalekih država članica u kojima pružaju većinu usluga prijevoza. Naime, upravo je to željeni učinak.

619. Argument koji se temelji na diskriminaciji na temelju vrste prijevoza treba odbiti jer je Sud već presudio da se svi sektori prijevoza ne nalaze u usporedivim situacijama(362) i da se stoga ne mogu usporediti situacije poduzetnika koji posluju u sektoru djelatnosti različitih načina prijevoza(363).

620. Tužiteljice nadalje tvrde da se prema prijevoznicima iz perifernog dijela Europe ne može postupati jednako kao prema prijevoznicima iz „zapadne” Europe. Takav bi argument, kad bi se prihvatio, doveo do odobravanja različitog postupanja, s obzirom na zahtjev u pogledu stabilnog i stvarnog poslovnog nastana, prema prijevoznicima koji su odabrali osnovati poslovni nastan daleko od tržišta na kojem žele pružati usluge prijevoza i na kojem žele trajno bazirati svoja vozila.

621. Naime, kao prvo, time bi se doveo u pitanje cilj koji zakonodavac nastoji postići, ali nije na Sudu da to dovodi u pitanje. Kao drugo, nastali nejednaki učinci ili asimetrija opterećenja(364) koji za prijevoznike proizlaze iz neselektivne primjene obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana nisu sami po sebi protivni načelu jednakog postupanja(365), nego su posljedica različitih uvjeta obavljanja prijevoza. Kao treće, koristi koje nastaju zaobilaženjem propisa Unije nisu zaštićene tim načelom. Kao četvrto, zakonodavac Unije ne može biti dužan jamčiti gospodarsku neutralnost odabira države članice poslovnog nastana. Kao peto, u troškovima koje tužiteljice navode zbog obveze u pogledu povratka očito se ne uzimaju u obzir izgubljene zarade u državama članicama na čijem državnom području prijevoznici nisu osnovali poslovni nastan iako su na njemu gotovo stalno prisutni, što, međutim, zakonodavac Unije također očito treba uzeti u obzir(366), tako da potonji zakonodavac određene države članice nije namjeravao staviti u povoljniji položaj u odnosu na druge, nego je „iznova uravnotež[io] čimbenike u pogledu kojih se poduzeća s poslovnim nastanom u različitim državama članicama mogu natjecati”(367). Kao šesto, time što se njome zahtijeva stvarna veza s državom članicom poslovnog nastana, koja se, prema mišljenju zakonodavca, osobito odražava u redovitom vraćanju vozila u tu državu, obvezom u pogledu povratka vozilâ nastoji se, kao što je to pravilno potvrdio Parlament, osigurati privremenost slobodnog pružanja usluga nerezidentnih prijevoznika na državnom području drugih država članica i postići ravnoteža s ostvarivanjem prava na stalan poslovni nastan.

622. Kad je riječ o prigovorima koji se temelje na diskriminaciji na temelju zemljopisnog kriterija, njima se u biti ističe problem definicije jer periferija Unije ne obuhvaća samo, među ostalim, njezin istočni dio. Kako definirati središnji dio? Što znači mala država ako kriterij više nije zemljopisni položaj, nego veličina? Nalazi li se mala otočna država u različitoj situaciji od situacije male kontinentalne države ili velike otočne države? Ne može se zahtijevati da zakonodavac Unije različito postupa prema državama članicama s obzirom na te navodne posebnosti. Prigovor koji većina tužiteljica ističe u potporu svojem dokazivanju i u kojem se suprotstavljaju dvije „zemljopisne” Europe proizlazi, prema mojem mišljenju, iz pokušaja da se umjetno nastoji postići podudaranje zemljopisnih podataka s gospodarskom stvarnošću. Ono što obilježava „periferne” države članice Unije, kako ih shvaćaju tužiteljice, nije činjenica da su periferne, nego to što su njihovi troškovi poslovanja puno manji u odnosu na „ostatak” Unije. Upravo na taj način treba shvatiti kategorizaciju iz procjene učinka u pogledu država članica iz skupina EU-15 i EU-13(368).

623. Naposljetku, kad je riječ o studiji Ricardo iz 2021. kojom se potvrđuje da prijevoznici s poslovnim nastanom u državama članicama iz skupine EU-13 snose veće negativne posljedice povezane s obvezom u pogledu povratka, valja utvrditi, kao i Parlament, da se tom analizom, s jedne strane, priznaje da priroda i opseg troškova provedbe uvelike ovise o odgovoru tržišta(369) i da, s druge strane, procjena učinka te mjere upućuje na to da će prijevoznici „s istoka” zadržati svoju konkurentsku prednost u smislu troškova u odnosu na prijevoznike sa zapada(370). Ta se kategorizacija ne temelji na zemljopisnom kriteriju, nego na razini operativnih troškova koje snose prijevoznici(371). U tim okolnostima valja zaključiti da ne postoji diskriminacija na temelju državljanstva.

624. Kad je riječ o tvrdnji da je povrijeđena jednakost među državama članicama i da je povrijeđen članak 4. stavak 2. UEU-a(372), već sam utvrdio da se obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana jednako primjenjuje u svim državama članicama Unije i da eventualni različiti učinci koji proizlaze iz provedbe Uredbe 2020/1055 ne mogu dovesti do diskriminacije(373).

625. Zbog svih prethodnih razloga kao neosnovane valja odbiti tužbene razloge koji se temelje na tome da su se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povrijedila načela jednakog postupanja i nediskriminacije.

d)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti

626. Sve su tužiteljice u svojim tužbama istaknule tužbeni razlog koji se odnosi na to da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povrijedilo načelo proporcionalnosti. Najprije ću razmotriti prigovor koji se odnosi na to što Parlament i Vijeće nisu proveli procjenu učinka te obveze prije nego što su, ovisno o slučaju, ispitali proporcionalnost te mjere.

1)      Ispitivanje proporcionalnosti obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana koje je proveo zakonodavac Unije

i)      Argumenti stranaka

627. Republika Litva tvrdi, iako u okviru tužbenog razloga različitog od onog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, argumente povezane s povredom tog načela zbog nepostojanja procjene učinka(374), koje ovdje treba ispitati. Republika Litva tvrdi da Komisijin prvotni prijedlog uredbe nije sadržavao pravilo u pogledu povratka teških teretnih vozila u operativno središte prijevoznika, tako da Komisija taj zahtjev nije ispitala u svojoj procjeni učinka(375). Vijeće i Parlament uveli su obvezu u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana tijekom zakonodavnog postupka te su, u skladu s onim što se predviđa Međuinstitucijskim sporazumom, trebali provesti novu procjenu učinka. Takva obveza proizlazi i iz članka 11. UEU-a, iz članaka 2. i 5. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti i iz sudske prakse Suda. Republika Litva tvrdi da uvođenje te obveze predstavlja znatnu izmjenu u odnosu na Komisijin prvotni prijedlog uredbe i da je stoga bilo potrebno provesti procjenu učinka. Znatna priroda uvedene izmjene proizlazi iz gospodarske i ekološke važnosti obveze u pogledu povratka. Vijeće i Parlament nisu naveli nijedan objektivan razlog zbog kojeg ne bi bilo ni korisno ni potrebno provesti procjenu učinka te znatne izmjene. Potrebu za takvom analizom potvrđuju stajalište koje Komisija dosljedno zagovara kad je riječ o pobijanoj odredbi i studija Ricardo iz 2021. provedena na Komisijinu inicijativu. Parlament i Vijeće nisu obrazložili svoju odluku da utvrde iznimku od pravila prema kojem su trebali provesti procjenu učinka obveze u pogledu povratka vozilâ te nisu ničim dokazali da postoji posebna situacija zbog koje bi mogli preskočiti tu fazu niti su pružili dostatne informacije o proporcionalnosti novog prijedloga. Suprotno tomu, države članice i druge zainteresirane strane javno su tijekom zakonodavnog postupka pružile informacije Parlamentu i Vijeću koje dokazuju da je potrebno provesti procjenu učinka. Tako je, dok se još raspravljalo o točnoj učestalosti obveznog povratka teških teretnih vozila, IRU uputio otvoreno pismo(376) nacionalnim donositeljima odluka i donositeljima odluka Unije te ih je zatražio da ispitaju posljedice obveze u pogledu povratka teških teretnih vozila i dostavio im rezultate svojeg izračuna u pogledu štetnih učinaka na okoliš. Parlament i Vijeće te informacije nisu uzeli u obzir. Međutim, elementi navedeni u njihovim odgovorima na tužbu, kao što su izjave o navodno smanjenom učinku na okoliš, ponavljano upućivanje na procjenu učinka koju je provela Komisija, a koja ne sadržava evaluaciju pobijanih odredbi, neosnovane pretpostavke o drugim mjerama koje je predložila Komisija, a koje nisu preuzete u Uredbi 2020/1055, hipotetska, čak i pogrešna nagađanja o troškovima provedbe pobijanih odredbi, kao i potpuno neuzimanje u obzir štetnih učinaka na gospodarstvo perifernih država članica potvrđuju očitu povredu obveze u pogledu provedbe procjene učinka.  

628. Republika Bugarska tvrdi da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povređuje načelo proporcionalnosti, utvrđeno u članku 5. stavku 4. UEU-a i u članku 1. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Prema njezinu mišljenju, Parlament i Vijeće nisu raspolagali gospodarskim analizama ni drugim podacima koji bi mogli potvrditi proporcionalnost te obveze koja nije bila dio Komisijina prvotnog prijedloga. Ona stoga nije bila obuhvaćena procjenom učinka, unatoč opetovanim zahtjevima određenih država članica i elementima o kojima su Parlament i Vijeće obaviješteni u pogledu neproporcionalnog učinka te mjere. Nije provedeno nikakvo savjetovanje s OR-om ili EGSO-om. Tuženici stoga ne mogu dokazati da su učinkovito izvršili svoju diskrecijsku ovlast prilikom donošenja akta ili da su mogli uzeti u obzir sve relevantne elemente i okolnosti situacije koju se tim aktom namjeravalo urediti. Nisu niti jasno i nedvosmisleno podnijeli i iznijeli osnovne podatke koji su se morali uzeti u obzir kao temelj spornih mjera i o kojima ovisi izvršavanje njihove diskrecijske ovlasti. Studija Ricardo iz 2021. potvrdila je da zakonodavac Unije ne raspolaže dovoljnom količinom informacija za potrebe donošenja obveze u pogledu povratka vozilâ, kao što o tome svjedoči znatna razlika između zaključaka iz te studije i brojki koje je iznijelo Vijeće.

629. Rumunjska u okviru prvog dijela prvog tužbenog razloga istaknutog u tužbi u predmetu C-547/20 tvrdi da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povređuje načelo proporcionalnosti. Nakon što je definirala to načelo i zahtjeve koji iz njega proizlaze, Rumunjska tvrdi da ta obveza nije bila dio mjera predviđenih u Komisijinu prvotnom prijedlogu i da nije bila obuhvaćena procjenom učinka ni u tom prijedlogu ni naknadno kad su Vijeće i Parlament izmijenili taj prijedlog kako bi u njega unijeli obvezu u pogledu povratka. Međutim, prema sudskoj praksi Suda, neprovedba procjene učinka predstavlja povredu načela proporcionalnosti kada se zakonodavac ne nalazi u posebnoj situaciji koja opravdava to da se od te procjene odustane i kada ne raspolaže s dovoljno elemenata koji mu omogućuju da ocijeni proporcionalnost donesene mjere. Točkom 15. Međuinstitucijskog sporazuma predviđa se i da te institucije provode procjenu učinka kada je smatraju prikladnom i potrebnom za zakonodavni proces te ako uvode znatne izmjene u odnosu na Komisijin prijedlog. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana predstavlja takvu izmjenu. Procjena učinka bila je tim potrebnija s obzirom na posebnost područja prometa te administrativne i financijske posljedice koje prijevoznici trpe zbog donošenja Uredbe 2020/1055. Ne samo da zakonodavac Unije nije proveo procjenu učinka, kao što je to trebao učiniti, nego nije ni uzeo u obzir znanstvene dokumente kojima su se države članice koristile tijekom postupka kako bi mogao učinkovito izvršiti svoju diskrecijsku ovlast. Donošenjem obveze u pogledu povratka unatoč nepostojanju procjene učinka, znanstvenih podataka ili izvješća u potporu uvođenju takve obveze povređuje se načelo proporcionalnosti jer je zakonodavac Unije prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti.

630. Republika Cipar iznosi argumentaciju koja je istovjetna argumentaciji Republike Bugarske.

631. Mađarska tvrdi da zakonodavac nije pravilno izvršio svoju diskrecijsku ovlast time što je donio obvezu u pogledu povratka. Zakonodavcu Unije prigovara da nije ispitao učinke obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana na troškove koje snose prijevoznici, na djelatnost prijevoza, na cjelokupni sektor te na okoliš i klimu. Mađarska ne zna ni za jednu studiju Parlamenta ili Vijeća koja bi im omogućila da procijene sve te elemente. Zakonodavac Unije stoga nije mogao ni ocijeniti proporcionalnost obveze u pogledu povratka niti se uvjeriti da ona nije očito neproporcionalna. Nepostojanje procjene učinka potkrijepljeno je Komisijinom izjavom u kojoj je iznijela zadrške u pogledu te obveze(377).

632. Nakon što je podsjetila na sudsku praksu Suda i članak 5. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, Republika Malta tvrdi da, s obzirom na to da nije provedena nikakva procjena učinka, zakonodavac Unije nije raspolagao s dovoljno elemenata u smislu sudske prakse Suda koji bi mu omogućili da ocijeni proporcionalnost predviđene mjere. Vijeće i Parlament nisu ocijenili gospodarski učinak ni učinak na okoliš obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, odnosno učinak zbog kojeg je Komisija ipak bila zabrinuta(378).

633. Republika Poljska tvrdi da se člankom 1. točkom 3. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 povređuje načelo proporcionalnosti. Nakon što je podsjetila na kriterije za ocjenu proporcionalnosti koji proizlaze iz sudske prakse Suda, Republika Poljska tvrdi da obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana nije bila obuhvaćena Komisijinom procjene učinka. Međuinstitucijskim sporazumom nalaže se integrirana i uravnotežena procjena učinka na gospodarstvo, društvo i okoliš, i to na temelju kvalitativnih i kvantitativnih analiza. S obzirom na znatan utjecaj Uredbe 2020/1055 na djelatnost sektora cestovnog prometa, trebalo je procijeniti učinke obveza koje sadržava, a to su trebali učiniti Vijeće i Parlament s obzirom na to da su namjeravali izmijeniti Komisijin prvotni prijedlog, kao što se to predviđa točkom 15. Međuinstitucijskog sporazuma. Budući da nije proveo takvu procjenu, koja je temeljna za potrebe ocjene proporcionalnosti obveze u pogledu povratka, zakonodavac Unije povrijedio je načelo proporcionalnosti jer se taj zakonodavac ne nalazi u posebnoj situaciji koja zahtijeva da se od te procjene odustane niti raspolaže s dovoljno elemenata koji mu omogućuju da ocijeni proporcionalnost donesene mjere(379). Suprotno onomu što tvrdi Vijeće, prigovori se ne odnose na neuzimanje u obzir situacije samo jedne države članice, nego više njih, odnosno onih koje se nalaze na periferiji Unije. Usto, kad bi se smatralo da se pobijanim propisom nastoji spriječiti stvarna praksa vozača koji se rijetko vraćaju kući, zbog dodatnih putovanja koja iz toga proizlaze, osobito posljedica za okoliš, trebalo bi provesti temeljitu procjenu.

634. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se utvrdi nepostojanje povrede načela proporcionalnosti. Tužene institucije tvrde da pojam „posebna situacija”, na koji se upućuje u točki 85. presude Češka Republika/Parlament i Vijeće(380), treba tumačiti kao upućivanje na posebnu situaciju o kojoj je tada bila riječ i da se ta presuda odnosila na potpuno različitu situaciju od one u ovim tužbama s obzirom na to da se tada nije provela nikakva procjena učinka. Vijeće podsjeća na sudsku praksu prema kojoj procjena učinka ne obvezuje Parlament i Vijeće koji su slobodni donijeti različite mjere od onih koje su bile predmet takve procjene, kao i na to da sama činjenica da su donijeli drukčiju mjeru koja, ovisno o slučaju, više obvezuje nego što to čine mjere koje je Komisija navela u procjeni učinka ne dokazuje da su oni očito prekoračili granice onoga što je nužno za ostvarenje cilja koji se nastoji postići. Međuinstitucijski sporazum ne sadržava obvezu provođenja nove procjene učinka jer se njime samo predviđa mogućnost da zakonodavac provede takvu procjenu ako je Parlament i Vijeće smatraju prikladnom i potrebnom za zakonodavni proces te je zakonodavac slobodan uzeti u obzir ne samo procjenu učinka, nego i bilo koji drugi izvor informacije. Široka diskrecijska ovlast zakonodavca tako vrijedi za prirodu i opseg odredbi koje treba donijeti, kao i za utvrđenje osnovnih podataka. Nijedna pravna osnova ne ide u potporu stajalištu Republike Litva prema kojem zakonodavac može odustati od procjene učinka samo ako je to izričito opravdano. Široku marginu prosudbe zakonodavca Unije treba tumačiti na način da nije dužan osloniti se samo na podatke koji se odnose na pojedinačnu izmjenu o kojoj je riječ niti izvesti iste zaključke kao što su oni u izvješćima i studijama kojima raspolaže. Zakonodavac Unije stoga se mogao osloniti na informacije iz procjene učinka u pogledu stanja na tržištu i odlučiti donijeti djelomično drukčije mjere. U sudskoj praksi Suda priznaje se da se može osloniti na opća utvrđenja. U suprotnom, kad bi se procjena učinka zahtijevala kad međuinstitucijski pregovori trebaju dovesti do sporazuma o mjerama kojima se djelomično drukčije nastoji postići isti cilj u odnosu na mjere koje je predvidjela Komisija, donošenje zakonodavnih akata moglo bi se odgoditi te bi se mogla narušiti institucionalna ravnoteža jer bi postojao snažan poticaj da se donose samo rješenja koja je analizirala Komisija, iako procjena učinka ne obvezuje Parlament ili Vijeće. Prema mišljenju Vijeća, cilj procjene učinka nije pružiti opravdanje Komisijina prijedloga, nego iznijeti različita rješenja i, u skladu s točkom 12. Međuinstitucijskog sporazuma, ta procjena nije zamjena za političke odluke u demokratskom procesu donošenja odluka. Parlament tvrdi da činjenica neprovođenja procjene učinka ne predstavlja povredu Ugovorâ, osim ako se dokaže da je mjera koju je zakonodavac donio očito prikladna i da se odredbe na koje se poziva ne mogu tumačiti na način da stvaraju autonomnu postupovnu obvezu kojom se zakonodavcu Unije nalaže da provodi procjene učinka.

635. Prikladnost i nužnost provođenja dodatne procjene učinka treba ocijeniti u okviru nadzora proporcionalnosti te stoga ovisi o informacijama iz drugih izvora. Komisijina procjena učinka sadržava informacije o problemima u pogledu kojih je potrebno ojačati kriterije za poslovni nastan navedene u članku 5. Uredbe br. 1071/2009 i o potrebi da se izbjegne neopravdana konkurentska prednost u odnosu na prijevoznike iz država članica u kojima su pravna pravila stroža. U toj je procjeni ispitano sedam različitih kriterija za poslovni nastan, među kojima se nekima već zahtijeva prisutnost vozila u državi članici poslovnog nastana. Obveza u pogledu povratka u tom pogledu predstavlja drugi način za postizanje istog rezultata.

636. U Komisijinoj procjeni učinka navodi se i evaluacija različitih novih zahtjeva koje je predložila Komisija, među kojima je i onaj stroži da u zemlji poslovnog nastana postoji znatna djelatnost prijevoza ili poslovanja ili da u zemlji poslovnog nastana postoji najmanje jedan trgovinski ugovor i povezani troškovi, kao i njihova raspodjela. Iz toga proizlazi da prijevoznici čija je prisutnost u zemlji poslovnog nastana trenutačno već stvarna i stalna neće snositi mnogo dodatnih troškova povezanih s provođenjem novih obveza predviđenih Uredbom 2020/1055 ili ih uopće neće snositi(381). Parlament tvrdi da je jedan od zaključaka iz procjene učinka išao u korist rješenju javne politike, koje je obuhvaćalo sedam mjera koje je Komisija utvrdila u toj procjeni i kojim se nastojala zajamčiti znatna djelatnost prijevoza ili poslovanja u državi članici, koja bi za prijevoznike iz država članica iz skupine EU-15 mogla prouzročiti 15 do 18 % dodatnih troškova, a za prijevoznike iz država članica iz skupine EU-13 33 do 36 % dodatnih troškova, odnosno 1,09 milijardi eura troškova godišnje za taj sektor za razdoblje 2020. – 2035., odnosno manje od 0,03 % ukupnih operativnih troškova(382).

637. Kad je riječ o postojanju čvrste objektivne osnove, zakonodavac Unije raspolagao je s dovoljno dokumenata i informacija. Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava sadržava procjenu trajanja ciklusa prijevoza, zbog čega je zakonodavac Unije obvezu u pogledu povratka vozilâ sinkronizirao s obvezom u pogledu povratka vozačâ kako bi se umanjili njezini negativni učinci. U toj je procjeni učinka zaključeno i da ne postoji negativan učinak na okoliš povezan s češćim povratkom vozača jer se, prema mišljenju Vijeća, vozači već vraćaju redovito (više od jednom svaka četiri tjedna) te da struktura tržišta izvršava pritisak u korist smanjenju vožnji praznim vozilom(383). Iako priznaje da nije raspolagalo svim dokumentima kojima su se države članice poslužile kako bi ocijenile točan učinak obveze u pogledu povratka, Vijeće tvrdi da su mu dokumenti koji su bili javno dostupni omogućili da ocijeni učinak obveze u pogledu povratka. Zakonodavac Unije raspolagao je i različitim studijama i izvješćima te je organizirao različita savjetovanja, sastanke i saslušanja(384). Osim toga, na uredbe br. 1071/2009 i 1072/2009 odnosila se ex post evaluacija REFIT u kojoj se pozvalo na preciznije definiranje pojma „poslovni centar”. Države članice provele su vlastite evaluacije, kao i druge zainteresirane strane.

638. IRU je podijelio svoju posebnu procjenu(385) učinka obveze u pogledu povratka svaka četiri tjedna(386), u skladu s kojom bi takav povratak prouzročio od 80 do 135 milijuna prijeđenih kilometara godišnje (odnosno povećanje između 45 i 75 %) i do 100 000 tona emisija CO2 godišnje. Te brojke još treba podijeliti s dva kako bi se procijenio učinak obveze u pogledu povratka svakih osam tjedana te tužene institucije procjenjuju da bi nastali dodatni trošak iznosio 50 milijuna eura. Taj rezultat ne mijenja bitno okolnosti u odnosu na učinak sedam zahtjeva koje je ispitala Komisija. S gledišta zaštite okoliša, tih 100 000 tona predstavlja manje od 0,014 % ukupne količine ispuštenih tona ekvivalenta CO2 u cestovnom prijevozu 2015. te još manji udio smanjenja u odnosu na razine iz 2005. koja se zahtijevaju Uredbom 2018/842.

639. Stoga nije očito neprikladno da zakonodavac Unije pretpostavi da bi gospodarski učinci bili jednake prirode kao i troškovi povezanih zahtjeva koje je ispitala Komisije i da bi raspodjela tih troškova bila slična. Zakonodavac je raspolagao i kritičkom analizom koju je izradila poljska organizacija poslodavaca (u daljnjem tekstu: izvješće Klaus)(387), kao i pozitivnom reakcijom Europske federacije radnika u prometu (ETF)(388), koja je društveni partner IRU-a na europskoj razini i koja ističe potrebu pronalaska kompromisnog rješenja, što je zakonodavac učinio zadržavanjem obveze u pogledu povratka vozilâ, ali je smanjio učestalost tog povratka.

640. Promjena prijedloga tijekom zakonodavnog postupka (iz obveze u pogledu povratka svaka tri ili četiri tjedna uz obvezno obavljanje prijevoza u državi članici poslovnog nastana u obvezu u pogledu povratka svakih osam tjedana bez posljedične obveze) pokazala je da je zakonodavac ipak uzeo u obzir negativne učinke jačanja te ih odvagnuo s posljedicama za države članice u kojima brojni prijevoznici iz država članica iz skupine EU-13 obavljaju trajnu aktivnost i s potrebom jamčenja poštenog tržišnog natjecanja.

641. Gospodarske posljedice na koje se pozivaju države tužiteljice, a koje se zasnivaju na studiji Ricardo iz 2021. temelje se na scenariju znatnog restrukturiranja tržišta, dok se posljedice za okoliš na koje se poziva pak temelje na scenariju neprilagodbe tržišta. Međutim, ta se dva scenarija i njihovi učinci međusobno isključuju. Vijeće i Parlament navode i da su države članice istočne Europe, koje su predvidjele da će nadolazeća reforma njih teže pogoditi, bile sklonije sudjelovati u toj studiji u kojoj se, osim toga, nisu uzele u obzir sinergije s obvezom u pogledu povratka vozačâ i koja se odnosila samo na određene operativne troškove. Parlament smatra da se rasprava među strankama zapravo ne odnosi na raspoloživost bitnih činjenica, nego na pitanje jesu li odluke zakonodavca Unije koje su se temeljile na tim činjenicama očito neprikladne, međutim, obično neslaganje o konačnom sadržaju akta nije dovoljno da se zaključi da je mjera očito neprikladna.

ii)    Analiza

642. Iz sudske prakse navedene u točki 62. i sljedećim točkama ovog mišljenja proizlazi da, iako se Međuinstitucijskim sporazumom predviđa procjena učinka kad se za predviđenu mjeru očekuje da će imati značajne učinke na gospodarstvo, okoliš ili društvo(389), taj sporazum ne sadržava obvezu zakonodavca Unije da u svim okolnostima provede procjenu učinka(390). Stoga, nepostojanje procjene učinka ne dovodi ipso facto do nevaljanosti naknadno donesenog zakonodavstva Unije(391) te, kao što su to naglasile tužene institucije, kad je takva procjena dostupna, ona ne obvezuje zakonodavca(392) koji i dalje raspolaže potrebnom slobodom da donese drukčiju mjeru, koja ovisno o slučaju više obvezuje nego što to čine mjere koje je Komisija navela u procjeni učinka, pri čemu se ne može automatski zaključiti da je zakonodavac očito prekoračio granice onoga što je nužno za ostvarenje cilja koji se nastoji postići(393), čak i ako se tako uvedena izmjena pokaže znatnom s obzirom na prvotni prijedlog, jer se točkom 15. Međuinstitucijskog sporazuma, koji nije obvezujuć, usto predviđa samo mogućnost da Parlament i Vijeće ažuriraju procjenu učinka kad to smatraju prikladnim i potrebnim za zakonodavni proces(394). Stoga treba odbiti prigovore koji se temelje na povredi Međuinstitucijskog sporazuma.

643. Međutim, nepostojanje procjene učinka može se kvalificirati kao povreda načela proporcionalnosti kada zakonodavac Unije ne raspolaže s dovoljno elemenata koji mu omogućuju da ocijeni proporcionalnost donesene mjere(395), drugim riječima, da stvarno izvršava svoju diskrecijsku ovlast(396) na temelju svih relevantnih elemenata i okolnosti situacije koju doneseni akt namjerava urediti, i kada se ne nalazi u posebnoj situaciji koja zahtijeva da se ne provede ta procjena. Način na koji su navedeni podaci nije relevantan(397) te se ne zahtijeva da sam zakonodavac Unije posjeduje dokumente koji sadržavaju relevantne podatke(398).

644. Kad je riječ o donošenju obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, nije sporno da ta mjera nije dio Prijedloga uredbe o poslovnom nastanu(399). Komisija je u biti predložila da se izmijeni članak 5. Uredbe br. 1071/2009 time da se poveća broj dokumenata na popisu koje treba čuvati u operativnom središtu prijevoznika (prijedlog članka 5. točke (a)), da se zahtijeva stvarno i kontinuirano obavljanje administrativne i komercijalne aktivnosti raspolažući odgovarajućom administrativnom opremom i infrastrukturom u prostorijama koje se nalaze državi članici poslovnog nastana (prijedlog članka 5. točke (c)), kao i obavljanje prijevoza vozilima raspolažući odgovarajućom opremom u državi članici poslovnog nastana (prijedlog članka 5. točke (d)) te raspolaganje imovinom i osobljem razmjerno aktivnostima u tom poslovnom nastanu (prijedlog članka 5. točke (e)).

645. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana nije bila dio mjera koje su u Komisijinu prvotnom prijedlogu bile obuhvaćene njezinom procjenom učinka(400). Upravo je u tome temeljna razlika u odnosu na prethodno ispitanu situaciju povezano s obvezom u pogledu povratka vozačâ(401).

646. Među mjerama navedenima u toj procjeni učinka, mjerom br. 18, naslovljenom „Review reference points for effective and stable establishment”, namjeravalo se, kako bi se osigurala stvarna i stabilna priroda poslovnog nastana, zahtijevati da prijevoznici imaju znatnu operativnu djelatnost ili djelatnost prijevoza u državi članici poslovnog nastana ili da imaju najmanje jedan trgovinski ugovor u državi članici poslovnog nastana(402). Takve mjere nikako nisu usporedive s mjerom koja će se u konačnici donijeti na kraju zakonodavnog postupka. Iz toga proizlazi da se, prema mojem mišljenju, suprotno onomu što tvrde Parlament i Vijeće, nijedan zaključak izveden iz procjene učinka mjera koje su analizirane u procjeni učinka(403) ne može „prenijeti” na novi zahtjev, nakon što ga je Parlament uveo tijekom zakonodavnog postupka(404), u skladu s formulacijom koja će se usto dodatno izmijeniti u konačnoj verziji.

647. Napominjem i da se nijedan dio procjene učinka nije odnosio na procjenu učinka predviđenih mjera na okoliš.

648. Iako se zakonodavac Unije korisno mogao osloniti na procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan u pogledu stanja na tržištu te utvrđivanja poteškoća i nepravilnosti koje su se njegovom intervencijom trebale riješiti, valja utvrditi da Komisija nije predvidjela izmjenu Uredbe 2020/1055 u smislu obveze redovitog transnacionalnog putovanja koje zahtijeva upotrebu cestovnog vozila niti je ona na bilo koji način bila obuhvaćena procjenom učinka.

649. Vijeće i Parlament tvrde da se zakonodavac Unije učinkovito mogao osloniti na zaključak iz procjene učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava(405), u skladu s kojim iz donošenja obveze u pogledu povratka vozačâ ne proizlazi nikakav učinak na okoliš.

650. Osim činjenice da takav argument obuhvaća samo jedan od aspekata mogućeg učinka obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, obvezom u pogledu povratka vozačâ ne nalaže se, za razliku od one koja se odnosi na vozila, upotreba određenog prijevoznog sredstva. Usto, s obzirom na ono što sam već istaknuo u pogledu te obveze(406), sama potvrda iz procjene učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava da obveza u pogledu povratka vozačâ nema učinak na okoliš ne može biti dovoljna da se opravda ocjena učinka obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana u skladu s onim što se očekuje od zakonodavca Unije u smislu ispitivanja proporcionalnosti.

651. Čini mi se da intenzitet diskusija pred Sudom potvrđuje stvarno pitanje u pogledu intenziteta učinka obveze u pogledu povratka vozilâ. I dalje postoje neriješena pitanja, kao što su, kao prvo, pitanje stvarnog određivanja očekivanog broja dodatnih prijeđenih kilometara godišnje i odgovarajućih emisija s obzirom na to da, kao što je to Parlament istaknuo u kontekstu drugih tužbenih razloga, vozila, kad ne bi morala ispuniti obvezu u pogledu povratka, ne bi bila u mirovanju; kao drugo, pitanje učinka koji će na procjenu obveze u pogledu povratka imati očekivan razvoj zbog provedbe europskog propisa koji općenitije utječe na sektor prijevoza; kao treće, pitanje utvrđivanja očekivanih općih gospodarskih posljedica na tržište i konkretnijih posljedica u odnosu na navedene ciljeve; kao četvrto, pitanje mogućih učinaka predviđene obveze na gospodarsku situaciju država koje usluge prijevoza nude iz mjesta udaljenog od središta potražnje; i, kao peto, pitanje kako je zakonodavac u konačnici odabrao učestalost povratka u državu članicu poslovnog nastana svakih osam tjedana.

652. Iako, kao što sam na to podsjetio, zakonodavac Unije raspolaže velikom slobodom u pogledu oblika i prirode podataka na kojima temelji svoje djelovanje s obzirom na važnost politike o kojoj je riječ, iznimnu rascjepkanost tržišta i potpunu različitost postojećih interesa, ne čini mi se dostatnim da zakonodavac tvrdi da je razmotrio posljedice mjere o kojoj je riječ, osobito na okoliš, pozivajući se u biti na dopis IRU-a u kojem on iznosi vlastitu procjenu broja dodatnih prijeđenih kilometara godišnje i dodatne godišnje količine emisija CO2 do kojih bi dovela provedba obveze u pogledu povratka vozilâ svaka tri do četiri tjedna a da pritom ne navodi nikakvu metodologiju u pogledu tako dobivenih izračuna i da pritom taj dopis stvarno ne predstavlja objektivan podatak. Isti se zaključak nalaže u pogledu navodne pozitivne reakcije EFT-a na obvezu obavljanja utovara ili istovara u državi članici poslovnog nastana svaka četiri tjedna(407). Usto, iz navedenog dopisa i te reakcije ne može se izvući nijedan objektivan i bitan gospodarski podatak. Kad je riječ o izvješću Klaus, to je dokument izrađen na zahtjev interesne skupine kao odgovor na izmjenu nacrta uredbe tijekom zakonodavnog postupka. U njemu se ne pojašnjavaju razlozi zakonodavčeva odabira.

653. Iako se spremam utvrditi povredu načela proporcionalnosti koja proizlazi iz nepostojanja procjene učinka obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, još valja odgovoriti na prigovor koji se odnosi na štetu koja bi se time nanijela institucionalnoj ravnoteži Unije i na uplitanje u politiku.

654. Stoga mi se čini važnim pojasniti da je zakonodavac Unije u svojoj funkciji i dalje očito slobodan donositi odluke koje želi, ali je važno da to učini na temelju činjenica i da pruži obrazloženje, što mora moći dokazati. Isto vrijedi za mogućnost da mjeru koja će se donijeti razumiju i prihvate svi dionici, a fortiori u području u kojem, kao kad je riječ o Uredbi 2020/1055, do izražaja dolaze napetosti među različitim interesima.

655. Zbog svih prethodnih razloga predlažem Sudu da utvrdi da su Parlament i Vijeće, time što nisu proveli procjenu učinka obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana na gospodarstvo, društvo i okoliš, povrijedili načelo proporcionalnosti s obzirom na to da nisu dokazali da su u trenutku donošenja te obveze raspolagali s dovoljno elemenata koji im omogućuju da ocijene proporcionalnost navedene obveze u odnosu na ciljeve koje nastoje postići i s obzirom na to da nisu naveli da se nalaze u posebnoj situaciji koja zahtijeva da se ne provede ta procjena.

656. Stoga četvrti tužbeni razlog u predmetu C-542/20(408), drugi tužbeni razlog u predmetu C-545/20, prvi tužbeni razlog u predmetu C-547/20, drugi tužbeni razlog u predmetu C-549/20, prvi tužbeni razlog koji se odnosi na članak 1. točku 3. podtočku (c) Uredbe 2020/1055 u predmetu C-551/20, drugi tužbeni razlog u predmetu C-552/20 i prvi tužbeni razlog u predmetu C-554/20 valja prihvatiti kao osnovane.

2)      Ispitivanje proporcionalnosti mjere

657. Budući da je upravo utvrđena povreda načela proporcionalnosti zbog toga što zakonodavac Unije nije ispitao proporcionalnost obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, nije potrebno ispitati prigovore koji se temelje na neproporcionalnosti te obveze.

e)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

1)      Argumenti stranaka

658. Republika Litva tvrdi da je, s obzirom na to da je Uredba 2020/1055 donesena na temelju članka 91. stavka 1. UFEU-a, zakonodavac bio dužan poštovati i zahtjeve iz drugog stavka te odredbe i voditi računa o slučajevima kada bi primjena donesene mjere „mogla ozbiljno utjecati na životni standard i na razinu zaposlenosti u određenim regijama kao i na odvijanje prometa”. Isto vrijedi kad je riječ o članku 94. UFEU-a iz kojeg proizlazi obveza zakonodavca da u obzir uzme gospodarski položaj prijevoznikâ kada u okviru Ugovora donosi bilo koju mjeru u odnosu na prijevozne naknade i uvjete. Republika Litva ističe da je zakonodavac Unije donio članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 a da pritom nije ispitao njezine učinke na prijevoznike iz perifernog dijela Unije, njihov gospodarski položaj, njihovu održivost i stoga zaposlenost u tom sektoru, iako taj sektor zauzima puno veći udio u gospodarstvu tih država u odnosu na udio u državama središnje i zapadne Europe(409). Tako bi očekivane posljedice Uredbe 2020/1055 bile veće za gospodarstva tih perifernih država članica, osobito u smislu zatvaranja poduzeća, premještanja i gubitka radnih mjesta, a da se pritom ipak ne bi uzele u obzir. Te su posljedice potvrđene su u studiji Ricardo iz 2021., u skladu s kojom obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana utječe na 29 % vozača iz istočne Europe i dovodi do posebno visokih troškova koji se procjenjuju na 3 milijarde eura godišnje(410). Budući da je tržište rada u navedenim državama članicama mnogo osjetljivije na promjene prometne politike, zakonodavac ga je trebao uzeti u obzir. Zakonodavac Unije stoga je očito povrijedio obveze koje proizlaze iz članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU‑a. Prilikom donošenja Uredbe 2020/1055 i konkretno njezina članka 1. točke 3. zakonodavac Unije bio je dužan poštovati članak 94. UFEU-a kao odredbu koja je unesena u glavu Ugovora koja je posvećena prometu.

659. Republika Bugarska(411) tvrdi da su Vijeće i Parlament trebali uzeti u obzir ozbiljne posljedice za gospodarstvo perifernih država do kojih je dovelo donošenje Uredbe 2020/1055 i da su, time što to nisu učinile, te institucije povrijedile članak 91. stavak 2. UFEU-a. Tom se odredbom omogućuje priznavanje i uzimanje u obzir osjetljive prirode određenih mjera sa znatnim učinkom donesenih u okviru prometne politike, koje su se do stupanja na snagu UFEU-a donosile jednoglasno te im se pridavala posebna pozornost. Republika Bugarska upućuje na svoju argumentaciju iznesenu u okviru tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti kako bi dokazala te štetne učinke na životni standard i razinu zaposlenosti bugarskih prijevoznika te, općenitije, na gospodarski položaj prijevoznika iz država članica u perifernom dijelu Europe. Tvrdi i da je članak 1. točka 3. Uredbe 2020/1055 „mjer[a] poduzet[a] […] u odnosu na prijevozne naknade i uvjete” na temelju članka 94. UFEU-a za čije je donošenje potrebno uzeti u obzir gospodarski položaj prijevoznika. Usto, budući da se u članku 90. UFEU-a upućuje na ciljeve iz članka 3. stavka 3. UEU-a, posebnu pozornost treba posvetiti gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji te solidarnosti među državama članicama prilikom donošenja mjera obuhvaćenih prometnom politikom, što nije bio slučaj prilikom donošenja članka 1. točke 3. Uredbe 2020/1055. Nije provedena nikakva procjena učinka ni savjetovanje ili dodatna analiza kako bi se razumjelo u kojem će dijelu mjera koja je u postupku donošenja utjecati na životni standard i razinu zaposlenosti u određenim regijama.

660. Republika Cipar iznosi argumentaciju koja je u svakom pogledu slična argumentaciji Republike Bugarske, pri čemu usto stavlja naglasak na poseban položaj otočnih država i znatne posljedice za ciparsko gospodarstvo i zaposlenost.

661. Mađarska smatra da asimetrija negativnih posljedica za prijevoznike iz država članica na periferiji Unije u odnosu na posljedice za prijevoznike iz središnje i zapadne Europe dokazuje da se obvezom u pogledu povratka povređuju članak 91. stavak 2. i članak 94. UFEU-a(412) jer zakonodavac Unije nije uzeo u obzir poseban položaj prvonavedenih prijevoznika.

662. Republika Malta tvrdi da se neuzimanjem u obzir učinka koji na okoliš ima obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povređuje članak 91. stavak 2., u vezi s člankom 11. UFEU-a i člankom 37. Povelje jer navedena odredba ozbiljno utječe na životni standard i osobito razinu zaposlenosti u otočnoj državi kao što je Malta. Činjenica da se utjecaju obveze u pogledu povratka vozilâ nije posvetila pozornost koju je zaslužio predstavlja povredu čije materijalne posljedice(413) treba ocijeniti i s obzirom na članak 91. stavak 2. UFEU-a. Posljedice te obveze za odvijanje prometa jasno su istaknute, osobito u otočnoj državi članici čije prometne rute uključuju pomorske dionice, kao i velike udaljenosti u odnosu na europski kontinent. Zbog velike udaljenosti između Malte i kontinenta cijeli se malteški prometni sustav temelji na zemljopisnim ograničenjima i ograničenjima povezanima s odvijanjem postojećeg pomorskog prometa, a ne na trgovinskim odlukama. To bi se poslovanje promijenilo zbog obveze u pogledu povratka vozilâ, kojom bi se malteške prijevoznike obvezalo na to da potpuno preinače logistiku vozila i stvore znatne troškove. Tom se obvezom stoga ozbiljno ugrožava odvijanje prometa na Malti. Međutim, unatoč zabrinutostima koje je malteška vlada mnogo puta iznijela Vijeću, uopće se nisu uzele u obzir posljedice navedene obveze za odvijanje prometa na Malti. Njezino donošenje bez ikakva tehničkog argumenta kojim bi se mogao opravdati njezin učinak potvrđuje da Parlament i Vijeće nisu ispunili svoju obvezu na temelju članka 91. stavka 2. UFEU-a.

663. Republika Poljska tvrdi da ograničenja pružanja usluga kabotaže i prijevoza među trećim zemljama koja proizlaze iz primjene obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana znatno mijenjaju model pružanja usluga cestovnog prometa, što ima negativne posljedice za životni standard i razinu zaposlenosti u određenim regijama, kao i na odvijanje prometa, a te se posljedice nisu uzele u obzir, suprotno onomu što se predviđa člankom 91. stavkom 2. UFEU-a. Obveza u pogledu povratka primorava prijevoznike da se vraćaju praznim vozilima umjesto da obave kabotažu ili prekogranični prijevoz, čime se utječe na isplativost djelatnosti prijevoznika. Zakonodavac Unije nije uzeo u obzir činjenicu da ograničenja u pogledu kabotaže i prekograničnog prometa mogu prouzročiti povlačenje prijevoznika s tržišta i znatno utjecati na zaposlenost u tom sektoru. Nije uzeo u obzir ni činjenicu da će te posljedice osobito osjetiti prijevoznici iz država članica na periferiji Unije. 90 % prijevoznika su MSP-ovi koji zapošljavaju 55 % osoba zaposlenih u sektoru prijevoza. Ti su prijevoznici osobito izloženi negativnim posljedicama povezanima s obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana. Smanjenje razine zaposlenosti u sektoru prijevoza koje će nastati slijedom učinka obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana posebno će pogoditi i oslabiti te države članice, što zakonodavac Unije nije uzeo u obzir. Ta obveza dovodi i do dodatnih beskorisnih putovanja koja bi bila štetna za odvijanje postojećeg prometa, a njegovo se pogoršanje u vezi s tim putovanjima nije procijenilo. Isto vrijedi kad je riječ o porastu rizičnih ponašanja vozačâ. Naposljetku, Republika Poljska prigovara zakonodavcu da je donio mjeru koja otežava obavljanje djelatnosti prijevoznika u vrijeme kad im je pandemija bolesti COVID-19 već prouzročila krizu.

664. Kad je riječ o navodnoj povredi članka 94. UFEU-a, Republika Poljska ponavlja da područje poslovanja prijevoznika iz različitih regija Unije nije ujednačeno i da međunarodni prijevoz zauzima više mjesta u strukturi cestovnog prijevoza država članica na periferiji Unije, iako prijevoznici s poslovnim nastanom u državama članicama u središnjem dijelu Unije obavljaju više nacionalnih ili dvostranih aktivnosti prijevoza. Visoke troškove stoga bi u biti trebali snositi prijevoznici s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije, uglavnom MSP-ovi, kako bi ispunili obvezu u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, zbog čega su posebno ranjivi. Zakonodavac Unije trebao je uzeti u obzir posebnu prirodu tržišta, a fortiori u razdoblju koje je već bilo obilježeno posebnom ranjivošću prijevoznika zbog krize povezane s bolešću COVID-19. Time što nije uzeo u obzir gospodarski položaj prijevoznika, povrijedio je članak 94. UFEU-a.

665. Parlament, Vijeće i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se odbiju tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a.

2)      Analiza

666. U prigovorima koje su istaknule tužiteljice često se upućuje na prigovore navedene u tužbenim razlozima koji se odnose na to da je obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povrijeđeno načelo proporcionalnosti. Nekoliko se puta uostalom prigovorilo Parlamentu i Vijeću da nisu proveli procjenu učinka te obveze na kriterije navedene u članku 91. stavku 2. i članku 94. UFEU-a.

667. To jasno potvrđuje odnos proporcionalnosti do kojeg dovode obveze koje proizlaze iz tih dvaju članaka koje sam tumačio u točki 292. ovog mišljenja. U tim okolnostima, s obzirom na to da je već zaključeno da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povređuje načelo proporcionalnosti(414), nije potrebno ispitati tužbene razloge koji se temelje na povredi navedenih članaka.

f)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om 

1)      Argumenti stranaka

668. Republika Litva smatra da je obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana protivna članku 26. UFEU-a. Prema njezinu mišljenju, ta obveza predstavlja protekcionističku mjeru koja dovodi do podjele tržišta i ograničava tržišno natjecanje i kojom se uspostavlja diskriminatorni sustav u pogledu prijevoznika u državama članicama koje se nalaze na geografskim rubovima Unije.

669. Obveza u pogledu povratka predstavlja neopravdano ograničenje ostvarivanja sloboda unutarnjeg tržišta. Ta je obveza donesena a da se pritom nije ispitalo mogu li ciljevi koji se nastoje postići opravdati znatne negativne posljedice za određene prijevoznike niti se osiguralo da opterećenje prijevoznika bude što je manje moguće. Komisija je naglasila posebnu važnost prometnog sektora za funkcioniranje unutarnjeg tržišta(415) te je u području prava poslovnog nastana člankom 49. UFEU-a, koji je primjenjiv i na pravne osobe, utvrđeno načelo nediskriminacije. Ta odredba ne gubi relevantnosti zbog činjenice da se nastojanje da se održi unutarnje tržište, utvrđeno u članku 26. UFEU-a, provodi drugim odredbama Ugovora te se ne može smatrati da su mjere kojima se meritorno povređuju ciljevi iz članka 26. UFEU-a u skladu s tim člankom. Štetni učinci na nastojanje da se održi unutarnje tržište potvrđeni su procjenom učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan i studijom Ricardo iz 2021.

670. Republika Bugarska tvrdi da se člankom 1. točkom 3. Uredbe 2020/1055 povređuju, kao prvo, sloboda obavljanja profesionalne djelatnosti, sloboda poslovnog nastana predviđena člankom 49. UFEU-a, kao i članci 15. i 16. Povelje (šesti tužbeni razlog u predmetu C-545/20), kao drugo, slobodno kretanje usluga prijevoza na temelju odredbi članka 58. stavka 1. UFEU-a, članka 91. UFEU-a i, podredno, članka 56. UFEU-a (prvi dio sedmog tužbenog razloga u predmetu C-545/20), i, kao treće, slobodno kretanje robe na temelju članaka 34. i 35. UFEU-a (drugi dio sedmog tužbenog razloga u predmetu C-545/20).

671. Kao prvo, s obzirom na to da se zbog obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana na prijevoznike primjenjuju dodatna ograničenja, ta obveza predstavlja zadiranje u slobodu poduzetništva i pravo poslovnog nastana, koji su priznati člankom 49. UFEU-a te člankom 15. stavkom 1. i člankom 16. Povelje, koje uživaju prijevoznici iz otočnih i perifernih država članica jer će neki od njih biti primorani obustaviti svoju djelatnost, dok će drugi biti primorani uspostaviti poslovni nastan u državi članici bližoj središnjem dijelu. Time što se Uredbom 2020/1055 različite prijevoznike smještene u perifernim ili otočnim državama članicama isključuje iz gospodarske djelatnosti, njome se ugrožava samo postojanje slobode obavljanja profesionalne djelatnosti. Takvo zadiranje nije opravdano jer je neproporcionalno. Mjere kojima se otežava i čini manje privlačnim ostvarivanje slobode poslovnog nastana treba smatrati preprekom toj slobodi. Naime, obvezom u pogledu povratka umanjuje se privlačnost poslovnog nastana u perifernim ili otočnim državama članicama za međunarodne prijevoznike, iako je sektor međunarodnog prijevoza potpuno liberaliziran.

672. Kao drugo, Republika Bugarska tvrdi da se obvezom u pogledu povratka znatno ograničava slobodno pružanje usluga prijevoza jer povratak sprečava prijevoznike da nastave nuditi svoje usluge prijevoza, iako im je slobodno pružanje tih usluga zajamčeno primarnim pravom. Djelatnost pružatelja usluga prijevoza postat će puno manje privlačna te će izgubiti svoje prednosti. Obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, kojom se ne uzima u obzir prisutnost tereta u određenom trenutku, u biti se dovodi u pitanje opći ekonomski model određenih prijevoznika. Time se povređuje članak 58. stavak 1. UFEU-a, u vezi s člankom 91. UFEU-a. Nalaganjem obveze u pogledu povratka ponovno se uvodi oblik diskriminacije te ona predstavlja nazadovanje u uspostavi zajedničke prometne politike kojom se jamči slobodno pružanje usluga. Ako Sud presudi da se primjenjuje članak 56. UFEU-a, treba smatrati da je povrijeđena i ta odredba. Republika Bugarska u fazi replike ističe da je Sud već utvrdio da zahtjev poslovnog nastana, kao nužan uvjet za pružanje usluga prijevoza, predstavlja ograničenje koje je protivno pravu poslovnog nastana.

673. Kao treće, Republika Bugarska tvrdi da će obveza u pogledu povratka imati ozbiljne posljedice koje će utjecati na slobodno kretanje robe, kao i učinke istovjetne količinskim ograničenjima, koja su ipak zabranjena na temelju članaka 34. i 35. UFEU-a.

674. Republika Cipar iznosi istu argumentaciju kao i Republika Bugarska.

675. Rumunjska tvrdi da obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana u velikoj mjeri sprečava državljane drugih država članica Unije da osnuju društava u Rumunjskoj jer uzrokuje velike operativne troškove i smanjenje prihoda za društvo sa sjedištem u državi članici na periferiji Unije kao što je Rumunjska. Takvom se obvezom povređuje članak 49. UFEU-a jer se njome otežava i čini manje privlačnim ostvarivanje slobode poslovnog nastana. Ona će utjecati na profitabilnost i stoga na atraktivnost osnivanja društva za prijevoz u toj državi članici. Više od 45 % društava za prijevoz sa sjedištem u Rumunjskoj planirat će osnivanje društva ili podružnice u drugim državama članicama zapadne Europe ili premještanje poslovanja u te države članice kako bi umanjila negativne učinke paketa za mobilnost. Stoga, čak i ako učinak obveze u pogledu povratka nije da se osobama koje ne borave u Rumunjskoj zabrani da osnuju društva za prijevoz, ta mjera ipak otežava i čini manje privlačnim osnivanje društava u Rumunjskoj te predstavlja neopravdano i neproporcionalno ograničenje slobode poslovnog nastana.

676. Rumunjska u fazi replike naglašava razliku između stajališta Vijeća prema kojem Uredba br. 1071/2009 predstavlja važnu mjeru kako bi se zajamčila sloboda poslovnog nastana i stajališta Parlamenta prema kojem se tom uredbom ne uređuje sloboda poslovnog nastana s obzirom na to da se člankom 5. navedene uredbe predviđa samo uvjet za ostvarivanje slobode pružanja usluga. Rumunjska osporava tvrdnju Parlamenta prema kojoj samo nacionalne mjere mogu predstavljati ograničenja za slobodu poslovnog nastana, iako je Sud već presudio da zabrana ograničenjâ za slobodno kretanje robe i slobodno pružanje usluga ne vrijedi samo za nacionalne mjere, nego i za mjere koje donose institucije Unije.

2)      Analiza

677. Već sam podsjetio na specifičnu prirodu i posebnu važnost prometnog sektora u Ugovorima(416), sektora na koji se primjenjuje poseban pravni sustav u okviru unutarnjeg tržišta. Osobito podsjećam na to da se poseban status prometa u okviru normativnog uređenja unutarnjeg tržišta razlikuje po zajedničkoj primjeni prava poslovnog nastana u svakoj državi članici koje se temelji na Ugovoru i prava prijevoznikâ na slobodno pružanje usluga koje je zajamčeno samo ako se to pravo priznaje na temelju mjera iz sekundarnog prava koje je zakonodavac Unije donio u okviru zajedničke prometne politike. Tako je međunarodni prijevoz u potpunosti liberaliziran. To ne vrijedi za nacionalni prijevoz na koji se i dalje primjenjuju ograničenja ako ga izvršavaju nerezidentni prijevoznici.

678. Kad je riječ o članku 26. UFEU-a, opća načela koja se navode u njegovu prvom i drugom stavku svaki put upućuju na druge relevantne odredbe Ugovorâ, tako da se, kao što to tvrdi Parlament, akt Unije kojim se uređuje područje prijevoza, kao što je to slučaj Uredbe 2020/1055, ne može ispitati samo s obzirom na tu odredbu a da se pritom ne povrijedi njezin točan doseg i da se ne zanemare druge relevantne odredbe Ugovora, konkretno članak 58. stavak 1. UFEU-a.

679. Usluge prijevoza liberalizirane su samo u mjeri u kojoj zakonodavac Unije svoje djelovanje temelji na članku 91. UFEU-a koji djeluje kao lex specialis. Ugovorom se zakonodavca zadužuje da utvrđuje „zajednička pravila koja se primjenjuju na međunarodni promet prema državnom području države članice ili iz njega, odnosno, promet preko državnog područja jedne države članice ili više njih”. Članak 5. Uredbe br. 1071/2009, prije nego što je izmijenjen Uredbom 2020/1055, predstavlja jedno od tih zajedničkih pravila ili uvjeta koje svaki prijevoznik treba poštovati kako bi mu se odobrilo pružanje usluga prijevoza u Uniji. Podsjećam na to da je cilj Uredbe br. 1071/2009, kako je pojašnjen u njezinu članku 1. stavku 1., urediti „pristup djelatnosti cestovnog prijevoza i obavljanje te djelatnosti”(417). Činjenica da u okviru obavljanja djelatnosti prijevoznika treba poštovati pravila i uvjete ne podrazumijeva de facto povredu slobodnog pružanja usluga. Smatram da se ta pravila i uvjeti eventualno više odnose na pitanje načina liberalizacije tržišta usluga prijevoza u pogledu kojih zakonodavac raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, kao što to tvrdi Parlament.

680. Kad je riječ o tvrdnji prema kojoj je povrijeđen članak 49. UFEU-a, potvrđujem, kao što to tvrdi Rumunjska, da zabrana ograničenja temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom ne vrijedi samo za nacionalne mjere, nego i za mjere institucija Unije(418) i da sloboda poslovnog nastana ne predstavlja iznimku u tom pogledu. Osim toga, analiza će se temeljiti na točki 159. i sljedećim točkama ovog mišljenja te se može iznijeti rasuđivanje slično onom koje se odnosi na obvezu u pogledu povratka vozačâ. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana nalaže se bez razlike svakom prijevozniku koji želi obavljati cestovni prijevoz u okviru Unije. Njome se nastoji zajamčiti stabilni i stvarni poslovni nastan cestovnih prijevoznika. Tom se obvezom kao takvom ne uređuje i ni na koji način ne ograničava sloboda, koja ostaje potpuna, gospodarskih subjekata neke države članice da uspostave poslovni nastan u državi članici domaćinu, da pristupe samostalnim djelatnostima i da osnuju poduzeća u uvjetima koji su zakonodavstvom zemlje poslovnog nastana utvrđeni za njezine državljane(419). Kao što to navodi Vijeće, nije predviđeno da se obveza u pogledu povratka uzme u obzir tijekom postupka odobrenja društava za prijevoz s obzirom na to da su ta društva dužna ispuniti tu obvezu nakon što uspostave poslovni nastan i čim počnu pružati svoje usluge. Stoga obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana nema ograničavajuć učinak na slobodu poslovnog nastana.

681. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana ne sprečava prijevoznike da ostvaruju svoju slobodu poslovnog nastana jer se ne osporava da su slobodni, ako to žele, premjestiti sjedište svoje djelatnosti. Tvrdnju prema kojoj se odvraća od uspostavljanja poslovnog nastana društava u perifernim državama članicama zbog znatnog povećanja troškova povezanih s obvezom u pogledu povratka treba odbiti jer se temelji na zadržavanju poslovnog modela koji je u isključivoj odgovornosti navedenih prijevoznika. Naime, povećanje troškova tim je veće jer prijevoznik odlučuje poslovati na državnom području države članice koja je udaljena od države članice u kojoj ima poslovni nastan. Nije na zakonodavcu Unije da nadoknadi eventualne komplikacije povezane sa zemljopisnom udaljenosti sjedišta subjekta i stvarnog mjesta obavljanja njegove djelatnosti.

682. Kad je riječ o pozivanju na Povelju, člankom 15. stavkom 1. i člankom 16. štite se pravo na rad i na obavljanje slobodno izabranog ili prihvaćenog zanimanja odnosno sloboda poduzetništva, u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksama. Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde, u vezi s navodnom povredom članka 49. UFEU-a, da obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana ugrožava samo postojanje slobode obavljanja profesionalne djelatnosti.

683. Kao prvo, obavljanje bilo kakve profesionalne djelatnosti nužno podrazumijeva prihvaćanje pravila i uvjeta za njezino obavljanje. Kao drugo, čak i kad bi se smatralo da obveza u pogledu povratka predstavlja ograničenje profesionalne djelatnosti gospodarskih subjekata o kojima je riječ, člankom 52. stavkom 1. Povelje predviđa se da su ograničenja moguća ako su predviđena zakonom i poštuju bit prava i sloboda propisanih Poveljom. U ovom slučaju valja utvrditi da se obvezom u pogledu povratka ne nanosi nikakva šteta biti prava na slobodno obavljanje zanimanja cestovnih prijevoznika(420). Kao treće, iz te odredbe proizlazi da svako ograničenje mora biti potrebno i zaista odgovarati ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija. Budući da je zakonodavac u okviru široke diskrecijske ovlasti koja mu se priznaje smatrao da je potrebno intervenirati kako bi se, među ostalim, zajamčili pošteno tržišno natjecanje i jednaki uvjeti tržišnog natjecanja kojima treba osigurati pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta prijevoza, valja zaključiti da se nisu povrijedili članci 15. i 16. Povelje.

684. Kad je riječ o navodnoj povredi slobodnog pružanja usluga, podsjećam na to da se člankom 58. stavkom 1. i člankom 91. UFEU-a predviđa da slobodno pružanje usluga u području prijevoza provodi zakonodavac Unije. Obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana stoga se ne može zasebno ispitivati na temelju članka 56. UFEU-a a da se pritom, ponavljam, ne povrijedi specifičnost prijevoza s obzirom na slobodno pružanje usluga. Kao što sam to već naveo(421), zakonodavac Unije stoga ima pravo izmijeniti uvjete u kojima se obavlja slobodno pružanje usluga u području cestovnog prijevoza kako bi se, među ostalim, zajamčilo pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta s obzirom na to da stupanj liberalizacije navedenih usluga utvrđuje sam zakonodavac u okviru provedbe zajedničke prometne politike. Podsjećam na to da je Sud već smatrao da je legitimno djelovanje zakonodavca Unije kojim nastoji osigurati slobodu pružanja usluga na pravednoj osnovi, odnosno u regulatornom okviru koji jamči tržišno natjecanje koje se ne temelji na primjeni u istoj državi članici uvjeta zaposlenja koji se bitno razlikuju(422). Nalaganjem obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana nastoji se zajamčiti stabilni i stvarni poslovni nastan prijevoznika kako bi se osigurala stvarna veza s državom članicom poslovnog nastana koja, među ostalim, utvrđuje porezna i socijalna pravila koja se primjenjuju na navedenog prijevoznika. Zakonodavac Unije jasno je u uvodnoj izjavi 8. Uredbe 2020/1055 naveo da je cilj suzbiti fiktivna društva i smanjiti rizik od organiziranja sustavne kabotaže i nomadskih vozača kako bi se osiguralo pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta u području prijevoza. U tim okolnostima prigovore koji se temelje na povredi članka 56. i članka 58. stavka 1. UFEU-a treba odbiti kao neosnovane.

685. Kad je riječ o pozivanju na povredu slobodnog kretanja robe, prema mojem mišljenju, Republika Bugarska i Republika Cipar nisu u dovoljnoj mjeri dokazale učinke obveze u pogledu povratka na slobodno kretanje robe, nego su navele samo opće tvrdnje. Naime, takvo je dokazivanje tim teže jer su navodni ograničavajući učinci obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana očito previše neizvjesni i neizravni da bi se moglo smatrati da se člankom 1. točkom 3. Uredbe 2020/1055 može ograničiti trgovina među državama članicama i da stoga predstavlja ograničenje u smislu članaka 34. i 35. UFEU‑a(423).

686. Stoga tužbene razloge koji se temelje na povredi članaka 15. i 16. Povelje te članaka 26., 34., 35., 49., 56. i članka 58. stavka 1. UFEU-a treba odbiti kao neosnovane.

g)      Zaključak

687. Zbog razloga navedenih u točki 642. i sljedećim točkama ovog mišljenja valja prihvatiti tužbe Republike Litve (C-542/20), Republike Bugarske (C-545/20), Rumunjske (C-547/20), Republike Cipra (C-549/20), Mađarske (C-551/20), Republike Malte (C-552/20) i Republike Poljske (C-554/20) u dijelu u kojem se odnose na članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 jer se tom odredbom izmjenjuje članak 5. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1071/2009 tako što se u njega uvodi obveza u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana te valja poništiti navedenu odredbu.

2.      Obveza raspolaganja određenim brojem vozila i vozača razmjerno opsegu prijevoza koji obavlja prijevoznik (članak 1. točka 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 5. stavak 1. Uredbe br. 1071/2009 uvodi točka (g))

688. Republika Poljska jedina osporava zakonitost članka 1. točke 3. Uredbe 2020/1055 u dijelu kojem se njime u članak 5. stavak 1. Uredbe br. 1071/2009 uvodi točka (g) te ističe dva tužbena razloga u tom pogledu, od kojih se prvi temelji na povredi načela proporcionalnosti i drugi na povredi načela pravne sigurnosti. Usto, Republika Poljska zajedničkim tužbenim razlogom koji je u okviru svoje tužbe u predmetu C-554/20 istodobno istaknula protiv svih pobijanih odredbi Uredbe 2020/1055 zahtijeva da se utvrdi povreda članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje.

a)      Prvi tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

1)      Argumenti stranaka

689. Kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, Republika Poljska tvrdi da se obveza da se u državi članici poslovnog nastana redovito raspolaže određenim brojem vozila koja ispunjavaju potrebne uvjete(424) i vozačima koji su uobičajeno smješteni u operativnom središtu u toj državi članici, razmjerno opsegu prijevoza koji obavlja poduzeće, temelji na proizvoljnim kriterijima, da nije prikladna za postizanje ciljeva Uredbe 2020/1055, koji uostalom nisu pojašnjeni, i da ima nerazmjerne negativne gospodarske posljedice za prijevoznike u odnosu na eventualne pozitivne učinke. Potreba primjene takve mjere nije u dovoljnoj mjeri ocijenjena u procjeni učinka te su razlozi na kojima se temelji njezino uvođenje i dalje nejasni, baš kao i ciljevi koji se njome nastoje postići. Uredbom 2020/1055 već se predviđa obveza u pogledu povratka vozilâ i obveza u pogledu povratka vozačâ tako da novi članak 5. stavak 1. točka (g) Uredbe br. 1071/2009 predstavlja dodatnu mjeru kojom se dodatno ograničava mobilnost vozila kojima raspolažu prijevoznici. Riječ je o sasvim proizvoljnom zahtjevu kojim se ne uzima u obzir posebnost djelatnosti međunarodnog cestovnog prijevoza i o apsurdnoj prepreci za obavljanje takvih djelatnosti. Republika Poljska prigovara jer ne postoji objektivna povezanost zahtjeva uvedenog člankom 5. stavkom 1. točkom (g) Uredbe br. 1071/2009 i pitanja stabilnog i stvarnog poslovnog nastana te tvrdi da se takav zahtjev u stvarnosti ne odnosi na pravila o određivanju mjesta poslovnog nastana, nego se njime uređuju pravila same organizacije djelatnosti prijevoza. Republika Poljska usto navodi da se tim zahtjevom obvezuje prijevoznike da organiziraju dodatna putovanja praznih vozila i pritom priznaje da je teško procijeniti broj dodatnih putovanja zbog nepreciznosti te odredbe. Poštovanje takvog zahtjeva izlaže prijevoznike troškovima, neovisno o tome jesu li povezani s dodatnim putovanjima praznih vozila, povećanjem njihova voznog parka ili broja vozača. MSP-ovima, koji čine većinu sektora, bit će teško snositi te dodatne troškove koji će dovesti do stečajeva i premještanja. Ti se elementi nisu uzeli u obzir u procjeni učinka. Budući da zakonitost akta Unije treba ocijeniti u trenutku njegova donošenja, Republika Poljska navodi da je novi članak 5. stavak 1. točka (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, donesen u razdoblju kad su poduzeća koja posluju u sektoru prijevoza bila oslabljena zbog pandemije bolesti COVID-19. Stoga nije bilo prikladno prijevoznicima nametnuti dodatne neopravdane troškove jer je zakonodavac Unije raspolagao podacima o utjecaju pandemije na prometni sektor.

690. Vijeće i Parlament zahtijevaju da se ovaj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

691. Podsjećam na to da se u novom članku 5. stavku 1. točki (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjena Uredbom 2020/1055, navodi novi uvjet koji se odnosi na zahtjev u pogledu poslovnog nastana time što se predviđa da poduzeće mora, kako bi se moglo smatrati da ima stabilni i stvarni poslovni nastan u državi članici poslovnog nastana u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1071/2009, redovito imati na raspolaganju određeni broj vozila i vozače koji su uobičajeno smješteni u operativnom središtu u toj državi članici, u oba slučaja razmjerno opsegu prijevoza koji obavlja poduzeće.

692. Najprije ističem da se člankom 1. točkom 3. podtočkom (d) Komisijina Prijedloga izmjene Uredbe br. 1071/2009 predviđalo da se u članak 5. te uredbe dodaje obveza raspolaganja imovinom i osobljem razmjerno aktivnostima u tom poslovnom nastanu. Takva se obveza ispitala u okviru sveobuhvatne analize njezina učinka, predviđene uz još šest mjera koje je navela Komisija, u procjeni učinka priloženoj Komisijinu prvotnom prijedlogu(425). Iako formulacija koju je konačno utvrdio zakonodavac Unije donekle odstupa od tog prijedloga(426), očito je da je zakonodavac Unije raspolagao dostatnim podacima kako bi shvatio učinak nastao donošenjem obveze koja se sada predviđa u članku 5. stavku 1. točki (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055. Kao što je to napomenulo Vijeće, ta odredba nije dio odredbi paketa za mobilnost u pogledu kojih je Komisija izrazila pridržaje(427).

693. Tim se novim člankom 5. stavkom 1. točkom (g), prema mojem mišljenju, jasno pridonosi postizanju ciljeva iz uvodne izjave 6. Uredbe 2020/1055, odnosno suzbijanju pojave fiktivnih društava i jamčenju poštenog tržišnog natjecanja i jednakih uvjeta na unutarnjem tržištu, za koje je potrebno osigurati da prijevoznici imaju stvarnu i stalnu prisutnost u državi članici poslovnog nastana i od tamo vode svoje poslovanje. U tu je svrhu zakonodavac Unije želio „razjasniti i ojačati odredbe o postojanju stvarnog i stabilnog poslovnog nastana te pritom izbjeći nametanje neproporcionalnog administrativnog opterećenja”. Čini mi se da se ciljevi koji se nastoje postići mogu lako utvrditi, kao što to tvrde Parlament i Vijeće.

694. To pojašnjenje i jačanje uključivalo je donošenje nekoliko ključnih mjera, među kojima su i ona koja se odnosi na obvezu u pogledu povratka vozilâ i ona koja se odnosi na obvezu u pogledu povratka vozačâ. U tom je pogledu pogrešno tvrditi da se članak 5. stavak 1. točka (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, preklapa s tim dvjema prethodnim obvezama. Kao što su to naglasili Vijeće i Parlament, tim se člankom postavlja količinski zahtjev u pogledu raspoložive opreme i ljudskih resursa, ali se ne odnosi ni na razinu mobilnosti vozila i vozača ni na učestalost povratka, koja se pak i dalje uređuje člankom 5. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjena Uredbom 2020/1055, kad je riječ o vozilima te člankom 8. stavkom 8.a Uredbe br. 561/2006, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1054, kad je riječ o vozačima. Iz tako izmijenjenog članka 5. stavka 1. točke (g) Uredbe br. 1071/2009 ne proizlazi ni zahtjev stalne prisutnosti vozila ili vozača u državi članici poslovnog nastana.

695. Zahtjevi povezani s navedenom obvezom ne čine se nerazmjerni. Najprije, broj vozila i vozača treba biti proporcionalan opsegu prijevoza koji obavlja poduzeće. Na prvi se pogled čini teško zaključiti da nije proporcionalna odredba koja sadržava izričito upućivanje na proporcionalnost koja se njome utvrđuje. Nadalje, člankom 5. stavkom 1. točkom (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, zahtijeva se samo upotreba opreme i ljudskih resursa te se, primjerice, ne nalaže vrsta pravnih odnosa koji trebaju obvezivati prijevoznika i njegove vozače. Prigovor koji je Republika Poljska istaknula u pogledu neopravdanih gospodarskih posljedica povezanih s kupnjom vozila ili zapošljavanjem vozača očito je neosnovan jer se od velike većine prijevoznika može razumno očekivati da se njihove djelatnosti već temelje na dovoljno razmjernoj opremi i ljudskim resursima. Naposljetku, argument prema kojem se tim člankom 5. stavkom 1. točkom (g) proizvoljno uređuju pravila organizacije djelatnosti prijevoza temelji se na pogrešnom tumačenju tog članka jer se, kao što to tvrdi Vijeće, navedenim člankom ni na koji način ne uređuje mjesto na kojem će se izvršiti usluga prijevoza, nego se samo nastoji, zbog razloga koji su, među ostalim, navedeni u uvodnim izjavama 6. i 8. Uredbe 2020/1055, ojačati veza između prijevoznika i države članice poslovnog nastana iz koje posluje. Iz uvodne izjave 8. te uredbe osobito proizlazi da je zakonodavac Unije izričito odbio bilo kakvu izmjenu kojom bi se prijevoznike obvezalo na obavljanje određenog broja prijevoza u državi članici poslovnog nastana ili kojom bi se tim prijevoznicima ograničila mogućnost pružanja usluga na cijelom unutarnjem tržištu. S obzirom na navedeno, jasno proizlazi da je obveza predviđena člankom 5. stavkom 1. točkom (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, u skladu s kojom poduzeće, kako bi se moglo smatrati da ima stabilni i stvarni poslovni nastan u državi članici poslovnog nastana, mora redovito imati na raspolaganju određeni broj vozila i vozače koji su uobičajeno smješteni u operativnom središtu u toj državi članici, u oba slučaja razmjerno opsegu prijevoza koji obavlja poduzeće, posljedica zakonodavčeve provedbe široke diskrecijske ovlasti u području u kojem treba odvagnuti različite interese.

696. Naposljetku, zakonodavcu Unije ne može se prigovoriti da je prijevoznicima odlučio nametnuti dodatne troškove kad su već bili oslabljeni gospodarskim posljedicama povezanima s pandemijom bolesti COVID-19. Naime, s jedne strane, Uredbom 2020/1055 predviđala se njezina primjena od 21. veljače 2022., odnosno više od 18 mjeseci nakon njezina donošenja na kraju prvog vala povezanog s pandemijom i, s druge strane, uvjetom iz članka 5. stavka 1. točke (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, u konačnici se samo pojašnjava uvjet koji se obično očekuje od svakog poduzeća koje posluje na tržištu cestovnog prijevoza, koji većina već poštuje.

697. Stoga tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti treba odbiti kao neosnovan.

b)      Tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti

1)      Argumenti stranaka

698. Nakon što je podsjetila na sudsku praksu Suda, Republika Poljska tvrdi da članak 5. stavak 1. točka (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjena Uredbom 2020/1055, zbog svoje nepreciznosti ne ispunjava zahtjeve povezane s načelom sigurnosti. Njegov je tekst previše nejasan, tako da to utječe na doseg obveze koju ta odredba sadržava. Prijevoznici su stavljeni u situaciju pravne nesigurnosti u pogledu usklađenosti njihova djelovanja s obvezom da redovito imaju na raspolaganju određeni broj vozila i vozače koji su uobičajeno smješteni u operativnom središtu u toj državi članici, u oba slučaja razmjerno opsegu prijevoza koji obavlja poduzeće. Naime, činjenica da prijevoznici ne mogu znati ispunjavaju li jedan od uvjeta za obavljanje njihove djelatnosti izlaže ih ozbiljnim pravnim posljedicama.

699. S jedne strane, kriterij koji se odnosi na uobičajeni smještaj vozača i vozila u operativnom središtu u državi članici poslovnog nastana vrlo je nejasan i podliježe tumačenju. Budući da je povratak vozilâ i vozača već uređen drugim odredbama, taj kriterij predstavlja zaseban zahtjev čiji se doseg ne može odrediti. S druge strane, kriterij koji se odnosi na proporcionalnost također je vrlo nejasan te je nemoguće konkretno odrediti broj vozila i vozača na koji se upućuje u odredbi.

700. Naposljetku, postoji temeljna razlika između članka 5. stavka 1. točke (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, i članka 5. točke (c) Uredbe br. 1071/2009, kojim se predviđalo da poduzeće treba obavljati svoje poslove raspolažući „potrebnom administrativnom opremom” i „odgovarajućom tehničkom opremom i uređajima” u poslovnom centru u državi članici poslovnog nastana, s obzirom na to da su ta oprema i uređaji, prema mišljenju Republike Poljske, sekundarni za djelatnost prijevoza, dok je pitanje broja vozila i vozača ključno s gledišta upravljanja poduzećem. Stoga je osobito bitno da se obveza precizno formulira.

701. Parlament i Vijeće zahtijevaju da se ovaj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

702. Iz sudske prakse navedene u točki 117. i sljedećim točkama ovog mišljenja proizlazi da na temelju nadzora poštovanja načela pravne sigurnosti valja provjeriti je li odredba koja se ispituje toliko dvosmislena da sprečava to da njezini adresati mogu s dovoljnom sigurnosti otkloniti eventualne sumnje o njezinu dosegu ili smislu, tako da ne mogu jednoznačno utvrditi svoja prava i obveze.

703. U tom pogledu podsjećam na to da se u članku 5. stavku 1. točki (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, navodi jedan od uvjeta za pristup djelatnosti prijevoznika, pri čemu se jača zahtjev u pogledu stabilnog i stvarnog poslovnog nastana u državi članici poslovnog nastana.

704. S jedne strane, prijevoznici trebaju redovito imati na raspolaganju vozila i vozače. U toj fazi ne utvrđujem nikakvu poteškoću u smislu da ti prijevoznici ne bi mogli razumjeti da trebaju imati na raspolaganju, a ne posjedovati opremu i ljudske resurse potrebne za njihovu djelatnost (odnosno vozila i vozače). Smisao upućivanja na uobičajeni smještaj ljudskih resursa u operativnom središtu po potrebi se može korisno razjasniti tumačenjem sudske prakse Suda(428).

705. S druge strane, ti prijevoznici trebaju imati na raspolaganju tu opremu i ljudske resurse „razmjerno opsegu prijevoza koji obavlja poduzeće”. Od tih se prijevoznika zahtijeva da je njihov vozni park, kao i radna snaga, razmjeran opsegu njihove djelatnosti te je ovdje riječ, kao što to naglašava Republika Poljska, o dvama elementima svojstvenima djelatnosti cestovnog prijevoznika. Republika Poljska tvrdi da je zbog upućivanja na proporcionalnost nemoguće odrediti broj vozila i vozača koji prijevoznici konkretno trebaju imati na raspolaganju. Naprotiv, smatram da cestovni prijevoznici, kao profesionalni pružatelji usluga, stalno upravljaju protokom vozila ovisno o dostupnosti vozača te prilično precizno mogu odrediti broj vozila i vozača potrebnih za njihove djelatnosti. Da je zakonodavac Unije preciznije odredio obvezu predviđenu člankom 5. stavkom 1. točkom (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, primjerice utvrđivanjem broja vozila i vozača koji prijevoznici trebaju imati na raspolaganju s obzirom na, primjerice, njihov prihod, ti prijevoznici, a stoga ni tijela zadužena za nadzor poštovanja zahtjeva iz članka 5. Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, ne bi imali potrebnu marginu prosudbe, a stoga ni fleksibilnost, da eventualno uzmu u obzir druge okolnosti osim prihoda. U svakom slučaju, podsjećam na to da iz sudske prakse Suda proizlazi da zahtjeve povezane s načelom pravne sigurnosti ne treba shvatiti na način da se njima nalaže da pravno pravilo uvijek navodi različite konkretne slučajeve u kojima je se može primijeniti, s obzirom na to da zakonodavac Unije ne može unaprijed utvrditi sve te slučajeve(429).

706. Tako iz analize proizlazi da je članak 5. stavak 1. točka (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, očito dovoljno jasan, precizan i predvidljiv u svojim učincima kako bi se zainteresirane osobe mogle orijentirati u situacijama i pravnim odnosima uređenima pravnim poretkom Unije(430). Tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti treba odbiti kao neosnovan.

c)      Tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje

1)      Argumenti stranaka

707. Kad je riječ o potonjem tužbenom razlogu, i s obzirom na to da je taj tužbeni razlog zajednički svim pobijanim odredbama te je već sažeto iznesen(431), ovdje ću u biti samo navesti da Republika Poljska istaknula povredu članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje zbog toga što zakonodavac Unije nije uzeo u obzir zahtjeve koji se temelje na zaštiti okoliša te tvrdi da će nova obveza pridonijeti znatnom povećanju vožnji praznih vozila koje nisu opravdane s gospodarskog gledišta. Republika Poljska tvrdi da zakonodavac Unije nije procijenio učinak provedbe pobijanih odredbi te stoga nije mogao odvagnuti ciljeve koji se nastoje postići Uredbom 2020/1055 i ciljeve koji se temelje na zaštiti okoliša.

708. Vijeće i Parlament zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

709. Kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temelji na povredi članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje, samo ću utvrditi da Republika Poljska nije dokazala zbog čega bi, osim načelne tvrdnje, poštovanje obveze da se u državi članici poslovnog nastana redovito ima na raspolaganju određeni broj vozila koja ispunjavaju uvjete iz članka 5. točke (e) Uredbe br. 1071/2009 i vozače koji su uobičajeno smješteni u operativnom središtu u toj državi članici razmjerno opsegu prijevoza koji obavlja poduzeće, zahtijevalo dodatna putovanja, ovisno o slučaju, praznih vozila.

710. Osim toga, stajalište koje je iznijela Republika Poljska ponešto je proturječno u dva aspekta. S jedne strane, nakon što je tvrdila da će takva obveza prouzročiti velik broj vožnji praznih vozila, što bi znatno negativno utjecalo na okoliš, istodobno tvrdi da je cilj takve obveze postići da vozila i njihovi vozači ostanu u njihovu operativnom središtu i da ona predstavlja „apsurdnu prepreku obavljanju djelatnosti prijevoza s obzirom na logiku na kojoj se ona temelji”(432). S druge strane, čini se prilično paradoksalno podržati tezu na temelju koje se, kad bi ta putovanja praznih vozila bila gospodarski opravdana, usklađenost odredbe iz koje proizlaze s člankom 11. UFEU-a i člankom 37. Povelje više ne bi dovodila u pitanje.

711. Osim toga, kad je riječ o navodnom nepostojanju procjene učinka članka 1. točke 3. Uredbe 2020/1055 kojim se u članak 5. Uredbe br. 1071/2009 unosi točka (g), koje predstavlja povredu članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje, upućujem na točku 570. ovog mišljenja. Podredno ističem i da se brojke koje je Republika Poljska dostavila kako bi potvrdila negativan učinak na okoliš koji proizlazi iz te nove obveze zapravo gotovo isključivo odnose na procjenu učinaka na okoliš zbog provedbe obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana.

712. Naposljetku, čini mi se da se argumentacija Republike Poljske temelji, kao što su to istaknuli Vijeće i Parlament, na pogrešnom tumačenju novog članka 5. stavka 1. točke (g) Uredbe br. 1071/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, jer se tom odredbom ne uređuje učestalost prisutnosti u operativnim središtima, nego samo broj vozila i vozača koji su smješteni u tim središtima. U tim okolnostima treba odbiti tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 11. UFEU‑a i članka 37. Povelje(433).

d)      Zaključak

713. Tužba Republike Poljske u predmetu C-554/20 odbija se u dijelu u kojem se odnosi na članak 1. točku 3. Uredbe 2020/1055 jer se njime u Uredbu br. 1071/2009 uvodi članak 5. stavak 1. točka (g).

3.      Razdoblje mirovanja od četiri dana između dvije kabotaže (članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 kojim se u članak 8. Uredbe br. 1072/2009 uveo stavak 2.a) 

714. Republika Litva, Republika Bugarska, Rumunjska(434), Republika Malta i Republika Poljska osporavaju zakonitost članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055 kojim se, time što se njime u članak 8. Uredbe br. 1072/2009 uveo stavak 2.a, sada predviđa obveza prijevoznika da poštuju razdoblje mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže.

a)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena

1)      Argumenti stranaka

715. Republika Litva iznosi argumentaciju koja je slična onoj iznesenoj protiv obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana. Stoga se nalaganjem razdoblja neaktivnosti od četiri dana povređuju članak 3. stavak 3. UEU-a, članci 11. i 191. UFEU-a, članak 37. Povelje, kao i općenitije politika Unije u području zaštite okoliša i borbe protiv klimatskih promjena. Članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 donesen je protivno načelima kojima se uređuje politika Unije u području zaštite okoliša a da se pritom nije provela nikakva procjena učinka niti su se analizirale negativne posljedice za zaštitu okoliša. Naime, obveza da vozilo treba izaći iz zemlje u kojoj se obavila kabotaža dovodi do povećanja broja teških teretnih vozila koja voze prazna i stoga emisija CO2, kao što to potvrđuju studije u kojima se te dodatne emisije procjenjuju na 4 milijuna tona(435).

716. Članak 3. stavak 3. UEU-a i članci 11. i 191. UFEU-a ne mogu se tumačiti tako usko kao što to u svojem odgovoru na tužbu predlažu Vijeće i Parlament. Iako zakonodavac može poduzeti mjere koje odstupaju od ciljeva zaštite okoliša, te mjere ne smiju, kao u ovom slučaju, biti očito neusklađene ili protivne navedenim ciljevima jer je zaštita okoliša važan zahtjev. Učinak sporne obveze na okoliš očito je podcijenjen, što potvrđuju zaključci iz procjene učinka koja je na Komisijinu inicijativu provedena nakon stupanja na snagu Uredbe 2020/1055. Budući da nije procijenio učinak sporne odredbe, zakonodavac Unije nije uzeo u obzir činjenicu da će, s obzirom na to da bi zahtjev neaktivnosti doveo do smanjenja učinkovitosti logističkog lanca, iz toga proizaći povećanje broja teških teretnih vozila koja voze prazna te povećanje potrošnje goriva i ispuštenih količina CO2. Neaktivnost vozila stoga očito predstavlja neracionalno korištenje resursa i pridonosi negativnim posljedicama povratka vozilâ koje su utvrđene u procjeni učinka koju je provela Komisija. Iako Vijeće niječe bilo kakav učinak razdoblja neaktivnosti na okoliš, ne navodi nikakvu brojku, što dokazuje da tužene institucije nisu raspolagale dostatnim podacima u trenutku donošenja članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055.

717. Republika Bugarska iznijela je argumentaciju koja je zajednička dvjema odredbama koje je u tom pogledu pobijala(436). Tvrdi da bi to što određuje kao razdoblje mirovanja između kabotaža povećalo broj putovanja praznih vozila i ograničilo kabotažu koja je poznata upravo po tome što pridonosi smanjenju te vrste putovanja, kao što je to Komisija naglasila u svojoj Bijeloj knjizi naslovljenoj „Plan za jedinstveni europski prometni prostor – Put prema konkurentnom prometnom sustavu unutar kojeg se učinkovito gospodari resursima”(437), u kojoj je pozvala na ukidanje ograničenja za kabotažu. Razdoblje mirovanja ni na koji način ne bi pridonijelo visokoj razini zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša niti bi uključivalo zahtjeve povezane s njegovom zaštitom. Članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 stoga je protivan, s jedne strane, članku 90. UFEU-a, u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a i člankom 11. UFEU-a, kao i članku 37. Povelje i, s druge strane, članku 3. stavku 5. UEU-a, članku 208. stavku 2. i članku 216. stavku 2. UFEU-a te Pariškom sporazumu.

718. Republika Poljska iznijela je argumentaciju koja je zajednička četirima odredbama koje pobija kad je riječ o povredi članka 11. i članka 37. Povelje. Nakon što je podsjetila na to da znatan udio emisija CO2 i ispuštanja tvari koje onečišćuju zrak dolazi iz cestovnog prijevoza, kao i na zabrinjavajući kontekst klimatske krize, Republika Poljska ističe rizike onečišćenja za zdravlje ljudi. Tvrdi da su tužene institucije trebale provesti procjenu učinka odredbe kojom se uvodi razdoblje mirovanja nakon završetka kabotaže provedene u državi članici i da su trebale osigurati da predviđena mjera ne ugrožava ostvarivanje ciljeva utvrđenih u drugim aktima sekundarnog prava u području zaštite okoliša. Budući da mjera može dovesti do negativnih posljedica za okoliš, tužene institucije trebale su odvagnuti suprotstavljene interese i unijeti primjerene izmjene ili barem osigurati da taj propis neće naštetiti ostvarivanju ciljeva utvrđenih u drugim aktima sekundarnog prava donesenima u području zaštite okoliša. Naime, prema njezinu mišljenju, dodatno ograničenje kabotaže uvedeno člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 dovodi do povećanje putovanja praznih vozila, a stoga i do povećanja emisija CO2, koje logički proizlazi iz ograničenja prednosti optimizacije prijevoza koje omogućuje kabotaža. Povezanost kabotaže i smanjenja putovanja praznih vozila uostalom priznaje i sam zakonodavac.

719. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

720. Argument prema kojem je razdoblje mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže protivno politici zaštite okoliša samo zbog toga što takvo razdoblje smanjuje mogućnost provedbe kabotaže s obzirom na to da kabotaža omogućuje optimizaciju prijevoza, kao što je to zakonodavac priznao u uvodnoj izjavi 21. Uredbe 2020/1055, i stoga ograničenje njegova učinka na okoliš, ne može se prihvatiti, osim ako se smatra da bi zahtjevi koji se temelje na zaštiti okoliša trebali uvijek prevladati pred drugim ciljevima Unije, što ne proizlazi ni iz članka 3. stavka 3. UEU-a ni iz članka 11. UFEU-a, i osim ako se zakonodavcu oduzme mogućnost da u okviru izvršavanja svoje široke margine prosudbe uređuje djelatnost koju je sasvim svjesno odbio potpuno liberalizirati(438), kao što to naime odražava ta uvodna izjava u skladu s kojom bi kabotaža „trebala biti dopuštena sve dok se ne obavlja tako da predstavlja trajnu ili stalnu aktivnost u dotičnoj državi članici”. Dodajem da se u samoj definiciji kabotaže upućuje na njezinu privremenu prirodu(439) i da, kao što je to istaknulo Vijeće, povećanje učinkovitosti zaštite okoliša povezano s kabotažom iz Uredbe br. 1072/2009 ima smisla samo tako dugo dok se djelatnost kabotaže u potpunosti ne liberalizira i dok je i dalje povezana s međunarodnim prijevozom, koji pak podrazumijeva povratak: kabotaža koja nije povezana s takvim prijevozom, odnosno mogućnost da prijevoznik s poslovnim nastanom u državi A slobodno pruža usluge nacionalnog prijevoza u državi B, stoga ne pridonosi logističkoj učinkovitosti prijevoza niti nastojanjima u pogledu racionalizacije povratnih putovanja.

721. Usto, to se razdoblje mirovanja samo po sebi ne može, suprotno onomu što tvrdi Republika Litva, tumačiti kao obveza da se vozilo vrati u državu članicu u kojoj mu je baza. Ako prijevoznici namjeravaju ispuniti obvezu poštovanja razdoblja mirovanja od četiri dana time što će vozilo vraćati u državu članicu poslovnog nastana prijevoznika, takav će se odabir temeljiti na razmatranjima povezanima s gospodarskom učinkovitosti njihove djelatnosti, ali kao takva nije propisana Uredbom 2020/1055(440).

722. Naposljetku ističem određeni paradoks u argumentaciji Republike Poljske koja kritizira troškove primjene odredbe koji proizlaze iz vožnji praznih vozila koje moraju obavljati teška teretna vozila, za koja istodobno navodi da bi, kad se na njih ne bi primjenjivala razdoblja mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže, obavljala kabotažu i među trećim zemljama(441). S gledišta stroge zaštite okoliša teško mi je vidjeti kako bi takva situacija imala manji učinak na okoliš(442).

723. U svakom slučaju, kao što sam to već naveo, kad je riječ o navodnoj povredi članka 11. UFEU-a, pobijane odredbe Uredbe 2020/1055 ne mogu se analizirati zasebno, nego iz analize cjelokupne prometne politike treba proizaći da su se interesi zaštite okoliša propisno uzeli u obzir. Ovdje stoga upućujem na svoja razmatranja u tom pogledu koja se mutatis mutandis primjenjuju na analizu razdoblja mirovanja(443).

724. U preostalom dijelu, kad je riječ o dosegu članka 37. Povelje, upućujem na točku 565. ovog mišljenja; kad je riječ o prigovoru koji se temelji na nepostojanju procjene učinka, upućujem na točku 570. ovog mišljenja; kad je riječ o nerelevantnosti pozivanja na članak 191. UFEU-a, upućujem na točku 581. ovog mišljenja; kad je riječ o prigovoru koji se temelji na povredi Pariškog sporazuma, kao i članka 3. stavka 5. UEU-a te članka 208. i članka 216. stavka 2. UFEU-a, upućujem na točku 586. i sljedeće točke svoje analize i, naposljetku, kad je riječ o pitanju povezanosti s drugim aktima sekundarnog prava, upućujem na točku 594. ovog mišljenja.

725. S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, valja zaključiti da tužbene razloge koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša treba odbiti kao neosnovane.

b)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti

1)      Argumenti stranaka

726. Republika Litva tvrdi da se člankom 8. stavkom 2.a Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, povređuje načelo proporcionalnosti jer je zakonodavac Unije tu odredbu donio iako nije raspolagao s dovoljno informacija o njezinu učinku niti je utvrdio u kojoj bi mjeri negativni učinci navedene odredbe na gospodarske subjekte mogli biti opravdani.

727. Republika Litva najprije tvrdi, iako u okviru tužbenog razloga različitog od onog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, argumente povezane s povredom tog načela zbog nepostojanja procjene učinka(444), koje ovdje treba ispitati. Tvrdi da ni Komisija ni Vijeće ni Parlament nisu proveli procjenu učinka izmjene uvedene člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055. Takva mjera nije bila navedena u Komisijinu prvotnom prijedlogu jer je razdoblje mirovanja dodano tek tijekom zakonodavnog postupka, što je predstavljalo znatnu izmjenu Komisijina prijedloga za koju je trebalo provesti novu procjenu učinka(445).

728. Kad je riječ o proporcionalnosti same mjere, kao prvo, Republika Litva ponovno tvrdi da je odredba protivna politici Unije u području zaštite okoliša i europskom zelenom planu s obzirom na povećanje broja putovanja praznih vozila do kojeg dovodi obveza poštovanja razdoblja neaktivnosti od četiri dana. Kao drugo, članak 8. stavak 2.a Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, nije u skladu s jedinstvenim tržištem i tržištem usluga prijevoza jer uzrokuje rascjepkanost tržišta te se njime neizravno diskriminiraju periferne i male države članice i ne uzima u obzir znatno pogoršanje njihove gospodarske situacije. Kao treće, Komisija je u svojoj procjeni učinka utvrdila poteškoću povezanu s nepreciznosti i nedovoljnom jasnoćom odredbi koje se odnose na kabotažu i bile su na snazi prije donošenja Uredbe 2020/1055. Međutim, nakon što su odbili odredbu koju je predložila Komisija, Vijeće i Parlament nisu podnijeli nikakav dodatan dokaz kojim bi opravdali odabir te mjere umjesto one koju je predložila Komisija. Cilj prilagodbe pravila o kabotaži i poboljšanja nadzora njihove primjene treba ostvariti mjerama koje ne dovode ni do stvaranja umjetnih prepreka za pružanje usluga prijevoza ni do neopravdanog povećanja administrativnog i financijskog opterećenja prijevoznika.

729. Iako zakonodavcu treba priznati široku diskrecijsku ovlast, sloboda zakonodavca Unije nije ni apsolutna ni neograničena. Iako zakonodavac u skladu s točkom 15. Međuinstitucijskog sporazuma može odlučiti provesti procjenu učinka kada to smatra primjerenim i potrebnim, takvu ocjenu treba obrazložiti objektivnim podacima, čime se jamči da zakonodavac neće zlouporabiti svoju diskrecijsku ovlast donošenjem neosnovanih mjera, što Vijeće i Parlament nisu uspjeli dokazati.

730. Republika Bugarska tvrdi da se obvezom navedenom u članku 8. stavku 2.a Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, povređuje načelo proporcionalnosti, utvrđeno u članku 5. stavku 4. UEU-a i u članku 1. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Prema njezinu mišljenju, Parlament i Vijeće nisu raspolagali nikakvim gospodarskim analizama ni drugim podacima koji bi mogli potvrditi proporcionalnost te obveze koja nije bila dio Komisijina prvotnog prijedloga. Ona stoga nije bila obuhvaćena procjenom učinka, unatoč opetovanim zahtjevima određenih država članica i elementima o kojima su Parlament i Vijeće obaviješteni u pogledu neproporcionalnog učinka te mjere. Nije provedeno nikakvo savjetovanje s OR-om ili EGSO-om. Tuženici stoga ne mogu dokazati da su učinkovito izvršili svoju diskrecijsku ovlast prilikom donošenja akta ili da su mogli uzeti u obzir sve relevantne elemente i okolnosti situacije koju se tim aktom namjeravalo urediti. Na temelju Komisijine procjene učinka iz 2017.(446) na koju se pozivaju tužene institucije ne može se utvrditi proporcionalnost razdoblja mirovanja jer iz te procjene proizlazi da takva mjera nije odbijena zbog razloga povezanih s njezinom tehničkom izvedivosti, nego zato što se smatralo da izravno ne pridonosi rješavanju tada utvrđenih nepravilnosti.

731. Osim toga, u skladu s uvodnom izjavom 20. Uredbe 2020/1055, razdobljem mirovanja trebala se održati dosad postignuta razina liberalizacije, što ne bi bio slučaj kad bi se za kabotažu naložila nova ograničenja, suprotno onomu što je zagovarala Komisija. U skladu s uvodnom izjavom 21. te uredbe kabotaža bi pomogla u povećanju faktora opterećenja vozila i smanjenju broja vožnji praznih vozila. Međutim, razdoblje mirovanja uvedeno člankom 8. stavkom 2.a Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, ima suprotan učinak. U toj se uvodnoj izjavi naglašava i cilj osiguranja stvarnog poslovnog nastana jer se Uredbom 2020/1055 nastoje suzbiti fiktivna društva. Međutim, organizacija sustava nomadskih vozača iz poduzeća u koje se vozila na vraćaju mogla bi se razlikovati od takvih praksi prijevare ili zlouporabe s obzirom na to da gospodarsku stvarnost usluga prijevoza obilježava visok stupanj mobilnosti. Ograničenje te djelatnosti do kojeg bi dovela provedba obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana ni po čemu ne pridonosi legitimnom cilju, nego dovodi u pitanje samu bit gospodarske stvarnosti i zajedničkog tržišta prijevoza. Takvom bi se obvezom čak i više prijevoznika s poslovnim nastanom u perifernim ili otočnim državama članicama primoralo na premještaj u državu članicu u središnjem dijelu ili u treću zemlju. Zahtjevi iz članka 5. Uredbe br. 1071/2009 već su dovoljni da se utvrdi stabilna i stvarna priroda poslovnog nastana te ograničenje na tri kabotaže u razdoblju od sedam dana omogućuje da se izbjegne obavljanje trajne i stalne djelatnosti prijevoznika na državnom području države članice u kojoj se obavlja kabotaža. Razdoblje mirovanja nije ni relevantno ni potrebno s obzirom na suštinski prijelaznu prirodu kabotaže i cilj liberalizacije. Republika Bugarska tvrdi da su ograničenja u području kabotaže ukinuta 1993. u zračnom prijevozu, što je dovelo do povećanja plaća pilota. Smisao regulatornog razvoja trebala bi biti povećana liberalizacija. Prema mišljenju Republike Bugarske, razdoblje mirovanja predstavlja protekcionističku mjeru koja negativno utječe na tržište(447). Vozači koji obavljaju kabotažu smatraju se upućenim radnicima, tako da se veće liberalizacije ne treba bojati u smislu socijalne kohezije. Osim toga, kabotaža čini vrlo mali postotak nacionalnog prijevoza, tako da nijedan objektivan element ne upućuje na znatan učinak na radna mjesta vozača u cestovnom prijevozu kad bi se primijenilo manje ograničenja(448). Naposljetku, negativne posljedice za okoliš koje proizlaze iz razdoblja mirovanja nadilaze očekivane povoljne učinke mjere.

732. Rumunjska tvrdi da članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055(449) ne ispunjava zahtjeve načela proporcionalnosti. Kao prvo, u pogledu te obveze iznosi argumentaciju sličnu onoj koja je iznesena u odnosu na obvezu u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, a odnosi se na nepostojanje procjene učinka(450).

733. Kao drugo, Rumunjska tvrdi da dodatno ograničenje uvedeno člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 nije ni prikladno ni nužno za ostvarivanje cilja koji se nastoji postići i da nije riječ o najmanje ograničavajućoj mjeri koja se mogla odabrati. Njegova primjena dovodi do neproporcionalne štete u odnosu na ciljeve koji se nastoje postići.

734. Kad je riječ o cilju koji se nastoji postići, on proizlazi iz uvodnih izjava 20. i 21. Uredbe 2020/1055. Međutim, članak 2. točka 4. podtočka (a) te uredbe predstavlja nazadovanje u odnosu na trenutačnu razinu liberalizacije tržišta te bi mogao stvoriti velike neravnoteže u organizaciji logističkih lanaca društava za prijevoz, povećati vrijeme neaktivnosti i broj putovanja praznih vozila te smanjiti učinkovitost lanca opskrbe, kao što je to utvrđeno u Izvješću Komisije o stanju na tržištu cestovnog prometa. U skladu s analizom navedenom u izvješću Instituta Transport & Mobility Leuven(451) kabotaža bi se smanjila za 30 %. Kad je riječ o rumunjskom sektoru prijevoza, očekuje se povećanje putovanja praznih vozila od 5 % zbog dodatnog ograničenja(452). U tim okolnostima članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 ne pridonosi cilju povećanja faktora opterećenja vozila i smanjenju vožnji praznih vozila.

735. Kad je riječ o cilju osiguranja da se kabotaža ne obavlja tako da predstavlja trajnu ili stalnu aktivnost, iz različitih analiza proizlazi da nezakonita kabotaža predstavlja 0,56 % svjetske aktivnosti kabotaže na razini Unije, ali i dalje više pogađa određene zemlje, pri čemu stopa iznosi od gotovo nula do 6,4 %(453). Nezakonita kabotaža ne proizlazi iz otvaranja tržišta, nego iz razlika u primjeni i nadzoru poštovanja postojećih propisa u državama članicama. Zakonodavna radnja kojom se nastoji postići taj cilj mogla je uključivati pojašnjenje i olakšavanje primjene postojećih pravila uklanjanjem ograničenja ili poboljšanjem učinkovitosti nadzora. Članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 očito je neprikladan te predstavlja očito pogrešan normativni izbor.

736. Ta odredba ne predstavlja ni nužnu mjeru te nije opravdana zbog negativnog učinka koji osobito ima na prijevoznike u državama članicama na periferiji Unije(454), zbog povećanja operativnih troškova, ograničenog pristupa tržištu prijevoza, smanjenja broja prijevoznika i premještanja društava u zapadne države. Ti su učinci pojačani supostojanjem članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055 i obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana. Konkretnije, kad je riječ o rumunjskom sektoru prijevoza, koji predstavlja trećinu ukupnog rumunjskog izvoza usluga, 46 % ukupnog viška vanjske trgovine uslugama i 77 % ukupnog izvoza usluga prijevoza koji proizlazi iz sektora cestovnog prijevoza robe, Rumunjska upućuje na procjene iz analize koju je proveo UNTRR te pritom zaključuje da će se povećati operativni troškovi i smanjiti prihodi, pojačati kriza profesionalnih vozača, nastati rizik od obustave aktivnosti 8 % društava, rizik od toga da će se 5 % društava povući s tržišta međunarodnog prijevoza, povećati emisija CO2, smanjiti broj zaposlenika i nastati bespotrebna dodatna administrativna opterećenja. Te su posljedice još ozbiljnije s obzirom na to da je analiza UNTRR-a provedena prije pandemije bolesti COVID-19. Novo ograničenje u području kabotaže neizravno utječe na puno veći udio gospodarstava u državama članicama središnje i istočne Europe u odnosu na gospodarstva država članica zapadne Europe te u prvonavedenim gospodarstvima utječe na više MSP-ova. Te posljedice uvelike nadilaze očekivane pozitivne učinke navedene odredbe te su protivne ciljevima Bijele knjige uz 2011. „Plan za jedinstveni europski prometni prostor – Put prema konkurentnom prometnom sustavu unutar kojeg se učinkovito gospodari resursima”(455). Rumunjska smatra i da je donošenje članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055 neproporcionalno u odnosu na velik broj država članica na koje negativno utječu te mjere i u odnosu na intenzitet negativnih učinaka na situaciju građana i prijevoznika s poslovnim nastanom u tim državama.

737. Osim toga, Vijeće i Parlament sustavnu kabotažu nisu opisali sličnim riječima te nije utvrđena nezakonitost tog postupanja. Sustavna kabotaža posljedica je povezana s velikim brojem kabotaža koje obavljaju prijevoznici iz država članica iz skupine EU-13 zbog same strukture tržišta, ali te kabotaže ne predstavljaju negativan element koji nalaže donošenje mjera ograničavanja. Kabotaža je prvotno zamišljena kao vrsta prijevoza koja pridonosi razvoju sektora, gospodarskom rastu i učinkovitosti prijevoza. Kabotaža koja dovodi do duljeg prisustva vozila na državnom području države članice domaćina odgovor je na stvarnu potražnju. U svakom slučaju, velik broj kabotaža ne može se poistovjetiti s gubitkom privremene prirode jer se taj prijevoz obavlja uz poštovanje dostatnih postojećih ograničenja (jedan prijevoz u tri dana ili tri prijevoza u sedam dana). Budući da nije provedena stvarna procjena učinka sustavne kabotaže niti je utvrđena njezina sustavnost, ne može se tvrditi da bi razdoblje mirovanja ispunilo potrebu za uravnoteženim propisom na razini Unije čije bi prednosti premašile nastale nedostatke. Niska razina nezakonite kabotaže (0,56 %) ne opravdava ni potrebu za prekomjernom regulacijom ni donošenje dodatnih ograničenja. Suprotno cilju olakšavanja i pojašnjenja provedbe pravila, mjerom se prijevoznicima stvaraju poteškoće u smislu usklađivanja i dokazivanja.

738. Republika Malta tvrdi da se člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 povređuje načelo proporcionalnosti jer nije riječ o najmanje ograničavajućoj mjeri za postizanje postavljenog cilja. Osim toga, tom se odredbom ozbiljno ugrožavaju malteški prijevoznici. Razdoblje mirovanja nije najmanje ograničavajuća dostupna mjera s obzirom na cilj utvrđen u uvodnoj izjavi 21. te uredbe. Republika Malta predlaže da članak 2. stavak 5. Komisijina prijedloga nije uključivao ozbiljno ograničenje kapaciteta prijevoznika za organizaciju njihove logistike i osiguravanje dobrog funkcioniranja njihova voznog parka na kontinentu koje sadržava članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055. Naglašava da malteški međunarodni prijevoznici posluju na kontinentu jer ne moraju prevoziti vozila morskim putem do Malte. Na kontinentu ostvaruju svoju slobodu kretanja a da pritom nemaju posebnu stalnu ni trajnu vezu s drugim državama članicama, kao što je primjerice Italija. Nepostojanje fizičkog prisustva vozila malteških prijevoznika na Malti isključivo je posljedica otočnog položaja te države članice. Alternativno rješenje koje predlaže Komisija, prema kojem se posljednji istovar tijekom kabotaže obavlja u roku od pet dana od posljednjeg istovara koji je u državi članici domaćinu obavljen tijekom međunarodnog prijevoza u tu državu članicu, omogućila bi postizanje istih ciljeva kao što su oni koji se nastoje postići Uredbom 2020/1055 a da se pritom malteške prijevoznike ipak ne bi primoralo da na umjetan i redovit način prekidaju svoje cijelo poslovanje tijekom razdoblja mirovanja od četiri dana bez jasnog i razumnog cilja. Zemljopisne posebnosti otočnih državnih područja nisu se uzele u obzir. Ex post evaluacija Uredbe br. 1072/2009 ne može zamijeniti procjenu učinka razdoblja mirovanja, tim više jer su određene tvrdnje koje sadržava otad postale proturječne, osobito u pogledu ograničenja dodatnih troškova nastalih zbog pojašnjenja odredbi koje se odnose na kabotažu. Budući da nije provedena procjena učinka, zakonodavac Unije nije dokazao zašto je razdoblje mirovanja prikladnije, iako je očito više ograničavajuće, od mjere koju je Komisija prvotno predložila i koja bi, u skladu s procjenom učinka, omogućila smanjenje kabotaže za 20 %. Republika Malta i dalje ne zna u kojoj bi se mjeri osigurala ravnoteža između različitih postojećih interesa. Razdoblje mirovanja uvedeno je kasno tijekom zakonodavnog postupka, unatoč tomu što nije provedena procjena učinka, unatoč činjenici da su se države članice redovito bunile protiv donošenja takve mjere i unatoč tomu što se tužene institucije nikad nisu savjetovale s Republikom Maltom niti s njom uspostavile dijalog.

739. Republika Poljska tvrdi da se člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 uvodi dodatno ograničenje u području pružanja usluga kabotaže koje se temelji na proizvoljnim kriterijima, nije opravdano ciljevima koji se nastoje postići tom uredbom i proizvodi negativne posljedice koje će uvelike nadići očekivane korisne učinke.

740. Prema mišljenju Republike Poljske, već postoji dostatna pravna osnova, koju predstavlja članak 8. stavak 2. Uredbe br. 1072/2009 prije nego što je izmijenjen, kako bi se izbjeglo da se djelatnost kabotaže obavlja trajno i stalno, tako da članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 prekoračuje cilj naveden u uvodnoj izjavi 21. navedene uredbe. Iz članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009 već proizlazi da je pružanje usluga kabotaže isključeno ako vozilo ulazi na državno područje države članice domaćina tijekom međunarodnog prijevoza praznim vozilom. Ta odredba u dovoljnoj mjeri omogućuje izbjegavanje toga da se kabotaža obavlja na način da predstavlja trajnu ili stalnu aktivnost u dotičnoj državi članici. Bez opravdanja s obzirom na cilj o kojem je riječ, člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 neproporcionalno se postrožuju uvjeti za kabotažu te on više proizlazi iz želje zakonodavca Unije da ograniči kabotažu kao takvu, a ne njezinu zlouporabu. To ograničenje nije opravdano ni s obzirom na prednosti kabotaže i njezin doprinos poboljšanju učinkovitosti prijevoza naveden u uvodnoj izjavi 21. Uredbe 2020/1055. Ograničenje kabotaže nije opravdano ni s obzirom na znatne negativne posljedice koje ima za zaposlenost, infrastrukturu i okoliš, osobito zbog povećanja broja vožnji praznim vozilom do kojeg dovodi. Stvarni opseg tog povećanja ne može se pojasniti jer se u procjeni učinka nije uzela u obzir takva evaluacija. Zakonodavac Unije nije uzeo u obzir ni posebnu strukturu tržišta prijevoznika, koja se u biti sastoji od MSP-ova smještenih u perifernom dijelu Unije, koji su punom snagom pogođeni povećanjem troškova do kojih dovodi ograničenje kabotaže uvedeno člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 te su stoga dodatno izloženi riziku od stečaja. Povećanje operativnih troškova također dovodi do povećanja cijene robe.

741. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

i)      Ispitivanje proporcionalnosti razdoblja mirovanja između dvije kabotaže koje je proveo zakonodavac Unije

742. Kao što se na to već podsjetilo, stvarno izvršavanje diskrecijske ovlasti zakonodavca Unije podrazumijeva uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata i okolnosti slučaja koje se namjeravaju urediti aktom koji je donio. Kad je riječ o ispitivanju proporcionalnosti razdoblja mirovanja između dvije kabotaže koje je proveo zakonodavac Unije, valja podsjetiti na povijest.

743. U skladu s člankom 91. stavkom 1. točkom (b) UFEU-a zakonodavac Unije prilikom provedbe zajedničke prometne politike treba utvrditi „uvjete pod kojima prijevoznici nerezidentni u nekoj državi članici mogu pružati prometne usluge unutar te države članice”. Ti su uvjeti, koji su dotad bili definirani u Uredbi (EEZ) br. 3118/93(456), izmijenjeni Uredbom br. 1072/2009 u čijoj se uvodnoj izjavi 15. kabotaža definira kao „pružanje usluga od strane cestovnih prijevoznika u državi članici u kojoj ti prijevoznici nemaju poslovni nastan” i načelno je dopuštena „ako se ne obavlja na način koji podrazumijeva stalnu ili trajnu djelatnost u toj državi članici”(457). U tu su svrhu učestalost kabotaže i razdoblje u kojem se može obavljati jasnije definirani u Uredbi br. 1072/2009 te je zakonodavac Unije već tada naglasio da je teško utvrditi i zajamčiti privremenost pružanja takvih usluga(458). Naime, kao što je na to podsjetilo Vijeće, zbog te je poteškoće već bilo potrebno da Komisija na temelju Uredbe br. 3118/93 donese komunikaciju o tumačenju privremenosti kabotaže u cestovnom prijevozu robe(459). Člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009 stoga je kabotaža ograničena na razdoblje od sedam dana nakon međunarodnog prijevoza i na tri „nacionalne” usluge pružene u tom razdoblju.

744. U pogledu Uredbe br. 1072/2009 provedena je ex post evaluacije(460) koja je omogućila utvrđivanje sustavne kabotaže, koja podrazumijeva da strani prijevoznik većinu vremena provodi u drugoj zemlji Unije, iako svaki tjedan obavlja međunarodni prijevoz, što je neočekivana i nenamjerna posljedica Uredbe br. 1072/2009(461). Analiza je otkrila da se na temelju definicije privremene kabotaže iz Uredbe br. 1072/2009 ne može isključiti sustavna kabotaža(462).

745. Kao što su na to podsjetile tužene institucije, iz tih elemenata s kojima je zakonodavac Unije u trenutku donošenja Uredbe 2020/1055 bio dobro upoznat proizlazi da se na temelju sustava uspostavljenog Uredbom br. 1072/2009 u pogledu kabotaže ne može u dostatnoj mjeri osigurati privremenost usluga kabotaže.

746. Komisija je te elemente propisno uzela u obzir u okviru svoje procjene učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, u kojoj se provela i procjena razvoja kabotaže s kvantitativnog i zemljopisnog gledišta. Osim toga, Komisija je u toj procjeni utvrdila povezanost između povećanja kabotaže i sustavnosti, odnosno nezakonitosti te kabotaže i rizikâ za pošteno tržišno natjecanje između rezidentnih i nerezidentnih prijevoznika(463). Iako se Komisija u konačnici u svojem prijedlogu odlučila za smanjenje razdoblja u kojem je nakon međunarodnog prijevoza dopuštena kabotaža i za brisanje upućivanja na najveći broj kabotaža koji se može obaviti u tom razdoblju(464), ističem, kao što to ističu Vijeće i Parlament, da je Komisija predvidjela i mogućnost izmjene članka 8. Uredbe br. 1072/2009 uvođenjem razdoblja mirovanja između dvije kabotaže prije nego što je takvu mogućnost odbacila zbog dvojbi koje je imala u pogledu njezine političke i tehničke izvedivosti(465), što su dvojbe s kojima se zakonodavac Unije nije morao složiti. Usto, Komisija je navela da nije utvrdila posebne probleme koje bi takva mjera predstavljala u smislu proporcionalnosti(466) te je naposljetku priznala da bi se člankom 8. stavkom 2.a Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, „trebala poboljšati provedivost pravila o kabotaži u odnosu na trenutačnu situaciju”(467).

747. Stoga iz prethodnih elemenata proizlazi da je zakonodavac Unije u trenutku donošenja članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe (EU) 2020/1055 raspolagao s dovoljno elemenata na temelju kojih je mogao ocijeniti proporcionalnost te obveze s obzirom na cilj koji se njome nastoji postići, što su Vijeće i Parlament u dovoljnoj mjeri dokazali pred Sudom. Prigovore koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti zbog neprovođenja procjene učinka ili nedostatnosti dokumentarne osnove kojom je zakonodavac raspolagao u trenutku izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti stoga treba odbiti kao neosnovane.

ii)    Proporcionalnost razdoblja mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže

748. Poštovanjem načela proporcionalnosti zahtijeva se da se člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 može ostvariti cilj koji se nastoji postići tom uredbom i da ne prekoračuje granice onog što je nužno za ostvarivanje navedenog cilja s obzirom na to da je zakonodavac Unije dužan odabrati najmanje ograničavajuću prikladnu mjeru i da nastale nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na cilj koji se nastoji postići. Na temelju široke diskrecijske ovlasti koja se zakonodavcu Unije priznaje u područjima u kojima treba izvršiti složene ocjene i procjene može se kritizirati samo očita neprikladnost te odredbe.

749. Kad je riječ o cilju koji se nastoji postići, podsjećam na to da se u članku 2. točki 4. podtočki (c) Uredbe 2020/1055 pojašnjavaju uvjeti za već postojeći sustav kabotaže koji proizlaze iz Uredbe br. 1072/2009 zbog neočekivanih i neželjenih posljedica ograničenja i posljedica koje su iz nje proizašle. U skladu s uvodnom izjavom 20. Uredbe 2020/1055, zakonodavac Unije namjeravao je pojasniti, pojednostavniti i olakšati provedbu pravila za nacionalni cestovni prijevoz koji u državi članici domaćinu privremeno obavlja nerezidentni cestovni prijevoznik te „istodobno održavati dosad postignutu razinu liberalizacije”. U uvodnoj izjavi 21. te uredbe pak se podsjetilo na to da bi kabotaža „trebala biti dopuštena sve dok se ne obavlja tako da predstavlja trajnu ili stalnu aktivnost u dotičnoj državi članici” i da, kako bi se osiguralo da to nije slučaj, „cestovnim prijevoznicima ne bi trebalo dopustiti da obavljaju kabotažu u istoj državi članici u određenom razdoblju nakon završetka jedne kabotaže”. S jedne strane, kabotaža nije u potpunosti liberalizirana. S druge strane, potrebno je definirati precizne uvjete kako bi pružanje takve usluge prijevoza ostalo privremeno, što se člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 upravo nastojalo zajamčiti. Kao i Vijeće i Parlament, podsjećam na to da je Sud već imao priliku naglasiti nužno privremenu prirodu kabotaže(468).

750. Parlament je naveo razloge zbog kojih, prema mišljenju zakonodavca koji izvršava svoju široku diskrecijsku ovlast, treba uvesti dodatna ograničenja za kabotažu. Ta je institucija na temelju procjene učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan u svojim pismenima navela da tržište kabotaže obilježava znatno povećanje kabotaže koju prijevoznici iz država članica iz skupine EU-13 uglavnom obavljaju u državama članicama iz skupine EU-15. Čini se da je to povećanje povezano s činjenicom da prijevoznici iz država članica s niskim operativnim troškovima raspolažu konkurentskom prednosti u odnosu na nacionalne prijevoznike iz država članica iz skupine EU-15 koji su dužni poštovati strože zakonodavstvo i snositi veće operativne troškove. Stoga treba zadržati i osigurati privremenost kabotaže kako bi se prijevoznike iz država članica iz skupine EU-15 zaštitilo od nepravednog tržišnog natjecanja. Stoga je zakonodavac Unije donio politički odabir da se ojačaju uvjeti privremene kabotaže time što je nastojao uspostaviti pravednu ravnotežu između pristupa nerezidentnih prijevoznika tržištu nacionalnog prijevoza i zaštite nacionalnih prijevoznika izloženih većim operativnim troškovima.

751. Kad je riječ o nužnosti i prikladnosti razdoblja mirovanja između dvije kabotaže, valja uzeti u obzir, kao što su to istaknuli Vijeće i Parlament, činjenicu da podaci kojima je zakonodavac Unije raspolagao upućuju na to da je članak 8. Uredbe br. 1072/2009 nerezidentnim prijevoznicima u konačnici mogao omogućiti da svoje poslovanje organiziraju tako da u državi članici domaćinu osiguraju trajnu i stalnu prisutnost(469). Zbog takve je primjene te odredbe taj prijevoz bio u „sivoj zoni” kako je naziva Parlament te je bio očito protivan željenom cilju koji je već naglašen u uvodnim izjavama 13. i 15. Uredbe br. 1072/2009.

752. Vijeće u tom pogledu podsjeća na to da je Komisija u svojoj komunikaciji o tumačenju privremenosti kabotaže u cestovnom prijevozu robe(470) navela četiri kriterija za jamčenje navedene prirode, odnosno trajanje, učestalost, periodičnost i kontinuitet. Vijeće objašnjava da se Uredbom br. 1072/2009 uređivalo trajanje usluge, a kabotažu je bilo moguće izvršiti u razdoblju od sedam dana. Određivala se i učestalost kabotaže tijekom tog razdoblja, ali ne i učestalost tih razdoblja od sedam dana. Stoga je zakonodavac u izvršavanju svoje široke diskrecijske ovlasti smatrao, a da pritom nije počinio očitu pogrešku u ocjeni, da se time što se prijevozniku omogućuje da novo razdoblje od sedam dana u kojem je kabotaža dozvoljena započne odmah nakon završetka takvog razdoblja ograničava učinkovitost sustava kabotaže te je to protivno privremenoj prirodi kabotaže koju želi i dalje jamčiti. Obveza poštovanja razdoblja mirovanja u kojem se ne može obavljati nikakva aktivnost kabotaže očito je prikladna za ostvarivanje cilja koji se nastoji postići, odnosno osiguravanje privremenosti kabotaže.

753. Kad je riječ o nužnosti, Vijeće i Parlament pozivaju se na ex post evaluaciju Uredbe br. 1072/2009 i na procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan kako bi istaknuli glavna obilježja tržišta kabotaže i utvrdili problematiku povezanu sa sustavnom kabotažom s obzirom na to da kabotaža nije potpuno liberalizirana, nego je treba organizirati u uvjetima koje je utvrdio zakonodavac Unije, kao što se to predviđa člankom 91. stavkom 1. točkom (b) UFEU-a. Stoga zakonodavac na temelju svoje široke diskrecijske ovlasti svoju intervenciju može smatrati nužnom za suzbijanje zlouporabe određenih prijevoznika koja proizlazi iz nepreciznosti ili nepotpunosti postojećeg propisa i koja ugrožava pošteno tržišno natjecanje s obzirom na to da se rezidentni prijevoznici više ne suočavaju s privremenom nego stalnom prisutnosti nerezidentnih prijevoznika na tržištu nacionalnog prijevoza.

754. Trajanje razdoblja mirovanja koje se sada nalaže (četiri dana) ne čini se pretjeranim s obzirom na to da Vijeće objašnjava da to razdoblje treba posvetiti organizaciji međunarodnog prijevoza koji je nužan preduvjet za svaku kabotažu jer je ona dozvoljena samo zbog toga što je povezana s prvonavedenim prijevozom. Komisija je u procjeni učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan procijenila da prijevoznici u razdoblju od 30 dana i dalje mogu ostvariti 3,33 razdoblja od sedam dana tijekom kojih je dozvoljena ograničena kabotaža(471). Vijeće smatra da bi obveza poštovanja razdoblja mirovanja od četiri dana taj broj svela na tri razdoblja od sedam dana u razdoblju od 29 dana(472). Djelatnost kabotaže stoga je i dalje moguća.

755. Osim toga, iz teksta članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055 jasno proizlazi da je zabranjena samo kabotaža u razdoblju mirovanja od četiri dana, što je u skladu s ciljem koji se nastoji postići. Prijevoznici u tom razdoblju nisu dužni isključiti svoja vozila iz prometa niti zaustaviti svoje aktivnosti. Tijekom ta četiri dana samo su dužni obavljati druge vrste prijevoza, a ne kabotažu, tako da doseg uplitanja zakonodavca Unije u organizaciju aktivnosti prijevoznika očito nije, suprotno onomu što tvrde tužiteljice, tolik da bi članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 bio neproporcionalan.

756. Kad je riječ o postojanju manje ograničavajućih alternativnih mjera, ne može se prihvatiti članak 5. Uredbe br. 1071/2009 koji predlaže Republika Bugarska jer je cilj koji se nastoji postići osiguranje stabilnog i stvarnog poslovnog nastana. Republika Bugarska predlaže i potpunu liberalizaciju usluga kabotaže s obzirom na ono što je već učinjeno u sektoru zračnog prijevoza. Kao prvo, propisi kojima se uređuje sektor jedne konkretne vrste prijevoza ne mogu se prenijeti na druge vrste prijevoza samo zbog toga što je riječ o sektoru povezanom s prijevozom jer je svako tržište obilježeno njemu svojstvenim elementima(473). Kao drugo, s obzirom na informacije osobito sadržane u procjeni učinka, teško je zamisliti po čemu bi se potpunom liberalizacijom moglo zajamčiti da će se interesi prijevoznika iz država članica iz skupine EU-15 uzeti u obzir na isti način kao prijevoznika iz država članica iz skupine EU-13(474). Kao treće, stupanj liberalizacije kabotaže izraz je političke odluke koji proizlazi iz široke diskrecijske ovlasti zakonodavca. Naposljetku i kao četvrto, predlaganjem potpune liberalizacije sektora kao alternativne mjere za razdoblje mirovanja između dvije kabotaže zapravo se dovodi u pitanje sama bit sustava kabotaže definiranog Uredbom br. 1072/2009 te se osporava njegova privremenost.

757. Rumunjska predlaže da se poboljša učinkovitost kontrola postojećih ograničenja pružanja usluga kabotaže. Međutim, kao što to ističu Vijeće i Parlament, s obzirom na to da se sustavna kabotaža nalazi u sivoj zoni nastaloj zbog nedovoljne preciznosti Uredbe br. 1072/2009, jačanjem kontrola ne bi se jednako učinkovito mogao postići cilj pojašnjenja privremenosti kabotaže, uključujući za tijela zadužena za kontrolu.

758. Republika Malta tvrdi da je trebalo slijediti Komisijin prijedlog. Međutim, u tom je prijedlogu razdoblje u kojem je kabotaža dozvoljena bilo smanjeno na pet dana te je izbrisano pojašnjenje u pogledu broja kabotaža koji se u tom razdoblju mogao obaviti. Takva izmjena ne bi spriječila prijevoznike da zaredaju razdoblja kabotaže niti omogućila suzbijanje sustavne kabotaže te se njome stoga ne bi mogao ostvariti cilj koji se nastoji postići.

759. Naposljetku, argument Republike Poljske prema kojem je dostatna trenutačna formulacija članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009 treba odbiti jer se njime očito ne uzimaju u obzir poteškoće povezane sa sustavnom kabotažom koje su osobito utvrđene u procjeni učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan i jer je u širokoj diskrecijskoj ovlasti zakonodavca Unije da odluči kad treba intervenirati.

760. Stoga tužiteljice nisu dokazale da postoje alternativne, manje ograničavajuće mjere.

761. Kad je riječ o negativnim posljedicama uzrokovanima člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055, poput tuženih institucija, podsjećam na to da se danas ispituje samo aspekt sustava kabotaže koji se odnosi na obvezu poštovanja razdoblja mirovanja od četiri dana između dva razdoblja kabotaže, tako da svaki argument kojim se rasprava nastoji proširiti na ograničenja kabotaže predviđena člankom 8. Uredbe br. 1072/2009 prije nego što je izmijenjen Uredbom 2020/1055 treba smatrati nedopuštenim. Stoga ovdje treba ispitati samo učinak koji razdoblje mirovanja ima na okoliš, gospodarstvo i društvo.

762. S gledišta zaštite okoliša, kao što se na to prethodno podsjeća, člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 prijevoznicima se nalaže da u tom razdoblju ne organiziraju kabotažu, ali se upotreba ili neupotreba vozila u tom razdoblju ne uređuje na drugi način. Iz teksta te odredbe ne proizlazi obveza povratka u državu članicu poslovnog nastana. Obveza izlaska iz državnog područja države članice domaćina prije početka novog razdoblja kabotaže nakon međunarodnog prijevoza pak proizlazi iz postojećeg sustava uspostavljenog Uredbom br. 1072/2009.

763. Neke su tužiteljice tvrdile da dodatno ograničenje uvedeno za kabotažu ograničava učinkovitost takvog prijevoza u pogledu zaštite okoliša, kao što se navodi u uvodnoj izjavi 21. Uredbe 2020/1055. Prema njihovu mišljenju, ograničenje usluga kabotaže dovodi do povećanja vožnji praznim vozilom i stoga osobito do neopravdanog povećanja emisija CO2. Međutim, takva učinkovitost ne može imati prednost pred svim drugim razmatranjima, što se itekako odražava u uvodnoj izjavi 21. u kojoj se navodi da takav prijevoz treba biti dopušten sve dok se ne obavlja tako da predstavlja trajnu ili stalnu aktivnost u dotičnoj državi članici. Usto, kabotaža pridonosi povećanju faktora opterećenja vozila i smanjenju vožnji praznih vozila samo ako se nastavlja na međunarodni prijevoz. Kao što je to naglasilo Vijeće, povećanje učinkovitosti koje proizlazi iz kabotaže nastaje samo jer je taj prijevoz povezan s povratnim putovanjem. Stoga se ne može pravilno tvrditi da sustav uspostavljen člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 dovodi u pitanje to povećanje učinkovitosti jer se u njemu zadržava i pojašnjava članak 8. stavak 2. Uredbe br. 1072/2009 te se samo nalaže suzdržavanje od pružanja usluga kabotaže u razdoblju od četiri dana nakon razdoblja od sedam dana tijekom kojeg je takav prijevoz dozvoljen. Obveza poštovanja razdoblja mirovanja od četiri dana između dva razdoblja u kojima je kabotaža dozvoljena stoga očito ne uzrokuje neproporcionalnu štetu u području zaštite okoliša.

764. Isto se utvrđenje nalaže kad je riječ o ispitivanju gospodarskih posljedica članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055. Te će posljedice očito biti veće za prijevoznike koji već nisu poštovali odredbe Uredbe br. 1072/2009 u području kabotaže, kao što je to, čini se, slučaj s malteškim prijevoznicima, kao što se navodi u pismenima Republike Malte. One stoga ne proizlaze iz nove obveze propisane Uredbom 2020/1055, nego iz gospodarskih odluka subjekata da sustavnu kabotažu obavljaju unatoč jasnom upućivanju na privremenu prirodu takve djelatnosti koje je već sadržano u članku 2. točki 6. Uredbe br. 1072/2009 te iz potrebe, koju naglašava Parlament, da se njihovo poslovanje uskladi s propisima Unije. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (nitko se ne može pozivati na vlastito nepropisno postupanje).

765. Osim toga, budući da razdoblje mirovanja prijevoznike obvezuje samo na to da ne organiziraju kabotažu, ti će prijevoznici moći predvidjeti druge vrste prijevoza tako da se gospodarska aktivnost neće prekinuti tijekom četiri dana koliko traje to razdoblje. Usto, u procjeni učinka smatralo se da će se svaki učinak predviđenih mjera imati posljedice za korisnike usluga prijevoza a da pritom takve posljedice neće utjecati na konačnu cijenu robe u kojoj prijevoz, i dalje u skladu s procjenom učinka, čini tek mali udio(475).

766. Sa socijalnog gledišta, u procjeni učinka smatralo se da smanjenje razdoblja u kojem je kabotaža dozvoljena na četiri dana i ukidanje najvećeg broja kabotaža dozvoljenog u tom razdoblju, koje je predložila Komisija i koji su trebali dovesti do smanjenja kabotaže za 20 %(476), nemaju velik učinak na ukupan obujam prijevoza jer će to smanjenje kabotaže omogućiti ponovnu uspostavu ravnoteže u korist nacionalnih prijevoznika, dok će prijevoznici koji su dotad obavljali sustavnu kabotažu svoje poslovanje usmjeriti prema nacionalnom prijevozu u svojoj državi članici poslovnog nastana ili prema međunarodnom prijevozu(477). Iz procjene učinka proizlazi da nijedna od predviđenih mjera ne bi smjela imati učinak na broj dostupnih radnih mjesta u sektoru cestovnog prijevoza robe(478). Takav zaključak vrijedi i kad je riječ o članku 2. točki 4. podtočki (a) Uredbe 2020/1055 jer ta odredba ne predstavlja više ograničavajuću mjeru u odnosu na onu koju je predložila i procijenila Komisija.

767. Naposljetku, ako argument koji su iznijele neke tužiteljice treba tumačiti kao prigovor upućen zakonodavcu Unije jer nije uzeo u obzir njihovu posebnu situaciju, želim iznijeti tri niza napomena. Kao prvo, prema ustaljenoj sudskoj praksi, zakonodavac ne mora uzeti u obzir posebnu situaciju jedne države članice ako akt Unije o kojem je riječ ima utjecaj u svim državama članicama i ako se njime zahtijeva jamstvo ravnoteže između različitih interesa o kojima je riječ, uz vođenje računa o ciljevima koji se nastoje postići, te se nastojanje ostvarenja takve ravnoteže uz uzimanje u obzir situacije svih država članica Unije, a ne specifične situacije samo jedne države članice, ne može, samo po sebi, smatrati protivnim načelu proporcionalnosti(479). Kao drugo, zakonodavac je još manje dužan uzeti u obzir posebnu situaciju države članice ako se ona temelji na očitoj povredi propisa Unije, kao što to proizlazi iz opisa koji je Republika Malta navela u pogledu djelatnosti većine svojih prijevoznika. Kao treće, Uredbom 2020/1055 nije izmijenjen zahtjev prema kojem razdoblje dozvoljene kabotaže započinje samo ako mu je prethodio međunarodni prijevoz koji opravdava prisutnost vozila na području države članice domaćina te završava izlaskom iz tog područja, tako da pitanje uzimanja u obzir otočnog položaja Malte nije relevantno u okviru tužbe koja se odnosi na odredbu uvedenu navedenom uredbom.

768. Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da tužiteljice nisu uspjele dokazati da je članak 2. točka 4. podtočka (a) Uredbe 2020/1055 očito neproporcionalan. Tužbene razloge koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti stoga treba odbiti kao neosnovane.

c)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

1)      Argumenti stranaka

769. Republika Litva tvrdi, kao prvo, da institucije nisu pravilno procijenile situaciju na tržištu prijevoza u Uniji, kao ni zemljopisne posebnosti relevantnih država članica koje se odnose na to tržište i da nisu pravilno uzele u obzir pogoršanje gospodarskog položaja prijevoznika koji posluju iz središnjeg i perifernog dijela Unije. Utvrđeno je da uvođenje razdoblja mirovanja primjerice ne bi imalo učinka na francuske prijevoznike jer je njihov udio u kabotaži u cijeloj Uniji manji od 1 %, za razliku od udjela poljskih prijevoznika (koji obavljaju 40 % kabotaže u cijeloj Uniji), rumunjskih (8,8 %) ili litavskih prijevoznika (9,2 %). U procjeni učinka predviđa se za 2035. smanjenje broja kabotaža na 31 %(480). Procjenjuje se da bi za svaki dan zabrane kabotaže nastao trošak od primjerice 679 eura za belgijskog prijevoznika, odnosno 96 milijuna eura godišnje za cijeli belgijski sektor. Uvođenje razdoblja mirovanja dovelo bi do toga da se s tržišta istisnu prijevoznici iz perifernih i manjih država članica, do rascjepkanosti tržišta prijevoza i njegova zatvaranja za prijevoznike s poslovnim nastanom u tim državama članicama.

770. Kao drugo, Republika Litva prigovara Vijeću i Parlamentu da nisu uzeli u obzir činjenicu da će poštovanje razdoblja mirovanja između dvije kabotaže utjecati na životni standard i razinu zaposlenosti te pritom dovesti u pitanje 35 000 radnih mjesta u Litvi i produbiti jaz između najmanje gospodarski razvijenih država članica i onih razvijenijih i smještenih u zapadnoj Europi, s obzirom na to da prvonavedene države zapošljavaju više osoba u sektoru prijevoza od drugonavedenih država, što Vijeće i Parlament nisu osporavali. Naime, te su institucije potvrdile da se nastoji postići cilj smanjenja trenutačnog obujma prijevoza koji obavljaju prijevoznici s poslovnim nastanom u središnjem ili perifernom dijelu Unije.

771. Republika Bugarska ističe tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 91. stavka 2. i članka 90. UFEU-a u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a i člankom 94. UFEU-a koji se odnosi na obvezu u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana i razdoblje mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže. Stoga ovdje upućujem na točku 659. ovog mišljenja u kojoj su sažeti argumenti koje je iznijela ta tužiteljica.

772. Republika Malta prigovara Parlamentu i Vijeću da prilikom uvođenja članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055 nisu pokrenuli raspravu na kojoj se mogao iznijeti stvaran učinak te nove obveze na otočne države poput Malte, koje uvelike ovise o pomorskom prijevozu i rutama na kojima se obavlja kombinirani prijevoz. Stoga bi poštovanje te obveze imalo ozbiljan učinak na malteške prijevoznike jer bi oni bili obvezni proizvoljno prekidati obavljanje svojih djelatnosti. Teške posljedice opisane su u izvješću KPMG-a(481): pojačanje logističkih mjera, povećanje neiskorištenih resursa i/ili putovanja praznih vozila, a time i povećanje troškova, smanjenje učinkovitosti prijevoza i povećanje gospodarskog pritiska na malteške prijevoznike. Budući da se njime ugrožava djelatnost u malteškom sektoru međunarodnog prijevoza, člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 povređuju se zahtjevi iz članka 91. stavka 2. UFEU-a.

773. Republika Poljska smatra da je zakonodavac Unije, time što je ograničio kabotažu na temelju proizvoljnih elemenata a da pritom nije uzeo u obzir položaj prijevoznika s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije, povrijedio članak 91. stavak 2. UFEU-a. Upućuje na argumente iznesene u okviru tužbenog razloga koji se temelji na tome da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povređuje članak 91. stavak 2. UFEU-a. Isto je učinila kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temelji na povredi članka 94. UFEU-a, na koji upućujem.

774. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

775. Podsjećam na to da iz točke 281. i sljedećih točaka ovog mišljenja proizlazi da se člankom 91. stavkom 2. i člankom 94. UFEU-a od zakonodavca Unije zahtijeva da uzme u obzir konkretne parametre i ciljeve koje nastoji postići i da ti članci pretpostavljaju odvagivanje tih ciljeva i postojećih interesa prilikom donošenja članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055. Stoga je trebao uzeti u obzir štetne učinke koje na parametre utvrđene u tim dvjema odredbama (odnosno, s jedne strane, opasnost od ozbiljnog utjecaja na životni standard i na razinu zaposlenosti u određenim regijama i odvijanje prometa i, s druge strane, gospodarski položaj prijevoznikâ) ima obveza poštovanja razdoblja mirovanja od četiri dana između dvaju razdoblja u kojima je kabotaža dozvoljena.

776. Iz točke 742. i sljedećih točaka ovog mišljenja proizlazi da je zakonodavac Unije imao na raspolaganju dostatne podatke kako bi se upoznao sa strukturom tržišta prijevoza i usluga kabotaže te kako bi ocijenio učinak predviđene mjere. Kao što to osobito tvrdi Vijeće, duboko uneravnotežena priroda tržišta prijevoza jasno proizlazi već iz teksta prve stranice procjene učinka. U toj se procjeni navode i asimetrični učinci predloženih mjera(482). Podsjećam i na to da stalnu prisutnost nerezidentnog prijevoznika na državnom području države članice domaćina radi pružanja usluga nacionalnog prijevoza zakonodavac Unije nikada nije dozvolio, nego je barem od donošenja Uredbe 1072/2009 ustrajao na tome da obavljanje takve djelatnosti nije stalno. Prigovor Republike Litve koji se odnosi na nepostojanje odgovarajuće procjene situacije na tržištu i njezinih zemljopisnih posebnosti, prigovor Republike Malte koji se odnosi na nepostojanje rasprave i prigovor Republike Poljske koji se odnosi na proizvoljnost elemenata na koje se zakonodavac Unije oslonio treba odbiti kao neosnovane.

777. Osim toga, upravo zato što zakonodavac Unije nikada nije dozvolio stalnu prisutnost nerezidentnog prijevoznika na državnom području države članice domaćina radi pružanja usluga nacionalnog prijevoza, navodne ozbiljne gospodarske posljedice odnosit će se zapravo samo na prijevoznike koji obavljaju djelatnost koja očito nadilazi ciljeve koji se nastoje postići Uredbom br. 1072/2009. Usto, kao što to Vijeće napominje u pogledu argumenta koji je istaknula Republika Litva a koji se temelji na dodatnim troškovima koje bi trebali snositi belgijski prijevoznici, većina navodnih ozbiljnih posljedica temelji se na pogrešnom tumačenju članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055, prema kojem se tijekom razdoblja mirovanja od četiri dana ne dozvoljava obavljanje nijedne djelatnosti prijevoza, što nije slučaj(483). Isto tako, Komisijina procjena, na koju se također poziva Republika Litva, u pogledu smanjenja broja kabotaža na 31 % 2035. ne odnosi se na dodavanje razdoblja mirovanja postojećem sustavu utvrđenom u Uredbi br. 1072/2009, nego naprotiv na pretpostavku prema kojoj će se razdoblje tijekom kojeg je kabotaža dozvoljena smanjiti na četiri dana (umjesto sedam dana na temelju Uredbe br. 1072/2009)(484).

778. Kad je riječ o navodnom utjecaju na životni standard i na razinu zaposlenosti u određenim regijama, tužiteljice su često isticale svoj osobni položaj, kao što je to osobito slučaj s Republikom Maltom. Međutim, prema sudskoj praksi na koju se podsjetilo u već mnogo navrata, zakonodavac Unije ne mora uzeti u obzir posebnu situaciju jedne države članice s obzirom na to da treba pronaći ravnotežu između različitih interesa o kojima je riječ(485). Osim toga, negativne posljedice zbog obveze poštovanja razdoblja mirovanja od četiri dana nisu povezane s činjenicom da je Malta otok, kao što na to podsjeća Parlament i kao što sam to već utvrdio(486).

779. Usto, iz informacija kojima su Vijeće i Parlament raspolagali u trenutku izrade zakonodavstva proizlazi da su prilikom izvršavanja svoje široke diskrecijske ovlasti kao suzakonodavci mogli smatrati da će se troškovi povezani s provedbom obveze poštovanja razdoblja mirovanja od četiri dana, iako su trebali biti veći za prijevoznike iz perifernog dijela Unije, nadoknaditi društveno-ekonomskim prednostima koje bi iz toga proizašle za cijelu Uniju. Znatna izmjena modela pružanja usluga cestovnog prijevoza na koju se poziva Republika Poljska bila je željeni učinak zakonodavca Unije, i to ne kako bi se dala prednost prijevoznicima iz država članica iz skupine EU-15, nego kako bi se ispravili tržišni trend poslovanja na temelju duboko uneravnoteženih struktura. U procjeni učinka istaknulo se da očekivani učinak obveze izmjena kabotažnog sustava nije uključivao smanjenje potražnje usluga kabotaže, nego preraspodjelu usluga prijevoza. Argument Republike Poljske koji se temelji na bilo kakvom poticanju prisilne gospodarske emigracije treba čvrsto odbiti: premještanje je samo izraz poslovne odluke nekog poduzetnika te obveza poštovanja razdoblja mirovanja od četiri dana između dvaju razdoblja u kojima je kabotaža dozvoljena ni na koji način nije poticaj na premještanje.

780. Kad je riječ o prigovoru Republike Poljske koji se temelji na neuzimanju u obzir opasnosti od ozbiljnog utjecaja na odvijanje prometa koja proizlazi iz povećanja putovanja praznih vozila kojim se pogoršava stanje infrastrukture i pridonosi povećanju rizičnog ponašanja, valja utvrditi da postojanje takve opasnosti nije dokazano. Naime, uzročna veza između obveze poštovanja razdoblja mirovanja od četiri dana i elemenata na koje se poziva Republika Poljska posebno je slaba i prije svega hipotetska, s obzirom na to da je na svakom prijevozniku da tijekom tog razdoblja svoje poslovanje organizira kako želi (osim kabotaže).

781. Naposljetku, kad je riječ o prigovoru koji je istaknula Republika Poljska i koji se odnosi na to da zakonodavac Unije nije uzeo u obzir pandemiju bolesti COVID-19, tužene institucije učinkovito su podsjetile, kao prvo, na to da je politički dogovor u pogledu sadržaja Uredbe 2020/1055 postignut 12. prosinca 2019., odnosno prije nastanka krize povezane s tom pandemijom, kao drugo, da cilj te uredbe stoga nije i ne može biti upravljanje tom krizom, u pogledu koje je zakonodavac Unije posebno intervenirao(487) i, kao treće, da se u Uredbi 2020/1055 njezina primjena predviđa tek od 21. veljače 2022.(488). U tim se uvjetima ne može prihvatiti prigovor koji se temelji na neuzimanju u obzir posebne situacije prijevoznikâ zbog pandemije bolesti COVID-19.

782. Prema tome, zbog svih prethodno navedenih razloga, tužbene razloge koji se temelje na tome da se člankom 2. točkom 4. podtočkom (a) Uredbe 2020/1055 povređuje članak 91. stavak 2. i/ili članak 94. UFEU-a treba stoga odbiti kao neosnovane.

d)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije

1)      Argumenti stranaka

783. Republika Litva poziva se na povredu članka 26. UFEU-a i općeg načela nediskriminacije u pogledu razdoblja mirovanja od četiri dana između dvaju razdoblja u kojima je kabotaža dozvoljena jer se njime narušava funkcioniranje unutarnjeg tržišta i ograničava učinkovitost logističkih lanaca. Iz toga proizlazi reorganizacija tržišta cestovnog prijevoza koja dovodi do neizravne diskriminacije malih država članica na periferiji Unije i dodjeljuje velikim državama članicama u središnjem dijelu Unije nezakonitu i neopravdanu prednost isključivo zbog njihova geografskog položaja.

784. Kao prvo, razdoblje mirovanja ne pridonosi ostvarivanju cilja da se spriječi narušavanje tržišnog natjecanja te je u bitnome protivno načelima slobodnog tržišta. Republika Litva očekivala je od svoje pripadnosti Uniji, kao što je to dogovoreno u Ugovoru o pristupanju Republike Litve Uniji, da će se tržište cestovnog prijevoza tereta otvoriti prijevoznicima s poslovnim nastanom u Litvi. Razdoblje mirovanja također nije u skladu s ciljevima koje je Komisija utvrdila u „Planu za jedinstveni europski prometni prostor”(489) i koji se odnose na nastojanje da se ukinu ograničenja u području kabotaže te je velika prepreka pravilnom funkcioniranju jedinstvenog tržišta i slobodnom pružanju usluga u sektoru prijevoza, dok istodobno dovodi do neizravne diskriminacije perifernih i manjih država članica.

785. Kao drugo, sva su ograničenja kabotaže u sektoru zračnog prijevoza ukinuta kako bi se potaknuo razvoj sektora zračnog prijevoza Zajednice te poboljšale usluge koje se nude korisnicima. U sektoru cestovnog prijevoza uvedeno je naprotiv razdoblje mirovanja koje pridonosi nazadovanju i zatvaranju tržišta za nerezidentne prijevoznike.

786. Kao treće, nisu se uzeli u obzir prirodni čimbenici iz kojih proizlazi velika potražnja za prijevozom u središnjem i zapadnom dijelu Unije. Ograničenje uvedeno razdobljem mirovanja odvratilo bi poduzetnike od pružanja usluga ondje gdje se objektivno nalaze najveće tržište i najveća potražnja za tim uslugama. Umjetna preraspodjela koja bi bila posljedica razdoblja mirovanja i ograničenje tržišnih mogućnosti za prijevoznike u drugim državama članicama dovela bi do neizravne diskriminacije perifernih i manjih država članica.

787. Republika Litva u fazi replike pojašnjava da je razdoblje mirovanja, prema njezinu mišljenju, protivno članku 26. UFEU-a, s obzirom na to da bi se njime smanjila dosad postignuta razina liberalizacije, iako je Komisija u procjeni učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan naglasila da se cilj koji se nastoji postići jednostavno odnosi na bolju provedbu pravila i iako je odbila mogućnost uvođenja razdoblja mirovanja zbog činjenice da takvo razdoblje nije prikladno za rješavanje postojećih problema. Protivno je usto i članku 4. stavku 2. UEU-a.

788. Rumunjska je iznijela argumentaciju koja se odnosi na obvezu u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana i na razdoblje mirovanja od četiri dana kad je riječ o navodnoj povredi načela nediskriminacije na temelju državljanstva koje se predviđa člankom 18. UFEU-a. Stoga upućujem na točku 605. i sljedeće točke ovog mišljenja u kojima su sažeti ti argumenti.

789. Republika Malta ističe povredu članaka 20. i 21. Povelje te načela nediskriminacije, jer se razdoblje mirovanja jednako primjenjuje u različitim situacijama, unatoč zemljopisnom položaju Malte i činjenici da je ona otok. Malteški prijevoznici nemaju nikakvu potrebu vratiti svoja vozila na Maltu nakon što su obavili tri kabotaže, a razdoblje mirovanja obvezuje ih na to da odu u neku drugu državu članicu ili da prekinu obavljati svoje djelatnosti. Te bi se prijevoznike razdobljem mirovanja primoralo da de facto prekinu obavljanje vlastitih djelatnosti. Posebnosti Malte nisu se uzele u obzir. Republika Malta također tvrdi da se ne može smatrati da je razdoblje mirovanja tehnička mjera koja je uvjetovana složenim znanstvenim dokazima i spornim političkim odabirima kojima se opravdava priznavanje široke diskrecijske ovlasti, nego da predstavlja opće pravilo koje se primjenjuje na sve države članice, kojim se zanemaruju zemljopisne posebnosti specifične za neku određenu državu članicu i njezin sektor prijevoza, kojim se propisuju nerazumna ograničenja za pružanje osnovne usluge i koje stvara nepravednu situaciju jer se nalaže državi članici koja očito iz objektivnih razloga ne može postupati u skladu s njime. Stoga su Parlament i Vijeće bezrazložno i neproporcionalno postupali diskriminirajuće prema Republici Malti. Budući da nisu uzeli u obzir potencijalno diskriminirajuće učinke razdoblja mirovanja, Parlament i Vijeće povrijedili su članke 20. i 21. Povelje i načelo nediskriminacije. Republika Malta u fazi replike dodaje da je očito pogrešno prema prijevoznicima s poslovnim nastanom u otočnoj državi članici postupati jednako kao prema prijevoznicima koji ne ovise o pomorskom dijelu zemlje za obavljanje svojih djelatnosti, s obzirom na to da situacija otočnih prijevoznika nije usporediva sa situacijom prijevoznika koji obavljaju kopneni prijevoz.

790. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

791. Kad je riječ o argumentima koji se temelje na povredi članka 26. UFEU-a koje ističe Republika Litva, upućujem na točku 678. i sljedeće točke ovog mišljenja.

792. Kad je riječ o argumentaciji koju je iznijela Republika Rumunjska, s obzirom na to da je ona zajednička argumentaciji koju je ta tužiteljica iznijela u okviru tužbenog razloga koji se temelji na tome da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povrijedilo načelo jednakosti i nediskriminacije, upućujem na točku 609. i sljedeće točke ovog mišljenja.

793. Kad je riječ o argumentima Republike Litve koji se temelje, s jedne strane, na zatvaranju tržišta koje je protivno odredbama Ugovora o pristupanju i, s druge strane, na neusklađenosti razdoblja mirovanja s odredbama Komisijine Bijele knjige na koju se poziva ta tužiteljica(490), upućujem na točku 618. ovog mišljenja. Kad je riječ o argumentu koji se temelji na različitom postupanju u odnosu na ono koje je dogovoreno u sektoru zračnog prijevoza i na članku 4. stavku 2. UEU-a, upućujem na točke 619. i 624. ovog mišljenja.

794. Kad je riječ o primjenjivoj razini sudskog nadzora, s obzirom na to da Republika Malta osporava da se zakonodavcu Unije u tom pogledu priznaje široka diskrecijska ovlast, takav argument treba odbiti te pritom uputiti na sudsku praksu na koju se već podsjetilo u točki 80. ovog mišljenja.

795. U preostalom dijelu podsjećam na to da se uvođenjem razdoblja mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže nastoji postići cilj jačanja privremenosti kabotaže time što se nastoji uspostaviti pravedna ravnoteža između pristupa nerezidentnih prijevoznika tržištu nacionalnog prijevoza, koji je i dalje uvjetovan na temelju članka 91. stavka 1. točke (b) UFEU-a, i zaštite nacionalnih prijevoznika koji snose veće troškove poslovanja. Riječ je o mjeri koja se bez razlike primjenjuje na sve prijevoznike u Uniji. Stoga još treba provjeriti je li zakonodavac Unije jednako postupao u različitim situacijama.

796. Republika Malta tvrdi da zakonodavac Unije nije uzeo u obzir njezinu posebnu situaciju otočne države. Treba ipak podsjetiti na to da zakonodavac Unije nije to bio dužan učiniti jer u obzir treba uzeti situaciju svih država članica Unije(491). Ta tužiteljica tvrdi i da će razdoblje mirovanja ozbiljnije utjecati na otočne države i da se prema prijevoznicima s poslovnim nastanom na državnom području tih država, s obzirom na to da oni ovise o pomorskom dijelu zemlje za obavljanje svojih djelatnosti, ne može postupati jednako kao prema prijevoznicima s poslovnim nastanom na državnom području „kontinentalne” države članice Unije. U tom pogledu, s obzirom na to da se razdobljem mirovanja samo jača privremenost kabotaže koju obavljaju nerezidentni prijevoznici tako što ih se obvezuje da na četiri dana prekinu obavljati samo svoju djelatnost kabotaže, teško je shvatiti kako bi činjenica da je neka država članica otok nužno išla na štetu prijevoznika s poslovnim nastanom na njezinu državnom području. Zbog razloga navedenih u točki 618. ovog mišljenja, zakonodavcu Unije ne može se prigovoriti da nije uzeo u obzir zemljopisne posebnosti specifične za određene države članice jer će zapravo najpogođeniji prijevoznici biti oni koji su već zaobilazili obvezu poštovanja privremenosti kabotaže. Usto, dio argumentacije Republike Malte temelji se na pogrešnom tumačenju članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055 s obzirom na to da se njime ne predviđa obveza u pogledu povratka vozila na Maltu.

797. Argument Republike Litve koji se temelji na tome da se nisu uzeli u obzir prirodni tržišni čimbenici i raspodjela ponude i potražnje na tom tržištu također treba odbiti zbog sličnih razloga. Budući da nacionalni prijevoz nije u potpunosti liberaliziran, teško je razumjeti zašto i na prijevoznike s poslovnim nastanom u državi članici „udaljenoj” od nacionalnog tržišta na kojem žele poslovati ne treba primijeniti uvjet čiji je cilj zajamčiti privremenost kabotaže. Isto tako, nije uvjerljiv argument koji se temelji na navodnoj umjetnoj preraspodjeli tržišta i navodnom ograničavanju tržišnih mogućnosti za prijevoznike s poslovnim nastanom u „perifernim” ili „malim” državama članicama. S jedne strane, ponovno se postavlja pitanje koje su to države(492). S druge strane, privremenost kabotaže već je uvedena Uredbom br. 1072/2009, čime se očito te države nije spriječilo da pristupe „srednjoeuropskom” tržištu. Naposljetku, kako bi se spriječilo različito postupanje prema nerezidentnim prijevoznicima koje je u skladu s primarnim pravom, prijevoznici uvijek imaju mogućnost u potpunosti iskoristiti svoju slobodu poslovnog nastana i uspostaviti stvarni i stalni poslovni nastan na državnom području neke druge države članice.

798. Zbog svih prethodno navedenih razloga, tužbene razloge koji se temelje na povredi načela jednakog postupanja i nediskriminacije treba odbiti kao neosnovane.

e)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članaka 26., 34. do 36. i članka 58. stavka 1. UFEU-a

1)      Argumenti stranaka

799. Republika Litva ističe na povredu članka 26. UFEU-a kad je riječ o razdoblju mirovanja od četiri dana između dvaju razdoblja u kojima je kabotaža dozvoljena jer se njime narušava funkcioniranje unutarnjeg tržišta i ograničava učinkovitost logističkih lanaca. Razdoblje mirovanja u bitnome se protivi načelima slobodnog tržišta te u osnovi narušava pravilno funkcioniranje jedinstvenog tržišta i slobodno pružanje usluga u sektoru prijevoza.

800. Republika Bugarska tvrdi da se razdobljem mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže znatno ograničava sloboda prijevoznika da pruža usluge prijevoza koja im je zajamčena zajedničkom prometnom politikom, što je izvor zabrinutosti uzimajući u obzir inherentno prolaznu prirodu ograničenjâ kabotaže. Njime se povređuje članak 58. stavak 1. UFEU-a, u vezi s člankom 91. UFEU-a. Vijeće i Parlament povrijedili su svoju obvezu osiguravanja primjene načelâ slobodnog pružanja usluga u okviru provedbe zajedničke prometne politike. Ako će to Sud smatrati relevantnim, Republika Bugarska traži da se utvrdi i povreda članka 56. UFEU-a. Ne može se opravdati ograničenje slobodnog pružanja usluga prijevoza koje predstavlja razdoblje mirovanja od četiri dana. Budući da je Parlament potvrdio da je međunarodni prijevoz u potpunosti liberaliziran, treba odbiti stajalište te institucije u okviru kojeg tvrdi da se uredbama kojima se uređuju uvjeti liberalizacije tog sektora ne može povrijediti slobodno pružanje usluga.

801. Osim toga, Republika Bugarska tvrdi da bi uvođenje razdoblja mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže imalo ozbiljne posljedice za slobodno kretanje robe i prema tome učinke istovjetne kvantitativnim ograničenjima koja su zabranjena na temelju članaka 34. do 36. UFEU-a.

802. Parlament, Vijeće i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

803. Kad je riječ o prigovoru koji se temelji na povredi članka 26. UFEU‑a, podsjećam na to da se članak 2. točku 4. podtočku (a) Uredbe 2020/1055 ne može ispitati samo s obzirom na tu odredbu(493). Republika Litva tvrdi da se uvođenjem razdoblja mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže prema malim državama članicama na periferiji Unije postupa na nepovoljniji način. Ovdje upućujem na svoju analizu tih argumenata u dijelu koji se odnosi na načela jednakog postupanja i nediskriminacije(494). Kad je riječ o argumentu te tužiteljice, prema kojem razdoblje mirovanja predstavlja prepreku unutarnjem tržištu te je protivno njegovim načelima, te usto narušava pravilno funkcioniranje jedinstvenog tržišta i slobodno pružanje usluga prijevoza, njime se očito povređuje doseg članka 91. stavka 1. točke (b) UFEU-a.

804. Kad je riječ o kabotaži, odnosno o pristupu tržištu nacionalnog prijevoza, samim se Ugovorom priznaje različito postupanje prema rezidentnim i nerezidentnim prijevoznicima. Međutim, cilj članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055 upravo je da se na nerezidentne prijevoznike primijeni novi zahtjev kako bi se osigurala privremenost kabotaže(495) u skladu s njezinom definicijom u članku 2. točki 6. Uredbe br. 1072/2009, koji nije izmijenjen Uredbom 2020/1055.

805. Ograničenje slobode prijevoznika da pružaju usluge prijevoza u pogledu kojeg prigovor ističe Republika Bugarska zapravo proizlazi iz Uredbe br. 1072/2009 i usto iz nadređenog primarnog prava kojim se zakonodavca Unije ovlašćuje da predvidi različita pravila.

806. Ističem da se argumentom Republike Bugarske koji se temelji na stajalištu Parlamenta povređuje temeljna razlika između međunarodnog i nacionalnog prijevoza. Stoga, iako Parlament smatra da je međunarodni prijevoz u potpunosti liberaliziran, takvo se utvrđenje očito ne primjenjuje na nacionalni prijevoz koji je ključan za kabotažu.

807. Kad je riječ o prigovoru koji se temelji na povredi članaka 34. do 36. UFEU-a, Republika Bugarska ponovno(496) iznosi opće i neprecizne tvrdnje. U svakom slučaju, navodni ograničavajući učinci razdoblja mirovanja od četiri dana između dvije dozvoljene kabotaže očito su suviše neizvjesni i neizravni(497) da bi se mogla utvrditi povreda tih odredbi.

808. Zbog svih prethodno navedenih razloga, tužbene razloge koji se temelje na povredi članaka 26., 34. do 36. i članka 58. stavka 1. UFEU-a treba odbiti kao neosnovane.

f)      Zaključak

809. Odbijaju se tužbe Republike Litve (C-542/20), Republike Bugarske (C-545/20), Rumunjske (C-547/20)(498), Republike Malte (C-552/20) i Republike Poljske (C-554/20), u dijelu u kojem se odnose na članak 2. točku 4. podtočku (a) Uredbe 2020/1055.

4.      Mogućnost primjene razdoblja mirovanja na kombinirani prijevoz (članak 2. točka 5. podtočka (b) Uredbe 2020/1055 u dijelu u kojem se njime u članak 10. Uredbe br. 1072/2009 dodaje stavak 7. ili zaštitna klauzula) 

810. Republika Poljska jedina osporava zakonitost članka 2. točke 5. podtočke (b) Uredbe 2020/1055 kojim se u članak 10. Uredbe br. 1072/2009 dodaje stavak 7. U tom pogledu ističe tri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi načela proporcionalnosti, drugi na povredi članka 91. stavka 2. UFEU-a i treći na povredi članka 94. UFEU-a. Usto, na temelju zajedničkog tužbenog razloga koji se istodobno ističe protiv svih odredbi Uredbe 2020/1055 koje se pobijaju u okviru njezine tužbe u predmetu C-554/20, Republika Poljska zahtijeva da se utvrdi povreda članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje.

811. Člankom 10. stavkom 7. Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, predviđa se da, odstupajući od članka 4. Direktive 92/106(499), države članice, ako je to potrebno kako bi se izbjegla zlouporaba potonje odredbe pružanjem neograničenih i stalnih usluga koje se sastoje od početnih ili završnih cestovnih dionica unutar države članice domaćina te koje su dio kombiniranog prijevoza između država članica, mogu predvidjeti da se članak 8. Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, primjenjuje na prijevoznike kad provode takve početne i/ili završne dionice cestovnog prijevoza tereta unutar te države članice, uzimajući u obzir da države članice mogu predvidjeti dulje razdoblje tijekom kojeg je kabotaža dozvoljena od razdoblja od sedam dana predviđenog tom odredbom i kraće razdoblje mirovanja od razdoblja od četiri dana predviđenog u navedenom članku 8.

a)      Tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti

1)      Argumenti stranaka

812. Kad je riječ o prvom tužbenom razlogu koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, Republika Poljska tvrdi da ograničenje kabotaže u kombiniranom prijevozu dovodi do nazadovanja u postignutoj liberalizaciji u području pružanja usluga koja je dosad omogućavala, pod uvjetom da se poštuju uvjeti poslovanja i pristupa tržištu, da se na temelju članka 4. Direktive 92/106 neograničeno obavljaju početne i/ili završne dionice cestovnog prijevoza koje su sastavni dio kombiniranog prijevoza. Takvo se ograničenje temelji na proizvoljnim kriterijima, nije opravdano ciljevima koji se navodno nastoje postići Uredbom 2020/1055 i ima nerazmjerne negativne posljedice u odnosu na moguće očekivane korisne učinke.

813. U uvodnoj izjavi 22. Uredbe 2020/1055 upućuje se na socijalni damping, ali ne postoji nijedan objektivni element kojim se opravdava to da se razlike u gospodarskom razvoju među državama članicama i razlike u plaćama koje su posljedica tog razvoja izjednačavaju sa socijalnim dampingom, odnosno djelatnosti koja se obavlja ispod očekivanih troškova. Znatni manevarski prostor koji se ostavlja državama članicama omogućuje državama članicama u kojima je najveća potražnja za uslugama prijevoza da češće primjenjuju zaštitnu klauzulu i da tako postrože uvjete kabotaže predviđene u članku 8. stavku 2.a Uredbe br. 1072/2009 koji je, prema mišljenju Republike Poljske, već neproporcionalan, čime se prijevoznike država članica koje su slabije gospodarski razvijene, koji su najčešće MSP-ovi, izlaže temeljnim negativnim posljedicama koje proizlaze iz ograničenja kabotaže, kao što je stečaj. U procjeni učinka nije se uzela u obzir odredba kojom se propisuje zaštitna klauzula te je Komisija u tom pogledu iznijela dvojbe(500). U skladu s člankom 3. Direktive 92/106, njezin je cilj borba protiv zagušenja cesta i zagađenja. Uvođenjem odstupanja kao što je zaštitna klauzula naštetit će se cestovnoj infrastrukturi i okolišu jer je poznato da kabotaža pridonosi smanjenju broja putovanja praznih vozila te da se njome optimizira korištenje voznog parka prijevoznikâ. Zakonodavac nije uzeo u obzir te negativne učinke, a borba protiv socijalnog dampinga ne može opravdati takvo ograničavanje slobodnog pružanja usluga kabotaže. Zakonodavac nije uzeo u obzir ni situaciju prijevoznika s poslovnim nastanom u perifernom dijelu Unije. Komisija je izradila studiju o utjecaju ograničavanja kabotaže na kombinirani prijevoz(501), iz koje proizlazi da 8 % željezničkog/cestovnog prijevoza može postati cestovni prijevoz i da se može očekivati smanjenje od 5 % radnih mjesta u tom sektoru. Konačno, Republika Poljska smatra da je obavljanje kabotaže već bilo ograničeno u prijašnjem zakonodavstvu i pojašnjava da se ne protivi borbi protiv eventualnih zlouporaba, nego uvođenju novih ograničenja u pogledu obavljanja zakonite kabotaže, uključujući u okviru kombiniranog prijevoza.

814. Parlament i Vijeće zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

815. Ističem da ta mjera kao takva nije obuhvaćena procjenom učinka provedenom u pogledu Prijedloga izmjene Uredbe br. 1072/2009 sadržane u Uredbi 2020/1055 i da nije bila dio mjera navedenih u Komisijinu Prijedlogu uredbe. Međutim, kao što to tvrdi Vijeće, Komisija je 2017. predložila izmjenu Direktive 92/106(502), odnosno nekoliko mjeseci nakon podnošenja Prijedloga izmjene uredbi br. 1071/2009 i br. 1072/2009. Iako se u uvodnoj izjavi 16. Uredbe br. 1072/2009 pojašnjava da, „[u]nutarnji cestovni prijevoz u državi članici koja je domaćin, koji nisu dio kombiniranog prijevoza, kako je određeno Direktivom [92/106], spadaju pod definiciju kabotaže te bi za njih, stoga, morali vrijediti zahtjevi iz [Uredbe br. 1072/2009]”, Komisija je smatrala da je definicija kombiniranog prijevoza robe „dvosmislena i nejasna”(503) te je predložila da je se pojasni. Komisija je također navela da treba uzeti u obzir činjenicu da neki dionici smatraju da Direktiva 92/106 otvara mogućnost za zaobilaženje pravila o kabotaži zbog toga što je teško dokazati aspekt međunarodnog kombiniranog prijevoza pojedine usluge. Poteškoće u pogledu prenošenja članka 4. Direktive 92/106 i neprimjena pravila o kabotaži na kombinirani prijevoz već su se istaknule u ex-post evaluaciji REFIT Direktive 92/106(504). Tako su 22 države članice taj kombinirani prijevoz potpuno izuzele od poštovanja pravila o kabotaži, dok je pet država članica na kombinirani prijevoz primijenilo ograničenja koja se odnose na kabotažu(505).

816. Iz tih elemenata proizlazi da je, u trenutku donošenja zaštitne klauzule propisane člankom 10. stavkom 7. Uredbe br. 1072/2009, pažnja zakonodavca Unije već bila usmjerena na poteškoće usklađenosti između pravila predviđenih tom uredbom i članka 4. Direktive 92/106, kao što to odražava i uvodna izjava 22. Uredbe 2020/1055. U toj se uvodnoj izjavi jasno izražava zabrinutost zakonodavca Unije da se dodatnu liberalizaciju predviđenu člankom 4. Direktive 92/106 ne zloupotrijebi jer se ta odredba u određenim dijelovima Unije primjenjivala kako bi se „zaobišla privremena priroda kabotaže te kao osnova za stalnu prisutnost vozila u državi članici koja nije država članica poslovnog nastana poduzeća”. Iz teksta te uvodne izjave proizlazi da borba protiv socijalnog dampinga nije cilj koji se nastoji postići jer se u navedenoj uvodnoj izjavi tržišno natjecanje koje proizlazi iz te zlouporabe članka 4. Direktive 92/106 ne kvalificira kao socijalni damping, nego se u njoj samo ističe opasnost od nastajanja takvog dampinga. Stoga, suprotno onomu što tvrdi Republika Poljska, zakonodavac Unije nije smatrao da razlike u gospodarskom razvoju među državama članicama Unije i razlike u plaćama koje su posljedica tog razvoja predstavljaju socijalni damping. Suprotno tomu, zakonodavac Unije utvrdio je postojanje nepoštenih praksi čiji je učinak, osim toga, zaobilaženje propisa u području kabotaže te je smatrao da je potrebno djelovati kako bi se to pitanje pojasnilo i kako bi navedeni propis postao dosljedniji.

817. Člankom 10. stavkom 7. Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, nastoji se postići legitiman cilj. Treba još provjeriti može li se tom odredbom zajamčiti ostvarivanje cilja koji se nastoji postići te prekoračuje li ono što je nužno da bi ga se ostvarilo. U tom pogledu treba utvrditi da se tim člankom 10. stavkom 7. uvodi mogućnost država članica da u točno određenim uvjetima primijene zaštitnu klauzulu. Ta se mogućnost može iskoristiti samo ako postoji utvrđena opasnost od zlouporabe članka 4. Direktive 92/106. U okviru zaštitne mjere na kombinirani prijevoz primjenjivat će se sustav predviđen člankom 8. stavkom 2.a Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, uzimajući u obzir da zakonodavac nudi državama članicama mogućnost da predvide povoljniji sustav: dulje razdoblje tijekom kojeg je kabotaža dozvoljena i kraće razdoblje mirovanja tijekom kojeg kabotaža više nije moguća od onog predviđenog u navedenom članku 8. stavku 2.a. Stoga svaka država članica može svoj odgovor prilagoditi ozbiljnosti problema s kojim se suočava, u uvjetima, ovisno o slučaju, koji su u najgorem slučaju jednako ograničavajući kao oni predviđeni za nekombinirani prijevoz.

818. Tužene institucije na raspravi su obavijestile Sud da su tri države članice iznijele Komisiji svoju namjeru provedbe zaštitne klauzule predviđene člankom 10. stavkom 7. Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055. Budući da je riječ o fakultativnoj mjeri, njezine je stvarne učinke prema tome osobito teško procijeniti(506), ali, čak i kad bi je sve države članice htjele primijeniti, za provedbu takve klauzule potrebno je ispuniti određen broj uvjeta koji djeluju kao zaštita od eventualnog pokušaja neke druge države članice da zatvori tržište. Stoga je zaštitna klauzula, kako je predviđena u navedenom članku 10. stavku 7., prikladna za ostvarivanje cilja koji se nastoji postići a da pritom ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo ostvarivanje.

819. Slijedom toga, zbog svih prethodno navedenih razloga, tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti treba odbiti kao neosnovan.

b)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a

1)      Argumenti stranaka

820. Kad je riječ o drugom tužbenom razlogu, koji se temelji na povredi članka 91. stavka 2. UFEU-a, i trećem tužbenom razlogu, koji se temelji na povredi članka 94. UFEU-a, koje valja ispitati zajedno, Republika Poljska ponavlja svoju argumentaciju koju je iznijela u okviru tužbenih razloga koji se temelje na tome da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povređuje članak 91. stavak 2. i članak 94. UFEU-a, osobito kad je riječ o negativnom utjecaju zaštitne klauzule na odvijanje prometa. Republika Poljska u pogledu navodne povrede članka 94. UFEU-a tvrdi da izraz „socijalni damping” na kojem se temelji pobijana odredba također pokazuje da se nije uzela u obzir situacija prijevoznika s poslovnim nastanom u državama članicama na periferiji Unije te navodi da je volja da se među uvjetima tržišnog natjecanja osigura apsolutna jednakost logično protivna samom pojmu tržišnog natjecanja. Nastojanja zakonodavca Unije da ograniči sudjelovanje poduzetnika s poslovnim nastanom u slabije razvijenim državama članicama na pružanje usluga kabotaže pokazuju da se, u okviru prava tržišnog natjecanja, nije uzeo u obzir gospodarski položaj prijevoznikâ.

821. Parlament i Vijeće zahtijevaju da se ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

822. Budući da je samo ponovila svoju argumentaciju iznesenu u okviru tužbenih razloga koji se temelje na tome da se obvezom u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana povređuje članak 91. stavak 2. i članak 94. UFEU-a, Republika Poljska nije dokazala kako jedina mogućnost, razmatrana zasebno, koja se priznaje državama članicama da na kombinirani prijevoz primijene obvezu poštovanja razdoblja mirovanja može ozbiljno utjecati na životni standard i na razinu zaposlenosti u određenim regijama ili na odvijanje prometa (članak 91. stavak 2. UFEU-a) ili činiti „mjere […] u odnosu na prijevozne naknade i uvjete” za čije je donošenje potrebno uzeti u obzir položaj prijevoznikâ (članak 94 UFEU-a).

823. Kad je riječ o ozbiljnom utjecaju na životni standard i na razinu zaposlenosti te odvijanje prometa, takve prigovore treba odbiti jer je već utvrđeno da se člankom 2. točkom 5. podtočkom (b) Uredbe 2020/1055 propisuje samo obična mogućnost za države članice na čije se ostvarivanje primjenjuju jasni i precizni uvjeti. Na dan rasprave, samo su tri države članice, prema izjavama tuženih institucija, izrazile svoju namjeru da provedu tu mogućnost. Povećanje broja vožnji praznih vozila, preopterećenje cestovne infrastrukture i njezino pogoršanje, na koje se poziva Republika Poljska, tek su neutemeljene pretpostavke ako se u obzir uzme stvarni doseg te odredbe.

824. Kad je riječ o uzimaju u obzir položaja prijevoznikâ, pod pretpostavkom da se člankom 2. točkom 5. podtočkom (b) Uredbe 2020/1055 propisuje mjera koja se odnosi na uvjete prijevoza, valja utvrditi da iz točki 815. i 816. ovog mišljenja proizlazi da je zakonodavac Unije bio dostatno upoznat s pojedinostima pojašnjenja pravila koja se primjenjuju na kombinirani prijevoz kako bi se zajamčilo da se taj prijevoz ne upotrebljava radi zaobilaženja privremenosti kabotaže na temelju Uredbe br. 1072/009 i da je upravo prilikom izvršavanja vlastite široke diskrecijske ovlasti uzeo u obzir položaj svih prijevoznika.

825. Naposljetku, u pogledu argumenta koji se temelji na upućivanju u uvodnoj izjavi 22. Uredbe 2020/1055 na socijalni damping, upućujem na točku 816. ovog mišljenja. Kad je riječ o argumentu prema kojem zakonodavac Unije ulaže napore kako bi sudjelovanje poduzetnika s poslovnim nastanom u slabije razvijenim državama članicama ograničio na pružanje usluga kabotaže, ponovno valja podsjetiti na to da su se samo poduzetnici iz članka 2. točke 5. podtočke (b) Uredbe 2020/1055, upotrebljavajući kombinirani prijevoz, time okoristili kako bi zaobišli zabranu sustavne kabotaže i da je jedina namjera zakonodavca Unije da na tržištu pruži instrumente potrebne za otklanjanje eventualnih nepravilnosti.

826. Tužbene razloge koji se temelje na povredi članaka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a treba odbiti kao neosnovane.

c)      Tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje

1)      Argumenti stranaka

827. Na temelju zajedničkog tužbenog razloga koji se istodobno ističe protiv svih odredbi Uredbe 2020/1055 koje se pobijaju u okviru njezine tužbe u predmetu C-554/20, Republika Poljska tvrdi da se člankom 2. točkom 5. podtočkom (b) navedene uredbe povređuju članak 11. UFEU-a i članak 37. Povelje te da je on protivan europskom zelenom planu. Tvrdi da se studijom Ricardo iz 2021. i studijom koja se odnosi na odredbu kojom se uvodi ograničenje pružanja usluga kabotaže u okviru kombiniranog prijevoza(507) istodobna potvrđuje činjenica da se u trenutku njezina donošenja nije procijenio učinak te odredbe na okoliš, kao i negativna priroda tog učinka.

828. Vijeće i Parlament zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju kao neosnovani.

2)      Analiza

829. Podsjećam na to da se novim stavkom 7. koji je Uredbom 2020/1055 uveden u članak 10. Uredbe br. 1072/2009 predviđa mogućnost država članica, ako je to potrebno kako bi se izbjegla zlouporaba članka 4. Direktive 92/106 pružanjem neograničenih i stalnih usluga koje se sastoje od početnih ili završnih cestovnih dionica unutar države članice domaćina te koje su dio kombiniranog prijevoza između država članica, da predvide da se članak 8. Uredbe br. 1072/2009, u kojem se utvrđuju opća načela kabotaže, primjenjuje i na kombinirani prijevoz, uzimajući u obzir da države članice mogu predvidjeti dulje razdoblje od razdoblja od sedam dana tijekom kojeg je kabotaža dozvoljena nakon međunarodnog prijevoza i kraće razdoblje od razdoblja mirovanja od četiri dana tijekom kojeg je kabotaža zabranjena(508). Države članice koje odaberu da će u pogledu kombiniranog prijevoza provoditi zaštitni postupak predviđen člankom 10. stavkom 1. Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055, trebaju o tome prethodno obavijestiti Komisiju te su dužne svakih pet godina preispitivati mjere donesene u tu svrhu. Također su obvezne objaviti te mjere.

830. Stoga je trenutni učinak novog stavka 7. članka 10. Uredbe br. 1072/2009 omogućiti državama članicama da, ovisno o vlastitoj procjeni, ali u svrhu postizanja točno određenog cilja, primjenu razdoblja mirovanja tijekom kojeg prijevoznici ne smiju obavljati nacionalni prijevoz prošire na države članice na čije su državno područje ušli(509). Na raspravi koja se održala pred Sudom tužene institucije navele su da su na dan rasprave samo tri države članice obavijestile Komisiju o svojoj namjeri da iskoriste tu mogućnost. Zbog činjenice da se u navedenom stavku 7. propisuje takva mogućnost, za koju se ne može unaprijed znati koliko će se koristiti, i da se njime državama članicama ostavlja određena sloboda u pogledu definiranja uvjetâ tog ograničenja kabotaže, ispitivanje s obzirom na članak 11. UFEU-a i članak 37. Povelje postaje neizvjesnije(510). Međutim, u toj se novoj odredbi, s obzirom na utvrđene probleme i predloženo zakonodavno rješenje, opisuje način na koji zakonodavac Unije uspostavlja ravnotežu između različitih interesa tako da omogućuje različit odgovor na problem koji nije jednako ozbiljan u cijeloj Uniji.

831. U svakom slučaju, upućujem na sljedeće točke ovog mišljenja: točku 565. koja se odnosi na pitanje dosega članka 37. Povelje, točku 567. i sljedeće točke koje se odnose na opseg ispitivanja na temelju članka 11. UFEU-a, točku 570. koja se odnosi na prigovor koji se temelji na neprovođenju procjene učinka, točku 594. koja se odnosi na prigovor koji se temelji na proturječnosti ciljevima koji se nastoje postići europskim zelenim planom i točku 580. koja se odnosi na prigovor koji se temelji na dokaznoj vrijednosti studija provedenih nakon donošenja članka 2. točke 5. podtočke (b) Uredbe 2020/1055.

832. Prema tome, tužbeni razlog koji se temelji na tome da se člankom 2. točkom 5. podtočkom (b) Uredbe 2020/1055 povređuje članak 11. UFEU-a i članak 37. Povelje te na proturječnosti ciljevima europskom zelenog plana treba odbiti kao neosnovan.

d)      Zaključak 

833. Odbija se tužba Republike Poljske u predmetu C-554/20, u dijelu u kojem se odnosi na članak 2. točku 5. podtočku (b) Uredbe 2020/1055.

5.      Zaključak o tužbama koje se odnose na Uredbu 2020/1055

834. S obzirom na prethodnu analizu, predlažem Sudu da, u dijelu u kojem se odnose na poništenje članka 1. točke 3. Uredbe 2020/1055, kojim se mijenja članak 5. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1071/2009, prihvati tužbu Republike Litve u predmetu C-542/20, tužbu Republike Bugarske u predmetu C-545/20, tužbu Republike Rumunjske u predmetu C-547/20, tužbu Republike Mađarske u predmetu C-551/20, tužbu Republike Malte u predmetu C-552/20 i tužbu Republike Poljske u predmetu C-554/20. Tužbu Republike Cipar u predmetu C-549/20 treba prihvatiti u cijelosti.

D.      Direktiva 2020/1057

1.      Uvodne napomene

835. Tužbe šest država članica, odnosno Republike Litve (predmet C-541/20), Republike Bugarske (predmet C-544/20), Rumunjske (predmet C-548/20), Republike Cipar (predmet C-550/20), Mađarske (predmet C-551/20) i Republike Poljske (predmet C-553/20), odnose se na Direktivu 2020/1057. Te države članice traže od Suda da poništi navedenu direktivu u cijelosti (najprije ili podredno) ili neke njezine odredbe.

836. Stoga, kao prvo, Republika Bugarska i Republika Cipar u svojim tužbama traže od Suda da poništi Direktivu 2020/1057 u cijelosti.

837. Kao drugo, u tužbama Republike Litve, Rumunjske, Mađarske i Republike Poljske traži se poništenje članka 1. Direktive 2020/1057, koji se odnosi na posebna pravila o upućivanju vozača. Konkretnije, Mađarska najprije traži da se taj članak poništi u cijelosti; Republika Litva, Rumunjska i Republika Poljska, kao i Mađarska podredno traže, kao što će se to detaljnije pojasniti u točki 869. ovog mišljenja, da se ponište određeni stavci tog članka. Podredno, Republika Litva, Rumunjska i Republika Poljska traže da se Direktiva 2020/1057 poništi u cijelosti.

838. Naposljetku, kao treće, Republika Poljska traži da se poništi članak 9. stavak 1. Direktive 2020/1057 koji se odnosi na rok za prenošenje te direktive.

839. Prije analize različitih tužbenih razloga koje je navedenih šest država članica istaknulo u potporu svojim tužbama, najprije valja, uvodno, iznijeti odredbe Direktive 2020/1057 i konkretno odredbe koje se odnose na posebna pravila o upućivanju vozača, navedene u njezinu članku 1. Zatim je također potrebno, i dalje uvodno, pojasniti opseg tužbi Republike Bugarske i Republike Cipar u predmetu C-544/20 odnosno C-550/20.

a)      Direktiva 2020/1057 i u njoj predviđena pravila o upućivanju vozača

840. Kao što to proizlazi iz njezina naslova, cilj je Direktive 2020/1057 u biti urediti dva glavna pitanja: kao prvo, njome se utvrđuju posebna pravila u pogledu Direktive 96/71/EZ(511) i Direktive 2014/67/EU(512) za upućivanje vozača u sektoru cestovnog prometa, kao drugo, njome se u vezi sa zahtjevima za provedbu izmjenjuje Direktiva 2006/22/EZ(513) o minimalnim uvjetima koje treba poštovati u području socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na aktivnosti cestovnog prijevoza, kao i Uredba br. 1024/2012(514) o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta. Budući da se tužbe o kojima je riječ i koje je podnijelo šest država članica ne odnose na drugonavedeno pitanje iz Direktive 2020/1057, analizu valja usredotočiti na prvonavedeno pitanje.

841. Kao što to proizlazi iz njegova stavka 1., člankom 1. Direktive 2020/1057 utvrđuju se posebna pravila o upućivanju vozača u sektoru cestovnog prometa i o određenim aspektima u pogledu administrativnih zahtjeva i mjera kontrole za upućivanje tih vozača.

842. U uvodnoj izjavi 1. navedene direktive navodi se da je cilj uvođenja takvih posebnih pravila „osigurati, s jedne strane, primjerene uvjete rada i socijalnu zaštitu za vozače te, s druge strane, primjerene uvjete poslovanja i poštenog tržišnog natjecanja za cestovne prijevoznike” kako bi se „stvorio siguran, učinkovit i socijalno odgovoran sektor cestovnog prometa”. Ta su sektorska pravila stoga osmišljena „kako bi se osigurala ravnoteža između slobode prijevoznika da pružaju prekogranične usluge, slobodnog kretanja robe, primjerenih uvjeta rada i socijalne zaštite vozača”, s obzirom na „visok stupanj mobilnosti radne snage u sektoru cestovnog prometa”.

843. Kao što sam to istaknuo u točkama 38. do 51. ovog mišljenja, sektor prometa ima posebna obilježja, među kojima je jedno od najvažnijih izrazito mobilna radna snaga. Stoga u tom sektoru, za razliku od onoga što je ponekad slučaj u drugim sektorima, radnici odnosno vozači općenito nisu upućeni u drugu državu članicu na temelju ugovorâ o uslugama za duga razdoblja(515), nego obavljaju djelatnost u okviru koje su gotovo uvijek mobilni.

844. U tim uvjetima, kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 8. Direktive 2020/1057, s obzirom na posebnosti sektora cestovnog prometa, sektorskim pravilima utvrđenima tom Direktivom 2020/1057 nastoji se pojasniti u kojim se okolnostima na vozače ne primjenjuju opća pravila koja se odnose na upućivanje radnika u okviru pružanja usluga, koja se utvrđuju u Direktivi 96/71 i koja se u pravilu primjenjuju u svim gospodarskim sektorima(516).

845. Iz uvodne izjave 9. Direktive 2020/1057 proizlazi da je zakonodavac Unije odlučio da će se ta sektorska pravila u području upućivanja temeljiti na kriteriju postojanja „dostatne povezanosti” vozača i pruženih usluga s državnim područjem države članice domaćina. U tu svrhu, „[k]ako bi se olakšala provedba tih [sektorskih] pravila”, zakonodavac razlikuje „različite vrste prijevoza ovisno o stupnju povezanosti s državnim područjem države članice domaćina”.

846. Tako se u članku 1. Direktive 2020/1057, u njegovim stavcima 3. do 7., u vezi s uvodnim izjavama 7. do 13. te direktive, utvrđuje razlika, za potrebe određivanja upućivanja vozačâ, između pet vrsta međunarodnog cestovnog prijevoza i konkretno između bilateralnog prijevoza, provoza, kombiniranog prijevoza, kabotaže i nebilateralnog međunarodnog prijevoza (koji se naziva i „prekogranični prijevoz”).

847. Kao prvo, kad je riječ o bilateralnom prijevozu, on podrazumijeva prijevoz iz države članice u kojoj poduzeće ima poslovni nastan na državno područje druge države članice ili treće zemlje ili obrnuto, prijevoz iz države članice ili treće zemlje do države članice poslovnog nastana prijevoznika(517).

848. U skladu s člankom 1. stavkom 2. prvim podstavkom i člankom 1. stavkom 3. prvim podstavkom Direktive 2020/1057, kada obavlja bilateralni prijevoz robe odnosno putnika, vozač se ne smatra upućenim za potrebe Direktive 96/71.

849. Naime, u uvodnoj izjavi 10. Direktive 2020/1057 objašnjava se da, „[a]ko vozač sudjeluje u bilateralnom prijevozu […], priroda usluge usko je povezana s državom članicom poslovnog nastana. Moguće je da vozač obavlja bilateralni prijevoz više puta tijekom jednog putovanja. Ako bi se pravila o upućivanju te time uvjeti zaposlenja koje jamči država članica domaćin primjenjivali na takav bilateralni prijevoz, to bi bilo nerazmjerno ograničenje slobode pružanja prekograničnih usluga cestovnog prijevoza”.

850. U posljednjim podstavcima navedenih stavaka [3.] i [4.] članka 1. Direktive 2020/1057 predviđaju se zatim izuzeća za dodatne aktivnosti, za bilateralni prijevoz robe i za bilateralni prijevoz putnika(518).

851. Kao drugo, kad je riječ o provozu, on podrazumijeva prijevoz u okviru kojeg vozač prolazi kroz državno područje države članice bez utovara ili istovara tereta te bez ukrcaja ili iskrcaja putnika(519). Zbog nepostojanja znatne povezanosti između vozačevih aktivnosti i države članice u kojoj se provoz odvija(520), člankom 1. stavkom 5. Direktive 2020/1057 određuje se da se, kada obavlja provoz kroz državno područje države članice bez utovara ili istovara tereta te bez ukrcaja ili iskrcaja putnika, vozač ne smatra upućenim za potrebe Direktive 96/71.

852. Kao treće, kad je riječ o kombiniranom prijevozu, ta je vrsta prijevoza definirana u članku 1. drugom stavku Direktive 92/106/EEZ(521), na koju se u Direktivi 2020/1057 izričito upućuje. Riječ je u biti o prijevozu robe između država članica u okviru kojeg se kamion ili drugo prijevozno sredstvo za robu povezano s kamionom koristi na cesti pri početnoj ili završnoj dionici putovanja, a u drugoj dionici, željezničkim ili unutarnjim plovnim putom ili pomorskim prijevozom(522).

853. U pogledu te vrste prijevoza, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 12. Direktive 2020/1057, zakonodavac je smatrao da, „[a]ko vozač sudjeluje u kombiniranom prijevozu, priroda usluge koja se pruža tijekom početne ili završne cestovne dionice usko je povezana s državom članicom poslovnog nastana ako se sama cestovna dionica odnosi na bilateralni prijevoz. S druge strane, ako se prijevoz na cestovnoj dionici odvija unutar države članice domaćina ili kao dio nebilateralnog međunarodnog prijevoza, postoji dostatna povezanost s državnim područjem države članice domaćina te bi se stoga trebala primjenjivati pravila o upućivanju”.

854. Tako se člankom 1. stavkom 6. Direktive 2020/1057 određuje da se vozač ne smatra upućenim kada odrađuje početnu ili završnu cestovnu dionicu kombiniranog prijevoza, ako sama cestovna dionica predstavlja bilateralni prijevoz.

855. Kao četvrto, kad je riječ o kabotaži, kao što to proizlazi iz točke 742. i sljedećih točaka ovog mišljenja, u uvodnoj se izjavi [15.] Uredbe br. 1072/2009 kabotaža definira kao „pružanje usluga od strane cestovnih prijevoznika u državi članici u kojoj ti prijevoznici nemaju poslovni nastan”(523) te se kabotaža u pravilu dozvoljava „ako se ne obavlja na način koji podrazumijeva stalnu ili trajnu djelatnost u toj državi članici”(524). U tu se svrhu učestalost kabotaže i razdoblje u kojemu se kabotaža obavlja jasnije definiraju u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1072/2009, prije njezine izmjene Uredbom 2020/1055, u uvjetima koji su se prethodno ispitali(525).

856. Iz uvodne izjave 13. Direktive 2020/1057 proizlazi da je zakonodavac smatrao da, ako vozač obavlja kabotažu, postoji dostatna povezanost s državnim područjem države članice domaćina jer se čitav prijevoz obavlja u toj državi članici i usluga je stoga usko povezana s državnim područjem te države članice.

857. Stoga se člankom 1. stavkom 7. Direktive 2020/1057 predviđa da, ako vozač obavlja kabotažu, smatra se upućenim na temelju Direktive 96/71.

858. Kad je riječ, kao peto, o „nebilateralnom” međunarodnom prijevozu (koji se naziva i „prekogranični prijevoz”), iz uvodne izjave 13. Direktive 2020/1057 proizlazi da taj prijevoz obilježava činjenica da vozač sudjeluje u međunarodnom prijevozu izvan države članice poslovnog nastana poduzeća koje upućuje. Stoga je riječ o prijevozu iz države članice koja nije država članica poslovnog nastana prijevoznika ili iz treće zemlje na državno područje druge države članice koja također nije navedena država članica poslovnog nastana ili na državno područje treće zemlje.

859. Zakonodavac je u toj uvodnoj izjavi 13. naveo da su, ako vozač sudjeluje u nebilateralnom međunarodnom prijevozu, s obzirom na to da tu vrstu prijevoza obilježava činjenica da vozač sudjeluje u međunarodnom prijevozu izvan države članice poslovnog nastana poduzeća koje upućuje, obavljene usluge povezane s državom članicom domaćinom o kojoj je riječ, a ne s državom članicom poslovnog nastana. Zakonodavac je stoga smatrao da su u tim slučajevima posebna sektorska pravila potrebna samo u pogledu administrativnih zahtjeva i mjera kontrole. Slijedom toga, suprotno onomu što vrijedi za prethodno navedene druge vrste prijevoza, kad je riječ o prekograničnom prijevozu, Direktiva 2020/1057 ne sadržava u članku 1. nijedan stavak kojim bi se normativno uredilo upućivanje vozačâ za tu vrstu prijevoza.

b)      Opseg tužbi Republike Bugarske i Republike Cipar u predmetu C-544/20 odnosno C-550/20

860. Najprije valja pojasniti i doseg tužbi u predmetima C-544/20 i C-550/20, odnosno tužbi koje su gotovo jednake, a koje su podnijele Republika Bugarska i Republika Cipar. U tim tužbama te dvije države članice traže od Suda da poništi Direktivu 2020/1057 u cijelosti.

861. Parlament i Vijeće ipak tvrde da se u tužbama tih dviju država članica ističu argumenti koji se odnose samo na članak 1. navedene direktive, a ne na cijelu Direktivu.

862. U tom pogledu valja podsjetiti na to da iz sudske prakse proizlazi da se poništenje osporavanog akta u cijelosti ne može prihvatiti ako je očito da tužbeni razlog, koji se odnosi samo na poseban aspekt tog akta, može dovesti samo do djelomičnog poništenja. Naime, sud Unije ne može, samo zato što smatra da je osnovan tužbeni razlog koji je tužiteljica istaknula u potporu svojoj tužbi za poništenje, automatski poništiti pobijani akt u cijelosti(526).

863. Međutim, djelomično poništenje pravnog akta Unije moguće je samo ako su elementi čije se poništenje traži odvojivi od ostatka akta. Taj uvjet nije ispunjen ako bi djelomično poništenje akta imalo za učinak izmjenu njegove biti, što treba ocijeniti na temelju objektivnog, a ne subjektivnog kriterija povezanog s političkom namjerom tijela koje je donijelo predmetni akt(527).

864. Međutim, u ovom slučaju, u svojim dvjema tužbama u predmetima C-544/20 i C-550/20, Republika Bugarska i Republika Cipar osporavaju ono što nazivaju „hibridnim modelom” koji je uspostavljen Direktivom 2020/1057. Kao što to proizlazi iz njihovih tužbi, taj se hibridni model sastoji „od činjenice da se na prekogranični prijevoz primjenjuju pravila o upućivanju bez vremenskog ograničenja, pri čemu se iz tih pravila izuzima bilateralni prijevoz”(528).

865. U prilog svojim tužbama te dvije države članice ističu pet tužbenih razloga, od kojih se prvi temelji na povredi načela proporcionalnosti, drugi na povredi načela jednakog postupanja, treći na povredi članka 91. stavka 1. UFEU-a, četvrti na povredi članka 91. stavka 2., članka 90. UFEU-a, u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a, i članka 94. UFEU-a te peti na povredi odredbi Ugovora u području slobodnog kretanja robe i usluga te zajedničke prometne politike.

866. Kao što se to navodi u točki 840. ovog mišljenja, cilj je Direktive 2020/1057 u biti urediti dva glavna pitanja. Konkretno, u okviru prvog od tih pitanja, kao što sam to istaknuo u točki 845. i sljedećim točkama ovog mišljenja, Direktivom 2020/1057, posebno njezinim člankom 1. stavcima 3. do 7., u vezi s uvodnim izjavama 10. do 13., nastoje se uvesti posebna pravila o upućivanju vozača u sektoru cestovnog prometa time da se uvodi razlika između različitih vrsta prijevoza ovisno o stupnju povezanosti s državnim područjem države članice domaćina.

867. U tom kontekstu valja utvrditi da se tužbe Republike Bugarske i Republike Cipar odnose isključivo na prvo pitanje uređeno Direktivom 2020/1057 i na samo dvije od pet vrsta prijevoza iz članka 1. te direktive. Iz toga slijedi da, čak i ako Sud prihvati jedan ili sve tužbene razloge istaknute u tužbama tih dviju država članica, to bi u krajnjem slučaju za posljedicu imalo poništenje Direktive 2020/1057 u dijelu u kojem se njome uređuje upućivanje za dvije vrste prijevoza na koje se odnosi argumentacija koju su istaknule dvije navedene države članice, odnosno za bilateralni prijevoz i prekogranični prijevoz. Na temelju sudske prakse navedene u točkama 862. i 863. ovog mišljenja, takvo se poništenje ne može proširiti na uređenje predviđeno Direktivom u pogledu drugih vrsta prijevoza, a još manje na druge odredbe Direktive 2020/1057(529). Iz toga slijedi da u pogledu potonjih aspekata tužbe Republike Bugarske i Republike Cipar treba odbiti.

2.      Tužbeni razlozi koji se odnose na posebna pravila o upućivanju vozača

a)      Uvodne napomene

868. Svih šest država članica koje su pobijale Direktivu 2020/1057 osporavaju njezine odredbe koje se odnose na posebna pravila o upućivanju vozača osobito sadržana u njezinu članku 1.

869. Konkretnije, Republika Litva u predmetu C-541/20 traži poništenje članka 1. stavaka 3. i 7. Direktive 2020/1057 koji se odnose na bilateralni prijevoz robe odnosno na kabotažu. Rumunjska u predmetu C-548/20 traži poništenje članka 1. stavaka 3. do 6. Direktive 2020/1057 koji se redom odnose na bilateralni prijevoz robe i putnika, provoz i kombinirani prijevoz. Mađarska u predmetu C-551/20 najprije traži da se taj članak poništi u cijelosti i podredno da se poništi članak 1. stavak 6. Direktive 2020/1057 koji se odnosi na kombinirani prijevoz. Republika Poljska u predmetu C-555/20 traži poništenje članka 1. stavaka 3., 4., 6. i 7. Direktive 2020/1057 koji se redom odnose na bilateralni prijevoz robe i putnika, kombinirani prijevoz i kabotažu. Kad je riječ o tužbama Republike Bugarske i Republike Cipar u predmetima C-544/20 odnosno C-550/20, kao što se to pojasnilo u točkama 860. do 867. ovog mišljenja, one se odnose na uređenje iz Direktive 2020/1057 u pogledu bilateralnog prijevoza i prekograničnog prijevoza.

870. Kako bi se analizirali različiti tužbeni razlozi koje su navedene države članice istaknule protiv tih posebnih pravila, valja navesti sudsku praksu koja obuhvaća ta pravila.

b)      Sudska praksa Suda u području upućivanja vozača u sektoru cestovnog prometa

871. Kao što sam to istaknuo u točki 845. ovog mišljenja, zakonodavac Unije je u okviru Direktive 2020/1057 sektorska pravila u području upućivanja vozača u sektoru cestovnog prometa temeljio na kriteriju postojanja „dostatne povezanosti” vozača i pruženih usluga s državnim područjem države članice domaćina.

872. Time je navedeni zakonodavac primijenio kriterij koji je Sud razvio u svojoj sudskoj praksi koja se odnosi na primjenjivost Direktive 96/71.  Naime, Sud je u presudi od 19. prosinca 2019., Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110) potvrdio da se s gledišta Direktive 96/71 ne može smatrati da je radnik upućen na državno područje države članice ako obavljanje njegova rada nije „dovoljno povezano” s tim područjem(530). Suprotno tomu, ne može se smatrati „upućenim” u smislu Direktive 96/71 radnik koji obavlja vrlo ograničen rad na državnom području države članice u koju je poslan(531).

873. Sud je zatim pružio smjernice u pogledu analize kojom se nastoji utvrditi postojanje te „dostatne povezanosti”. Stoga, ta analiza pretpostavlja provedbu opće ocjene svih elemenata koji obilježavaju djelatnost dotičnog radnika. Usto, postojanje takve veze s dotičnim državnim područjem može se pokazati, među ostalim, kroz obilježja usluga za čije je pružanje zadužen radnik o kojem je riječ. Također je relevantan element za ocjenu postojanja takve veze priroda djelatnosti koje taj radnik obavlja na državnom području dotične države članice(532).

874. U kasnijoj presudi od 1. prosinca 2020., Federatie Nederlandse Vakbeweging, koja je donesena nakon donošenja Direktive 2020/1057 i tijekom odvijanja pisanog dijela postupka u predmetima o kojima je riječ u ovom mišljenju, Sud je usto pružio cijeli niz važnih pojašnjenja u pogledu pravnog okvira koji se odnosi na upućivanje mobilnih radnika, kao što su vozači u međunarodnom cestovnom prijevozu na temelju Direktive 96/71.

875. Stoga je Sud u toj presudi, na prvom mjestu, pojasnio da se Direktiva 96/71 primjenjuje na transnacionalno pružanje usluga u sektoru cestovnog prometa, osim pružanje usluga u kojem sudjeluju posade brodova trgovačke mornarice, koje je izričito isključeno člankom 1. stavkom 2. Direktive 96/71, odnosno ta se direktiva u načelu primjenjuje na svako transnacionalno pružanje usluga koje uključuje upućivanje radnika, neovisno o gospodarskom sektoru s kojim je takva usluga povezana, uključujući stoga i usluge u sektoru cestovnog prijevoza(533).

876. Na drugom mjestu, Sud je u navedenoj presudi pružio pojašnjenja u pogledu kriterija za utvrđivanje postojanja „dostatne povezanosti” mobilnih radnika, kao što su vozači u međunarodnom cestovnom prijevozu, s državnim područjem države članice(534). Stoga, kad je riječ o tim radnicima, Sud je smatrao da je stupanj intenziteta veze između djelatnosti koje obavlja takav radnik, u okviru pružanja usluge prijevoza na koju je raspoređen, i državnog područja svake dotične države članice također relevantan u svrhu postojanja „dostatne povezanosti” s državnim područjem. Zatim je smatrao da isto vrijedi i za udio tih djelatnosti u cjelokupnom pružanju usluga o kojem je riječ i da su u tom pogledu relevantne radnje utovara ili istovara tereta te održavanja ili čišćenja prijevoznih vozila, pod uvjetom da ih stvarno obavlja dotični vozač, a ne treće osobe.

877. Na trećem mjestu, Sud je u navedenoj presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging također utvrdio precizne kriterije u pogledu postojanja „dostatne povezanosti” za određene posebne vrste međunarodnog cestovnog prijevoza. Stoga je Sud, kao prvo, smatrao da se ne može smatrati „upućenim” u smislu Direktive 96/71 vozač koji u okviru cestovnog prijevoza tereta samo prolazi kroz državno područje države članice jer obavlja vrlo ograničen rad na državnom području države članice u koju je poslan(535). Sud je prema tome isključio postojanje „dostatne povezanosti” s državnim područjem države članice domaćina za provoz, koji se navodi u točki 851. ovog mišljenja.

878. Kao drugo, Sud je smatrao da isto vrijedi i kad je riječ o vozaču koji isključivo obavlja prekogranični prijevoz iz države članice poslovnog nastana prijevoznika do državnog područja druge države članice ili obrnuto(536). Sud je stoga utvrdio da se ne može smatrati „upućenim” u smislu Direktive 96/71 vozač koji obavlja „bilateralni prijevoz”, koji se navodi u točki 847. ovog mišljenja.

879. Kao treće, Sud je također odlučio da se na temelju okolnosti da se kabotaža odvija u cijelosti na državnom području države članice domaćina može smatrati da obavljanje posla vozača u okviru takvog prijevoza pokazuje dostatnu povezanost s tim područjem(537). Sud je stoga presudio da vozača koji obavlja kabotažu, koja se navodi u točki 855. ovog mišljenja, treba u načelu smatrati upućenim na državno područje države članice domaćina u smislu Direktive 96/71.

880. U tom kontekstu Sud je presudio i da trajanje kabotaže kao takvo ne može dovesti u pitanje postojanje dostatne povezanosti između izvršavanja posla vozača koji je obavlja i državnog područja države članice domaćina(538).

881. Stoga u tom kontekstu sudske prakse valja analizirati tužbene razloge kojima se osporavaju posebna pravila o upućivanju vozača iz Direktive 2020/1057.

c)      Tužbeni razlog koji se odnosi na neprimjenjivost Direktive 96/71 na vozače u sektoru cestovnog prometa

1)      Argumenti stranaka

882. U okviru svojeg glavnog tužbenog zahtjeva u predmetu C-551/20, koji se odnosi na poništenje članka 1. Direktive 2020/1057 u cijelosti, Mađarska, koju podupiru Republika Estonija, Republika Latvija i Rumunjska, tvrdi da su „posebna pravila” iz tog članka nezakonita jer vozači koji obavljaju međunarodni cestovni prijevoz općenito nisu obuhvaćeni područjem primjene Direktive 96/71 o upućivanju radnika, s obzirom na posebna obilježja djelatnosti koju obavljaju.

883. Kao prvo, na temelju članka 1. stavka 3. točke (a) Direktive 96/71, na koji se upućuje u članku 1. stavku 2. Direktive 2020/1057, primjenjivost sustava upućivanja na vozače koji obavljaju djelatnost međunarodnog cestovnog prijevoza može se predvidjeti samo u slučaju u kojem postoji ugovorni odnos između prijevoznika koji ih zapošljava i primatelja pošiljke. Međutim, takav ugovorni odnos neuobičajen je u okviru ugovorâ o prijevozu. U skladu s Direktivom 2020/1057, za upućivanje uopće nije nužno da se između poduzetnika koji šalje robu i poduzetnika koji je treba primiti sklopi ugovor. Naime, dovoljno je da vozač prijeđe državnu granicu. Iz toga slijedi da se pravila o upućivanju temelje na logici koja je potpuno nepovezana s logikom djelatnosti međunarodnog prijevoza tako da mađarska vlada smatra da se ta pravila na nju ne primjenjuju.

884. Kao drugo, upućivanje u smislu Direktive 96/71 usko je povezano s uslugama koje pruža poslodavac u državi članici domaćinu. Međutim, u okviru djelatnosti prijevoza naglasak nije na usluzi koju pruža vozač nego na kretanju robe među državama članicama. Stoga nije riječ o djelatnosti koja može opravdati primjenu pravila u području upućivanja koja se predviđaju Direktivom 96/71. Ta se argumentacija potkrepljuje odgovorom Europske unije na krizu koju je prouzročila pandemija bolesti COVID-19. Nakon što su različite države članice uvele ograničenja kretanja, Komisija je gotovo odmah intervenirala kako bi osigurala što nesmetaniji prijevoz robe.

885. Kao treće, zbog visoke mobilnosti radnika koji obavljaju međunarodni cestovni prijevoz robe, Mađarska je uputila na prethodno navedenu presudu Dobersberger i zaključila da se za te vozače ne može smatrati da privremeno obavljaju svoj posao u nekoj drugoj državi članici, nego se stalno upućuju između nekoliko država članica. Kratkotrajni boravak od nekoliko sati u nekoj drugoj državi članici ne može dovesti do uspostavljanja dostatne povezanosti s državnim područjem te države članice.

886. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

887. U svojem jedinom tužbenom razlogu koji se ističe u prilog njezinu glavnom tužbenom zahtjevu koji se odnosi na poništenje članka 1. Direktive 2020/1057, Mađarska u biti tvrdi da, s obzirom na to da se sustav upućivanja utvrđen Direktivom 96/71 ne može primijeniti na sektor cestovnog prometa, nezakonite su odredbe predviđene člankom 1. Direktive 2020/1057 u kojima se u svrhu definicije njihova područja primjene upućuje na Direktivu 96/71.

888. U tom sam pogledu u točki 875. ovog mišljenja ipak istaknuo da je Sud u presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging(539), donesenoj nakon što je Mađarska podnijela tužbu u predmetu C-551/20(540), presudio da se Direktiva 96/71 primjenjuje na transnacionalno pružanje usluga u sektoru cestovnog prometa. Iz tog utvrđenja slijedi da je sama pretpostavka iz tužbenog razloga koji je istaknula Mađarska pogrešna, s obzirom na to da se taj tužbeni razlog temelji na navodnoj neprimjenjivosti Direktive 96/71 na sektor cestovnog prometa. U tim okolnostima smatram da taj tužbeni razlog treba odbiti.

889. Osim toga, Mađarska je u replici koju je podnijela nakon donošenja navedene presude Federatie Nederlandse Vakbeweging(541) sama istaknula da je Sud u toj presudi odlučio da se Direktiva 96/71 primjenjuje u sektoru cestovnog prometa. Međutim, prema mojem su mišljenju bespredmetni argumenti, koji su već istaknuti u tužbi te su kasnije razvijeni u navedenoj replici, prema kojima, zbog toga što je neuobičajeno da prijevoznik koji zapošljava vozače u međunarodnom prijevozu i primatelj pošiljke sklope ugovor, u brojnim slučajevima usluge prijevoza ne odgovaraju uvjetima upućivanja koje je obuhvaćeno područjem primjene Direktive 96/71, tako da se vozače koji obavljaju međunarodni prijevoz u pravilu ne može smatrati osobama koje provode transnacionalne mjere iz Direktive 96/71.

890. Naime, čak i kad bi se smatralo da su navedene okolnosti utvrđene, njima se u svakom slučaju ne može dokazati nezakonitost odredbe o kojoj je riječ. Eventualna okolnost da neki propis ima ograničeno područje primjene(542), tako da određeni slučajevi nisu njime obuhvaćeni, nije takva da bi se njome ikako mogla dokazati nezakonitost tog propisa.

891. Iz svega prethodno navedenog slijedi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti jedini tužbeni razlog istaknut u prilog glavnom zahtjevu Mađarske u predmetu C-551/20, kojim se traži poništenje članka 1. Direktive 2020/1057.

d)      Povreda članka 91. stavka 1. UFEU-a

1)      Argumenti stranaka

892. Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde da se člankom 91. stavkom 1. UFEU-a, koji je pravna osnova Direktive 2020/1057, od zakonodavca Unije zahtijeva da odlučuje u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s EGSO-om i OR-om. Te dvije tužiteljice tvrde da su Vijeće i Parlament povrijedili članak 91. stavak 1. UFEU-a jer se nisu savjetovali s tim dvama odborima iako je hibridni model(543) uveden tijekom zakonodavnog postupka i nije bio dio Komisijina prvotnog prijedloga. Takva obveza savjetovanja nakon znatne izmjene prvotnog nacrta proizlazi iz sudske prakse Suda koja se odnosi na savjetodavnu ulogu Europskog parlamenta(544) kad on još nije bio suzakonodavac, koja se mutatis mutandis primjenjuje u pogledu EGSO-a i OR-a, kao i iz radnih dokumenata o funkcioniranju OR-a. Zaključci iz presude u predmetu C-65/90(545) mogu se prenijeti na pojedinosti postupka savjetovanja s EGSO-om i OR-om te je tekst odredbe koju je Sud tada tumačio istovjetan tekstu članka 91. stavka 1. UFEU-a. Hibridni je model sama okosnica Direktive. Kad bi se na prijevoz u inozemstvu u potpunosti primjenjivala pravila o upućivanju radnika, neovisno o vremenu provedenom u nekoj državi članici, time bi se prijevoznicima o kojima je riječ naložila bitno izmijenjena obveza. Prekogranični prijevoz više ne bi bio ravnopravan bilateralnom prijevozu, čime bi se narušilo tržišno natjecanje te bi među vozačima nastale neopravdane razlike. Hibridni model uveden tijekom zakonodavnog postupka tako bi narušio strukturu prvotnog prijedloga. Nesavjetovanje s odborima može utjecati na meritum i bit mjere te dovesti do nedostatka dužne pažnje prilikom izrade mjere. Međutim, obveza savjetovanja s tim dvama odborima proizlazi iz bitnog, nedvosmislenog i jasnog postupovnog zahtjeva koji se navodi i u radnim dokumentima OR-a. Zbog znatne izmjene uvedene u Prijedlog uredbe Parlamenta i Vijeća o procjeni zdravstvenih tehnologija i izmjeni Direktive 2011/24/EU(546) suzakonodavac se odlučio ponovno savjetovati s EGSO-om. Nepostojanje bitnog utjecaja nesavjetovanja o sadržaju konačno donesenih mjera, iako, suprotno onomu što navodi Parlament, nije utvrđeno, ni u kojem slučaju ne može utjecati na obveznost savjetovanja. Vijeće je u vlastitom priopćenju za medije priznalo ključnu ulogu Direktive 2020/1057(547).

893. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se odbije tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 91. stavka 1. UFEU-a zbog nesavjetovanja s EGSO-om i OR-om.

2)      Analiza

894. Kao što se na to već podsjetilo u točki 535 ovog mišljenja, iz članka 91. stavka 1. UFEU-a proizlazi da su Parlament i Vijeće, kada djeluju na toj osnovi, dužni savjetovati se s EGSO-om i OR-om. Mišljenja EGSO-a i OR-a o Komisijinu prijedlogu direktive pribavljena su 18. siječnja 2018.(548) odnosno 1. veljače 2018.(549).

895. Republika Bugarska i Republika Cipar u biti iznose argumentaciju sličnu onoj koja se ističe u kontekstu članka 1. točke 3. podtočke (a) Uredbe 2020/1055(550). Zatim te dvije tužiteljice prigovaraju Vijeću i Parlamentu da nisu ponovno pribavili mišljenje EGSO-a i OR-a nakon izmjena unesenih tijekom zakonodavnog postupka u pogledu Prijedloga direktive o kojem su se izjasnili. Tvrde da su Vijeće i Parlament, iako se Komisijin Prijedlog temeljio na kriteriju vremena provedenog na državnom području države članice kako bi se počela primjenjivati pravila o upućivanju, odabrali drugi kriterij i da se stoga nisu savjetovali ni s EGSO-om ni OR-om o znatnoj izmjeni koju predstavlja hibridni model.

896. Već sam prethodno naveo da obveza ponovnog savjetovanja s tim odborima u slučaju znatne izmjene teksta tijekom zakonodavnog postupka ne proizlazi ni iz članka 91. UFEU-a niti ijedne druge odredbe primarnog prava(551). Odbio sam i argument prema kojem se načela koja proizlaze iz presude Parlament/Vijeće primjenjuju na slučajeve savjetovanja s EGSO-om i OR-om(552). U pogledu sadržaja radnih dokumenata OR-a, koje navode Republika Bugarska i Republika Cipar, upućujem na točku 538. ovog mišljenja.

897. Zbog toga zaključujem da su EGSO i OR imali priliku, prema mojem mišljenju u dovoljnoj mjeri, dati svoja mišljenja o predviđenom zakonodavnom nacrtu.

898. Osobito ističem da je OR već iznio svoje pridržaje „zbog uključivanja širokog raspona usluga međunarodnog prijevoza u područje primjene Direktive o upućivanju”(553). Usto, napominjem da hibridni model, kako su ga definirale same tužiteljice, podrazumijeva izuzimanje bilateralnog prijevoza iz primjene pravila o upućivanju(554) te se može smatrati da se njime stoga barem djelomično otklanjaju problemi koje je iznio OR.

899. EGSO je imao priliku iznijeti svoje mišljenje, prema kojem prijedlog izmjene zakonodavstva o upućivanju vozača ne omogućuje da se učinkovito riješe utvrđeni problemi jer na temelju njega pravila ne postaju jednostavnija, jasnija i lakše provediva(555). Međutim, EGSO je zagovarao primjenu pravila o upućivanju radnika u cestovnom prometu diljem EU-a(556), za koju je smatrao da je od ključne važnosti za zadržavanje ravnopravnih uvjeta za radnike i poduzeća(557) te je iznio svoje stajalište o pitanju primjene tih pravila ovisno o vrsti predviđenog prijevoza(558). EGSO se u potpunosti „slaže da bi u slučaju kabotaže i dalje trebala biti primjenjiva direktiva o upućivanju radnika, i to od prvog dana”(559).

900. Stoga mi se čini da se Direktiva 2020/1057 nastavlja na Komisijin prijedlog kad je riječ o načelu primjene pravila o upućivanju na prijevoz. EGSO i OR mogli su učinkovito iznijeti svoja stajališta u tom pogledu. Pitanje određivanja elementa na temelju kojeg se počinju primjenjivati ta pravila, odnosno kvalifikacija, koju je zakonodavac Unije smatrao relevantnom, u pogledu „dostatne povezanosti” s državom članicom poslovnog nastana (boravak dulji od tri dana u skladu s Komisijinim Prijedlogom direktive ili uzimanje u obzir vrste prijevoza) uostalom je obuhvaćeno širokom diskrecijskom ovlasti zakonodavca Unije a da se pritom ne može smatrati da je ponovno bilo potrebno mišljenje EGSO-a i OR-a nakon što su Vijeće i Parlament izmijenili taj prijedlog.

901. Kad je riječ o tvrdnji prema kojoj je presedan ono što se dogodilo tijekom zakonodavnog postupka u kojem je donesena Uredbe 2021/2282, upućujem na bilješku 265. ovog mišljenja i ponavljam da dodavanje pravne osnove u akt čije je donošenje u tijeku, o kojem je tada bila riječ, koje samo po sebi, ovisno o slučaju, podrazumijeva obvezu savjetovanja s odborom, nije usporedivo s prilagodbom uvjeta za primjenu pravila o upućivanju radnika u sektoru prijevoza o kojem je ovdje riječ.

902. Stoga predlažem da se odbiju tužbeni razlozi koji se temelje na povredi članka 91. stavka 1. UFEU-a zbog nesavjetovanja s EGSO-om i OR-om.

e)      Povreda načela proporcionalnosti

903. Svih šest država članica koje su pobijale Direktivu 2020/1057, a koje podupiru Republika Latvija i Republika Estonija, u svojim tužbama tvrde da odredbe te direktive koje se odnose na posebna pravila osobito sadržana u njezinu članku 1., koja se odnose na upućivanje vozača, nisu u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti i koji su utvrđeni u članku 5. stavku 4. UEU-a.

904. S jedne strane, pet tih država članica osporava samu proporcionalnost tih pravila. Konkretno, tvrde da pobijane odredbe navedene direktive nisu prikladne za ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići, da prekoračuju ono što je nužno za ostvarivanje tih ciljeva i da su njihovu negativni učinci neproporcionalni u odnosu na očekivane prednosti.

905. S druge strane, svih šest država članica osporava i ispitivanje proporcionalnosti koje je proveo zakonodavac Unije i, konkretno, nepostojanje procjene učinka u pogledu konačne verzije odredbe koja je u konačnici donesena.

906. Ta dva aspekta valja zasebno analizirati.

1)      Tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti

i)      Argumenti stranaka

907. Pet od šest država članica tužiteljica u svojim tužbama tvrdi da različite odredbe, koje se odnose na posebna pravila o upućivanju vozača i koje osporavaju(560), nisu u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti, s jedne strane, zbog neprikladnosti tih pravila i, s druge strane, zbog neproporcionalnih negativnih učinaka do kojih bi dovela primjena tih pravila.

–       Neprikladnost kriterija koji se temelji na vrsti prijevoza

908. Nekoliko država članica tužiteljica tvrdi, a u tom ih pogledu podupiru Republika Latvija i Republika Estonija, da je kriterij koji je odabrao zakonodavac i koji se temelji na vrsti prijevoza neprikladan za primjenu pravila o upućivanju vozača u međunarodnom cestovnom prometu.

909. Na prvom mjestu, neprikladnost kriterija koji se temelji na vrsti prijevoza proizlazi iz okolnosti da zakonodavac Unije, kad je odlučio primijeniti navedeni kriterij, nije uzeo u obzir postojanje stvarne veze vozača s državnim područjem države članice o kojoj je riječ povezano s posebnostima usluga prijevoza.

910. Stoga Republika Litva tvrdi da primjena pravila o upućivanju ovisno o prirodi prijevoza predstavlja neprikladnu mjeru koja ne odražava pojam upućivanja. Konkretno, stavci 3. i 7. članka 1. Direktive 2020/1057, koje ta država članica osporava, doneseni su a da se nije provelo prikladno ispitivanje prirode međunarodnog prijevoza. U načelu, pravilima o upućivanju nastoje se nadoknaditi dodatni troškovi koje radnik snosi jer svoje radne obveze ispunjava u državi koja je različita od države njegova uobičajenog boravka. Međutim, to nije posebnost radnog mjesta vozača kamiona: u slučaju kratkotrajne kabotaže i prekograničnog prijevoza vozači obično nemaju nikakvu vezu s državom članicom domaćinom, u pravilu u toj državi provode vrlo malo vremena i prema tome u toj državi imaju minimalne troškove.

911. Prema mišljenju Rumunjske, kriterije za provedbu sustava upućivanja u području prijevoza valja utvrditi s posebnom pažnjom, kako bi se osigurala odgovarajuća ravnoteža između poboljšanja socijalnih uvjeta i uvjeta rada vozača te zaštite slobodnog pružanja usluga cestovnog prijevoza. Stoga je nužno utvrditi elemente koji upućuju na postojanje dostatne povezanosti vozača s državom članicom domaćinom. Dostatnu povezanost, kao središnji element koji omogućuje da se utvrde slučajevi u kojima se provodi sustav upućivanja, treba temeljiti na objektivnim kriterijima, koji su nepromjenjivi, lako primjenjivi i prilagođeni posebnostima u području cestovnog prijevoza. Također u području prijevoza koje je obilježeno velikom mobilnosti, dostatnu povezanost s državnim područjem države članice domaćina ne može se točno odrediti prijevozom, koji je sam određen istim stupnjem mobilnosti. U procjeni učinka i nekoliko drugih dokumenata(561) nije se dokazao doprinos kriterija prijevoza u utvrđivanju dostatne povezanosti.

912. Republika Poljska tvrdi da je kriterij koji se temelji na vrsti prijevoza neprikladan za primjenu pravila o upućivanju vozača kad je riječ o bilateralnom prijevozu, kabotaži i prijevozu u inozemstvu jer se u okviru njega ne uzima dovoljno u obzir posebnost usluga prijevoza ni stvarna veza vozača s državom članicom domaćinom.

913. Stoga, kao prvo i u pravilu, u okviru međunarodnog prijevoza vozači obavljaju različite vrste prijevoza, odnosno kombinaciju bilateralnog prijevoza, prijevoza u inozemstvu, provoza i kabotaže. Često se prihvaćaju novi nalozi iako je prijevoz već u tijeku kako bi se maksimalno iskoristio teretni prostor korištenih prijevoznih sredstava i prijevoznicima omogućilo da optimiziraju dostupne resurse, čime se poboljšava sveukupna učinkovitost prijevoza. U odluci o primjenjivim uvjetima zaposlenja stoga treba uzeti u obzir vezu vozača s državom kroz čije državno područje prolazi i praktične poteškoće te administrativna i financijska opterećenja povezana s time da se u kratkom razdoblju primjenjuje znatan broj propisa i različitih formalnih zahtjeva. Zakonodavac Unije nije uzeo u obzir te elemente.

914. Kao drugo, Republika Poljska smatra da je kriterij koji se temelji na vrsti prijevoza neprikladan jer se u okviru njega ne uzima dovoljno u obzir stvarna veza vozača s državnim područjem države o kojoj je riječ. S jedne strane, kad je riječ o „uskoj vezi” s državom poslovnog nastana, na kojoj se temelji uvodna izjava 10. Direktive 2020/1057 radi neprimjene pravila o upućivanju na bilateralni prijevoz, Republika Poljska ističe da ta veza nije utvrđena niti se uzela u obzir u slučaju kabotaže i prijevoza u inozemstvu u pogledu kojih se zakonodavac Unije usredotočio na vezu s državom domaćinom (uvodne izjave 9. i 13.). S druge strane, kad je riječ o drugom elementu koji se razmotrio u toj uvodnoj izjavi, odnosno činjenici da vozač može bilateralni prijevoz obaviti više puta tijekom jednog putovanja, Republika Poljska ističe da se prijevoz može obaviti više puta tijekom jednog putovanja i u okviru kabotaže i prijevoza u inozemstvu.

915. Usto, u uvodnim izjavama Direktive 2020/1057 ne opravdavaju se izuzeća za jednokratni prijevoz u inozemstvu, predviđena u članku 1. stavcima 3. i 4. Direktive 2020/1057, čije uvođenje predstavlja prekid u tako utvrđenoj logici na kojoj se temelji primjena pravila o upućivanju.

916. Republika Latvija i Republika Estonija u svojim intervencijskim podnescima u biti ponavljaju iste argumente. Konkretno, Republika Latvija prigovara institucijama Unije da prilikom donošenja odredbi o kojima je riječ nisu uzele u obzir posebnosti međunarodnog prijevoza ni iznimno veliku mobilnost u sektoru međunarodnog prijevoza. Republika Estonija smatra da se klasifikacijom na temelju kriterija prijevoza ne ostavlja nikakav manevarski prostor kad se ocjenjuje postojanje stvarne veze vozača s državnim područjem države članice domaćina u okviru međunarodnog prijevoza. Osim u slučaju provoza i kabotaže, za sve druge vrste prijevoza valja provesti procjenu postojanja veze u svakom slučaju zasebno ili zajedno ispitati uvjet trajanja pružene usluge i kvantitativnih pokazatelja, kao što su priroda i broj prijevoza, koji su očito povezani s radom obavljenim u državi članici domaćinu.

917. Na drugom mjestu, nekoliko država članica tvrdi da za utvrđivanje pravila o upućivanju vozača postoje drugi kriteriji ili parametri koji su prikladniji od onog koji se temelji na vrsti prijevoza. Konkretno, jedan od takvih kriterija temelji se na trajanju boravka vozačâ u državi domaćinu, a taj je kriterij Komisija prvotno prihvatila u Prijedlogu direktive o upućivanju.

918. Stoga Republika Litva tvrdi da kriterij trajanja boravka vozača u državi domaćinu predstavlja primjer objektivnih kriterija kojima se utvrđuje činjenična veza s državom u kojoj se rad stvarno obavlja, čak i ako bi se drugi kriteriji mogli primijeniti ako su objektivno opravdani, osiguravaju dostatnu povezanost s državom članicom u kojoj se rad obavlja i u skladu su s načelom proporcionalnosti. Ta država članica naglašava da je Sud, kad je u presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging utvrdio vremenski kriterij, odlučivao samo o kabotaži te s obzirom na taj kriterij nije ocijenio bilateralni prijevoz ni prekogranični prijevoz.

919. Prema mišljenju Republike Bugarske i Republike Cipar, prikladnu i manje ograničavajuću mjeru od primjene kriterija koji se temelji na vrsti prijevoza predstavlja izuzeće međunarodnog prijevoza u cijelosti. Takvo je izuzeće opravdano uzimajući u obzir posebnu situaciju međunarodnog prijevoza i njegovu iznimnu mobilnost zbog koje ne postoji dostatna povezanost s državnim područjem država članica različitima od države članice poslovnog nastana. Potpunim bi se izuzećem ostvarili svi ciljevi koji se nastoje postići. Primjena pravila o upućivanju, koja podrazumijevaju vremensko ograničenje, na cijeli sektor međunarodnog prijevoza bila bi prikladnija od hibridnog modela, ali bi dovela do ozbiljnih problema, s obzirom na to da bi njezin učinak i dalje bio neproporcionalan u smislu troškova, administrativnog opterećenja MSP-ova, kao i poteškoća povezanih s tumačenjem i primjenom pravila. Alternativno rješenje koje bi osiguralo veću jasnoću i zajamčilo dostatnu povezanost jest obavljanje u okviru prijevoza u inozemstvu minimalnog broja utvrđenih i nabrojanih zadaća u specifičnoj državi članici i tijekom određenog mjeseca, primjerice radnji utovara ili istovara tereta te održavanja ili čišćenja prijevoznih vozila.

920. Rumunjska tvrdi da relevantnost primjene vremenskog elementa (minimalno trajanje djelatnosti) u svrhu utvrđivanja dostatne povezanosti s državnim područjem države članice domaćina proizlazi iz općeg pravnog okvira koji se primjenjuje na upućivanje i iz procjene učinka.

921. Stoga, s jedne strane, činjenica da se upućivanje u području prijevoza uređuje bez uzimanja u obzir vremenskog kriterija dovela bi, kao prvo, do učinaka protivnih postavljenom cilju postizanja ravnoteže između poboljšanja socijalnih uvjeta i uvjeta rada vozača te lakšeg ostvarivanja slobode pružanja usluga cestovnog prijevoza na temelju poštenog tržišnog natjecanja i, kao drugo, predstavlja povredu članka 5. Protokola br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti(562), u skladu s kojim svako opterećenje treba biti što je manje moguće i prikladno cilju koji treba ostvariti.

922. S druge strane, u procjeni učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava posebno se navode prekomjerni troškovi za prijevoznike u odnosu na prednosti za vozače kad se sustav upućivanja primjenjuje na prijevoz koji se ne obavlja često ili kad rad nije ni znatan ni značajan. U procjeni učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava zaključuje se da se odgovarajuća ravnoteža između administrativnih troškova i poboljšanja socijalnih uvjeta i uvjeta rada vozača može postići samo ako vozač tijekom duljeg razdoblja radi u državi članici domaćinu.

923. Rumunjska upućuje na presudu Suda od 15. ožujka 2011., Koelzsch (C-29/10, EU:C:2011:151; u daljnjem tekstu: presuda Koelzsch) u kojoj je Sud utvrdio kriterije na temelju kojih se može utvrditi „država s kojom je posao značajno povezan”, ako se djelatnosti prijevoza obavljaju u nekoliko država članica u svrhu primjene Konvencije o pravu koje se primjenjuje na ugovorne obveze otvorene za potpisivanje u Rimu 19. lipnja 1980.(563). Sud je istaknuo da s obzirom na prirodu rada u sektoru međunarodnog prijevoza, kad je potrebno odrediti državu s kojom je rad značajno povezan, valja uzeti u obzir sve elemente koji obilježavaju djelatnost radnika, a osobito mjesto iz kojeg radnik obavlja svoje zadaće prijevoza, prima upute o svojim zadaćama i organizira svoj rad, kao i mjesto u kojem se nalaze sredstva za rad. Valja provjeriti i koja su mjesta u kojima se većinom obavlja prijevoz, mjesta istovara robe, kao i mjesto u koje se radnik vraća nakon svojih zadaća.

924. Republika Poljska tvrdi da zakonodavac Unije nije uzeo u obzir druge elemente koji dokazuju vezu vozača s državom domaćinom, među ostalim ni trajanje boravka vozača na državnom području države domaćina. Prema mišljenju te države članice, vremenski kriterij treba uzeti u obzir kako bi se osigurala proporcionalna priroda mjera koje se odnose na primjenu pravila o upućivanju radnika. Prijedlog direktive o upućivanju temeljio se upravo na tom vremenskom kriteriju te se u procjeni učinka koju je izradila Komisija navelo da taj kriterij najbolje odgovara mobilnoj prirodi usluga prijevoza, istodobno uzimajući u obzir situaciju vozačâ i situaciju prijevoznikâ, kao i postojeće i predložene pravne mjere.

925. Republika Poljska ističe da trajanje boravka u državi domaćinu također može biti usporedivo u okviru svih vrsta prijevoza koje razmatra, odnosno bilateralnog prijevoza, prijevoza u inozemstvu i kabotaže. Prema tome, trajanje boravka vozača u državi domaćinu može biti vrlo kratko i u okviru prijevoza u inozemstvu i u okviru kabotaže. Prilikom obavljanja tih vrsta prijevoza vozač može itekako provesti manje vremena u državi domaćinu nego što bi proveo u okviru bilateralnog prijevoza ili provoza. Slijedom toga, teško je utvrditi dostatnu povezanost kako bi se opravdala primjena pravila o upućivanju. Presuda Federatie Nederlandse Vakbeweging nije obvezujuća za zakonodavca Unije, s obzirom na to da se ta presuda ne protivi ni opsežnijem odstupanju u pogledu kabotaže ni donošenju vremenskog kriterija kao kriterija kojim se određuje područje primjene pravila o upućivanju na međunarodni prijevoz.

926. U tom kontekstu Republika Poljska upućuje na presudu Suda od 15. ožujka 2001., Mazzoleni i ISA (C-165/98, EU:C:2001:162, u daljnjem tekstu: presuda Mazzoleni). Uzimajući u obzir činjenicu da je obveza jamčenja naknade vozačima koja odgovara plaći koju bi imali u državi domaćinu jedna od najvažnijih posljedica primjene pravila o upućivanju vozača, ta je presuda relevantna za potrebe ocjene proporcionalnosti osporavanih odredbi Direktive 2020/1057. Sud je u toj presudi presudio da je na nadležnim tijelima države članice domaćina da procijene sve relevantne elemente kako bi se utvrdilo je li primjena njihovih propisa kojima se nalaže minimalna plaća nužna i proporcionalna. Ta procjena podrazumijeva, s jedne strane, da tijela uzmu u obzir, među ostalim, trajanje pružanja usluga, njihovu predvidljivost i činjenicu da su zaposlenici stvarno upućeni u državu članicu domaćina ili da nastavljaju raditi u bazi poslovanja svojeg poslodavca u državi članici poslovnog nastana. S druge strane, valja provjeriti je li zaštita koju zaposlenici imaju u državi članici poslovnog nastana istovjetna zaštiti u državi članici domaćinu.

927. Republika Poljska tvrdi da su se u članku 3. stavcima 2. do 5. Direktive 96/71 ti kriteriji djelomično uzeli u obzir time što su se predvidjela moguća izuzeća od primjene uvjeta zaposlenja države domaćina zbog kratkotrajnosti upućivanja, prirode pruženih usluga ili prirode obavljenog posla. Međutim, nijedno se od tih izuzeća ne primjenjuje na vozače. Međutim, u prihvaćenom tekstu odredbi o kojima je riječ istodobno se zanemaruju vremenski kriterij i drugi elementi povezanosti vozača s državom poslovnog nastana, kao što su kriteriji iz prethodno navedene presude Koelzsch.

928. Usto, veza između prijevoza i utovara i/ili istovara na državnom području države poslovnog nastana prijevoznika jednako je odlučujuća za utvrđivanje primjenjivosti pravila o upućivanju. Naime, utovar i/ili istovar u državi domaćinu obavlja se u okviru svih navedenih vrsta prijevoza. Naposljetku, putovanje vozača valja razmotriti u njegovoj cjelini. Naime, čak i ako se sva kabotaža obavlja na državnom području države domaćina, ona je moguća tek nakon međunarodnog cestovnog prijevoza.

929. Na trećem mjestu, neprikladnost kriterija koji se temelji na vrsti prijevoza proizlazi iz neizvjesnosti i poteškoća povezanih s provedbom tog kriterija.

930. Stoga Republika Litva tvrdi da iz procjene učinka proizlazi da, zbog vrlo velike mobilnosti u sektoru međunarodnog cestovnog prometa, prilikom provedbe Direktive o upućivanju radnika nastaju posebne pravne poteškoće.

931. Rumunjska tvrdi da primjena kriterija povezanog s vrstom prijevoza stvara nesigurnosti u određivanju države članice domaćina i prema tome mjerodavnog zakonodavstva. Te je nesigurnosti izravna posljedica propisivanja kriterija na temelju kojeg se ne može utvrditi dostatna povezanost s državom članicom domaćinom. Stoga se primjena kriterija vrste prijevoza i varijablama koje se odnose na utovar/istovar tereta i ukrcaj/iskrcaj putnika prvo pokazala teškom. Prijevoznik u državi članici poslovnog nastana mora biti sposoban procijeniti situaciju svojeg zaposlenika prije nego što započne s bilo kakvim prijevozom. Naime, u skladu s člankom 1. stavkom 11. točkom (a) Direktive 2020/1057, navedeni prijevoznik ima obvezu podnijeti izjavu o upućivanju nacionalnim nadležnim tijelima države članice u koju je vozač upućen najkasnije na početku upućivanja. Stoga je pravna sigurnost i jasnoća prilikom utvrđivanja pretpostavki upućivanja i mjerodavnog socijalnog zakonodavstva preduvjet za to da prijevoznici mogu poštovati obveze koje imaju na temelju prava Unije.

932. Međutim, primjena kriterija vrste prijevoza ne nudi jasno rješenje u određivanju države članice domaćina i mjerodavnog zakonodavstva. Prema tome, nije jasno utvrđeno pretpostavlja li primjena kriterija vrste prijevoza utvrđivanje samo jedne države članice domaćina s kojom je vozač dostatno povezan u općem kontekstu prijevoza o kojem je riječ ili se zakonske odredbe koje su na snazi u svim državama članicama u kojima se obavlja utovar/istovar primjenjuju kumulativno, sve dok nisu obuhvaćene iznimkama predviđenima u članku 1. stavcima 3. i 4. Direktive 2020/1057. Pitanje utvrđivanja mjerodavnog zakonodavstva ne može se riješiti primjenom samo jednog kriterija prijevoza, s obzirom na to da uvjeti dostatne povezanosti vozača s jednom ili svim državama članicama koje sudjeluju u prijevozu nisu utvrđeni u pravu.

933. Osim toga, prema mišljenju Rumunjske, upotreba elementa utovara/istovara u Direktivi 2020/1057, kako bi se utvrdila dostatna povezanost vozača s državnim područjem države članice domaćina nije idealna. Vozači nisu kvalificirani sudjelovati u utovaru/istovaru tereta te se od njih u većini slučajeva ne traži da obavljaju takve djelatnosti. Vozači rijetko obavljaju zadaće utovara/istovara tereta. Rumunjska smatra da primjena kriterija prijevoza može utjecati na fleksibilnost i brzinu koje su posebne u tom području, što, kao što to proizlazi iz procjene učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dovodi do situacija u kojima se zakonodavstvo ne poštuje. Slijedom toga, u slučaju da se tijekom obavljanja djelatnosti prijevoza izmijeni broj dodatnih aktivnosti povezanih s bilateralnim prijevozom robe ili putnika, zbog čega postaje primjenjiv sustav upućivanja, čini se da prijevoznik ne može podnijeti izjavu o upućivanju nacionalnim nadležnim tijelima države članice u koju je vozač upućen najkasnije na početku upućivanja, kao što se to zahtijeva člankom 1. stavkom 11. točkom (a) Direktive 2020/1057.

934. Republika Poljska tvrdi da postoje dvojbe u pogledu tumačenja izuzeća predviđenih u članku 1. stavcima 3. i 4. Direktive 2020/1054 koje upućuju na to da se izuzeća temelje na neproporcionalno utvrđenim kriterijima. Kad je riječ o članku 1. stavku 3. Direktive 2020/1057, uzimajući u obzir činjenicu da se utovar/istovar u pravilu može obaviti samo u državi kroz koju prolazi vozač, čini se da to mogu biti samo države koje se nalaze na dionici bilateralnog prijevoza. Usto, u slučaju izuzeća, nije jasno u kojem trenutku treba započeti s primjenom pravila države domaćina kad vozač obavlja dodatnu aktivnost utovara/istovara koja nije obuhvaćena izuzećem. Slične dvojbe postoje u pogledu tumačenja članka 1. stavka 4. Direktive 2020/1057 u pogledu ukrcaja putnikâ. Nadalje, teško je shvatiti zašto su dva izuzeća odobrena u pogledu prijevoza robe, dok u pogledu prijevoza putnika postoji samo jedno. Ni u tom pogledu ne postoji objektivno opravdanje.

935. Na četvrtom mjestu, Rumunjska tvrdi da propisi o upućivanju u području prijevoza s obzirom na kriterij prijevoza imaju izravne posljedice na tržištu. Ne potiču se ni nebilateralni prijevoz (koji se obavlja zasebno ili kao dodatna aktivnost) ni kombinirani prijevoz. U tom kontekstu Rumunjska naglašava posebnosti tržišta prijevoza u Uniji na kojem uglavnom posluju MSP-ovi.

–       Neprikladnost i nepotrebnost „hibridnog modela” za ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići

936. Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde da, s obzirom na to da se odabrao „hibridni model”, naveden u točki 864. ovog mišljenja, mjere predviđene Direktivom 2020/1057 nisu prikladne jer se njima ne bi mogla održati ravnoteža između ciljeva koji se njima nastoje postići niti bi se mogao ostvariti ijedan od tih ciljeva.

937. Stoga, kao prvo, kad je riječ o cilju postizanja zadovoljavajućih uvjeta rada i socijalne zaštite za vozače, veća naknada koju bi vozači mogli primati najčešće bi se odnosila samo na kratka razdoblja provedena u zemlji utovara ili istovara, tako da bi se uvjeti rada i socijalna zaštita vozača samo malo poboljšali.

938. Kao drugo, kad je riječ o cilju stvaranja primjerenih uvjeta poslovanja i poštenog tržišnog natjecanja za cestovne prijevoznike koji obavljaju prijevoz u inozemstvu, hibridni je model sinonim za nepošteno tržišno natjecanje. Komparativna prednost prijevoznika s poslovnim nastanom u perifernim državama članicama temelji se na njihovim manjim troškovima koji proizlaze, među ostalim, iz manjih troškova života i, prema tome, manjih plaća. Zbog primjene hibridnog modela prijevoznici koji sudjeluju u prijevozu u inozemstvu stavljeni su u manje konkurentan položaj od prijevoznika koji obavljaju bilateralni prijevoz. Time se narušava tržišno natjecanje između središnjeg dijela Unije, u kojem prijevoznici uglavnom obavljaju bilateralni prijevoz, i država članica, poput Bugarske, u kojima prijevoznici uglavnom obavljaju prekogranični prijevoz. Kao treće, kad je riječ o cilju olakšavanja slobode pružanja prekograničnih usluga, hibridni model ograničava tu slobodu jer dovodi do povećanja troškova.

939. Stoga hibridni model nije ni prikladan ni nužan. Ne postoji dovoljno snažna veza ni s jednom zemljom kroz koju vozač prolazi. Neovisno o državi članici polazišta ili odredišta, radnici koji obavljaju bilateralni prijevoz obavljaju isti rad kao i radnici koji sudjeluju u prekograničnom prijevozu. Država članica polazišta ili odredišta uopće ne utječe na vezu vozača s državom domaćinom. Suprotno tomu, u okviru kabotaže postoji očita veza s državnim područjem.

940. Ne postoji valjan razlog zašto bi radnik koji je upućen na prekogranični prijevoz imao bolje uvjete rada i bolju socijalnu zaštitu od radnika koji je upućen na bilateralni prijevoz. Zemlja polazišta ili odredišta tereta ne predstavlja relevantan kriterij za primjenu različitih razina socijalne zaštite na vozače.

–       Neproporcionalni negativni učinci

941. Nekoliko država članica tužiteljica tvrdi da se odredbe u području upućivanja vozača iz Direktive 2020/1057 protive načelu proporcionalnosti jer proizvode neproporcionalne negativne učinke u odnosu na njihove prednosti.

942. Tako Republika Litva tvrdi da se pravilima o upućivanju prijevoznicima nameće neopravdano veliko administrativno opterećenje koje ih odvraća od pružanja usluga u drugim državama članicama. Naime, kad obavlja kabotažu ili kratkotrajni prekogranični prijevoz, pružatelj usluga dužan je poštovati zahtjeve države članice mjesta u kojem se obavlja usluga. Kad bi se svaki put primjenjivala pravila o upućivanju samo zbog prirode prijevoza, to bi dovelo do neizravne diskriminacije prijevoznika s poslovnim nastanom u perifernim državama, odvratilo bi ih od pružanja kratkotrajnih usluga te bi u biti ograničilo tržišno natjecanje. To bi osobito utjecalo na MSP-ove koji čine 99 % cijelog tržišta prijevoza u Uniji. Uostalom je vjerojatno da bi MSP-ovi prestali obavljati kabotažu i prekogranični prijevoz ili bi odlučili premjestiti svoju djelatnost u države članice u središnjem dijelu Unije ili oko tog središnjeg dijela. Do donošenja Direktive 2020/1057 u tom području nije postojalo administrativno opterećenje. Stoga se ne može smatrati da Direktiva 96/71 uzrokuje administrativno opterećenje jer nije postojala nikakva jednoglasna odluka da se vozači obuhvate njezinim područjem primjene.

943. Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde da će primjena pravila o upućivanju na prekogranični prijevoz imati znatan utjecaj i štetne učinke na prijevoznike o kojima je riječ. Naime, pravila o upućivanju stvorit će dodatne troškove radne snage i prije svega vrlo velike administrativne troškove koji se odnose na barem dva aspekta. Kao prvo, uključuju troškove usklađivanja s administrativnim zahtjevima i mjerama nadzora različitih država članica (koji su veći od troškova tradicionalnog upućivanja). Kao drugo, uključuju troškove povezane s dokumentacijom svakog upućivanja i primjenom pravila države domaćina. Uzimajući u obzir velik broj država i vrsta prijevoza, kao i razlike među nacionalnim zakonodavstvima, prijevozniku je vrlo teško ocijeniti kad jest, a kad nije riječ o upućivanju.

944. Ta je ocjena još složenija jer Direktiva 2020/1057 nije jasna u pogledu toga koja pravila o upućivanju treba primijeniti na prekogranični prijevoz. Izračun dana na koje je vozač upućen i trajanja tog upućivanja, koji prijevoznici moraju izvršiti uz razlikovanje prekograničnog i bilateralnog prijevoza te razumijevanje i primjenu različitih nacionalnih pravila svake države članice, predstavlja veliko opterećenje za te prijevoznike, od kojih su većina MSP-ovi. Usto, navedene nejasnoće dovode do različitih tumačenja država članica, što dodatno povećava administrativna opterećenja i troškove. Europski odbor regija(564), kao što to proizlazi i iz studija, upozorio je na činjenicu da će pravila o upućivanju prijevoznicima povećati administrativne troškove(565).

945. Opterećenje nametnuto prijevoznicima u okviru prijevoza u inozemstvu toliko je veliko da može dovesti do preusmjeravanja na obavljanje neke druge vrste djelatnosti, premještanja poslovanja u treće zemlje, smanjenja prometa, čak i stečaja. Osim toga, vjerojatno je da će to opterećenje dovesti do nedostataka i pogoršati učinak na okoliš. Opterećenje bi usto moglo narušiti tržišno natjecanje, s obzirom na to da se pobijanom direktivom ne propisuje nikakva obveza niti se ona primjenjuje na prijevoznike država koje nisu države članice Unije.

946. Rumunjska tvrdi i da, s obzirom na probleme navedene u točkama 931. do 933. ovog mišljenja koji se odnose na poštovanje načela pravne sigurnosti (poteškoće u pogledu utvrđivanja države članice domaćina, brzine i fleksibilnosti), propisi o kojima je riječ mogu narušiti pružanje usluga prijevoza koje obavljaju MSP-ovi te im propisati neproporcionalne obveze u odnosu na prednosti koje imaju vozači.

947. Republika Poljska tvrdi da će nakon provedbe odredbi u području upućivanja vozača iz Direktive 2020/1057 prijevoznici morati snositi velike troškove. Ti troškovi na prvom mjestu proizlaze iz potrebe da se naknada koja se isplaćuje vozačima uskladi s tarifama koje su na snazi u državama kroz koje oni prolaze i, na drugom mjestu, iz administrativnih opterećenja.

948. Kao prvo, kad je riječ o naknadi vozačima, prema informacijama iz procjene učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, među državama članicama postoje temeljne razlike u pogledu razine plaća vozača. Uzimajući u obzir činjenicu da troškovi povezani s plaćama čine otprilike 30 % troškova poslovanja prijevoznika, tako znatna izmjena plaća dovela bi do velikog opterećenja poduzetnika i bila bi odlučujuća za njihovu konkurentnost. Naime, kao što to navodi Komisija, tržišno natjecanje u tom sektoru prije svega temelji se na cijenama. Valja napomenuti i da na tržištu usluga prijevoza uglavnom posluju MSP-ovi koji imaju ograničen kapital. Stoga bi toliko veliki troškovi mogli premašiti financijske kapacitete tih poduzetnika, što bi posljedično dovelo do njihova stečaja i povećanja nezakonitih praksi te lažnog samozapošljavanja.

949. U okviru usporedbe tih troškova s koristima koje imaju vozači, Republika Poljska navodi da će se, kao što je to istaknula Komisija, u pogledu borbe protiv nezakonitog posla i manjeg vrednovanja plaća, poboljšati samo situacija vozača koji više vremena provode u državi nego što prolaze kroz nju. Naime, kratkotrajni boravak drugih vozača spriječit će djelotvoran nadzor. Stoga treba smatrati da primjena propisa države u kojoj se odvija provoz na vozače predstavlja nerazuman zahtjev.

950. Kao drugo, kad je riječ o administrativnim opterećenjima, oni stvaraju dodatne troškove. Unatoč tomu što se zahtjevi utvrđeni Direktivom 2014/67/EU primjenjuju samo na vozače, nužno je izraditi i prevesti dodatne dokumente za svakog vozača na kojeg se odnose pravila o upućivanju. Što je još važnije, prijevoznici su obvezni stalno analizirati prijevoz koji se obavlja kako bi odredili mjerodavni propis. Ako je mjerodavan propis države u kojoj se odvija provoz, treba ga prevesti i izmijeniti uvjete zaposlenja. Iz izračuna izvršenih u sektoru proizlazi da administrativni troškovi povezani s primjenom propisa države domaćina koji se odnose na plaće vozača samo za jednog prijevoznika mogu iznositi čak 14 000 eura godišnje. Ti troškovi ne uključuju čak ni izdatke za kontrole i eventualne novčane kazne.

951. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

ii)    Analiza

–       Uvodne napomene

952. Iz sudske prakse navedene u točki 52. i sljedećim točkama ovog mišljenja proizlazi da Sud u ovom slučaju, kako bi mogao odgovoriti na tužbene razloge koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti, treba provjeriti je li zakonodavac Unije, time što je u članku 1. stavcima 3. do 7. Direktive 2020/1057, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 7. do 13., predvidio posebna pravila o upućivanju vozača u sektoru međunarodnog cestovnog prometa, očito prekoračio široku diskrecijsku ovlast kojom raspolaže u području zajedničke prometne politike(566), time što se odlučio za mjere koje su očito neprikladne s obzirom na ciljeve koje želi postići ili koje uzrokuju neproporcionalne nepovoljnosti u odnosu na ciljeve koje se želi postići.

953. U tom pogledu ističem da je Sud također priznao da je propis Unije o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga obuhvaćen područjem u kojem djelovanje zakonodavca Unije podrazumijeva izbore političke i gospodarske ili socijalne prirode u kojima on mora izvršiti složene ocjene i procjene te da stoga u tom području taj zakonodavac raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti(567).

954. Prije analize proporcionalnosti želim još napomenuti, i dalje uvodno, da, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 8. Direktive 2020/1057, navedene u točki 844. ovog mišljenja, odredbe te direktive koje se odnose na posebna pravila o upućivanju vozača nadopunjuju opća pravila o upućivanju radnika, predviđena Direktivom 96/71. Budući da se pravilima iz Direktive 2020/1057 isključuje postojanje upućivanja u slučaju određenih vrsta prijevoza i da se njima priznaje primjenjivost te direktive u nekim drugim slučajevima, ona, s jedne strane, ograničavaju i, s druge strane, pojašnjavaju područje primjene Direktive 96/71. U odnosu na pravila sadržana u potonjoj direktivi, pravila iz Direktive 2020/1057 stoga predstavljaju lex specialis. U tim okolnostima, ta pravila treba analizirati u pravnom kontekstu i kontekstu sudske prakse koji se odnosi na Direktivu 96/71, a kojim su ta pravila obuhvaćena.

955. U tom okviru valja, kao prvo, istaknuti da je Sud, kao što se to navodi u točki 874. i sljedećim točkama ovog mišljenja, u presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging u biti implicitno potvrdio pristup u području upućivanja vozača u sektoru cestovnog prometa koji se temelji na razlikovanju ovisno o vrsti prijevoza, s obzirom na to da je sam Sud u toj presudi smatrao da se propis o upućivanju koji proizlazi iz Direktive 96/71 različito primjenjuje na različite vrste prijevoza u skladu s kriterijem „dostatne povezanosti”, utvrđenim u njegovoj ranijoj sudskoj praksi i, konkretno, prethodno navedenoj presudi Dobersberger.

956. Kao drugo, Sud je u presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging, u pogledu određenih vrsta prijevoza, već razvio posebne kriterije s obzirom na postojanje „dostatne povezanosti”, u skladu sa sudskom praksom. Stoga, kao što sam to istaknuo u točkama 877. do 880. ovog mišljenja, Sud je utvrdio, s jedne strane, da se ne može smatrati „upućenim” u smislu Direktive 96/71 vozač koji u okviru cestovnog prijevoza tereta prolazi kroz državno područje države članice ili obavlja samo bilateralni prijevoz i, s druge strane, da vozača koji obavlja kabotažu treba u načelu treba smatrati upućenim na državno područje države članice domaćina u smislu Direktive 96/71.

957. Suprotno tomu, Sud nije razvio posebne kriterije s obzirom na postojanje „dostatne povezanosti” u pogledu druge dvije vrste prijevoza na koje se odnosi propis predviđen Direktivom 2020/1057, odnosno kombiniranog prijevoza i prekograničnog prijevoza.

958. Međutim, iako je presuda Federatie Nederlandse Vakbeweging donesena nakon donošenja Direktive 2020/1057, iz učinka ex tunc presuda Suda(568) proizlazi da propis o upućivanju međunarodnih vozača u slučaju provoza, bilateralnog prijevoza i kabotaže u smislu Direktive 96/71, kako je se tumači u toj presudi, predstavlja propis koji je već bio na snazi prije donošenja Direktive 2020/1057.

959. Iz toga slijedi, s jedne strane, da se osim nekoliko aspekata, kao što su izuzeća predviđena u članku 1. stavku 3. trećem i četvrtom podstavku i članku 1. stavku 4. trećem podstavku Direktive 2020/1057, u pogledu tih triju vrsta prijevoza u Direktivi 2020/1057 nije izmijenio propis o upućivanju vozača u odnosu na postojeću situaciju u okviru Direktive 96/71.

960. S druge strane i slijedom toga, poništenje odredbi Direktive 2020/1057 koje se odnose na te tri vrste prijevoza u biti ne bi uključivalo, osim u nekoliko aspekata, bilo kakvu promjenu u odnosu na propis o upućivanju vozača.

961. Međutim, budući da je Direktiva 2020/1057 donesena prije nego što je objavljena presuda Federatie Nederlandse Vakbeweging, u ovom se slučaju ne može smatrati, kao što je to slučaj s člankom 1. točkom 6. podtočkom (c) Uredbe 2020/1054, kao što sam to istaknuo u točki 394. ovog mišljenja, da je zakonodavac Unije donošenjem te direktive zaista „kodificirao” postojeće pravo u pogledu tih triju vrsta međunarodnog prijevoza(569). Međutim, Sud treba u svojoj analizi proporcionalnosti mjera o kojima je riječ uzeti u obzir da su propis donesen prije i onaj donesen nakon donošenja direktive o kojoj je riječ isti, barem kad je riječ o tim trima vrstama međunarodnog prijevoza.

962. U tim okolnostima, prema sudskoj praksi navedenoj u točki 52. i sljedećim točkama ovog mišljenja  i u skladu s točkom 952. ovog mišljenja, u ovom slučaju ispitivanjem tužbenih razloga koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti s obzirom na članak 1. stavke 3., 4., 5. i 7. Direktive 2020/1057, treba provjeriti je li zakonodavac Unije u okviru donošenja normativne mjere kojom se u odnosu na postojeće pravo ne mijenja propis o upućivanju vozača kad je riječ o bilateralnom prijevozu, provozu i kabotaži, očito prekoračio široku diskrecijsku ovlast kojom raspolaže u području zajedničke prometne politike, time što se odlučio za mjeru koja je očito neprikladna s obzirom na ciljeve koje želi postići ili koja uzrokuje neproporcionalne nepovoljnosti u odnosu na ciljeve koje se želi postići.

963. Stoga upravo u tom smislu valja ispitati različite tužbene razloge koje su države članice tužiteljice istaknule kako bi dovele u pitanje proporcionalnost članka 1. stavaka 3. do 7. Direktive 2020/1057.

–       Ciljevi posebnih pravila o upućivanju vozača predviđenih Direktivom 2020/1057

964. Kako bi se mogla provesti analiza tužbenih razloga koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti najprije valja utvrditi ciljeve koji se nastoje postići propisom o kojem je riječ, odnosno ciljeve čiju legitimnost ne osporavaju države članice tužiteljice.

965. Kao što to proizlazi iz točaka 841. do 844. ovog mišljenja i uvodnih izjava Direktive 2020/1057 koje se u njima navode, opći je cilj pravilâ o upućivanju za prijevoznike olakšati slobodno pružanje usluga koordiniranim određivanjem države članice čije uvjete zaposlenja treba primijeniti na radnika koji se nalazi u prekograničnoj situaciji. Poseban je cilj Direktive 2020/1057 uzeti u obzir posebnosti sektora cestovnog prometa izuzimanjem određenih kategorija prijevoza iz pravilâ o upućivanju, pri čemu se osigurava odgovarajuća zaštita radnikâ. Te ciljeve treba ocijeniti s obzirom na prethodno opisane posebne aspekte prometnog sektora.

966. Iz navedenih uvodnih izjava također proizlazi da se pravni okvir upućivanja temelji na ravnoteži između dvaju interesa, odnosno, s jedne strane, da se poduzećima zajamči mogućnost pružanja usluga na unutarnjem tržištu upućivanjem radnika iz države članice u kojoj imaju poslovni nastan u državu članicu u kojoj pružaju usluge i, s druge strane, da se zaštite prava upućenih radnika. Stoga je zakonodavac Unije donošenjem Direktive 2020/1057 nastojao osigurati slobodno pružanje usluga na pravednoj osnovi, odnosno u regulatornom okviru kojim se jamči tržišno natjecanje koje se ne temelji na primjeni u istoj državi članici uvjeta zaposlenja koji se bitno razlikuju ovisno o tome ima li poslodavac poslovni nastan u toj državi članici ili ne.

–       Neprikladnost kriterija koji se temelji na vrsti prijevoza

967. Prije svega, kad je riječ o argumentima koje su države članice tužiteljice iznijele u pogledu neprikladnosti kriterija koji se temelji na vrsti prijevoza, ističem da široka diskrecijska ovlast kojom zakonodavac Unije raspolaže u području zajedničke prometne politike(570) i u području propisa Unije o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga(571) nedvojbeno obuhvaća i odabir kriterija na temelju kojeg se utvrđuje postojanje „dostatne povezanosti” s državnim područjem države članice, pri čemu se poštuju kriteriji koje je Sud naveo u svojoj sudskoj praksi.

968. Međutim, svaka vrsta prijevoza koja se uzela u obzir u članku 1. stavcima 3. do 7. Direktive 2020/1057 na drukčiji je način povezana s državnim područjem države članice poslovnog nastana prijevoznika ili s državnim područjem jedne ili više država članica domaćina. Stoga se, s obzirom na to da se primjerice u slučaju kabotaže prijevoz u cijelosti odvija na državnom području države članice domaćina različite od države članice poslovnog nastana, može smatrati da obavljanje posla vozača u okviru takvih postupaka pokazuje dostatnu povezanost s tim područjem(572). U slučaju bilateralnog prijevoza, prijevoz započinje ili završava u državi članici poslovnog nastana, dok se u slučaju provoza prijevoz odvija u državi članici domaćinu, ali se pritom polazišna ili odredišna točka tog prijevoza ipak ne nalaze u toj državi, zbog čega se može smatrati da vozač obavlja ograničen rad na državnom području države članice u koju je poslan(573). Suprotno tomu, u slučaju nebilateralnog prijevoza (prekograničnog prijevoza), prijevoz se odvija između dviju država domaćina, zbog čega se može smatrati da vozačev rad ni na koji način nije povezan s državnim područjem države članice poslovnog nastana prijevoznika.

969. Prema mojem mišljenju, ta razmatranja pokazuju da, s obzirom na to da je svaka od različitih vrsta prijevoza na drukčiji način povezana s državnim područjem države članice poslovnog nastana ili država članica domaćina, kriterij koji se temelji na vrsti prijevoza za utvrđivanje postojanja „dostatne povezanosti” između pružanja te usluge i državnog područja države članice nije očito neprikladan. Usto, suprotno onomu što tvrde neke države članice tužiteljice, s obzirom na to da se na temelju takvog kriterija propisi razlikuju ovisno o vez  između rada i državnog područja države članice o kojoj je riječ, njime se uzimaju u obzir posebnosti svake od tih vrsta usluge prijevoza. Umjesto da se usredotoči samo na državno područje na kojem je radnik prisutan, zakonodavac Unije usporedio je vezu vrste pružene usluge s državom članicom domaćinom i njezinu vezu s državom članicom poslovnog nastana kako bi se poduzetnicima olakšalo pružanje tih usluga a da se pritom ozbiljno ne ugrozi zaštita prava radnika koja imaju vozači.

970. Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da je zakonodavac Unije u okviru široke margine prosudbe kojom raspolaže u tom području doista mogao odabrati takav kriterij.

971. Osim toga, kao što sam to napomenuo u točki 955. ovog mišljenja, Sud je u presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging u biti implicitno potvrdio pristup u području upućivanja vozača u sektoru cestovnog prometa koji se temelji na razlikovanju ovisno o vrsti prijevoza. Naime, u toj je presudi tumačio propis o upućivanju koji proizlazi iz Direktive 96/71 na način da se različito primjenjuje na različite vrste prijevoza u skladu s kriterijem „dostatne povezanosti”.

972. Usto, kao što sam to istaknuo u točki 956. ovog mišljenja, Sud je u presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging već razvio posebne kriterije s obzirom na postojanje „dostatne povezanosti” u pogledu bilateralnog prijevoza, provoza i kabotaže. U tim okolnostima, države članice tužiteljice ne mogu tvrditi da je kriterij koji se temelji na vrsti prijevoza neprikladan za te vrste prijevoza jer se u okviru njega ne uzima dovoljno u obzir stvarna veza vozača s državnim područjem države o kojoj je riječ.

973. Kad je riječ o kombiniranom prijevozu, čak i ako Sud nije pružio posebne smjernice u pogledu te vrste prijevoza, u prethodno navedenoj presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging Sud je jasno naveo da prekogranični prijevoz iz države članice poslovnog nastana prijevoznika do državnog područja druge države članice ili obrnuto nije obuhvaćen područjem primjene Direktive o upućivanju radnika(574). Međutim, prema mojem mišljenju, to rasuđivanje obuhvaća – te se stoga i primjenjuje na – prijevoz iz članka 1. stavka 6. Direktive 2020/1057, kojim se sada u potpunosti isključuje postojanje upućivanja kada se odrađuju početne ili završne cestovne dionice kombiniranog prijevoza ako one same predstavljaju bilateralni prijevoz.

974. Kad je riječ o nebilateralnom prijevozu, u točkama 858. i 859. ovog mišljenja istaknuo sam da, suprotno onomu što vrijedi za prethodno navedene druge vrste prijevoza, Direktiva 2020/1057 ne sadržava u svojem članku 1. nijedan stavak kojim bi se normativno uredilo upućivanje vozačâ za tu vrstu prijevoza. U njezinoj se uvodnoj izjavi 13. samo navodi da su, s obzirom na to da tu vrstu prijevoza obilježava činjenica da vozač sudjeluje u međunarodnom prijevozu izvan države članice poslovnog nastana poduzeća koje upućuje, obavljene usluge povezane s državom članicom domaćinom o kojoj je riječ, a ne s državom članicom poslovnog nastana.

975. Slijedom toga, Direktivom 2020/1057 samo se pojašnjava da u slučajevima prekograničnog prijevoza uvijek postoji upućivanje vozača jer, s obzirom na to da se rad obavlja izvan države članice poslovnog nastana, ne postoji dostatna povezanost s tom državom. Međutim, njome se precizno ne pojašnjava koji će se propis primjenjivati na upućivanje ili konkretnije s kojom će od država članica domaćina o kojima je riječ rad biti dostatno povezan.

976. U tom pogledu podsjećam na to da iz sudske prakse proizlazi da uvodna izjava sama po sebi ne predstavlja pravno pravilo i stoga nema vlastitu pravnu snagu, ali se njome može razjasniti tumačenje pravila ili pravnog pojma predviđenog aktom u kojem se nalazi(575). Iz toga slijedi da državu članicu domaćina s kojom postoji dostatna povezanost između rada i njezina državnog područja te čije će zakonodavstvo stoga biti primjenjivo treba odrediti primjenom kriterija utvrđenih u sudskoj praksi, kao što su oni navedeni u točki 876. ovog mišljenja(576).

977. Kad je riječ o prekograničnom prijevozu, ipak valja istaknuti i da je zakonodavac odlučio olakšati poduzetnicima obavljanje učinkovitog prijevoza time što je određeni prekogranični prijevoz povezan s bilateralnim prijevozom isključio iz područja primjene sustava upućivanja, kao što se to predviđa izuzećima u smislu članka 1. stavka 3. trećeg i četvrtog podstavka te članka 1. stavka 4. trećeg podstavka Direktive 2020/1057. Za sav taj prekogranični prijevoz ne postoji upućivanje i stoga se primjenjuju pravila države članice poslovnog nastana prijevoznika.

978. Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da, donošenjem sektorskih pravila o upućivanju vozačâ u sektoru cestovnog prometa na temelju postojanja dostatne povezanosti vozača i pružene usluge s državnim područjem države članice, koja se temelje na kriteriju kojim se pravi razlika između različitih vrsta prijevoza ovisno o stupnju povezanosti s državnim područjem te države članice, zakonodavac Unije, u okviru široke margine prosudbe koju ima u ovom području, nije primijenio kriterij koji je očito neprikladan u odnosu na ciljeve koje je nastojao postići propisom o kojem je riječ.

979. Ta se ocjena ne može dovesti u pitanje argumentima koje su iznijele države članice tužiteljice.

980. Na prvom mjestu, države članice tužiteljice ističu da za utvrđivanje pravila o upućivanju vozača postoje drugi kriteriji ili parametri koji su prikladniji od onog koji se temelji na vrsti prijevoza.

981. U tom pogledu, kao prvo, kad je riječ o argumentu Republike Bugarske i Republike Cipra prema kojem se prikladna mjera koja je manje ograničavajuća od primjene kriterija koji se temelji na vrsti prijevoza sastoji od potpunog izuzeća međunarodnog prijevoza od pravilâ o upućivanju i uvjeta zaposlenja u državi članici domaćinu, tom se mjerom ne bi omogućilo postizanje ravnoteže između različitih interesa o kojima je riječ jer se takvim rješenjem očito ne bi ostvario glavni cilj Direktive 2020/1057 koji se odnosi na socijalnu zaštitu radnika niti bi se njime pridonijelo poštenijem tržišnom natjecanju kako bi se osiguralo slobodno pružanje usluga na pravednoj osnovi, odnosno unutar regulatornog okvira kojim se jamči tržišno natjecanje. Osim toga, Komisija je takvo rješenje već razmatrala i odbila tijekom zakonodavnog postupka(577).

982. Kao drugo, kad je riječ o upotrebi kriterija koji se temelji na trajanju boravka vozačâ u državi domaćinu, to je u teoriji mogao biti kriterij koji je zakonodavac Unije mogao uzeti u obzir prilikom utvrđivanja pravila o upućivanju vozača. Naime, kao što će se to detaljnije analizirati u točki 1024. i sljedećim točkama ovog mišljenja, Komisija je primijenila taj kriterij u Prijedlogu Direktive o upućivanju.

983. Međutim, kao što to proizlazi iz točaka 53. i 56. ovog mišljenja te iz sudske prakse koja se u njima navodi, nije zadaća Suda da ocjenu zakonodavca Unije zamijeni vlastitom ocjenom prilikom izvršavanja nadležnosti koja uključuje odabire političke, ekonomske i socijalne prirode te složene ocjene. Naime, Sud je dužan provjeriti je li zakonodavac Unije, time što se odlučio za mjere koje su očito neprikladne s obzirom na cilj koji se želi postići, očito prekoračio široku diskrecijsku ovlast koju ima kad je riječ o složenim ocjenama i procjenama koje je bio pozvan provesti. Prema tome, ne traži se odgovor na pitanje je li mjera usvojena u takvom području bila jedina ili najbolja moguća, s obzirom na to da na njezinu zakonitost može utjecati samo očita neprikladnost u odnosu na cilj koji nadležne institucije žele postići.

984. Međutim, iz analize koju sam iznio u točkama 967. do 978. ovog mišljenja proizlazi da kriterij koji se temelji na vrsti prijevoza i koji je zakonodavac Unije upotrijebio u Direktivi 2020/1057 nije očito neprikladan u odnosu na ciljeve koje je taj zakonodavac želio postići propisom o kojem je riječ.

985. Usto, kao što se to istaknulo u analizi drugih akata u paketu za mobilnost(578), na zakonodavcu je da u okviru široke margine prosudbe kojom raspolaže u području zajedničke prometne politike odvagne različite ciljeve i interese o kojima je riječ te da odabere posebnu mjeru kojom se nastoje poboljšati uvjeti rada vozačâ i koju smatra korisnom, pod uvjetom da je ta mjera prikladna za ostvarivanje ciljeva koje navedeni zakonodavac želi postići. Uspostavljanje te ravnoteže u biti je politička odluka i zakonodavac u tu svrhu, kao što je to Sud već presudio, treba imati široku diskrecijsku ovlast(579).

986. U tim okolnostima, čak i da su bile moguće druge mjere kojima se utvrđuju pravila o upućivanju vozačâ, kao što su mjere u okviru kojih se primjenjuje kriterij koji se temelji na trajanju boravka vozačâ u državi domaćinu, to ne znači da je zakonodavac Unije povrijedio načelo proporcionalnosti, s obzirom na to da mjera koju je odabrao nije očito neprikladna.

987. Iz tih razmatranja proizlazi da su svi drugi argumenti koje su iznijele države članice, uključujući one koji se temelje na presedanima u sudskoj praksi Suda(580) i kojima se nastoji dokazati da je kriterij koji se temelji na trajanju prikladniji od kriterija koji je u konačnici utvrđen u Direktivi 2020/1057, bespredmetni te ih stoga treba odbiti.

988. Na drugom mjestu, određene države članice tvrde da je kriterij koji se temelji na vrsti prijevoza neprikladan jer se njime stvara nesigurnost u pogledu određivanja države članice domaćina i stoga mjerodavnog zakonodavstva.

989. U tom pogledu ipak općenito napominjem da je, kao što to izričito proizlazi iz uvodne izjave 7., zakonodavac svojim pristupom nastojao olakšati primjenu sektorskih pravila o upućivanju vozača. U tom smislu, u skladu s navedenim kriterijem koji se temelji na vrsti prijevoza, Direktivom 2020/1057 određeni se prijevoz izuzima iz primjene Direktive 96/71 te se, a contrario, na prijevoz koji nije izuzet i dalje primjenjuje ta direktiva o upućivanju radnika.

990. Tako se, kad je riječ o bilateralnom prijevozu, provozu i dijelovima kombiniranog prijevoza koji su određeni na temelju članka 1. stavka 6., Direktivom 2020/1057 jasno utvrđuje da ne postoji upućivanje vozača i da se stoga primjenjuje zakon države članice poslovnog nastana prijevoznika. Suprotno tomu, kad je riječ o kabotaži, Direktivom se jasno utvrđuje da postoji upućivanje u državu članicu domaćina na čijem se državnom području obavlja prijevoz. Slijedom toga, na upućivanje se primjenjuje zakonodavstvo te države članice. Naposljetku, kad je riječ o nebilateralnom prijevozu (prekograničnom prijevozu), kao što sam to istaknuo u točkama 858., 859. i 974. ovog mišljenja, u Direktivi 2020/1057 pojašnjava se da postoji upućivanje, ali se konkretno ne navodi u koju se državu članicu domaćina obavilo upućivanje. Tu državu treba odrediti u svakom slučaju zasebno u skladu s analizom koja se temelji na kriterijima razvijenima u sudskoj praksi, a to je dužan napraviti poduzetnik.

991. U tom kontekstu, ne primjećujem nikakvu nesigurnost koja bi se Direktivom 2020/1057 stvorila u pogledu utvrđivanja države članice o kojoj je riječ i stoga mjerodavnog zakonodavstva kad je riječ o prijevozu navedenom u prethodnoj točki. Naprotiv, Direktivom 2020/1057 otklonjena je nesigurnost uzrokovana različitom primjenom odredbi Direktive 96/71 u različitim državama članicama prije donošenja novog propisa.

992. Rumunjska i, prije svega, Republika Poljska, ipak upućuju na izuzeća utvrđena u trećem i četvrtom podstavku stavka 3. te trećem podstavku stavka 4. članka 1. Direktive 2020/1057.

993. U tom pogledu, kad je riječ o tome od kojeg se trenutka primjenjuju pravila o upućivanju, slažem se sa stajalištem Vijeća prema kojem iz samog teksta članka 1. stavka 3. Direktive 2020/1057 jasno proizlazi da, ako se tijekom polaznog putovanja u okviru određenog bilateralnog prijevoza više puta obavlja dodatan prijevoz, država članica o kojoj je riječ nikako ne može primijeniti izuzeće za bilateralni prijevoz. Kad je riječ o dvojbama u pogledu članka 1. stavka 4. Direktive 2020/1057, valja utvrditi da Republika Poljska ne objašnjava koje dvojbe ima. Kad je riječ o razlogu zbog kojeg je dopušteno da se samo jedanput obavi dodatan prijevoz, a ne više puta, to je politički odabir zakonodavca kako bi se uspostavila pravedna ravnoteža između postojećih interesa, u okviru koje navedeni zakonodavac ima široku diskrecijsku ovlast, kao što je to, među ostalim, navedeno u točki 985. ovog mišljenja. Naposljetku, kad je riječ o razlogu zbog kojeg se u okviru bilateralnog putovanja s polazištem u državi članici poslovnog nastana dopušta da se jedanput obavi dodatan prijevoz, dok se na povratku dopušta da se dvaput obavi dodatan prijevoz ako tijekom putovanja s polazištem u državi članici poslovnog nastana nije nijednom obavljen dodatan prijevoz, Vijeće je objasnilo da je on povezan s mogućnošću primjene pravila navedenih u uvodnoj izjavi 9. Kad vozač napusti državu članicu poslovnog nastana, nadzorna tijela ne mogu znati koliko će puta na povratku vozač obaviti dodatan prijevoz . Međutim, tijekom povratka, nadzorna tijela mogu znati što je vozač prethodno radio.

994. Na trećem mjestu, Rumunjska tvrdi da će Direktiva 2020/1057 imati izravne posljedice na tržište i da može odvratiti od određenih djelatnosti prijevoza.

995. U tom pogledu, kao što sam to istaknuo u točkama 841. do 844. i 964. do 966. ovog mišljenja, utvrđeni cilj Direktive 2020/1057 je postići pravednu ravnotežu kako bi se osigurali primjereni uvjeti rada i socijalna zaštita za vozače, s jedne strane, te primjereni uvjeti poslovanja i poštenog tržišnog natjecanja za cestovne prijevoznike, s druge strane. Iz toga proizlazi da se Direktivom 2020/1057, time što se jamči veća zaštita upućenih radnika, nastoji osigurati ostvarivanje slobodnog pružanja usluga unutar Unije u okviru tržišnog natjecanja koje ne ovisi o pretjeranim razlikama između uvjeta zaposlenja koji se u istoj državi članici primjenjuju na poduzeća različitih država članica.

996. U tom kontekstu, valjanost Direktive 2020/1057 ne može se dovesti u pitanje zbog toga što zakonodavac Unije nije dao prednost određenim djelatnostima na tržištu na štetu smanjenja socijalne zaštite radnika. Naime, kao što sam to upravo istaknuo u točki 985. ovog mišljenja, takvo odvagivanje u potpunosti je obuhvaćeno diskrecijskom ovlasti koju zakonodavac Unije ima u ovom slučaju.

–       Neprikladnost i nepotrebnost „hibridnog modela” za ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići

997. Kad je riječ o tužbenim razlozima i argumentima koje su Republika Bugarska i Republika Cipar istaknule u pogledu neprikladnosti i nepotrebnosti „hibridnog modela” za ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići Direktivom, prije svega upućujem na razmatranja navedena, inter alia, u točki 985. ovog mišljenja, iz kojih proizlazi, s jedne strane, da je na zakonodavcu Unije da odvagne različite ciljeve i interese o kojima je riječ i da pritom odabere odgovarajuću posebnu mjeru kako bi uspostavio pravednu ravnotežu između tih ciljeva i interesa te, s druge strane, da je uspostavljanje takve ravnoteže politički odabir u okviru kojeg zakonodavac ima široku marginu prosudbe.

998. U tom pogledu, u točki 60. ovog mišljenja već sam istaknuo da zakonodavac treba uspostaviti ravnotežu između različitih interesa pri čemu se oslanja na situaciju koja prevladava u cijeloj Uniji, a ne na pojedinačnu situaciju samo jedne države članice. Nadalje, u točkama 219. i 220. ovog mišljenja istaknuo sam i da iz sudske prakse Suda proizlazi da zakonodavac Unije ne može biti lišen mogućnosti prilagodbe zakonodavnog akta, osobito u sektoru zajedničke prometne politike, bilo kakvoj izmjeni okolnosti ili bilo kakvoj promjeni u saznanjima, s obzirom na njegovu zadaću osiguranja zaštite općih interesa priznatih UFEU-om i uzimanja u obzir međusektorskih ciljeva iz članka 9. UFEU-a, među kojima su zahtjevi povezani s promicanjem visoke razine zapošljavanja i osiguranjem dostatne socijalne zaštite(581).

999. Konkretno, Sud je u tom pogledu već priznao da je, s obzirom na znatne izmjene koje su utjecale na unutarnje tržište, a najviše zbog uzastopnih proširenja Unije, zakonodavac Unije imao pravo prilagoditi zakonodavni akt kako bi ponovno odvagnuo postojeće interese s ciljem povećanja socijalne zaštite vozača te time izmijeniti uvjete u kojima se odvija slobodno pružanje usluga(582).

1000.  U tom smislu, kad je riječ o tvrdnji prema kojoj pravila o upućivanju vozača donesena u Direktivi 2020/1057 više utječu na cestovne prijevoznike iz država članica na periferiji Unije, sustav upućivanja češće će se primjenjivati na poduzeća koja češće upućuju radnike kako bi pružali usluge koje nisu povezane s državnim područjem države članice poslovnog nastana. Mjere Unije neizbježno imaju nejednake učinke u različitim državama članicama i na različite gospodarske subjekte, ovisno o odabiru tih subjekata u pogledu usmjerenja njihovih komercijalnih aktivnosti i mjesta poslovnog nastana. Međutim, pravila o kojima je riječ jednako se primjenjuju na sve države članice.

–       Neproporcionalni negativni učinci

1001. Nekoliko država članica tužiteljica tvrdi da se odredbe u području upućivanja vozača iz Direktive 2020/1057 protive načelu proporcionalnosti jer proizvode neproporcionalne negativne učinke u odnosu na njihove prednosti. Te države članice uzimaju u obzir, s jedne strane, troškove koji proizlaze iz usklađivanja s novim zakonodavstvom (kao što je potreba da se naknada koja se isplaćuje vozačima uskladi s tarifama koje su na snazi u državama kroz koje oni prolaze) i, s druge strane, troškove povezane s administrativnim opterećenjima.

1002. Međutim, u tom pogledu ističem da se, kad je riječ o bilateralnom prijevozu, provozu i kabotaži, Direktiva 2020/1057 ne može smatrati izvorom novouspostavljenog i strožeg regulatornog okvira. Naime, kao što to proizlazi iz točke 959. ovog mišljenja, propisi o upućivanju odgovaraju onima koji su već bili na snazi prije donošenja Direktive 2020/1057. U tim okolnostima, za te se vrste prijevoza ne može tvrditi da su opterećenja za prijevoznike na neki način povećana jer su ona uostalom već proizlazila iz same Direktive 96/71, mnogo prije donošenja Direktive 2020/1057.

1003. Nadalje, kad je riječ o propisu predviđenom u članku 1. stavku 6. Direktive 2020/1057 u pogledu kombiniranog prijevoza, taj propis predstavlja izuzeće od primjene pravilâ iz Direktive 96/71 za ondje navedene cestovne dionice, koje su obično obuhvaćene područjem primjene Direktive 96/71. Iz toga slijedi da ni ta odredba ne može dovesti do dodatnih troškova povezanih s upućivanjem vozača u odnosu na prijašnji sustav.

1004. Kad je riječ o nebilateralnom prijevozu, ističem da, iako je točno da se, kao što to proizlazi iz točke 975. ovog mišljenja, Direktivom 2020/1057 pojašnjava da načelno postoji upućivanje vozača, u trećem i četvrtom podstavku stavka 3. te u trećem podstavku stavka 4. njezina članka 1. predviđaju se izuzeća za čitav niz prekograničnog prijevoza povezanog s bilateralnim prijevozom.

1005. Usto, valja istaknuti da otklanjanje nesigurnosti uzrokovane različitom primjenom u različitim državama članicama može općenito smanjiti troškove poduzetnika. Osim toga, zakonodavac je donio i posebna, blaža administrativna pravila za sve vrste prijevoza koja pridonose smanjenju opterećenja za cestovne prijevoznike koji upućuju vozače u usporedbi s pravnim okvirom koji se primjenjivao prije donošenja Direktive 2020/1057.

1006. U svakom slučaju, države članice o kojima je riječ nisu dokazale da su, prema sudskoj praksi navedenoj u točki 59. ovog mišljenja, nepovoljnosti za prijevoznike, koje proizlaze iz propisa predviđenog Direktivom 2020/1057 u pogledu prekograničnog prijevoza, nerazmjerne njegovim prednostima.

1007. Zaključno, s obzirom na sva prethodna razmatranja, smatram da valja odbiti sve tužbene razloge koji se temelje na činjenici da je zakonodavac Unije, time što je donio članak 1. stavke 3. do 7. Direktive 2020/1057, u vezi s uvodnim izjavama 7. do 13. te direktive, kojim se predviđaju posebna pravila o upućivanju vozača u sektoru međunarodnog cestovnog prometa, očito prekoračio svoju široku diskrecijsku ovlast.

2)      Tužbeni razlozi koji se odnose na ispitivanje proporcionalnosti koje je proveo zakonodavac Unije

i)      Argumenti stranaka

1008. Svih šest država članica koje su pobijale Direktivu 2020/1057 osporavaju ispitivanje proporcionalnosti koje je proveo zakonodavac Unije i konkretno neprovođenje procjene učinka u pogledu konačne verzije odredbi kojima se utvrđuju posebna pravila o upućivanju vozača u sektoru cestovnog prometa, sadržana u članku 1. stavcima 3. do 7. navedene direktive.

1009. Republika Litva tvrdi da je donošenjem članka 1. stavaka 3. i 7. Direktive 2020/1057 počinjena bitna povreda postupka jer učinci tih odredbi nisu bili pravilno procijenjeni. U tom pogledu ta država članica upućuje na članak 11. stavak 3. UEU-a, članke 2. i 5. Protokola br. 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti te na Međuinstitucijski sporazum.

1010. Komisija je u Prijedlogu direktive o upućivanju predložila, među najrelevantnijim kriterijima u pogledu upućivanja radnika, trajanje boravka u drugoj državi članici. Međutim, Parlament i Vijeće dali su prednost prirodi prijevoza te su na taj način predložili bitno nove kriterije i time znatno izmijenili samu bit odredbi o kojima je riječ. Navedene institucije stoga su trebale provesti procjenu učinka i navesti razloge zbog kojih predloženi novi kriteriji predstavljaju prikladniju mjeru od one sadržane u Prijedlogu direktive.

1011. U ovom slučaju ne postoje objektivni razlozi zbog kojih nije provedena procjena učinka i zbog kojih institucije Unije nisu obrazložile svoju odluku da ne provedu takvu analizu. U tom pogledu, Republika Litva naglašava da ne osporava odredbe o kojima je riječ zbog toga što zakonodavac Unije nije proveo dodatnu procjenu učinka, nego zbog toga što se uopće nije analizirao učinak tih odredbi.  

1012. Prema mišljenju Republike Litve, ne može se tumačiti da prikladnost i nužnost procjena učinka proizlazi iz potpuno subjektivne ocjene koja ovisi isključivo o volji zakonodavca Unije. Naprotiv, ta bi se ocjena trebala temeljiti na postojećim objektivnim podacima jer je to jedini način da se zajamči da zakonodavac Unije neće zlouporabiti svoju diskrecijsku ovlast.

1013. Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde da su Parlament i Vijeće povrijedili načelo proporcionalnosti time što su donijeli hibridni model a da pritom nisu proveli nikakvu procjenu učinka. Naime, dvije navedene institucije nisu raspolagale nikakvom procjenom učinka, iako su je države članice zatražile u nekoliko navrata, niti bilo kojom drugom informacijom na temelju koje se može potvrditi da je mjera proporcionalna. U Komisijinu prvotnom Prijedlogu direktive o upućivanju predviđao se znatno drukčiji pristup u području upućivanja radnika.

1014. Rumunjska tvrdi da se u ovom slučaju na rješenje koje uključuje upućivanje na kriterij vrste prijevoza kako bi se utvrdile pretpostavke za provedbu sustava upućivanja u području cestovnog prometa nije odnosila procjena učinka koju je provela Komisija te se ono ne temelji na izvješću, analizi ili znanstvenim podacima. Tijekom pregovora nije navedeno ni podneseno nijedno izvješće ili analiza takve vrste, niti se o njima raspravljalo.

1015. Prema mišljenju Rumunjske, kako bi se poštovalo načelo proporcionalnosti, zakonodavac Unije trebao je temeljiti svoj zakonodavni izbor na analizama, izvješćima i procjenama koji se konkretno odnose na određivanje uvjeta u kojima se sustav upućivanja može primijeniti na vozače u području cestovnog prijevoza, uključujući odabrani kriterij prijevoza, uzimajući u obzir da takvi dokumenti u kojima se isključivo analizira nužnost zakonodavne intervencije u području upućivanja nisu dostatni. Naime, utvrđivanje potrebnih i prikladnih rješenja za suzbijanje utvrđenih nedostataka ne može se temeljiti samo na procjeni već postojeće situacije na tržištu prijevoza. Valja provesti i stvarnu i iscrpnu procjenu očekivanih posljedica predviđenih mjera.

1016. U tom su kontekstu još važnije znanstvene procjene i podaci, s obzirom na posebnosti u tom području i poteškoće u pogledu utvrđivanja dostatne povezanosti s državom članicom domaćinom. Usto, suzakonodavci su mogli, u skladu s točkom 15. Međuinstitucijskog sporazuma, provesti procjene učinka u vezi sa svojim znatnim izmjenama prijedloga Komisije, osobito u pogledu novog kriterija za utvrđivanje slučajeva upućivanja u području prijevoza. U tom pogledu, puka činjenica da se, prema Komisijinu mišljenju, zakonodavčevim pristupom jamči isti cilj kao i njezinim prijedlogom ne može nadomjestiti nepostojanje procjene učinka koja je trebala biti provedena. Cilj koji se nastoji postići zakonodavnim aktom Unije zasebno je pitanje od traženja mjera kojima se može osigurati ostvarivanje navedenog cilja, kao i od ocjene učinaka koje bi mogle proizvesti takve mjere.

1017. Mađarska tvrdi da neprovođenje procjene učinka u pogledu upućivanja u okviru kombiniranog prijevoza uređenog člankom 1. stavkom 6. Direktive 2020/1057 predstavlja očitu pogrešku u ocjeni zakonodavca Unije i povredu načela proporcionalnosti. Komisijin Prijedlog direktive o upućivanju nije se odnosio na kombinirani prijevoz, a pravila o tom prijevozu uvedena su nakon dogovora Vijeća i Parlamenta a da pritom te institucije nisu ispitale njihove učinke na intermodalni prijevoz tereta. Usto, Komisija je u Komunikaciji od 15. travnja 2020.(583) smatrala da ograničenja koja se primjenjuju na kombinirani prijevoz predstavljaju problem, osobito zbog toga što bi ta ograničenja mogla smanjiti učinkovitost u podupiranju multimodalnog prijevoza tereta.

1018. Republika Poljska također napominje da, kad je riječ o učincima odredbi sadržanih u članku 1. stavcima 3., 4., 6. i 7. Direktive 2020/1057 koju pobija, procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava obuhvaća mjere koje se temelje na vremenskom kriteriju. Suprotno tomu, nisu procijenjeni učinci konačno donesenih mjera. Stoga se, prema mišljenju te države članice, ne može tvrditi da se odluke zakonodavca Unije temelje na objektivnim podacima i da je zakonodavac mogao racionalno analizirati njihove posljedice.

1019. Prema mišljenju Republike Poljske, u ovom slučaju, zakonodavac Unije nije se nalazio u posebnoj situaciji koja zahtijeva da se odustane od dodatne procjene učinka i nije raspolagao s dovoljno elemenata koji mu omogućuju da ocijeni proporcionalnost konačno donesenih mjera. Ništa ne upućuje na to da su Vijeće i Parlament raspolagali podacima koji su potrebni kako bi se mogli procijeniti učinci koje bi pobijane odredbe imale na okoliš, na gospodarski položaj različitih prijevoznika i na sektor cestovnog prometa u cjelini.

1020. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

ii)    Analiza

–       Uvodne napomene

1021. Uvodno ističem da, kao što sam na to podsjetio u točki 61. ovog mišljenja, iz sudske prakse proizlazi da je pitanje je li zakonodavac uzeo u obzir sve relevantne elemente i okolnosti slučaja koje akt namjerava urediti i je li trebao provesti ili dopuniti procjenu učinka obuhvaćeno načelom proporcionalnosti. Iz toga slijedi da se tužbenim razlogom koji je iznijela Republika Litva i koji se temelji na bitnoj povredi postupka, zapravo nastoji istaknuti povreda načela proporcionalnosti i stoga ga treba ispitati u okviru analize tužbenih razloga koji se odnose na povredu tog načela.

1022. Nadalje, valja istaknuti da u ovom slučaju nije sporno da je zakonodavac Unije proveo procjenu učinka kad je donio Direktivu 2020/1057 i da je ta procjena učinka obuhvaćala uvođenje odredbi kojima se utvrđuju posebna pravila o upućivanju vozača u sektoru cestovnog prometa(584). Tako je članak 2. Prijedloga direktive o upućivanju koji je donijela Komisija sadržavao odredbe kojima se uvode posebna pravila za upućivanje vozača u tom sektoru.

1023. Međutim, u konačnoj verziji tih odredbi, osobito u članku 1. stavcima 3. do 7. Direktive 2020/1057 na koje se odnose ove tužbe, zakonodavac Unije donio je pravila koja se razlikuju od onih iz Komisijina Prijedloga direktive o upućivanju. U tom pogledu, nije sporno ni da se u pogledu konačne verzije tih odredbi nije provela nikakva posebna dodatna procjena učinka.

1024. Konkretnije, u Prijedlogu direktive o upućivanju, a osobito u njezinu članku 2. stavku 2.(585), Komisija je predložila sustav u okviru kojeg se, na temelju pretpostavke da se Direktiva 96/71 primjenjuje na sektor cestovnog prometa, dva od devet elemenata koji se odnose na uvjete zaposlenja države članice domaćina navedenih u članku 3. stavku 1. te Direktive 96/71(586), odnosno minimalni plaćeni godišnji odmor i primici od rada, ne primjenjuju na upućivanja kraća od tri dana mjesečno kad vozači obavljaju međunarodni prijevoz u smislu uredbi 1072/2009 i 1073/2009.

1025. Međutim, u skladu s navedenim prijedlogom, razdoblja kraća od tri dana i dalje bi predstavljala upućivanje na koje se primjenjuje ostalih sedam elemenata navedenih u članku 3. stavku 1. Direktive 96/71 i konkretno administrativni zahtjevi, osobito podnošenje izjave o upućivanju prije upućivanja.

1026. Budući da je kabotaža isključena iz pojma „međunarodni prijevoz” jer se cijeli prijevoz obavlja u državi članici domaćinu, taj je prijevoz, u skladu s Komisijinim Prijedlogom, trebao biti u potpunosti obuhvaćen pravilima o upućivanju iz Direktive 96/71. Stoga su se, u skladu s navedenim prijedlogom, pravila države članice domaćina u pogledu minimalne plaće i minimalnog plaćenog godišnjeg odmora trebala primjenjivati na kabotažu bez obzira na učestalost i trajanje prijevoza koji obavlja vozač.

1027. Iz analize posebnog propisa o upućivanju vozača sadržanog u Komisijinu Prijedlogu proizlazi, kao prvo, da se u tom prijedlogu zagovarao drukčiji kriterij u odnosu na Direktivu 2020/1057 kako bi se utvrdilo primjenjuju li se pravila o upućivanju vozača u sektoru cestovnog prometa. Naime, dok se u Prijedlogu direktive upotrebljavao vremenski kriterij koji se temelji na trajanju upućivanja, u Direktivi 2020/1057 ne upućuje se na trajanje, nego se primjenjuje kriterij koji se temelji isključivo na vrsti prijevoza.

1028. Kao drugo, dok se Direktivom 2020/1057, kao što to proizlazi iz točaka 846. do 859. ovog mišljenja, isključuje sâmo postojanje upućivanja i stoga primjenu pravilâ o upućivanju za određene vrste prijevoza (odnosno za bilateralni prijevoz, provoz i određeni prekogranični prijevoz povezan s bilateralnim prijevozom, kao i cestovne dionice u okviru kombiniranog prijevoza u skladu s člankom 1. stavkom 6. navedene direktive), na temelju Komisijina Prijedloga direktive o upućivanju, svaki bi međunarodni prijevoz doveo do upućivanja. U skladu s prethodno navedenim vremenskim kriterijem, samo se propis države članice domaćina koji se odnosi na minimalni plaćeni godišnji odmor i primitke od rada, koji su dva od prethodno navedenih devet elemenata iz članka 3. stavka 1. Direktive 96/71, ne bi primjenjivao ako razdoblje upućivanja traje tri dana ili kraće(587). Svih ostalih sedam elemenata navedenih u tom stavku primjenjivali bi se na svaki međunarodni prijevoz.

1029. Kao treće, kad je riječ o kabotaži, u Komisijinu Prijedlogu direktive o upućivanju i u konačnoj verziji Direktive 2020/1057 predviđa se potpuna primjenjivost propisa o upućivanju predviđenog Direktivom 96/71. Stoga se za tu vrstu prijevoza, kad je riječ o upućivanju, propis sadržan u Prijedlogu direktive o upućivanju ne razlikuje od onog donesenog u konačnoj verziji Direktive 2020/1057.

–       Nepostojanje dodatne procjene učinka za konačnu verziju odredbi koje se odnose na upućivanje vozača iz Direktive 2020/1057

1030. Upravo u kontekstu navedenom u prethodnim točkama valja provjeriti, s obzirom na prigovore iznesene u okviru tužbenih razloga koje su istaknule države članice tužiteljice te na sudsku praksu navedenu u točkama 71. do 74. ovog mišljenja, je li zakonodavac Unije u ovom slučaju povrijedio načelo proporcionalnosti zbog toga što nije provedena dodatna procjena učinka u pogledu konačne verzije odredbi kojima se utvrđuju posebna pravila o upućivanju vozača u sektoru cestovnog prometa, koja je u konačnici prihvaćena u Direktivi 2020/1057.

1031. U tom pogledu, prije svega smatram da treba odbiti prigovore koje su istaknule Republika Litva i Republika Poljska, jedine države članice koje osporavaju članak 1. stavak 7. Direktive 2020/1057, a koji se temelje na činjenici da, kad je riječ o kabotaži, zakonodavac Unije nije proveo procjenu učinka i nije raspolagao podacima koji su potrebni kako bi se ocijenili učinci navedene odredbe. Naime, kao što sam to naveo u točki 1029. ovog mišljenja, kad je riječ o toj vrsti prijevoza nema razlike između propisa o upućivanju vozačâ iz Komisijina Prijedloga direktive o upućivanju, koji se temeljio na procjeni učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, i propisa koji je u konačnici donesen u Direktivi 2020/1057. U tim okolnostima, dvije navedene države članice ne mogu isticati neprovođenje dodatne procjene učinka u pogledu kabotaže.

1032. Nadalje, potrebno je provjeriti je li zakonodavac Unije bio dužan provesti dodatnu procjenu učinka zbog činjenice da je, kao što sam to istaknuo u točki 1027. ovog mišljenja, u konačnoj verziji Direktive 2020/1057 na kraju prihvaćen kriterij koji se razlikuje od onog iz Prijedloga direktive o upućivanju kako bi se utvrdilo jesu li pravila o upućivanju primjenjiva na vozače u sektoru cestovnog prometa. U tom slučaju, donošenjem navedene direktive a da pritom nije provedena takva dodatna procjena učinaka, navedeni zakonodavac povrijedio je načelo proporcionalnosti.

1033. U tom pogledu najprije ističem da, kao što sam na to podsjetio u točkama 66. i 70. ovog mišljenja, iz sudske prakse proizlazi da procjena učinka koju provodi Komisija nije obvezujuća ni za Parlament ni za Vijeće. Usto, iz sudske prakse Suda proizlazi da Parlament i Vijeće, u svojstvu suzakonodavaca, u skladu s člankom 294. UFEU-a i u granicama koje nalaže poštovanje Komisijina prava inicijative, mogu drukčije ocijeniti situaciju nego što je to učinila Komisija i, prema tome, zauzeti drukčije političko stajalište u okviru postupka donošenja zakonodavnog akta Unije. Iz toga slijedi da, čak kada Parlament i Vijeće odstupe od Komisijina prijedloga i procjene učinka na kojem se on temelji te izmijene bitne elemente tog prijedloga, činjenica da nisu ažurirali procjenu učinka ne znači automatski i nužno da doneseno zakonodavstvo Unije nije valjano. To se uostalom potvrđuje točkom 15. Međuinstitucijskog sporazuma, iz koje proizlazi da, kao što sam to istaknuo u točki 66. ovog mišljenja, Parlament i Vijeće mogu sami, kada smatraju da je to primjereno i potrebno, provesti procjene učinka u vezi sa svojim znatnim izmjenama Komisijina prijedloga(588).

1034. Međutim, kao što sam na to podsjetio u točki 71. ovog mišljenja, stvarno izvršavanje diskrecijske ovlasti zakonodavca Unije podrazumijeva uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata i okolnosti slučaja koje taj akt namjerava urediti.

1035. Naime, države članice tužiteljice u biti tvrde da je zakonodavac trebao provesti dodatnu procjenu učinka, s jedne strane, kako bi procijenio prikladnost novog kriterija koji je u konačnici prihvaćen i koji se temelji na vrsti prijevoza te, s druge strane, kako bi procijenio očekivane učinke mjera predviđenih u skladu s tim novim kriterijem.

1036. Kao prvo kad je riječ o eventualnoj nužnosti dodatne procjene učinka kako bi se procijenila prikladnost novog kriterija, ne smatram da je u ovom slučaju zakonodavac Unije bio dužan provesti takvu dodatnu procjenu u tom pogledu.

1037. Naime, s jedne strane, kao što to proizlazi iz točaka 42. i 953. ovog mišljenja, u svrhu donošenja posebnih pravila o upućivanju vozača u sektoru cestovnog prometa, zakonodavac Unije imao je široku marginu prosudbe prilikom političkog odabira koji omogućuje da se odvagnu različiti ciljevi i interesi o kojima je riječ, osobito kako bi se uspostavila ravnoteža između socijalne zaštite vozača i slobodnog pružanja usluga prekograničnog prijevoza za prijevoznike. Stoga je u tom okviru imao i široku marginu prosudbe za odabir kriterija koji smatra najprikladnijim u tu svrhu i na temelju kojeg se, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 872. i sljedećim točkama ovog mišljenja, može utvrditi da postoji „dostatna povezanost” s državnim područjem države članice o kojoj je riječ kako bi se utvrdilo postojanje upućivanja vozača.

1038. Međutim, iz točaka 967. do 996. ovog mišljenja proizlazi da kriterij koji se temelji na vrsti prijevoza nije očito neprikladan kako bi se utvrdilo da postoji takva „dostatna povezanost” i kako bi se ostvarili ciljevi koji se nastoje postići Direktivom 2020/1057.

1039. Osim toga, ističem da se, izričitim isključivanjem kabotaže iz primjene posebnih sektorskih pravila o upućivanju vozača u sektoru cestovnog prometa, u samom Komisijinu Prijedlogu direktive o upućivanju pravila razlika između vrsta prijevoza u svrhu primjenjivosti tih pravila. Kriterij koji se temelji na vrsti prijevoza i koji je utvrđen u Direktivi 2020/1057 stoga se ne čini toliko novim u odnosu na Prijedlog direktive kao što to tvrde države članice tužiteljice.

1040. Kao drugo, kad je riječ o eventualnoj nužnosti dodatne procjene učinka kako bi se ocijenili očekivani učinci mjera predviđenih u skladu s tim novim kriterija, najprije valja istaknuti da se procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava sadržavala analizu koja, suprotno onomu što tvrde određene države članice, nije odnosila samo to da se objasni zašto je bila potrebna Komisijina zakonodavna inicijativa. Suprotno tomu, ona je također sadržavala izračune i procjene kvantitativnog učinka u pogledu troškova Komisijina Prijedloga koji se temelji na vremenskom kriteriju i konkretno na upućivanju u trajanju od tri dana navedenom u točkama 1024., 1025. i 1027. ovog mišljenja(589). Konkretno, u navedenoj procjeni učinka pravila se razlika između „administrativnih troškova”, kao što su troškovi koji se odnose na obavijesti o upućivanju, i „troškova usklađivanja”, kao što su troškovi koji proizlaze iz nužnosti plaćanja primitaka od rada primjenjivih u državi članici domaćinu(590).

1041. Međutim, ti izračuni i procjene iz procjene učinka temelje se na referentnom gospodarskom scenariju u kojem se, u skladu s propisom koji se predviđaju u Prijedlogu direktive o upućivanju, prema svim prekograničnim prijevozima (uključujući bilateralni prijevoz, provoz i sve prekogranične prijevoze) postupa na isti način s pravnog gledišta te su obuhvaćeni Direktivom 96/71. Stoga, kao što sam to napomenuo u točki 1028. ovog mišljenja, u Prijedlogu direktive o upućivanju zagovarao se sustav u kojem svaki međunarodni prijevoz dovodi do upućivanja.

1042. U usporedbi s tim referentnim scenarijem koji se uzeo u obzir u procjeni učinka, s jedne strane, čini se da je smanjenje administrativnih troškova u osnovi povezano s mjerama kojima se, odstupajući od Direktive 2014/67, smanjuju administrativni zahtjevi u pogledu upućivanja vozača i olakšavaju obavijesti o upućivanju(591). Međutim, te su mjere bile sadržane u Prijedlogu direktive(592) i u biti su preuzete u Direktivi 2020/1057(593). Usto, kao što to tvrdi Vijeće, upotreba informacijskog sustava unutarnjeg tržišta predviđenog u navedenoj direktivi čak bi omogućila dodatno smanjenje administrativnih troškova u tom okviru u usporedbi sa sustavom predviđenim u Komisijinu Prijedlogu direktive o upućivanju(594).

1043. S druge strane, kao što sam to istaknuo u točki 1028. ovog mišljenja, u sustavu predviđenom Direktivom 2020/1057 zakonodavac Unije je, u skladu s kriterijem koji se temelji na vrsti prijevoza, u potpunosti isključio niz međunarodnih prijevoza iz primjene sustava upućivanja predviđenog Direktivom 96/71 i administrativnih zahtjeva predviđenih Direktivom 2014/67. Ta isključenja podrazumijevaju da za te vrste međunarodnog prijevoza više ne bi nastajali troškovi, kako administrativni tako i troškovi usklađivanja koji proizlaze iz primjene sustava upućivanja. Konkretno, ni obavijest o upućivanju uopće više nije potrebna za tu vrstu međunarodnog prijevoza niti nastaju drugi troškovi usklađivanja jer se ni u kojem slučaju zakonodavstvo države domaćina ne primjenjuje na taj međunarodni prijevoz.

1044. Stoga, kad je riječ o tim vrstama prijevoza (navedenima u točki 1028. ovog mišljenja), Direktiva 2020/1057 nedvojbeno dovodi do potpunog smanjenja troškova upućivanja u odnosu na Komisijin Prijedlog direktive o upućivanju, u kojem se predviđalo da svaki međunarodni prijevoz, a time i svaki prijevoz koji je sada isključen u okviru Direktive 2020/1057, dovodi do upućivanja, te u kojem se prijevoz koji traje kraće od određenog praga izuzimao samo iz određenih elemenata pravila primjenjivih na upućene radnike.

1045. Doista, kad je riječ o prekograničnom prijevozu koji nije povezan s bilateralnim prijevozom, činjenica da se u Direktivi 2020/1057 više ne predviđa, kao u Komisijinu Prijedlogu direktive u slučaju da razdoblje upućivanja traje tri dana ili kraće, izuzeće od primjene propisa države članice domaćina u pogledu minimalnog plaćenog godišnjeg odmora i primitaka od rada, u određenim će slučajevima dovesti do povećanja troškova, osobito troškova usklađivanja, u odnosu na sustav predviđen u Komisijinu Prijedlogu direktive o upućivanju(595).

1046. Međutim, države članice tužiteljice nisu iznijele nijedan element, a zapravo niti ijedan argument, kojim bi se na neki način moglo dokazati da bi eventualno povećanje troškova za tu vrstu prijevoza moglo neutralizirati ili nadoknaditi smanjenje troškova, navedeno u točki 1044. ovog mišljenja, koje proizlazi iz primjene Direktive 2020/1057 na druge vrste prijevoza i da bi stoga postojao rizik da bi nedostaci koji proizlaze iz normativnog odabira zakonodavca Unije bili neproporcionalni u odnosu na njegove prednosti(596), tako da je u tom pogledu nužna dodatna procjena učinka.

1047. Osim toga, institucije Unije upućuju na čitav niz javno dostupnih dokumenata i informacija, kao što su podaci za države članice koje je objavio Eurostat i koji su, kao dodatak procjeni učinka, omogućili da se procijene učinci i troškovi koji proizlaze iz primjene revidiranog propisa iz Direktive 2020/1057, kao što su procjene udjela robe koja se prevozi u okviru bilateralnog prijevoza ili prekograničnog prijevoza, te da se procijeni razlika u plaćama između različitih država članica(597).

1048. Konkretno, kad je riječ o navodnom neprovođenju procjene učinka u pogledu pravila o upućivanju u okviru kombiniranog prijevoza sadržanih u članku 1. stavku 6. Direktive 2020/1057, na koja se odnose tužbe koje su podnijele Mađarska, Rumunjska i Republika Poljska, najprije valja istaknuti da propis iz Komisijina Prijedloga direktive o upućivanju nisu uključivali posebna pravila o kombiniranom prijevozu.

1049. Međutim, iz spisa proizlazi da je, u okviru zakonodavnog postupka, nakon pitanja koja su postavile delegacije u Vijeću, Komisija pojasnila da se „početna ili završna cestovna dionica koja je sastavni dio kombiniranog prijevoza može smatrati međunarodnim prijevozom u smislu članka 2. stavka 2. Prijedloga [direktive o upućivanju]. Međutim, kako bi se zajamčila dovoljna pravna jasnoća, valja dodatno pojasniti na koji način treba postupati sa cestovnom dionicom kombiniranog prijevoza u kontekstu lex specialis o upućivanju u sektoru cestovnog prometa”(598).

1050. Iz tog Komisijina pojašnjenja proizlazi, s jedne strane, da su te dionice bile obuhvaćene pravilima o upućivanju predviđenima u Prijedlogu direktive o upućivanju. S druge strane, iz toga slijedi da su se, u sustavu iz Prijedloga direktive o upućivanju, navedene početne ili završne cestovne dionice kombiniranog prijevoza koje, razmatrane zasebno, uključuju bilateralni prijevoz, stoga tretirale kao i sav drugi prijevoz koji bi, kao što to proizlazi iz točaka 1024., 1025. i 1028. ovog mišljenja, doveo do upućivanja, u okviru kojeg se samo propis države članice domaćina u pogledu minimalnog plaćenog godišnjeg odmora i primitaka od rada ne primjenjuje u slučaju da upućivanje traje najviše tri dana mjesečno.

1051. Međutim, budući da se člankom 1. stavkom 6. Direktive 2020/1057 sada potpuno isključuje postojanje upućivanja za početne ili završne cestovne dionice kombiniranog prijevoza koje, razmatrane zasebno, uključuju bilateralni prijevoz, kao što je to slučaj sa svim drugim vrstama prijevoza (navedenima u točki 1028. ovog mišljenja), Direktiva 2020/1057 također dovodi do potpunog smanjenja troškova upućivanja u odnosu na propis sadržan u Komisijinu Prijedlogu direktive o upućivanju. Budući da za taj prijevoz više nema upućivanja, nema ni troškova povezanih s upućivanjem. U tom se smislu ne može se tvrditi da je zakonodavac Unije povrijedio načelo proporcionalnosti time što nije proveo posebnu dodatnu procjenu učinka za navedenu vrstu prijevoza.

1052. Osim toga, Parlament i Vijeće tvrde da je raspolagao znatnom količinom informacija o kombiniranom prijevozu koje proizlaze iz pripremnih akata koji se odnose na predložene izmjene Direktive 92/106/EEZ, među kojima je osobito procjena učinka u pogledu revizije navedene direktive(599), kao i iz drugih relevantnih dokumenata(600).

1053. Iz svih prethodno navedenih razmatranja proizlazi da Parlament i Vijeće nisu povrijedili načelo proporcionalnosti time što nisu proveli dodatnu procjenu učinka za konačnu verziju odredbi koje se odnose na upućivanje vozača iz Direktive 2020/1057, s obzirom na to da je zakonodavac imao dovoljno informacija kako bi procijenio izmjene unesene u pobijanu direktivu u odnosu na Komisijinu prvotnu procjenu učinka te kako bi ocijenio vjerojatan učinak mjera.

1054. Iz toga slijedi da, prema mojem mišljenju, treba odbiti i tužbene razloge koji se odnose na ispitivanje proporcionalnosti koje je proveo zakonodavac Unije i stoga sve tužbene razloge koji se odnose na povredu načela proporcionalnosti.

f)      Povreda članka 90. UFEU-a (u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a), članka 91. stavka 2. UFEU-a i članka 94. UFEU-a

1)      Argumenti stranaka

1055. Republika Bugarska, Rumunjska, Republika Cipar i Republika Poljska podnose nekoliko tužbenih razloga u kojima ističu povredu članka 90. UFEU-a (u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a), članka 91. stavka 2. UFEU-a i članka 94. UFEU-a.

1056. Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde da se pobijanom direktivom povređuje članak 91. stavak 2. UFEU-a, članak 90. UFEU-a u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a i članak 94. UFEU-a, zbog štetnih učinaka koje ta direktiva ima na životni standard i na razinu zaposlenosti u Bugarskoj i Cipru, odnosno općenito u državama članicama na periferiji Unije, kao i na gospodarski položaj prijevoznikâ. Konkretno, primjena pravilâ o upućivanju onemogućila bi obavljanje prekograničnog prijevoza. Imala bi i negativan učinak na okoliš te bi dovela do povećanja prometnih zastoja. Međutim, nije provedena nijedna procjena učinka u pogledu hibridnog modela niti je došlo do bilo kakvog savjetovanja o tom pitanju s Europskim odborom regija ili s Gospodarskim i socijalnim odborom.

1057. Rumunjska također izražava dvojbe u pogledu usklađenosti prvog paketa za mobilnost s člankom 94. UFEU-a i s ciljevima utvrđenima u članku 91. stavku 2. UFEU-a, s obzirom na to da te mjere utječu na konkurentnost prijevoznika iz perifernog dijela Unije. Rumunjska smatra da ne može postojati stvarna socijalna zaštita ako se te prijevoznike istisne s tržišta. Socijalna zaštita treba biti popraćena odgovarajućim mjerama kojima se podupire slobodno pružanje usluga.

1058. Republika Poljska tvrdi, kao prvo, da je zakonodavac Unije, time što je donio proizvoljan kriterij za primjenu pravila o upućivanju na prijevoz, povrijedio članak 91. stavak 2. UFEU-a jer nije uzeo u obzir činjenicu da taj kriterij može ozbiljno utjecati na životni standard i na razinu zaposlenosti u određenim regijama, kao i na odvijanje prometa. Iako zakonodavac Unije ima široku diskrecijsku ovlast, to ne znači da obveza uzimanja u obzir određenih učinaka uključuje samo da on bude upoznat s njima. Prema njihovu tumačenju, zakonodavac Unije ima pravo donijeti bilo koji propis, što je protivno ustaljenoj sudskoj praksi Suda. Konkretno, prilikom donošenja pobijanih odredbi nije uzeo u obzir učinak povećanja broja vožnji praznih vozila koja bi inače sudjelovala u kabotaži i prijevozu u inozemstvu. Gospodarsko opravdanje za upotrebu vozila u okviru prijevoza u inozemstvu uostalom predstavlja činjenica da prijevoznici mogu, s obzirom na zemljopisna obilježja, fleksibilno odgovoriti na promjene potreba u području prometa te pritom smanjiti broj vožnji praznih vozila i izbjeći neučinkovito čekanje naloga za prijevoz robe natrag u državu poslovnog nastana. Kabotaža ima slična obilježja u smislu učinkovitosti prijevoza.

1059. Ograničenja koja se odnose na obavljanje kabotaže i prijevoza u inozemstvu, uspostavljena onim odredbama Direktive 2020/1057 koje pobija Republika Poljska, mogla bi značiti povlačenje prijevoznika s tržišta, koji ne bi mogli obavljati profitabilnu djelatnost u okviru modela usluga prijevoza koji podrazumijeva manje učinkovit prijevoz. Te će posljedice osobito osjetiti prijevoznici iz perifernih država članica čije se djelatnosti uglavnom temelje na kabotaži i prijevozu u inozemstvu.

1060. U procjeni učinka samo se površno procijenio utjecaj pobijanih odredbi na razinu zaposlenosti u određenim regijama i u svakom se slučaju odnosila na primjenu vremenskog kriterija u svrhu primjene pravila o upućivanju, koji se razlikuje od kriterija koji je konačno utvrđen u pobijanoj direktivi i koji ne proizvodi iste učinke na tržišta perifernih država. Povećanje cestovnog prometa također ima negativne posljedice na životni standard u područjima blizu glavnih prometnih čvorova. U tom je kontekstu korisno konkretno naglasiti rizik koji uvedene izmjene predstavljaju za sigurnost cestovnog prometa.

1061. Kao drugo, Republika Poljska tvrdi da zakonodavac Unije prilikom donošenja pobijanih odredbi nije uzeo u obzir gospodarski položaj prijevoznikâ, čime je povrijedio članak 94. UFEU-a. U ovom slučaju, suprotno onomu što se predviđa tom odredbom, u procjeni učinka nije se uzeo u obzir gospodarski položaj prijevoznika iz perifernih država članica koje su slabije gospodarski razvijene, čije su djelatnosti u području međunarodnog cestovnog prijevoza većinom usmjerene na kabotažu i prijevoz u inozemstvu. Dodatni troškovi koje snose prijevoznici iz perifernih država članica i koji proizlaze iz primjene pravilâ o upućivanju, dovode te prijevoznike u nepovoljniji položaj u odnosu na konkurentske prijevoznike iz zemljopisnog središnjeg dijela Unije.

1062. Donošenje pobijanih odredbi tijekom razdoblja ozbiljnih gospodarskih poremećaja uzrokovanih pandemijom bolesti COVID-19 pokazalo je i da se nije uzeo u obzir gospodarski položaj prijevoznikâ. Naime, gospodarski učinci pandemije osobito su se osjetili u prometnom sektoru, koji nije bio posebno izložen samo smanjenju potražnje u međunarodnoj trgovini, nego i ograničenjima prelaska unutarnjih granica koja su uvele različite države članice. Ti su učinci već postojali tijekom rada na Direktivi 2020/1057.

1063. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se svi ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

1064. Kad je riječ o dosegu članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a, upućujem na razmatranja navedena u točkama 281. do 293. ovog mišljenja, iz kojih proizlazi da se tim dvjema odredbama predviđaju jednostavne obveze „uzimanja u obzir” i stoga one nemaju apsolutnu vrijednost.

1065. Smatram da su argumenti koje su Republika Bugarska, Republika Cipar, Rumunjska i Republika Poljska iznijele u tim tužbenim razlozima obuhvaćeni razmatranjima koja sam naveo u okviru analize tužbenih razloga koji se temelje na povredi načela proporcionalnosti, uključujući razmatranja koja se odnose na navodno nepostojanje dodatne procjene učinka, kao i razmatranjima navedenima u okviru ispitivanja tužbenih razloga koji se temelje na povredi odredbi Unije u području zaštite okoliša.

1066. Naposljetku, kad je riječ o argumentima koje je iznijela Republika Poljska u pogledu pandemije bolesti COVID-19, upućujem na razmatranja navedena u točki 306. ovog mišljenja.

1067. U tom kontekstu smatram da treba odbiti tužbene razloge koji se temelje na povredi članka 90. UFEU-a (u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a), članka 91. stavka 2. UFEU-a i članka 94. UFEU-a.

g)      Povreda načela jednakog postupanja 

1)      Argumenti stranaka

1068. Republika Litva tvrdi da se člankom 1. stavcima 3. i 7. Direktive 2020/1057 povređuje načelo jednakog postupanja koje proizlazi iz sudske prakse Suda i članka 20. Povelje jer se tim odredbama za radnike uspostavljaju različita pravila i socijalna jamstva koja se utvrđuju na temelju same prirode međunarodnog prijevoza (bilateralnog ili nebilateralnog), čak i ako je rad sam po sebi iste prirode. Razlikovanje tih prijevoza dovelo bi do različitih standarda naknade za radnike koji su zaposleni u istom poduzeću i koji obavljaju isti rad. Stoga bi se u jednakim situacijama postupalo različito a da za to ne postoji objektivno opravdanje.

1069. Prema mišljenju Republike Litve, ako vozač prevozi robu iz Vilniusa u Pariz, a pritom prolazi kroz Varšavu i Berlin, pravila o upućivanju radnika nisu primjenjiva. Međutim, drugi bi se vozač (koji putuje prema istom odredištu, odnosno Parizu, ali obavlja više puta zaseban prijevoz, pri čemu prvo isporučuje robu u Varšavu, potom isporučuje robu u Berlin, a zatim nastavlja putovanje prema Parizu) već smatrao upućenim radnikom za dio putovanja od Varšave do Berlina te za dio od Berlina do Pariza.

1070. Republika Litva smatra nerazumnim stajalište Vijeća i Parlamenta prema kojem bilateralni i prekogranični prijevoz nisu slični te stvaraju različitu vezu između radnika, s jedne strane, i državnog područja države članice u kojoj se prijevoz obavlja, s druge strane. Republika Litva smatra da, iako se na prvi pogled čini da su kriteriji na kojima se temelji članak 1. stavci 3. i 7. Direktive 2020/1057 zasnovani na objektivnim opravdanjima, osmišljeni su na potpuno umjetan način jer nisu povezani s činjeničnim stanjem u prijevozu, te su stoga neopravdani. U praksi će vozači obavljati istovjetan rad, ali će se prema njima postupati znatno drukčije. Kriterijima razlikovanja koje je zakonodavac Unije osobito utvrdio u članku 1. stavcima 3. i 7. Direktive 2020/1057 stvaraju se umjetni uvjeti za vozače koji primaju različite naknade iako obavljaju prijevoz slične prirode. Time bi se povrijedilo načelo jednakog postupanja.

1071. Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde da je hibridni model koji proizlazi iz Direktive 2020/1057 protivan članku 18. UFEU-a, člancima 20. i 21. Povelje, članku 4. stavku 2. UEU-a i, ako Sud to smatra relevantnim, članku 95. stavku 1. UFEU-a. Taj model dovodi do različitog postupanja u situacijama koje su, pak, slične. Kao prvo, njime se vozači koji obavljaju međunarodni prijevoz razlikuju prema tome je li riječ o prijevozu u inozemstvu ili bilateralnom prijevozu te im se pruža bolja socijalna zaštita ovisno o tome iz koje je države njihov poslodavac i mjestu na kojem se obavlja prijevoz, a čak dovodi i do diskriminacije između vozača koje zapošljava isti prijevoznik. Kao drugo, hibridnim modelom pravi se razlika između prijevoza u inozemstvu i bilateralnog prijevoza, kao i između prijevoznika koji obavljaju svaku od tih djelatnosti. Prijevoznici koji obavljaju prijevoz u inozemstvu nalaze se u nepovoljnijoj situaciji u odnosu na one koji obavljaju bilateralni prijevoz, iako su te dvije djelatnosti dvije sastavnice djelatnosti međunarodnog prijevoza i dvije iznimno mobilne djelatnosti, tako da je veza s državom članicom domaćinom u oba slučaja potpuno usporediva. Kao treće, hibridni model dovodi do znatno negativnijeg učinka na određene države članice i stoga na prijevoznike koji u njima imaju poslovni nastan, s obzirom na to da prijevoznici iz država članica iz skupine EU-13 gotovo isključivo obavljaju prijevoz u inozemstvu, dok prijevoznici iz država članica iz skupine EU-15 uglavnom obavljaju bilateralni prijevoz. U procjeni učinka već je potvrđeno da primjena pravila o upućivanju ima mnogo izraženije gospodarske učinke za države članice kao što je Bugarska. Takav je zaključak dodatno potvrđen u slučaju hibridnog modela jer se taj model, za razliku od onog koji se analizirao u procjeni učinka, primjenjuje bez ikakvog vremenskog ograničenja. Naposljetku, budući da se njime prijevoznicima nalažu različiti troškovi plaća i administrativni troškovi ovisno o zemlji utovara ili istovara, hibridni model protivan je članku 95. stavku 1. UFEU-a jer se prijevoznike potiče da naplaćuju različite cijene za istu robu preko istih prometnih pravaca na temelju zemlje podrijetla ili odredišta te robe.

1072. Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde i da se Direktivom 2020/1057 pravi umjetna razlika između prekograničnog prijevoza koji nije dostatno povezan s državnim područjem države članice domaćina i bilateralnog prijevoza. Pobijaju opravdanja koja je Parlament konkretno iznio u svojem odgovoru na tužbu nakon što je priznao da bi moglo doći do razlike u postupanju između određenih usporedivih slučajeva te tvrde da razlika u financijskim opterećenjima za prijevoznike izravno proizlazi iz razlike u državi članici poslovnog nastana, što jasno predstavlja zabranjenu diskriminaciju. Nejednak učinak hibridnog modela dokazuje i činjenica da prijevoznici koji uglavnom obavljaju bilateralni prijevoz mogu obavljati određeni prijevoz u inozemstvu a da se pritom ne pridržavaju pravilâ o upućivanju.

1073. Rumunjska tvrdi da se člankom 1. stavcima 3. do 6. Direktive 2020/1057 povređuje članak 18. UFEU-a i pritom smatra da, s obzirom na strukturu tržišta prijevoza, na prijevoznike s poslovnim nastanom u perifernom dijelu Unije više utječu administrativni i financijski troškovi koji proizlaze iz obveza predviđenih prethodno navedenim odredbama te ih se time odvraća od obavljanja prijevoza uređenog člankom 1. stavcima 3. do 6. Direktive 2020/1057. Njihova konkurentnost postat će nepostojeća. Te učinke uostalom treba razmotriti u cijelosti, odnosno pridodati ih onima koje proizvode druge mjere u paketu za mobilnost, konkretno one koje se odnose na kabotažu, vraćanje vozila svakih osam tjedana, vraćanje vozača svaka četiri tjedna i zabranu redovnih tjednih odmora u kabini vozila. Rumunjska podsjeća na to da je u svojim tužbama protiv uredbi 2020/1054 i 2020/1055 već navela da te mjere stvaraju trgovinske prepreke i osobito štete prijevoznicima s poslovnim nastanom u perifernom dijelu Unije, a neizravno i radnoj snazi koja radi za te prijevoznike. Rumunjska tvrdi da se situacija prijevoznika iz perifernog dijela Unije ne može poistovjetiti sa „specifičnom situacijom samo jedne države članice” u smislu sudske prakse Suda i da je, slijedom toga, zakonodavac Unije trebao uzeti u obzir situaciju tih prijevoznika prilikom donošenja paketa za mobilnost. U okviru propisa Unije treba uzeti u obzir razlike u zemljopisnim obilježjima, stupnju razvijenosti gospodarstva, tržišta i infrastrukture te treba težiti smanjenju neusklađenosti i nastojati ostvariti ravnomjerniju raspodjelu koristi i troškova pripadnosti Uniji.

1074. Rumunjska također izražava dvojbe u pogledu usklađenosti prvog paketa za mobilnost s člankom 94. UFEU-a i s ciljevima utvrđenima u članku 91. stavku 2. UFEU-a, s obzirom na to da te mjere utječu na konkurentnost prijevoznika iz perifernog dijela Unije. Rumunjska smatra da ne može postojati stvarna socijalna zaštita ako se te prijevoznike istisne s tržišta. Socijalna zaštita treba biti popraćena odgovarajućim mjerama kojima se podupire slobodno pružanje usluga.

1075. Konkretno, kad je riječ o članku 1. Direktive 2020/1057, Vijeće je priznalo da se njime olakšava bilateralni prijevoz, ali ne i prekogranični prijevoz, odnosno onaj koji obavljaju poduzetnici iz istočne Europe, s obzirom na to da se nalaze izvan područja na koje je usmjeren međunarodni cestovni promet Unije. Neproporcionalan učinak koji nastaje za prijevoznike samo nekih država članica uvelike prekoračuje jedini učinak svojstven različitom postupanju prema rezidentima i nerezidentima.

1076. Mađarska tvrdi da se članak 1. stavak 6. Direktive 2020/1057 protivi načelu jednakog postupanja. Mađarska smatra da, kad je riječ o kombiniranom prijevozu, postoje dvije vrste prijevoza: praćeni prijevoz (vozač prati vozilo tijekom cijelog prijevoza) i prijevoz bez pratnje (vozač prati vozilo samo kad je riječ o segmentu cestovnog prijevoza).

1077. Kad je riječ o praćenom prijevozu, Mađarska tvrdi da je, s obzirom na to da je vozač prisutan tijekom cijelog rada i tijekom cijelog prijevoza, kombinirani prijevoz u svakom pogledu usporediv s bilateralnim prijevozom. Usporedivost tih situacija trebala bi zahtijevati, na temelju načela jednakog postupanja, da se izuzeće predviđeno člankom 1. stavkom 3. Direktive 2020/1057 primjenjuje na cijeli prijevoz, odnosno na obje cestovne dionice. Mađarska smatra da promjena načina prijevoza ne opravdava razliku u postupanju i ne bi trebala utjecati na primjenjivost pravilâ o upućivanju. Činjenica da zakonodavac Unije nije predvidio da se izuzeće predviđeno za bilateralni prijevoz robe proširuje na praćeni kombinirani prijevoz predstavlja povredu načela jednakog postupanja. Mađarska smatra da je zakonodavac Unije umjetno podijelio kombinirani prijevoz na dvije cestovne dionice (početna dionica i završna dionica), od kojih jedna ne ispunjava uvjet koji se odnosi na bilateralni prijevoz. Ako kombinirani prijevoz započne u zemlji poslovnog nastana, cestovna dionica nije bilateralni prijevoz, a ako je riječ o povratnom putovanju, početna dionica nije bilateralni prijevoz. Usto, zakonodavac Unije nije proveo procjenu učinka članka 1. stavka 6. Direktive 2020/1057.

1078. Mađarska dodaje da je doseg članka 1. stavka 6. Direktive 2020/1057 širi od onog što je strogo potrebno za ostvarivanje cilja na koji se poziva Vijeće jer je taj članak obuhvaćen područjem primjene Direktive o upućivanju vozača koji obavljaju bilateralni prijevoz, pri čemu prate vozila na necestovnoj dionici. Članak 1. Direktive 92/106 mogao bi se tumačiti na način da dva dijela alternativnog rješenja koje se u njemu navodi nisu nužno međusobno isključivi i da pojam kombiniranog prijevoza može uključivati situaciju u kojoj vozač obavlja početnu i završnu cestovnu dionicu. Ako to nije slučaj, Mađarska tvrdi da je zakonodavac u Direktivi trebao predvidjeti izuzeće za takve slučajeve te da je članak 1. stavak 6. Direktive 2020/1057 nezakonit jer ima preuzak doseg, čime se povređuje načelo jednakog postupanja.

1079. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se tužbeni razlozi koji se temelje na povredi načela jednakog postupanja i načela nediskriminacije odbiju kao neosnovani.

2)      Analiza

1080. Analiza koja slijedi temeljit će se na načelima navedenima u točki 75. i sljedećim točkama ovog mišljenja te na ograničenjima sudskog nadzora koja priznaje Sud i koja se navode u točki 80. ovog mišljenja.

i)      Uvodne napomene

1081. Kad je riječ o argumentima Rumunjske u pogledu članka 91. stavka 2. i članka 94. UFEU-a, s obzirom na to da se barem djelomično odnose na druge mjere u paketu za mobilnost, treba ih proglasiti bespredmetnima, uzimajući u obzir da se tužbom Rumunjske u predmetu C-542/20 traži poništenje članka 1. stavaka 3. do 6. Direktive 2020/1057. U preostalom dijelu upućujem na dio analize Direktive 2020/1057 koji se odnosi na ispitivanje članka 91. stavka 2. UFEU-a i članka 94. UFEU-a(601).

1082. Kad je riječ o prigovoru koji se temelji na povredi članka 95. stavka 1. UFEU-a, a na koji se pozivaju Republika Bugarska i Republika Cipar, već sam istaknuo, kao i Vijeće, da ga se ne može prihvatiti jer se tim člankom zabranjuje diskriminacija koja se sastoji u tome što prijevoznici naplaćuju različite cijene i nameću različite uvjete prijevoza iste robe preko istih prometnih pravaca na temelju zemlje podrijetla ili odredišta te robe, za što ni Republika Bugarska ni Republika Cipar nisu utvrdile da bi to bio učinak provedbe obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana, i da se člankom 95. stavkom 1. UFEU-a ipak ne dovodi u pitanje mogućnost koja je Parlamentu i Vijeću priznata u drugom stavku tog članka da na temelju članka 91. stavka 1. UFEU-a, koji je, podsjećam, upravo pravna osnova Direktive 2020/1057, donose mjere kojima se odstupa od te konkretne zabrane diskriminacije.

ii)    Navodna povreda načela jednakog postupanja između bilateralnog i prekograničnog prijevoza (Republika Litva, Republika Bugarska, Rumunjska i Republika Cipar(602))

1083. Kad je riječ o navodnoj povredi načela jednakog postupanja između bilateralnog i prekograničnog prijevoza, konkretno o tužbenom razlogu koji su istaknule Republika Litva(603), Republika Bugarska i Republika Cipar, korisno je podsjetiti, kao što je to učinilo Vijeće, na to da je opći cilj pravila o upućivanju olakšati slobodno pružanje usluga time da se koordinirano utvrdi nacionalno zakonodavstvo kojim se uređuju uvjeti zaposlenja koje treba primijeniti na radnika koji se nalazi u prekograničnoj situaciji. Konkretni cilj Direktive 2020/1057 je utvrditi posebna pravila kojima se uzimaju u obzir posebnosti sektora prijevoza. Zakonodavac Unije odabrao je kriterij vrste prijevoza.

1084. U okviru argumenta prema kojem primjena različitih pravila na situacije u kojima je priroda rada ista predstavlja povredu načela nediskriminacije, kao što je onaj koji je iznijela Republika Litva, ne uzima se u obzir činjenično stanje situacije upućivanja koja, po definiciji, uključuje obavljanje istog rada, ali na državnom području druge države članice. Očito je, samo po sebi i načelno, da se rad vozača tijekom bilateralnog prijevoza zapravo ne razlikuje od njegova rada u okviru prekograničnog prijevoza. Stoga, kao što je to istaknulo Vijeće, koristan kriterij za donošenje odluke u pogledu usporedivosti situacija stoga prirodno ne može biti onaj koji se odnosi na samu prirodu rada jer bi se pretjeranim poopćavanjem uklonile objektivne svojstvene razlike između različitih vrsta prijevoza.

1085. Prema tome, razlika u postupanju između bilateralnog i prekograničnog prijevoza temelji se na činjenici da, u potonjem slučaju, radnik obavlja prijevoz iz jedne države članice u drugu i da nijedna od tih država nije država članica poslovnog nastana. S obzirom na kriterij veze između države članice poslovnog nastana i usluga(604), te dvije situacije stoga nisu usporedive. Sud je već potvrdio takvu razliku u kontekstu Direktive 96/71(605). Pretpostavka na koju se oslanjaju Republika Bugarska i Republika Cipar stoga je potpuno pogrešna jer kriterij koji je odabrao zakonodavac Unije, prilikom izvršavanja svoje široke margine prosudbe, proizlazi iz usporedbe između veze vrste pruženih usluga s državom članicom domaćinom i veze s državom članicom poslovnog nastana i da bilateralni prijevoz i prekogranični prijevoz nisu usporedivi s obzirom na cilj koji nastoji postići navedeni zakonodavac te na koji se podsjeća u točki 952. i sljedećim točkama ovog mišljenja.

1086. Iz toga prirodno slijedi da se, suprotno onomu što tvrde Republika Bugarska i Republika Cipar, same vozači ne dovodi u usporedivu situaciju ovisno o tome jesu li povezani s bilateralnim prijevozom ili prekograničnim prijevozom. Republika Bugarska i Republika Cipar ne mogu tvrditi ni da je situacija prijevoznika koji obavljaju prekogranični prijevoz nepovoljnija od situacije prijevoznika koji obavljaju bilateralni prijevoz iako je riječ o dvije potkategorije međunarodnog prijevoza, s obzirom na to da usporedivost situacija, kao što sam to upravo naveo i uzimajući u obzir cilj koji se nastoji postići Direktivom 2020/1057, treba razmotriti s gledišta vrste prijevoza ovisno o vezi s državom članicom poslovnog nastana koja iz toga proizlazi.

1087. U odgovoru na argumente koji se temelje na povredi jednakog postupanja prema državama članicama, valja smatrati da se prema tim državama postupalo potpuno jednako.

1088. U tom pogledu, kao što je to učinio Parlament, najprije ističem da se pobijanom direktivom ne pravi nikakva formalna razlika između država članica ili prijevoznika na temelju države iz koje dolaze.

1089. Rumunjska ipak tvrdi da je, s obzirom na to da se središnji dio tog tržišta nalazi na zapadu Unije, udio prekograničnog prijevoza u djelatnostima prijevoznika iz perifernog dijela Unije nužno mnogo veći. Međutim, taj je prijevoz skuplji za te prijevoznike zbog sustava koji proizlazi iz Direktive 2020/1057 kad je riječ o upućivanju radnikâ. Republika Bugarska i Republika Cipar podupiru sličnu argumentaciju.

1090. Kao prvo, s obzirom na ono što je pojasnilo Vijeće(606), čini mi se da je i dalje teško precizno utvrditi što čini središnji dio Unije, a što njezin periferni dio(607). Međutim, kako bi se utvrdila usporedivost situacija, treba utvrditi precizan kriterij.

1091. Kao drugo, u trenutku donošenja Direktive 2020/1057 cilj zakonodavca, kao što su na to podsjetili Vijeće i Parlament, bio je uskladiti propise koji mogu narušiti slobodno pružanje usluga. Zakonodavne radnje bile su odraz trajne brige za postizanjem ravnoteže između poboljšanja socijalnih uvjeta i uvjeta rada vozača te lakšeg ostvarivanja slobodnog pružanja usluga na temelju poštenog tržišnog natjecanja. Prema tome, Direktivom se nastoji postići slobodno pružanje usluga u okviru tržišnog natjecanja koje se ne ostvaruje zbog pretjeranih razlika u pogledu uvjeta zaposlenja. Željeni je cilj stvoriti stvarno integrirano i konkurentno unutarnje tržište koje je također instrument prave socijalne konvergencije. Čini mi se važnim podsjetiti, kao što je to učinio Parlament, na to da ukidanje tržišnog natjecanja troškovima nije cilj Direktive 2020/1057. Direktiva 2020/1057 ne dovodi ni do narušavanja tržišnog natjecanja(608). Osim toga, prethodno navedeno nastojanje da se postigne ravnoteža ne zahtijeva da se uzme u obzir specifična situacija samo jedne države članice, nego situacija svih država članica Unije(609).

1092. Potrebno je podsjetiti, kao što sam to već istaknuo u nekoliko navrata u ovom mišljenju, i na to da je Sud već priznao da zakonodavac Unije ima pravo donijeti zakonodavni akt kako bi ponovno odvagnuo postojeće interese s ciljem povećanja socijalne zaštite vozača te time izmijeniti uvjete u kojima se odvija slobodno pružanje usluga. Usto, Unijina mjera usklađivanja neizbježno ima različite učinke u različitim državama članicama(610). Zakonodavac ne može biti dužan izjednačiti razlike u troškovima gospodarskih subjekata koji proizlaze iz njihova odabira ekonomskog modela i različitih okolnosti u kojima se nalaze(611) zbog tog odabira. Odabir da se poslovni nastan uspostavi ili zadrži daleko od navodnog središnjeg dijela tržišta kako bi se ostvarila korist od nižih troškova, uključujući socijalne troškove, pri čemu se vozači ponekad i na dulja razdoblja šalju u države članice u kojima su troškovi visoki, poslovna je odluka za koju se ne može tvrditi da joj je zakonodavac Unije dao veću prednost u odnosu na bilo koju drugu poslovnu odluku.

1093. Konkretno, Sud je u tom pogledu već priznao da je, s obzirom na znatne izmjene koje su utjecale na unutarnje tržište, a najviše zbog uzastopnih proširenja Unije, zakonodavac Unije imao pravo prilagoditi zakonodavni akt kako bi ponovno odvagnuo postojeće interese s ciljem povećanja socijalne zaštite vozača te time izmijeniti uvjete u kojima se odvija slobodno pružanje usluga. Naime, ako je zakonodavnim aktom već uskladio zakonodavstva država članica u određenom području u nadležnosti Unije, zakonodavac Unije ne može biti lišen mogućnosti prilagodbe tog akta bilo kakvoj izmjeni okolnosti, s obzirom na njegovu zadaću osiguranja zaštite općih interesa priznatih UFEU-om i uzimanja u obzir međusektorskih ciljeva iz članka 9. tog Ugovora, među kojima su zahtjevi povezani s promicanjem visoke razine zapošljavanja i osiguranjem dostatne socijalne zaštite(612).

1094. Rumunjska nije potkrijepila socijalne posljedice provedbe Direktive 2020/1057, ali bi ih u svakom slučaju trebalo odvagnuti u odnosu na društveni napredak koji Direktiva 2020/1057 donosi vozačima. Osim toga, čini se da je očito neizbježno da će pravila utvrđena Direktivom 2020/1057 češće utjecati na prijevoznike koje najčešće upućuju radnike. Ti su nejednaki učinci neizbježni, ali se pritom ne može dovesti u pitanje jednaka primjena navedenih pravila(613).

1095. Naposljetku, kao što je to učinio Parlament, utvrđujem da primjer koji je upotrijebila Republika Litva kako bi prikazala razliku u postupanju koja proizlazi iz primjene pravila Direktive 2020/1057 na prijevoz iste prirode(614) nije uvjerljiv. Prema mojem shvaćanju, prva sastavnica pretpostavke mogla bi se odnositi na situaciju provoza, koji je uređen člankom 1. stavkom 5. Direktive 2020/1057, na koji se ne odnosi tužba Republike Litve. Usto, zbog razloga koje je iznijelo Vijeće i na koje upućujem(615), razlike u primicima od rada na koje se poziva Republika Litva ne predstavljaju dokaz kojim bi se potvrdilo postojanje diskriminacije.

iii) Navodna povreda načela jednakog postupanja između kombiniranog i bilateralnog prijevoza (Mađarska)

1096. Kad je riječ o kombiniranom prijevozu, iz članka 1. stavka 6. Direktive 2020/1057 proizlazi da se, neovisno o članku 2. stavku 1. Direktive 96/71, vozač ne smatra upućenim za potrebe potonje direktive kada odrađuje „početnu ili završnu cestovnu dionicu” kombiniranog prijevoza, kako je definiran u Direktivi Vijeća 92/106, ako sama cestovna dionica predstavlja bilateralni prijevoz kako je definiran u stavku 3. tog članka 1.

1097. Mađarska u biti tvrdi da se člankom 1. stavkom 6. Direktive 2020/1057 povređuje načelo jednakog postupanja jer je određen kombinirani prijevoz usporediv s bilateralnim prijevozom, a ipak je obuhvaćen različitim pravnim sustavom u pogledu primjene pravilâ o upućivanju, te se stoga prema njemu različito postupa a da za to ne postoji objektivno opravdanje.

1098. Kad je riječ o prigovorima koje je istaknula Mađarska i koji se temelje, s jedne strane, na neprovođenju procjene učinka i, s druge strane, na širem dosegu članka 1. stavka 6. Direktive 2020/1057 nego što se to zahtijeva ciljem koji se nastoji postići, oni se očito ne odnose na poštovanje načela jednakog postupanja te ih se stoga neće ovdje ispitati.

1099. Mađarska se u svojoj argumentaciji u biti usredotočuje na činjenicu da je praćeni kombinirani prijevoz usporediv s bilateralnim prijevozom, tako da izuzeće predviđeno člankom 1. stavkom 3. Direktive 2020/1057 zapravo treba primijeniti na sav prijevoz, odnosno na obje cestovne dionice. Mađarska stoga polazi od pretpostavke da je situacija vozača usporediva u oba slučaja, a tu pretpostavku sada valja provjeriti.

1100. Iz moje analize proporcionalnosti pobijanih odredbi Direktive 2020/1057 proizlazi da je kriterij koji se temelji na vrsti prijevoza za potrebe primjene pravila o upućivanju na vozače u međunarodnom prijevozu prikladan te da je svaka od različitih vrsta prijevoza na drukčiji način povezana s državnim područjem države članice poslovnog nastana ili države domaćina. Prema mojem mišljenju, isto vrijedi i u slučaju kombiniranog prijevoza. Čini mi se važnim podsjetiti i na to da prijevoz uređen Direktivom 2020/1057 uključuje prelazak granica.

1101. Može se pretpostaviti da postoji kombinirani prijevoz s polazištem u državi A. Prva je dionica cestovna, do stajališta u toj državi A. Kamion je natovaren, vozač ga prati. Teret se istovaruje s kamiona u državi B, u kojoj vozač nastavlja putovanje prema odredištu u državi B. Prva cestovna dionica ne predstavlja bilateralni prijevoz, kao ni posljednja dionica. Ako se uzmu u obzir samo polazište i odredište prijevoza (kretanje robe iz države A u državu B), prijevoz se u cjelini čini usporedivim s bilateralnim prijevozom. Međutim, kad je riječ o pružanju usluga koje se u načelu obavlja prekogranično, s gledišta usluge situacija više nije usporediva.

1102. Naime, u slučaju bilateralnog monomodalnog prijevoza, vozač pruža cijelu uslugu, uključujući njezinu dimenziju međunarodnog prijevoza. Ako se ponovno razmotri pretpostavka rada koju sam upravo naveo, vrijeme koje su potrošili strojovođa ili vozač ne treba nužno pripisati prijevozniku: kamion i vozač su „pasivni”, uslugu prijevoza (općenito) pruža drugi dionik u modalnom lancu (željeznički ili pomorski prijevoznik itd.). Sâmo vrijeme uostalom nije kriterij koji je zakonodavac utvrdio u Direktivi 2020/1057. Slijedom toga, čini mi se da se situacija vozača koji u cijelosti obavlja kombinirani prijevoz ne može usporediti sa situacijom vozača koji obavlja bilateralni prijevoz. Stoga se ne mogu složiti s tvrdnjom Mađarske prema kojoj se praćeni kombinirani prijevoz obavlja „kao jedna cjelina”. Suprotno onomu što tvrdi Mađarska, različito postupanje ne proizlazi iz promjene načina prijevoza, nego iz objektivnih razlika između vrsta prijevoza s obzirom na načine pružanja samih usluga. Stoga sam sklon smatrati, kao i Parlament, da se zakonodavčev odabir može objasniti potrebom da se uzmu u obzir posebnosti prijevoza te vrste, kao i specifična priroda problema koji je pokušao riješiti donošenjem Direktive 2020/1057.

1103. Budući da je kombinirani prijevoz iznimno polimorfan, čini mi se neizbježnim da se članak 1. stavak 6. Direktive 2020/1057 u biti može primijeniti samo u svakom slučaju zasebno, ovisno o kriterijima koji se u njemu navode. Osim toga, iz sudske prakse na koju se podsjeća u točki 80. ovog mišljenja proizlazi da, uključujući kad je riječ o načelu jednakog postupanja, sudovi Unije ne mogu zamijeniti ocjenu zakonodavca vlastitom ocjenom.

1104. Naposljetku, kao što je to naveo Parlament, utvrđujem da Mađarska ne osporava da je legitimno podijeliti kombinirani prijevoz na početnu i završnu cestovnu dionicu ako kombinirani prijevoz nije praćen. Prilikom donošenja Direktive 2020/1057 zakonodavac Unije nije uspostavio ex nihilo tu razliku između početnih i završnih cestovnih dionica, nego se ona temelji na tekstu definicije (koju Mađarska nije dovodila u pitanje u dijelu svoje tužbe koji se odnosio na Direktivu 2020/1057) navedene u Direktivi 92/106 u njezinu članku 1., na koji se stoga izričito upućuje člankom 1. stavkom 6.

1105. Stoga se tužbeni razlog Republike Mađarske ne može prihvatiti.

iv)    Zaključak

1106. Valja odbiti sve tužbene razloge koji se temelje na tome da se člankom 1. stavcima 1., 3., 4., 5., 6. i 7. Direktive 2020/1057 povređuje načelo jednakog postupanja i načelo nediskriminacije.

h)      Povreda slobodnog kretanja robe i slobodnog pružanja usluga 

1)      Argumenti stranaka

1107. Kao prvo, kad je riječ o slobodnom kretanju robe, Republika Bugarska i Republika Cipar u okviru istovjetne argumentacije tvrde da primjena hibridnog modela dovodi do ozbiljnih gospodarskih posljedica koje utječu na slobodno kretanje robe. Takav model predstavlja mjeru s istovjetnim učincima kao količinska ograničenja koja su zabranjena člancima 34. i 35. UFEU-a i koja se ne mogu opravdati na temelju članka 36. UFEU-a. Komisija je priznala da primjena nacionalnog zakonodavstva na sav međunarodni prijevoz koji uključuje utovar i/ili istovar koji se obavlja na nacionalnom području, neovisno o tome postoji li dostatna povezanost s državom članicom o kojoj je riječ, predstavlja neproporcionalno ograničenje slobodnog pružanja usluga i slobodnog kretanja robe te nije opravdana jer se njome stvaraju neproporcionalna administrativna ograničenja kojima se sprečava pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta(616).

1108. Kao drugo, kad je riječ o slobodnom pružanju usluga i zajedničkoj prometnoj politici, Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde da se hibridnim modelom ograničava slobodno pružanje usluga prijevoza, čime se povređuje članak 58. stavak 1. UFEU-a, u vezi s člankom 91. UFEU-a. Iz sudske prakse Suda proizlazi da načelo slobodnog pružanja usluga treba primjenjivati u okviru provedbe zajedničke prometne politike. Hibridnim modelom ponovno se uvodi oblik diskriminacije na temelju države iz koje je pružatelj usluga ili mjesta njegova poslovnog nastana te on predstavlja nazadovanje u uspostavi zajedničke prometne politike kojom se jamči slobodno pružanje usluga. Budući da iz sudske prakse proizlazi i da zakonodavac Unije u tom području nema diskrecijsku ovlast na koju bi se mogao pozvati u drugim područjima zajedničke prometne politike, Parlament i Vijeće nisu ispunili svoju obvezu da osiguraju primjenu načela slobodnog pružanja usluga u okviru zajedničke prometne politike.

1109. U slučaju da će to Sud smatrati relevantnim, Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde da je zbog istih razloga počinjena povreda članka 56. UFEU-a. Naposljetku podsjećaju na to da pobijaju ideju prema kojoj se Direktivom 2020/1057 uvode odstupanja od strožeg pravnog sustava iz Direktive 96/71.

1110. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se ti tužbeni razlozi odbiju.

2)      Analiza

1111. Kad je riječ o prvom dijelu tog tužbenog razloga, Republika Bugarska i Republika Cipar tvrde da je „hibridni model” mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja koja su zabranjena na temelju članaka 34. i 35. UFEU-a i koja se ne mogu opravdati na temelju članka 36. UFEU-a.

1112. Prema mojem mišljenju, te tužiteljice nisu u dovoljnoj mjeri dokazali da bi provedba hibridnog modela na razini cijele Unije imala takav učinak te su samo iznijeli opće i nepotkrijepljene tvrdnje. Takvo je dokazivanje tim teže jer su navodni ograničavajući učinci na slobodno kretanje robe koje ima primjena pravilâ o upućivanju na međunarodni cestovni prijevoz, u uvjetima predviđenima Direktivom 2020/1057, previše neizvjesni i previše neizravni kako bi se moglo smatrati da se „hibridnim modelom” može ograničiti trgovina između država članica i da stoga predstavlja ograničenje u smislu članaka 34. i 35. UFEU-a(617).

1113. Navođenje Komisijina priopćenja za medije od 27. travnja 2017.(618) nije omogućilo tužiteljicama da potkrijepe svoje stajalište. Naime, s jedne strane, Komisija nije iznijela stajalište o Direktivi 2020/1057, nego o slučaju primjene nacionalnog zakonodavstva na međunarodni prijevoz pod uvjetima koje je jednostrano utvrdila država članica o kojoj je riječ. S druge strane, iako je Komisija tada izrazila žaljenje jer je element na temelju kojeg se počinje primjenjivati nacionalno zakonodavstvo bila sama činjenica da je predmetni međunarodni prijevoz uključivao istovar ili utovar na nacionalnom području, valja utvrditi da to zapravo nije kriterij koji je zakonodavac Unije odabrao u Direktivi 2020/1057 kako bi odredio postoji li situacija upućivanja. Uostalom, Komisija je u tom priopćenju izjavila da smatra neopravdanim da se nacionalno zakonodavstvo primjenjuje na međunarodni prijevoz koji nije dostatno povezan s državom članicom o kojoj je riječ.

1114. Prvi dio ovog tužbenog razloga stoga valja odbiti kao neosnovan.

1115. Kad je riječ o drugom dijelu ovog tužbenog razloga, već sam podsjetio na specifičnu prirodu i posebnu važnost prometnog sektora u Ugovorima(619), sektora na koji se primjenjuje poseban pravni sustav u okviru unutarnjeg tržišta. Osobito podsjećam na to da se poseban status prometa u okviru normativnog uređenja unutarnjeg tržišta razlikuje po zajedničkoj primjeni prava poslovnog nastana u svakoj državi članici koje se temelji na Ugovoru i prava prijevoznikâ na slobodno pružanje usluga koje je zajamčeno samo ako se to pravo priznaje na temelju mjera iz sekundarnog prava koje je zakonodavac Unije donio u okviru zajedničke prometne politike.

1116. Kad je riječ o navodnoj povredi slobodnog pružanja usluga, najprije ističem da ni Republika Bugarska ni Republika Cipar ni na koji način nisu potkrijepile svoju tvrdnju prema kojoj se „hibridnim modelom” ograničava slobodno pružanje usluga prijevoza.

1117. Međutim, ako Sud ipak treba ispitati taj dio ovog tužbenog razloga, podsjećam na to da se člankom 58. stavkom 1. UFEU-a i člankom 91. UFEU-a predviđa da slobodno pružanje usluga u području prometa provodi zakonodavac Unije.

1118. Kao što sam to već naveo, zakonodavac Unije u potpunosti ima pravo prilagoditi zakonodavni akt kako bi povećao socijalnu zaštitu radnika o kojima je riječ te time izmijeniti uvjete u kojima se odvija slobodno pružanje usluga u području cestovnog prijevoza jer se stupanj liberalizacije, na temelju članka 58. stavka 1. UFEU-a, ne određuje izravno člankom 56. UFEU-a, nego ga određuje sam zakonodavac Unije u okviru provedbe zajedničke prometne politike.

1119. U tim okolnostima, drugi dio ovog tužbenog razloga u svakom slučaju treba odbiti kao neosnovan.

i)      Povreda članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje 

1)      Argumenti stranaka

1120. Prema mišljenju Republike Poljske, odredbama iz članka 1. stavaka 3., 4., 6. i 7. Direktive 2020/1057 povrijeđeni su članak 11. UFEU-a i članak 37. Povelje jer se nisu dovoljno uzeli u obzir zahtjevi koji proizlaze iz zaštite okoliša.

1121. Iz tih dviju odredbi proizlazi da su institucije Unije dužne ne poduzeti mjere koje mogu ugroziti ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša, osim samih mjera koje su povezane s člancima 191. i 192. UFEU-a. Načelo uključivanja zahtjeva povezanih s okolišem u druge politike Unije koje proizlazi iz tih odredbi omogućuje usklađivanje ciljeva i zahtjeva za zaštitu okoliša s drugim interesima i ciljevima Unije, kao i daljnju provedbu održivog razvoja. Takvo načelo samo po sebi predstavlja razlog za poništenje akta Unije ako se interesi zaštite okoliša očito nisu uzeli u obzir ili su se u potpunosti zanemarili, kao što to proizlazi iz tumačenja članka 6. UEZ-a koje je utvrdio nezavisni odvjetnik L. A. Geelhoed(620).

1122. S obzirom na izraženu horizontalnu prirodu članka 11. UFEU-a, prilikom ispitivanja toga pridonosi li određena mjera u dovoljnoj mjeri zaštiti okoliša ne smije je se razmatrati odvojeno od drugih mjera Unije koje su donesene u tu svrhu i povezane s djelatnosti o kojoj je riječ, nego prikladan okvir za takvu ocjenu uključuje sve mjere koje je Unija donijela u tom području. Sudski nadzor u pogledu ocjene usklađenosti djelovanja zakonodavca Unije s načelom uključivanja trebao bi biti sličan onom koji je Opći sud proveo kad je trebao ocijeniti je li Komisija svojim djelovanjem poštovala načelo energetske solidarnosti(621). U tim je okolnostima navedeni zakonodavac bio dužan u obzir zahtjeve povezane sa zaštitom okoliša prije nego što je donio osporavane mjere, što je osobito podrazumijevalo da provede procjenu učinka predloženih pravila na okoliš i provjeri da ta pravila neće naštetiti ostvarivanju ciljeva utvrđenih u drugim aktima sekundarnog prava donesenima u području zaštite okoliša.

1123. Parlament i Vijeće bili su dužni odvagnuti suprotstavljene interese i po potrebi unijeti odgovarajuće izmjene. Kad bi se članak 11. UFEU-a tumačio na način da se odnosi samo na područja prava, a ne na posebne mjere, time bi se znatno relativizirala njegova važnost. Zahtjeve zaštite okoliša treba uzeti u obzir i prilikom utvrđivanja različitih mjera koje su dio područja obuhvaćenog pravom Unije. Argument prema kojem se drugi akti sekundarnog prava u području borbe protiv onečišćenja zraka ne mogu uzeti u obzir treba odbiti jer bi inače, pod prijetnjom ponovnog dovođenja u pitanje djelotvornosti članka 11. UFEU-a, institucije mogle donijeti akt kojim se ugrožava ili sprečava ostvarivanje ciljeva utvrđenih u aktima donesenima u području zaštite okoliša, iako je klimatska kriza glavni izazov politike Unije u području zaštite okoliša te bi institucije trebale dosljedno nastojati ostvarivati klimatske ciljeve koje je donijela Unija. Opće je poznato da onečišćenje zraka emisijama iz prometa dovodi do brojnih zdravstvenih problema kojima najviše pridonosi cestovni promet. Time što se Direktivom 2020/1057 pravila o upućivanju primjenjuju na vozače koji obavljaju kabotažu i prekogranični prijevoz, prema mišljenju Republike Poljske, ta direktiva dovodi do dodatnih putovanja, osobito praznih vozila, te stoga do povećanja emisija CO2 i tvari koje onečišćuju zrak, iako su institucije, naprotiv, dužne suzdržati se od radnji kojima se dovode u pitanje djelotvornost već donesenih pravila za smanjenje emisija onečišćujućih tvari i CO2 te ostvarivanje ciljeva zaštite okoliša Unije koji osobito proizlaze iz europskog zelenog plana, cilja da Unija postane klimatski neutralna do 2050. smanjenjem ukupnih emisija iz prometa za 90 % do 2050. u odnosu na razine iz 1990. i ciljeva koji su zakonodavstvom Unije u tom području dodijeljeni državama članicama.

1124. Osim toga, učinke Direktive 2020/1057 na okoliš treba ocijeniti i s obzirom na činjenicu da se pridodaju učincima koji se mogu pripisati drugim aktima koji su dio paketa za mobilnost, odnosno uredbama 2020/1054 i 2020/1055. Međutim, različite analize potvrđuju negativne učinke koje obveza u pogledu povratka vozilâ ima na okoliš.

1125. Zbog potencijalne proturječnosti između pobijanih mjera i klimatskih ciljeva Unije povjerenica A. Vălean uostalom je iznijela zabrinutost da paket za mobilnost, a osobito obvezni povratak vozila svakih osam tjedana i ograničenja koja se primjenjuju na kombinirani prijevoz, nisu u skladu ni s ambicijama europskog zelenog plana ni s ciljem koji je utvrdilo Europsko vijeće da Unija postane klimatski neutralna do 2050.(622). Republika Poljska naglašava i da je Komisija 2020. povećala razinu klimatskih ambicija Unije(623) i da emisije CO2 nastale dodatnim putovanjima koja se nalažu pobijanim mjerama mogu dodatno onemogućiti ostvarivanje tog zadanog cilja.

1126. Negativni učinci za okoliš uzrokovani pobijanim mjerama dovode u pitanje ostvarivanje ciljeva država članica koji se odnose na smanjenje emisija stakleničkih plinova, koji su utvrđeni Uredbom 2018/842(624), ciljeva u pogledu emisija određenih tvari koje onečišćuju zrak, koji su utvrđeni Direktivom 2016/2284(625) i ciljeva koji se odnose na kvalitetu zraka, koji su utvrđeni Direktivom 2008/50(626). Dodatne emisije dušikova oksida i prašine nastale u skladu s pobijanim odredbama mogu dovesti u pitanje djelotvornost djelovanja koje su države članice utvrdile u planovima o zaštiti zraka, osobito planovima donesenima za područja i aglomeracije u blizini komunikacijskih putova koji se koriste u međunarodnom prijevozu.

1127. Unatoč svim tim negativnim učincima, tužene institucije nisu ispunile svoju obvezu provođenja prikladne procjene učinka tih mjera na ostvarivanje ciljeva u pogledu zaštite okoliša Unije i poštovanje obveza koje države članice imaju na temelju akata u području zaštite okoliša. Ni u jednom od obrazloženja akata koji su dio paketa za mobilnost ne razmatraju se pitanja zaštite okoliša, a ta se pitanja nisu ispitala ni u procjeni učinaka pripremljenoj prije donošenja paketa za mobilnost, nego je Komisija samo navela da nije utvrdila nikakav učinak predviđenih mjera na okoliš(627).

1128. Tužene institucije stoga nisu procijenile učinke provedbe pobijanih odredbi na zahtjeve povezane sa zaštitom okoliša, iako su njihovi učinci protivni ciljevima utvrđenima u aktima koji su doneseni u području zaštite okoliša. Navedene institucije nisu odvagnule te ciljeve u odnosu na interese koji se nastoje postići paketom za mobilnost. Zahtjevi povezani sa zaštitom okoliša te cilj osiguravanja visoke razine zaštite okoliša i poboljšanja njegove kvalitete očito se nisu uzeli u obzir. Kad je riječ o Direktivi 2020/1057, to konkretno proizlazi iz činjenice da primjena pravilâ o upućivanju na početne ili završne dionice kombiniranog prijevoza, s jedne strane, otežava obavljanje takvog prijevoza u središnjoj Europi za prijevoznike iz perifernih država i, s druge strane, čini taj prijevoz manje privlačnom opcijom. U konačnici bi se prednost dala isključivo cestovnom bilateralnom prijevozu, protivno cilju koji se nastoji postići i unatoč tomu što je takav prijevoz „neekološki”. U procjeni koja je izrađena za Komisiju u pogledu učinaka ograničenja kabotaže na kombinirani prijevoz potvrđuje se da su ograničenja pružanja usluga kabotaže u okviru kombiniranog prijevoza štetna za okoliš i protivna načelima na kojima počiva europski zeleni plan(628).

1129.  Stoga se člankom 1. stavcima 3., 4., 6. i 7. Direktive 2020/1057 povređuje načelo integracije navedeno u članku 11. UFEU-a i članku 37. Povelje.

1130. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog odbije.

2)      Analiza

1131. U većini argumenata koje je Republika Poljska iznijela u okviru ovog tužbenog razloga ponavljaju se oni izneseni u okviru tužbenih razloga koji se temelje na povredi članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje i koje je ta tužiteljica istaknula u svojim tužbama podnesenima protiv Uredbe 2020/1054 i Uredbe 2020/1055. Prema tome, kad je riječ o argumentima koji se odnose na tumačenje članka 11. UFEU-a i njegov doseg, kao i onih u pogledu članka 37. Povelje, dosega načela integracije pitanjâ zaštite okoliša utvrđenog člankom 11. UFEU-a i njegova sudskog nadzora, potrebe uzimanja u obzir drugih mjera zakonodavca Unije u području politike zaštite okoliša koje utječu i na prometnu politiku, pitanja navodnog neprovođenja procjene učinka koje predstavlja povredu članka 11. UFEU-a te pitanja odnosa između Direktive i europskog zelenog plana, upućujem na točku 565. i sljedeće točke, kao i na točku 591. i sljedeće točke ovog mišljenja.

1132. Prema tome, u skladu sa zaključkom koji sam izveo iz analize tužbenih razloga koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i klimatskih promjena i koji su izneseni u okviru tužbi podnesenih protiv Uredbe 2020/1055, valja utvrditi da je zakonodavac Unije u trenutku donošenja Direktive 2020/1057 mogao legitimno smatrati, potpuno u okviru izvršavanja svoje široke diskrecijske ovlasti, da se eventualne negativne posljedice za okoliš proizašle iz provedbe obveza koje proizlaze iz Direktive 2020/1057 mogu ograničiti u skladu s postojećim zakonodavstvom koje se konkretnije odnosi na aspekte predmetne djelatnosti u pogledu zaštite okoliša i koje treba podupirati prijevoznike u tehnološkoj tranziciji prema mobilnosti kojom se manje zagađuje okoliš.

1133. Dodajem da je to, prema mojem mišljenju, tim točnije kad je riječ o Direktivi 2020/1057 jer se, kao što je to tvrdio Parlament, o pitanju je li ta direktiva doista izvor dodatnih emisija onečišćujućih tvari mogu voditi rasprave, i to zbog nekoliko razloga.

1134. Kao prvo, podsjećam na to da je sami cilj Direktive 2020/1057 uspostaviti sektorska pravila kako bi se osigurala ravnoteža između slobodnog pružanja prekograničnih usluga za prijevoznike, slobodnog kretanja robe, primjerenih uvjeta rada i socijalne zaštite za vozače(629) te da se u članku 1. te direktive navodi određen broj pravila čija će primjena omogućiti prijevoznicima da odrede koje će se zakonodavstvo, osobito socijalno, primjenjivati na vozače ovisno o obilježjima koja je zakonodavac Unije utvrdio kao relevantna za to određivanje. Stoga utjecaj određivanja socijalnog prava koje se primjenjuje na radnika kad je riječ o pitanjima povezanima s politikom Unije u području zaštite okoliša nije odmah očit. Lakše bi se moglo smatrati da su ta pitanja posljedica same volje prijevoznikâ da reorganiziraju svoje poslovanje kako bi izbjegli primjenu obveza koje su za njih skuplje na temelju primjene Direktive 2020/1057.

1135. Kao drugo, u svakom slučaju, s obzirom na to da je Sud u svojoj presudi u predmetu Federatie Nederlandse Vakbeweging(630) odlučio da se Direktiva 96/71 primjenjuje na transnacionalno pružanje usluga koje uključuje upućivanje radnika, uključujući u sektoru cestovnog prijevoza(631) i da Direktivu 96/71 od trenutka njezina stupanja na snagu treba tumačiti na takav način koji je utvrdio Sud, pravila u pogledu upućivanja koja se njome propisuju stoga su primjenjiva u sektoru cestovnog prometa. Međutim, u okviru jednog od rijetkih argumenata Republike Poljske koji se odnosi na Direktivu 2020/1057 ona tvrdi da primjena pravilâ o upućivanju na kombinirani prijevoz(632) u uvjetima predviđenima člankom 1. stavkom 6. te direktive odvraća od obavljanja takvog prijevoza čiji je povoljan učinak na okoliš, uostalom, poznat i priznat. Prijevoznici tako odustaju od multimodalnog prijevoza i bave se samo cestovnim prijevozom, čime se uklanjaju prednosti upotrebe kombiniranog prijevoza povezane sa zaštitom okoliša.

1136. Međutim, s obzirom na to da su se pravila o upućivanju već primjenjivala na temelju same Direktive 96/71 i u skladu s kriterijima na koje je Sud podsjetio u presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging, primjena pravila o upućivanju radnika na takav prijevoz ne može, kao što to naglašava Parlament, korjenito izmijeniti već postojeći pravni sustav. Dodajem da se člankom 1. stavkom 6. Direktive 2020/1057 pojašnjavaju uvjeti u kojima se primjenjuju ta pravila te da se „vozač […] ne smatra upućenim […] kada odrađuje početnu ili završnu cestovnu dionicu kombiniranog prijevoza […] ako sama cestovna dionica predstavlja bilateralni prijevoz kako je definiran u stavku 3.” članka 1. navedene direktive. Stoga se pravila o upućivanju predviđena Direktivom 2020/1057 ni u kojem slučaju ne primjenjuju na kombinirani prijevoz.

1137. Kad je riječ o navodnom povećanju emisija zbog toga što se na kabotažu primjenjuju pravila o upućivanju radnika, na koje se pozvala Republika Poljska, podsjećam na to da se uvodnom izjavom 17. Uredbe br. 1072/2009 već predviđalo da se „[o]dredbe Direktive [96/71] primjenjuju […] na prijevoznike koji obavljaju kabotažu”. Stoga se, kao što je to istaknuo Parlament, mogući učinci na okoliš koje je opisala Republika Poljska, pod pretpostavkom da postoje, ne mogu pripisati Direktivi 2020/1057.

1138. Naposljetku, kad je riječ o argumentu prema kojem navodne učinke Direktive 2020/1057 na okoliš treba ocijeniti uzimajući u obzir činjenicu da se pridodaju onima koji navodno proizlaze iz drugih dijelova paketa za mobilnost, ne može ga se prihvatiti jer se potonji učinci ni u kojem slučaju ne mogu pripisati samoj direktivi.

1139. Zbog svih prethodno navedenih razloga, tužbeni razlog koji se temelji na povredi članka 11. UFEU-a i članka 37. Povelje treba odbiti kao neosnovan.

3.      Tužbeni razlozi koji se odnose na članak 9. stavak 1. Direktive 2020/1057

1140. Republika Poljska jedina osporava zakonitost članka 9. stavka 1. Direktive 2020/1057 u kojem je zakonodavac Unije odlučio da se mjere sadržane u toj direktivi primjenjuju od 2. veljače 2022. U tu svrhu navodi tri tužbena razloga: povredu načela pravne sigurnosti, povredu načela proporcionalnosti i povredu članka 94. UFEU-a. Ta posljednja dva tužbena razloga ispitat će se zajedno.

a)      Povreda načela pravne sigurnosti

1)      Argumenti stranaka

1141. Budući da su odredbe Direktive 2020/1057, čije poništenje traži Republika Poljska, neprecizne i dovode do problema u tumačenju, kao i do praktičnih poteškoća u određivanju prava koje se primjenjuje na uvjete zaposlenja vozača koji obavljaju cestovni prijevoz, provedba tih odredbi na nacionalnoj razini zahtijevat će donošenje akata višeg ranga, što podrazumijeva, primjerice u Poljskoj, dugotrajan zakonodavni rad. Razdoblje od 18 mjeseci utvrđeno Direktivom nije dovoljno da se osigura razvoj nacionalnih odredbi, a zatim i da će se prijevoznici upoznati s tim odredbama kako bi mogli postupati u skladu s njima. Kad je riječ o prijevoznicima, također treba uzeti u obzir kolektivne ugovore kojima se uređuje sektor te različite nacionalne propise. Osim što Direktiva 2020/1057 sama po sebi već sadržava određen broj novih obveza i što je na temelju nje Direktiva 96/71 primjenjiva u sektoru prijevoza, njezino stupanje na snagu dovodi i do primjene Direktive 2018/957(633) u sektoru cestovnog prometa(634), tako da bi prijevoznicima ponovno bilo potrebno određeno vrijeme za prilagodbu. U tim okolnostima, utvrđivanjem datuma 2. veljače 2022., odnosno tek nešto više od 18 mjeseci nakon donošenja Direktive 2020/1057, povređuje se načelo pravne sigurnosti kojim se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, zahtijeva da su pravna pravila jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima kako bi se zainteresirane osobe mogle orijentirati u situacijama i pravnim odnosima uređenima pravnim poretkom Unije i čije se poštovanje osobito nalaže kad je riječ o propisima koji mogu uključivati financijska opterećenja. Nepostojanje obveze zakonodavca Unije da utvrdi konkretno razdoblje za prenošenje ne može se poistovjetiti s potpunom diskrecijskom ovlasti navedenog zakonodavca u tom pogledu. Iako se u presudi Federatie Nederlandse Vakbeweging(635) pojasnilo područje primjene Direktive 96/71, do toga je došlo tek 2020. te se pritom nije odgovorilo na određen broj pitanja tako da, suprotno onomu što tvrde tužene institucije, Direktiva 2020/1057 ne predstavlja manju izmjenu prethodno postojeće pravne situacije prijevoznikâ. Kad bi se prijevoznicima pružilo više vremena za razumijevanje novog normativnog okvira, to bi im omogućilo da se bolje prilagode navedenom okviru.

1142. Parlament, Vijeće i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se taj tužbeni razlog proglasi neosnovanim.

2)      Analiza

1143. Kad je riječ o okviru analize koji se odnosi na načelo pravne sigurnosti, upućujem na točku 117. i sljedeće točke ovog mišljenja te samo podsjećam na to da sudski nadzor u biti podrazumijeva da se ispita je li odredba toliko dvosmislena da sprečava to da njezini adresati mogu s dovoljnom sigurnosti otkloniti eventualne sumnje o njezinu dosegu ili smislu, tako da ne mogu jednoznačno utvrditi svoja prava i obveze koji proizlaze iz te odredbe.

1144. U tom pogledu, dovoljno je, prema mojem mišljenju, utvrditi da se člankom 9. stavkom 1. Direktive 2020/1057 od država članica zahtijeva da donose i objavljuju mjere potrebne radi usklađivanja s tom direktivom najkasnije do 2. veljače 2022., datuma od kojeg su primjenjive te mjere. Zakonodavac Unije jasno je utvrdio datum 2. veljače 2022., i to od trenutka objave Direktive. Stoga nije bilo nikakve dvojbe u pogledu datuma do kojeg su adresati direktive, odnosno države članice, trebali pripremiti svoje nacionalne pravne poretke radi usklađivanja s obvezama koje se propisuju Direktivom 2020/1057. Države članice i prijevoznici stoga su imali 18 mjeseci da se pripreme za prenošenje Direktive 2020/1057.

1145. Republika Poljska želi da se utvrdi da nepreciznost i nesigurnost navodno novih odredbi iz Direktive 2020/1057 na neki način neizravno utječe na članak 9. Direktive 2020/1057. Tužbeni razlog koji se ovdje ispituje stoga je novi pokušaj da se raspravlja o argumentima koji su već razmotreni(636). Dodajem da se, kao što je to tvrdilo Vijeće, argumentacija koju je Republika Poljska iznijela u pogledu članka 9. Direktive 2020/1057 također temelji na pogrešnoj pretpostavci prema kojoj Direktiva 96/71 nije primjenjiva na sektor prijevoza i da je Direktiva 2020/1057 dovela do toga da se na potpuno novi i nepripremljeni sektor primijene nova i složena pravila o upućivanju radnikâ. Međutim, već sam imao priliku podsjetiti na to da to nije slučaj, kao što to osobito proizlazi iz presude Federatie Nederlandse Vakbeweging.

1146. Slijedom toga, tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela pravne sigurnosti treba odbiti kao neosnovan.

b)      Povreda načela proporcionalnosti i članka 94. UFEU-a

1)      Argumenti stranaka

1147. Republika Poljska tvrdi da je zakonodavac Unije povrijedio zahtjeve koji proizlaze iz načela proporcionalnosti jer nije iznio objektivne razloge kojima se opravdava utvrđivanje roka za prenošenje od 18 mjeseci, dok razdoblje koje se određuje za akte iste prirode općenito traje dvije godine, kao što je to bio slučaj s direktivama 2014/67 i 2018/957, a pritom se u Direktivi 96/71 predviđao još i dulji rok. Posebnosti sektora cestovnog prometa zahtijevale su da se prijevoznicima pruži dovoljno vremena kako bi svoje postupanje uskladili s novim propisima i da to vrijeme bude barem jednako onomu koje se osiguralo u ostalim sektorima pružanja usluga. Zakonodavac Unije trebao je uzeti u obzir i činjenicu da se prijevoznici istodobno trebaju pripremiti za primjenu zahtjeva koji proizlaze iz uredbi 2020/1054 i 2020/1055, a kojima se od prijevoznika zahtijeva da bitno izmijene načine pružanja usluga. Zakonodavac Unije nije uzeo u obzir ni činjenicu da na tržištu prijevoza prevladavaju mala i srednja poduzeća kojima je potrebno više vremena kako bi se upoznali s novim propisima i kako bi im se prilagodili, osobito s obzirom na troškove koje bi to podrazumijevalo za njih. Situaciju prijevoznikâ dodatno su otežale mjere donesene zbog pandemije bolesti COVID-19. Osim toga, Republika Poljska tvrdi da su određene države članice predvidjele posebno stroge sankcije u slučaju nepoštovanja uvjeta zaposlenja i formalnih zahtjeva koji su s njima povezani. Te će sankcije stupiti na snagu nakon isteka roka koji je utvrdio zakonodavac, čime se prijevoznicima ne ostavlja vrijeme za prilagodbu novim pravilima. Utvrđivanje roka od 18 mjeseci stoga nije u skladu sa zahtjevima načela proporcionalnosti.

1148. Takvo je utvrđivanje protivno i članku 94. UFEU-a jer se pritom ne uzima u obzir gospodarski položaj prijevoznikâ. Republika Poljska upućuje na svoja očitovanja iznesena u okviru tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti. Upućuje i na svoje argumente iznesene u okviru tužbenog razloga koji se temelji na tome da se člankom 1. stavcima 3., 4., 6. i 7. Direktive 2020/1057 povređuje članak 94. UFEU-a, iz kojih u biti proizlazi da će izmjene proizašle iz primjene pravilâ o upućivanju vozača podrazumijevati znatne troškove za prijevoznike koji će dovesti do stečaja nekih od njih i da će se ranjivost tih prijevoznika dodatno povećati jer je Direktiva 2020/1057 donesena tijekom razdoblja gospodarske krize obilježene pandemijom bolesti COVID-19. Neuzimanje u obzir tih elemenata potvrđuje povredu članka 94. UFEU-a u pogledu očekivanih negativnih učinaka članka 1. Direktive 2020/1057 na prijevoznike.

1149. Vijeće, Parlament i stranke koje su intervenirale u njihovu potporu zahtijevaju da se ta dva tužbena razloga odbiju kao neosnovani.

2)      Analiza

1150. Kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, samo ću podsjetiti, kao što je to učinilo Vijeće, na to da iz sudske prakse proizlazi da, s obzirom na to da vlade država članica sudjeluju u pripremnim aktima za direktive, one trebaju biti u mogućnosti izraditi zakonske odredbe potrebne za njihovu provedbu u određenom roku(637). Zakonodavac Unije ima široku diskrecijsku ovlast prilikom utvrđivanja roka za prenošenje direktiva i nije dužan navesti posebne razloge kojima se opravdava utvrđivanje roka od 18 mjeseci.

1151. Kad je riječ o navodnoj povredi članka 94. UFEU-a, argumentaciju Republike Poljske treba shvatiti na način da se člankom 9. stavkom 1. Direktive 2020/1057 ne povređuje ta odredba sama po sebi, nego se povređuje zbog toga što na temelju nje obveze propisane tom direktivom postaju obvezujuće, osobito za prijevoznike na koje se primjenjuju, od datuma koji je njime utvrđen. Međutim, tužiteljica smatra da su te obveze protivne članku 94. UFEU-a.

1152. Najprije ističem da Republika Poljska nije utvrdila da članak 9. stavak 1. Direktive 2020/1057 predstavlja „mjeru poduzetu u odnosu na prijevozne naknade i uvjete”, u smislu članka 94. UFEU-a, što bi se uostalom moglo opravdano dovesti u pitanje jer se tim člankom 9., razmatranim zasebno, samo utvrđuje datum za donošenje i objavu nacionalnih odredbi potrebnih za prenošenje Direktive 2020/1057. Ako se Sud složi s mojim dvojbama, ovaj bi se tužbeni razlog već mogao odbiti.

1153. U preostalom dijelu, u pogledu argumentacije Republike Poljske može se istaknuti isti prigovor kao što je onaj iznesen u okviru analize tužbenog razloga koji se temelji na tome da se člankom 9. stavkom 1. Direktive 2020/1057 povređuje načelo pravne sigurnosti. Kao što je to istaknulo Vijeće, argumenti koji se odnose na udio malih i srednjih poduzeća u sektoru cestovnog prometa, troškove koji proizlaze iz primjene pravilâ o upućivanju radnika na taj sektor, neopravdanost mjera propisanih Direktivom 2020/1057 i učinke pandemije bolesti COVID-19 već su izneseni u okviru ispitivanja tužbenog razloga koji se temelji na tome da se člankom 1. stavcima 3., 4., 6. i 7. Direktive 2020/1057 povređuje članak 94. UFEU-a, tako da Republika Poljska ovdje očito pokušava ponovno pokrenuti raspravu o pitanjima koja su se već razmatrala te su riješena. Međutim, s obzirom na to da je već utvrđeno da se člankom 1. stavcima 3., 4., 6. i 7. Direktive 2020/1057 ne povređuje članak 94. UFEU-a(638), to utvrđenje treba primijeniti i u pogledu članka 9. stavka 1. Direktive 2020/1057.

1154. Zbog svih prethodno navedenih razloga, predlažem Sudu da tužbene razloge koji se temelje na tome da se člankom 9. stavkom 1. Direktive 2020/1057 povređuje, s jedne strane, načelo proporcionalnosti i, s druge strane, članak 94. UFEU-a, odbije kao neosnovane.

4.      Zaključak o tužbama koje se odnose na Direktivu 2020/1057

1155. Odbijaju se tužbe u predmetima C-541/20 i C-551/20, u dijelu u kojem se odnose na Direktivu 2020/1057 i tužbe u predmetima C-544/20, C-548/20, C-550/20 i C-555/20.

V.      Troškovi

1156. Iz članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda proizlazi da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

1157. Člankom 138. stavkom 3. tog Poslovnika predviđa se da, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Međutim, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke.

1158. S obzirom na ta razmatranja i posebne okolnosti tužbi u spojenim predmetima C-541/20 do C-555/20, predlažem Sudu da o troškovima odluči na sljedeći način.

1159. Republici Litvi nalaže se snošenje troškova u predmetu C-541/20.

1160. Republici Bugarskoj nalaže se snošenje troškova u predmetima C-543/20 i C-544/20.

1161. Rumunjskoj se nalaže snošenje troškova u predmetima C-546/20 i C-548/20.

1162. Parlamentu i Vijeću nalaže se snošenje troškova u predmetu C-549/20.

1163. Republici Cipru nalaže se snošenje troškova u predmetu C-550/20.

1164. Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova u predmetima C-553/20 i C-555/20.

1165. U predmetima C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-551/20, C-552/20 i C-554/20, svaka će stranka snositi vlastite troškove.

1166. Osim toga, u skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika Suda, Republika Litva i Rumunjska, koje su sudjelovale u ovim spojenim tužbama u svojstvu intervenijenata, Republika Estonija, Republika Latvija, Kraljevina Belgija, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Francuska Republika, Talijanska Republika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Republika Austrija te Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.

VI.    Zaključak

1167. S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da u spojenim predmetima C-541/20 do C-555/20 odluči na sljedeći način:

1.      Prihvaća se tužba Republike Cipra u predmetu C-549/20.

2.      Tužba Republike Litve u predmetu C-542/20, tužba Republike Bugarske u predmetu C-545/20, tužba Rumunjske u predmetu C-547/20, tužba Mađarske u predmetu C-551/20, tužba Republike Malte u predmetu C-552/20 i tužba Republike Poljske u predmetu C-554/20 prihvaćaju se u dijelu u kojem se odnose na članak 1. točku 3. Uredbe (EU) 2020/1055.

3.      Slijedom toga, članak 1. točka 3. Uredbe (EU) 2020/1055 poništava se u dijelu u kojem se njime izmjenjuje članak 5. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1071/2009.

4.      Tužbe navedene u točki 2. odbijaju se u preostalom dijelu.

5.      Odbijaju se tužba Republike Litve u predmetu C-541/20, tužbe Bugarske u predmetima C-543/20 i C-544/20, tužbe Rumunjske u predmetima C-546/20 i C-548/20, tužba Republike Cipra u predmetu C-550/20 i tužbe Republike Poljske u predmetima C-553/20 i C-555/20.

6.      Republici Litvi nalaže se snošenje troškova u predmetu C-541/20.

7.      Republici Bugarskoj nalaže se snošenje troškova u predmetima C-543/20 i C-544/20.

8.      Rumunjskoj se nalaže snošenje troškova u predmetima C-546/20 i C-548/20.

9.      Parlamentu i Vijeću nalaže se snošenje troškova u predmetu C-549/20.

10.      Republici Cipru nalaže se snošenje troškova u predmetu C-550/20.

11.      Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova u predmetima C-553/20 i C-555/20.

12.      U predmetima C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-551/20, C-552/20 i C-554/20, svaka će stranka snositi vlastite troškove.

13.      Republika Litva i Rumunjska, koje su sudjelovale u ovim spojenim tužbama u svojstvu intervenijenata, Republika Estonija, Republika Latvija, Kraljevina Belgija, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Francuska Republika, Talijanska Republika, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Republika Austrija te Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.

1      Izvorni jezik: francuski

2      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 561/2006 s obzirom na minimalne zahtjeve u pogledu maksimalnih dnevnih i tjednih vremena vožnje, minimalnih stanki te dnevnih i tjednih razdoblja odmora i Uredbe (EU) br. 165/2014 s obzirom na pozicioniranje s pomoću tahografa (SL 2020., L 249. 1.)

3      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020. o izmjeni uredaba (EZ) br. 1071/2009, (EZ) br. 1072/2009 i (EU) br. 1024/2012 radi njihova prilagođavanja razvoju u sektoru cestovnog prometa (SL 2020., L 249, str. 17.)

4      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020. o utvrđivanju posebnih pravila u pogledu Direktive 96/71/EZ i Direktive 2014/67/EU za upućivanje vozača u sektoru cestovnog prometa te izmjeni Direktive 2006/22/EZ u vezi sa zahtjevima za provedbu i Uredbe (EU) br. 1024/2012 (SL 2020., L 249, str. 49.)

5      SL 1992., L 368, str. 38. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 2., str. 31.)

6      Procjena učinka priložena Prijedlogu uredbe o radnom vremenu i Prijedlogu direktive o upućivanju (u daljnjem tekstu: analiza učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava) i analiza učinka priložena Prijedlogu uredbe o poslovnom nastanu (u daljnjem tekstu: procjena učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan).

7      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 27. travnja 2021.

8      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 27. travnja 2021.

9      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 21. travnja 2021.

10      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 29. travnja 2021.

11      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 3. svibnja 2021.

12      Intervencija joj je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 29. travnja 2021.

13      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 22. travnja 2021.

14      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 22. travnja 2021.

15      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 12. svibnja 2021.

16      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 29. travnja 2021.

17      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 13. travnja 2021.

18      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 22. travnja 2021.

19      Iako je tekst tužbenog zahtjeva sastavljen na taj način, prigovori iz tužbe ističu se protiv članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055 (vidjeti točku VIII. tužbe u predmetu C-552/20).

20      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 27. travnja 2021.

21      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 27. travnja 2021.

22      Intervencija im je dopuštena odlukama predsjednika Suda od 27. travnja 2021.

23      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u spojenim predmetima Trijber i Harmsen (C-340/14 i C-341/14, EU:C:2015:505, t. 29.). Vidjeti i presudu od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen (C-340/14 i C-341/14, EU:C:2015:641, t. 48.).

24      Vidjeti Mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini EU – Singapur) od 16. svibnja 2017. (EU:C:2017:376, t. 61. i navedena sudska praksa).

25      Među posebnim aspektima tog sektora tradicionalno se navode, među ostalim, potrebna povezanost usluga prijevoza s posebnom infrastrukturom, izrazita mobilnost sredstava kojima se obavlja usluga i visok stupanj zamjenjivosti usluga komercijalnog prijevoza i obavljanja samostalne usluge (odnosno pojedinačnog motornog prijevoza). U pravnoj teoriji navodi se i nekoliko drugih aspekata.

26      Vidjeti u tom smislu presudu od 22. svibnja 1985., Parlament/Vijeće (13/83, EU:C:1985:220, t. 49. i 50.).

27      Presuda od 9. rujna 2004., Španjolska i Finska/Parlament i Vijeće (C-184/02 i C-223/02, EU:C:2004:497, t. 56. i navedena sudska praksa)

28      Vidjeti u tom smislu presudu od 18. ožujka 2014., International Jet Management (C-628/11, EU:C:2014:171, t. 36.). Vidjeti i presudu od 4. travnja 1974., Komisija/Francuska (167/73, EU:C:1974:35, t. 27.).

29      Presuda od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 159.). Vidjeti i presudu od 22. prosinca 2010., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, EU:C:2010:814, t. 29. i navedena sudska praksa).

30      Presuda od 22. prosinca 2010., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, EU:C:2010:814, t. 30. i navedena sudska praksa)

31      Vidjeti u tom smislu primjerice presude od 5. listopada 1994., Komisija/Francuska (C-381/93, EU:C:1994:370, t. 13.) i od 6. veljače 2003., Stylianakis (C-92/01, EU:C:2003:72, t. 24.).

32      Vidjeti u tom smislu presude od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 160.) i od 20. prosinca 2017., Asociación Profesional Elite Taxi (C-434/15, EU:C:2017:981, t. 48.).

33      Presuda od 22. prosinca 2010., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C-338/09, EU:C:2010:814, t. 33.). Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2022:997, t. 4.).

34      Vidjeti poglavlje III. Uredbe br. 1072/2009. Vidjeti i procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 2.

35      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 4.

36      Presuda od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-156/21, EU:C:2022:97, t. 340. i navedena sudska praksa)

37      Vidjeti točku 42. ovog mišljenja.

38      Vidjeti među ostalim presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 112. i navedena sudska praksa). Vidjeti u tom smislu i presudu od 16. veljače 2022., Poljska/Parlament i Vijeće (C-157/21, EU:C:2022:98, t. 354. i navedena sudska praksa).

39      Presude od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 114. i navedena sudska praksa); od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 78. i navedena sudska praksa) i od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2020:1001, t. 151.)

40      Presude od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 115.) i od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 79. i navedena sudska praksa)

41      Presude od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2020:1001, t. 170. i navedena sudska praksa) i od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 118.)

42      Presuda od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 118. i 119.). Vidjeti i presudu od 12. svibnja 2011., Luksemburg/Parlament i Vijeće (C-176/09, EU:C:2011:290, t. 62. i u tom smislu sudska praksa navedena u t. 66.).

43      Presude od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće, (C-5/16, EU:C:2020:1001, t. 170. i navedena sudska praksa) i od 17. listopada 2013., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C-203/12, EU:C:2013:664, t. 35. i navedena sudska praksa)

44      Presude od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 116.) i od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 81. i navedena sudska praksa)

45      Vidjeti u tom smislu presudu od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2020:1001, t. 177. i navedena sudska praksa).

46      Vidjeti presude od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2020:1001, t. 167.) i od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 106.).

47      Vidjeti bilješku 6 ovog mišljenja.

48      Vidjeti u tom smislu presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 76. do 81. te 84. i 85.).

49      SL 2016., L 123, str. 1.

50      Vidjeti točku 13. Međuinstitucijskog sporazuma i presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 83.).

51      Presuda od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 84.)

52      Vidjeti točku 96. mišljenja nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:321), koja se izričito navodi u točki 82. presude od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035).

53      Vidjeti točku 96. mišljenja nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:321), koja se izričito navodi u točki 82. presude od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035).

54      Presuda od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 82.)

55      Presuda od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 85.)

56      Vidjeti točku 14. Međuinstitucijskog sporazuma i presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 83.).

57      Presude od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2020:1001, t. 159.) i od 8. srpnja 2010., Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419, t. 57.)

58      Vidjeti točku 15. Međuinstitucijskog sporazuma i presude od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 83.) i od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 43.).

59      Vidjeti točku 97. mišljenja nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:321), koja se izričito navodi u točki 82. presude od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035).

60      Vidjeti točku 98. mišljenja nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:321).

61      Presuda od 4. svibnja 2016., Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, t. 64. i 65.)

62      Vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 43.).

63      Presuda od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 31. i navedena sudska praksa)

64      Presuda od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 86. i navedena sudska praksa). Vidjeti u tom smislu i presudu od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 160. do 163.).

65      Vidjeti u tom smislu presudu od 8. srpnja 2010., Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419, t. 39.).

66      Presude od 22. veljače 2022., Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (C-160/20, EU:C:2022:101, t. 67.) i od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 80. i navedena sudska praksa)

67      Presuda od 3. veljače 2021., Fussl Modestraße Mayr (C-555/19, EU:C:2021:89, t. 95. i navedena sudska praksa)

68      Vidjeti osobito presudu od 14. srpnja 2022., Komisija/VW i dr. (C-116/21 P do C-118/21 P, C-138/21 P i C-139/21 P, EU:C:2022:557, t. 140. i navedena sudska praksa).

69      Vidjeti među ostalim presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 110. i navedena sudska praksa).

70      Presuda od 24. veljače 2022., Glavna direkcija „Požarna bezopasnost i zaštita na naselenieto” (C-262/20, EU:C:2022:117, t. 58. i navedena sudska praksa)

71      Presuda od 3. veljače 2021., Fussl Modestraße Mayr (C-555/19, EU:C:2021:89, t. 99.). Vidjeti presudu od 12. svibnja 2011., Luksemburg/Parlament i Vijeće (C-176/09, EU:C:2011:290, t. 32.)

72      Vidjeti točku 42. ovog mišljenja.

73      Vidjeti presudu od 12. svibnja 2011., Luksemburg/Parlament i Vijeće (C-176/09, EU:C:2011:290, t. 34. i 35.).

74      Presude od 13. rujna 2005., Komisija/Vijeće (C-176/03, EU:C:2005:542, t. 41. i navedena sudska praksa); od 15. studenoga 2005., Komisija/Austrija (C-320/03, EU:C:2005:684, t. 72.); od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija (C-487/06 P, EU:C:2008:757, t. 91.); od 16. srpnja 2009., Horvath (C-428/07, EU:C:2009:458, t. 29.) i od 21. prosinca 2011., Komisija/Austrija (C-28/09, EU:C:2011:854, t. 120.)

75      Vidjeti osobito presude od 13. rujna 2005., Komisija/Vijeće (C-176/03, EU:C:2005:542, t. 42.); od 15. studenoga 2005., Komisija/Austrija (C-320/03, EU:C:2005:684, t. 73. i navedena sudska praksa) i od 21. prosinca 2011., Komisija/Austrija (C-28/09, EU:C:2011:854, t. 121.).

76      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 128. i navedena sudska praksa).

77      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda u predmetu Austrija/Parlament i Vijeće (C-161/04, EU:C:2006:66, t. 59. i 60.).

78      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 130 i 131. i navedena sudska praksa).

79      Vidjeti u tom smislu presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće (22/70, EU:C:1971:32, t. 40.) i od 9. studenoga 2015., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (C-506/13 P, EU:C:2015:562, t. 17.). Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u predmetu Komisija/EIB (C-15/00, EU:C:2002:557, t. 82.).

80      Presuda od 31. ožujka 2022., Komisija/Poljska (Oporezivanje energenata) (C-139/20, EU:C:2022:240, t. 55. i 56. i navedena sudska praksa)

81      Vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2015., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (C-506/13 P, EU:C:2015:562, t. 17. i 18.).

82      Republika Litva ističe svoje argumente u okviru tužbenog razloga istaknutog u predmetu C-541/20, koji se temelji na tome da se člankom 1. točkom 6. podtočkom (d) Uredbe 2020/1054 povređuje načelo proporcionalnosti. Međutim, s obzirom na sadržaj tih argumenata, valja ih ispitati u okviru analize tužbenih razloga koji se odnose na povredu načela pravne sigurnosti.

83      Republika Litva na raspravi se pozvala i na sankcije koje su izrečene na nacionalnoj razini na temelju tumačenja odredbe o kojoj je riječ koje se razlikuje od onog koje su navele institucije Unije.

84      Presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-156/21, EU:C:2022:97, t. 223. i navedena sudska praksa) i od 16. veljače 2022., Poljska/Parlament i Vijeće (C-157/21, EU:C:2022:98, t. 319. i navedena sudska praksa)

85      Presuda od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 100. i navedena sudska praksa)

86      Presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-156/21, EU:C:2022:97, t. 224. i navedena sudska praksa) i od 16. veljače 2022., Poljska/Parlament i Vijeće (C-157/21, EU:C:2022:98, t. 320. i navedena sudska praksa)

87      Presuda od 30. siječnja 2019., Planta Tabak (C-220/17, EU:C:2019:76, t. 32. i navedena sudska praksa)

88      Presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-156/21, EU:C:2022:97, t. 225. i navedena sudska praksa) i od 16. veljače 2022., Poljska/Parlament i Vijeće (C-157/21, EU:C:2022:98, t. 321. i navedena sudska praksa)

89      Vidjeti u tom smislu presudu od 14. travnja 2005., Belgija/Komisija (C-110/03, EU:C:2005:223, t. 31.).

90      Moje isticanje

91      U tom pogledu ističem da nije dvojbeno da je vrijeme vožnje prema mjestu povratka obuhvaćeno radnim vremenom. Vidjeti članak 9. stavak 2. Uredbe br. 561/2006, kako je izmijenjen člankom 1. točkom 8. podtočkom (b) Uredbe 2020/1054. Vidjeti po analogiji i presudu od 10. prosinca 2015., Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C-266/14, EU:C:2015:578, t. 50.).

92      Vidjeti presude od 11. studenoga 2004., Adanez-Vega (C-372/02, EU:C:2004:705, t. 37.) i od 25. veljače 1999., Swaddling (C-90/97, EU:C:1999:96, t. 29. i navedena sudska praksa).

93      Vidjeti presudu od 12. travnja 2018., Komisija/Danska (C-541/16, EU:C:2018:251, t. 28. i 31. te navedena sudska praksa). Vidjeti i članak 291. stavak 1. UFEU-a.

94      Vidjeti u tom smislu po analogiji presudu od 30. siječnja 2019., Planta Tabak (C-220/17, EU:C:2019:76, t. 33. i navedena sudska praksa).

95      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu Komisija/Vijeće (C-196/12, EU:C:2013:549, t. 85.).

96      Vidjeti presudu od 12. travnja 2018., Komisija/Danska (C-541/16, EU:C:2018:251, t. 47.).

97      Vidjeti točku 25. te replike.

98      Vidjeti u pogledu ograničenjâ slobodnog kretanja radnika presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Njemačka (Prenošenje direktiva 2009/72 i 2009/73) (C-718/18, EU:C:2021:662, t. 60.) i u pogledu ograničenjâ slobodnog pružanja usluga presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 104. i navedena sudska praksa).

99      Vidjeti među ostalim presudu od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2023:448, t. 61. i navedena sudska praksa).

100      Presuda od 8. lipnja 2023., Fastweb i dr. (Interval za izdavanje računa) (C-468/20, EU:C:2023:447, t. 82. i navedena sudska praksa). Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2022:997, t. 50. i sudska praksa navedena u bilješci 19.).

101      Vidjeti u tom smislu presudu od 5. listopada 2004., CaixaBank France (C-442/02, EU:C:2004:586, t. 14.).

102      Vidjeti u tom smislu, u situacijama u kojima je bila riječ o slobodi poslovnog nastana i slobodnom pružanju usluga, presude od 29. ožujka 2011., Komisija/Italija (C-565/08, EU:C:2011:188, t. 51. i navedena sudska praksa) i od 7. ožujka 2013., DKV Belgium (C-577/11, EU:C:2013:146, t. 35. i 36.).

103      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2022:997, t. 50. i sudska praksa navedena u bilješci 20.).

104      Vidjeti među ostalim presudu od 2. rujna 2021., Institut des Experts en Automobiles (C-502/20, EU:C:2021:678, t. 32. i navedena sudska praksa).

105      Vidjeti među ostalim presudu od 8. lipnja 2023., Prestige and Limousine (C-50/21, EU:C:2023:448, t. 64. i navedena sudska praksa).

106      Vidjeti članke 2. i 3. Uredbe br. 561/2006. Pojam „prijevoznik” definiran je u članku 4. točki (p) te uredbe.

107      Vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 105.).

108      Vidjeti točku 42. ovog mišljenja.

109      Taj je razvoj osobito opisan u procjeni učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, konkretno u dijelu 1/2, str. 1. do 11., 26. i 49. te u procjeni učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, konkretno u dijelu 1/2, str. 7. do 22.

110      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, t. 2.1.1. i 2.2.2.

111      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, str. 39.

112      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 20. Konkretno, Komisija je utvrdila da opasnost od pogoršanja uvjeta rada, uključujući neprikladne uvjete odmora, vremenski pritisak i stres vozačâ, nije učinkovito otklonjena zbog povreda i nedostataka prethodnih pravila, strogosti njihove primjene i tržišnih pritisaka.

113      Vidjeti uvodnu izjavu 2. Uredbe 2020/1054. U skladu s procjenom učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava (vidjeti dio 1/2, str. 5. i 6.), među glavnim su uzrocima neučinkovitosti socijalnog zakonodavstva nejasna i neprikladna pravila te razlike u tumačenju i primjeni među nacionalnim tijelima.

114      Vidjeti uvodnu izjavu 1. Uredbe 2020/1054.

115      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 19.

116      Vidjeti uvodne izjave 3., 6. i 36. Uredbe 2020/1054.

117      Zbog istog razloga valja, prema mojem mišljenju, odbiti i prigovor koji je istaknula Republika Poljska, u skladu s kojim se obvezom u pogledu povratka vozačâ povređuje članak 4. točka (f) Uredbe br. 561/2006.

118      Naime, prije stupanja na snagu Uredbe 2020/1054, člankom 2. stavkom 9. Uredbe br. 561/2006 određivalo se da „[s]vo vrijeme provedeno u putovanju do mjesta preuzimanja vozila obuhvaćenog područjem primjene ove Uredbe, ili u povratku iz tog mjesta, kada vozilo nije u vozačevom prebivalištu niti u operativnom središtu poslodavca u kojemu je sjedište vozača, ne računa se kao vrijeme odmora ili stanke, osim ako vozač nije na trajektu ili vlaku i nema pristup kabini ili ležaju”. U stavku 3. tog članka upućivalo se i na „vozačev[o] prebivališt[e] [i] operativn[o] središt[e] poslodavca u kojemu je sjedište vozača”.

119      Vidjeti presudu od 29. travnja 2010., Smit Reizen (C-124/09, EU:C:2010:238, t. 27.). S jezičnog stajališta, pojam „operativno središte” odgovara pojmu „poslovni centar” upotrijebljenom u toj presudi, kao i u presudi od 18. siječnja 2001., Skills Motor Coaches i dr. (C-297/99, EU:C:2001:37) te u izvornoj verziji članka 5. točke (c) Uredbe 1071/2009.

120      Vidjeti presudu od 29. travnja 2010., Smit Reizen (C-124/09, EU:C:2010:238, t. 31.).

121      Izraz „skupina EU-13” odnosi se na sve države koje su postale članice Europske unije nakon 2004. i koje su se pridružile 15 država koje su već bile članice („skupina EU-15”).

122      U procjeni učinka u tom se pogledu navodi istraživanje koje je kod poljskih vozača provela poljska udruga poslodavaca, iz kojeg proizlazi da 23 % od njih provodi 15 dana na putu; 15 % provodi više od 30 dana daleko od svojeg mjesta boravka/baze i 7 % manje od 5 dana daleko od svojeg mjesta boravka/baze. Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 20.

123      Vidjeti osobito točku 203. ovog mišljenja.  

124      Presuda od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 41. i 42. i navedena sudska praksa)

125      Vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 41., 42., 61., 62., 64. i 128.).

126      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 51.

127      Vidjeti bilješku 122 ovog mišljenja.

128      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 20.

129      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, poglavlje 6.2.1., str. 63.

130      Vidjeti članak 16. Uredbe br. 561/2006 i članak 33. Uredbe br. 165/2014.

131      Vidjeti točku 132. ovog mišljenja.

132      Vidjeti točku 47. ovog mišljenja.

133      Vidjeti točke 219. i 220. ovog mišljenja.

134      Vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 56. ovog mišljenja.

135      Vidjeti točku 179. ovog mišljenja.

136      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 49. Iako su mjere ispitane u tom kontekstu povezane s eventualnom zabranom uzimanja planiranog odmora u vozilu, ista vrsta poteškoća postoji kad je riječ o tome da se utvrdi je li prijevoznik omogućio vozaču da se vrati u mjesto boravka ili u operativno središte, ali je vozač odlučio da to neće učiniti, ili je li bio izložen pritiscima kojima ga se nastojalo odvratiti od povratka.

137      Mišljenje EGSO-a 2017/02852, t. 1.7.

138      U članku 1. točki 5. podtočki (c) Prijedloga uredbe o radnom vremenu predviđalo se da se u članak 8. Uredbe br. 561/2006 unese stavak 8.b koji je glasio kako slijedi: „Prijevoznik organizira rad vozača tako da vozači tijekom svakog razdoblja od tri uzastopna tjedna kod kuće mogu provesti najmanje jedno redovno tjedno razdoblje odmora ili tjedno razdoblje odmora dulje od 45 sati koje se uzima kao nadoknada skraćenog tjednog razdoblja odmora”.

139      Zakonodavac je utvrdio raspored od tri tjedna primjenjiv na povratak samo za vozače koji su uzeli dva uzastopna skraćena tjedna razdoblja odmora (članak 8. stavak 8.a drugi podstavak) i koji će stoga nakon tri radna tjedna uzeti redovno razdoblje odmora kao nadoknadu za dva skraćena tjedna razdoblja odmora.

140      Republika Poljska upućuje i na štetne učinke u pogledu cestovne infrastrukture. Ti se argumenti razmatraju u dijelu u kojem je riječ o tužbenim razlozima koji se odnose na povredu članka 91. stavka 2. UFEU-a u točki 281. i sljedećim točkama ovog mišljenja.

141      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 48.

142      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 20. i t. 217., 229., 236. i 260. ovog mišljenja.

143      Taj broj proizlazi iz usporedbe između, s jedne strane, ocjene iz otvorenog dopisa Međunarodne unije cestovnih prijevoznika (IRU) od 26. listopada 2018., u kojem se smatralo da se donošenjem obveze da se vozila vraćaju svaka tri do četiri tjedna može povećati kilometraža kamionâ s 80 na 135 milijuna prijeđenih kilometara godišnje i, s druge strane, podataka iz Eurostata iz kojih proizlazi da je 2016. promet teretnih vozila iznosio ukupno 135 725 milijuna prijeđenih kilometara. Vijeće je napomenulo da se obveza u pogledu povratka vozačâ ne odnosi na vozila, nego na vozače koji se nužno ne vraćaju uvijek vozilom i koji se, kao što to proizlazi iz procjene učinka (vidjeti bilješku 122. ovog mišljenja), već vraćaju u većini slučajeva svaka tri ili četiri tjedna.

144      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, poglavlje 2.3.1.1.

145      Koji je razradilo američko tijelo za normizaciju AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials) i koji dokazuje utjecaj vozila na cestovnu infrastrukturu.

146      Kad je riječ o članku 74. UEZ-a, vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice C. Stix-Hackl u spojenim predmetima Španjolska i Finska/Parlament i Vijeće (C-184/02 i C-223/02, EU:C:2004:194, t. 162.).

147      Uredba Vijeća (EEZ) br. 4058/89/EEZ od 21. prosinca 1989. o utvrđivanju naknada za cestovni prijevoz robe između država članica (SL 1989., L 390, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7. svezak 2., str. 5.)

148      Kad je riječ o članku 74. UEZ-a, vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice C. Stix-Hackl u spojenim predmetima Španjolska i Finska/Parlament i Vijeće (C-184/02 i C-223/02, EU:C:2004:194, t. 163.).

149      Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice C. Stix-Hackl u spojenim predmetima Španjolska i Finska/Parlament i Vijeće (C-184/02 i C-223/02, EU:C:2004:194, t. 164.).

150      Kad je riječ o članku 9. UFEU-a, vidjeti presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 46.).

151      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice C. Stix-Hackl u spojenim predmetima Španjolska i Finska/Parlament i Vijeće (C-184/02 i C-223/02, EU:C:2004:194, t. 164.).

152      Vidjeti točku 42. ovog mišljenja.

153      Vidjeti po analogiji s člankom 191. stavkom 3. UFEU-a presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 135. i navedena sudska praksa).

154      Vidjeti bilješku 143. ovog mišljenja.

155      Vidjeti točku 284. ovog mišljenja.

156      U tom pogledu vidjeti i točku 222. ovog mišljenja.

157      Vidjeti točke 291. i 292. ovog mišljenja.

158      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, osobito str. 60. i 61.

159      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, osobito str. 63. i sljedeće.

160      Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija od 11. prosinca 2019., „Europski zeleni plan”, COM(2019) 640 final (u daljnjem tekstu: europski zeleni plan)

161      Europski zeleni plan, t. 2.1.5.

162      Zaključci sa sastanka Europskog vijeća održanog 12. prosinca 2019., EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.

163      Izjava povjerenice Vălean o konačnom donošenju prvog paketa za mobilnost u Europskom parlamentu, Bruxelles, 9. srpnja 2020., https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/statement_20_1319

164      Vidjeti točku 45. replike u predmetu C-553/20.

165      Vidjeti točku 564. i sljedeće točke ovog mišljenja.

166      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 129. do 131.). Odredbu koju se proglasi usklađenom s člankom 191. UFEU-a nužno će se proglasiti usklađenom s člankom 37. Povelje: vidjeti presudu od 21. prosinca 2016., Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, t. 61. do 64.).

167      Vidjeti po analogiji presudu od 11. ožujka 1992., Compagnie commerciale de l’Ouest i dr. (C-78/90 do C-83/90, EU:C:1992:118, t. 18.).

168      Prema mojem mišljenju, treba smatrati da se taj prigovor odnosi samo na obvezu u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana s obzirom na to da je obveza u pogledu povratka vozačâ svaka tri tjedna već postojala u Prijedlogu uredbe o poslovnom nastanu, u pogledu kojeg je provedena procjena učinka: vidjeti članak 1. točku 5. podtočku (c) Prijedloga uredbe o radnom vremenu i procjenu učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, priloženu tom prijedlogu.

169      Pojašnjavam da u toj fazi analize neću ulaziti u raspravu o brojkama povezanima s mogućim ili stvarnim dodatnim emisijama koje bi prouzročila obveza u pogledu povratka vozačâ jer, kao prvo, to nije nužno za razmatranje argumenata koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i jer će se, kao drugo, o tome trebati raspraviti prilikom razmatranja argumenata koji se odnose na povredu načela proporcionalnosti.

170      Vidjeti točku 575. i sljedeće točke ovog mišljenja.

171      Zakonodavac je samo predvidio slučaj u kojem bi se povratak vozača po potrebi mogao organizirati u isto vrijeme kad i povratak vozila u državu članicu poslovnog nastana: vidjeti uvodnu izjavu 8. Uredbe 2020/1055.

172      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u spojenim predmetima Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:362, t. 88.) i presudu od 15. travnja 2021., Nizozemska/Vijeće i Parlament (C-733/19, EU:C:2021:272, t. 48.).

173      Vidjeti presudu od 15. travnja 2021., Nizozemska/Vijeće i Parlament (C-733/19, EU:C:2021:272, t. 44.).

174      Vidjeti presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 119.).

175      Vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2017., Elecdey Carcelen i dr. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 i C-221/16, EU:C:2017:705, t. 40.).

176      Vidjeti presudu od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 86.).

177      Vidjeti točku 47. ovog mišljenja.

178      Vidjeti točku 197. ovog mišljenja.

179      Vidjeti u tom smislu presude od 13. studenoga 1990., Fedesa i dr. (C-331/88, EU:C:1990:391, t. 19. i 20.) i od 17. srpnja 1997., SAM Schiffahrt i Stapf (C-248/95 i C-249/95, EU:C:1997:377, t. 52., 63. i 64.).

180      Vidjeti u tom smislu presudu od 21. lipnja 1958., Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie i dr./Visoko tijelo (13/57, EU:C:1958:10, str. 292.).

181      Vidjeti u tom pogledu i u tom smislu presudu od 13. studenoga 1973., Werhahn Hansamühle i dr./Vijeće i Komisija (63/72 à 69/72, EU:C:1973:121, t. 17.).

182      Vidjeti točku 80. ovog mišljenja.

183      Vidjeti točke 148. do 150. ovog mišljenja.

184      Presuda od 13. studenoga 1990., Fedesa i dr. (C-331/88, EU:C:1990:391, t. 20.)

185      Vidjeti točku 90. ovog mišljenja.

186      Vidjeti stranicu 18. te procjene učinka.

187      Završno izvješće studije o sigurnim i zaštićenim parkirališnim mjestima za kamione (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), str. 8. i 18. do 20.

188      Uredba (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU (SL 2013., L 348, str. 1., u daljnjem tekstu: Uredba TEN-T)

189      U skladu sa stavkom 3. te odredbe, „[n]a svim certificiranim parkiralištima može se naznačiti da su certificirana u skladu sa standardima i postupcima Unije. U skladu s člankom 39. stavkom 2. točkom (c) Uredbe [TEN-T] države članice moraju poticati izgradnju parkirališta za komercijalne korisnike cesta”. U skladu sa stavkom 4. te odredbe „Komisija do 31. prosinca 2024. podnosi izvješće Europskom parlamentu i Vijeću o dostupnosti prikladnih objekata za odmor vozača i zaštićenih parkirališta, kao i o razvoju sigurnih i zaštićenih parkirališta koja su certificirana u skladu s delegiranim aktima iz stavka 2. U tom izvješću mogu se navesti mjere za povećanje broja i kvalitete sigurnih i zaštićenih parkirališta”.

190      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 64.

191      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 70.

192      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 18.

193      Presuda od 20. prosinca 2017. (C-102/16, u daljnjem tekstu: presuda Vaditrans, EU:C:2017:1012)

194      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 46.

195      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 18.

196      U skladu s člankom 4. točkom (g) Uredbe br. 561/2006, za potrebe te uredbe „,dnevno razdoblje odmora’ znači razdoblje tijekom kojega vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom i obuhvaća ,redovno dnevno razdoblje odmora’ i ,skraćeno dnevno razdoblje odmora’”. U skladu s prvom alinejom te odredbe, „,redovno dnevno razdoblje odmora’ znači svako razdoblje odmora od najmanje 11 sati. Postoji mogućnost korištenja ovog redovnog dnevnog razdoblja odmora u dva dijela, od kojih prvi mora biti neprekinuto razdoblje od najmanje 3 sata i drugi neprekinuto razdoblje od najmanje 9 sati”. U skladu s drugom alinejom navedene odredbe, „,skraćeno dnevno razdoblje odmora’ znači svako razdoblje odmora od najmanje 9 sati ali manje od 11 sati”.

197      U skladu s člankom 4. točkom (h) Uredbe br. 561/2006, za potrebe te uredbe „,tjedno razdoblje odmora’ znači tjedno razdoblje tijekom kojega vozač može slobodno raspolagati svojim vremenom i obuhvaća ,redovno tjedno razdoblje odmora’ i ,skraćeno tjedno razdoblje odmora’”. U skladu s prvom alinejom te odredbe, „,redovno tjedno razdoblje odmora’ znači bilo koje razdoblje odmora od najmanje 45 sati”. U skladu s drugom alinejom navedene odredbe, „,skraćeno tjedno razdoblje odmora’ znači svako razdoblje odmora koje traje manje od 45 sati, koje u skladu s uvjetima iz članka 8. stavka 6. može biti skraćeno na najmanje 24 uzastopna sata”.

198      Presuda Vaditrans (t. 31., 32. i 48.)

199      Vidjeti točku 42. ovog mišljenja.

200      U skladu s uvodnom izjavom 13. Uredbe 2020/1054, „[s] ciljem promicanja socijalnog napretka primjereno je odrediti gdje se mogu provesti tjedna razdoblja odmora kako bi se vozačima osigurali odgovarajući uvjeti za odmor. Kvaliteta smještaja osobito je važna tijekom redovnog tjednog razdoblja odmora, koji bi vozač trebao provesti izvan kabine vozila i u odgovarajućem smještaju, na trošak prijevoznika kao poslodavca. Kako bi se osigurali dobri uvjeti rada i sigurnost vozača, primjereno je pojasniti zahtjev prema kojem se vozačima treba osigurati kvalitetan smještaj u okviru kojeg se u obzir uzimaju rodne posebnosti tijekom redovnih tjednih razdoblja odmora ako se ta razdoblja ne provode kod kuće”.

201      Presuda Vaditrans (t. 31., 32. i 48.)

202      Presuda Vaditrans (t. 43.)

203      Presuda Vaditrans (t. 44.)

204      Presuda Vaditrans (t. 45.)

205      Presuda Vaditrans (t. 46. i 47.)

206      Presuda Vaditrans (t. 44.)

207      Presuda Vaditrans (t. 44.)

208      Presuda Vaditrans (t. 44. i 45.)

209      Presuda Vaditrans (t. 42.)

210      Presuda Vaditrans (t. 44.). Vidjeti točku 379. ovog mišljenja. Vidjeti i rješenje potpredsjednice Suda od 13. travnja 2021., Litva/Parlament i Vijeće (C-541/20 R, EU:C:2021:264, t. 38.).

211      Vidjeti članak 8. stavak 6. Uredbe br. 561/2006, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1054.

212      U skladu s tom odredbom članak 19. stavak 1. Uredbe br. 561/2006 zamjenjuje se sljedećim: „1. Države članice utvrđuju pravila o sankcijama koje se primjenjuju na kršenja ove Uredbe […] te poduzimaju sve potrebne mjere radi osiguranja njihove provedbe. Te sankcije moraju biti učinkovite i proporcionalne težini kršenja, kako je navedeno u Prilogu III. Direktivi 2006/22/EZ […]. Svako kršenje ove Uredbe […] podliježe samo jednoj sankciji ili postupku. Države članice obavješćuju Komisiju o tim pravilima i mjerama, kao i o metodama i kriterijima odabranima na nacionalnoj razini za ocjenu njihove proporcionalnosti. Države članice bez odgode obavješćuju o svim naknadnim izmjenama koje na njih utječu. Komisija obavješćuje države članice o tim pravilima i mjerama te o svim njihovim izmjenama. Komisija osigurava da su te informacije objavljene na za to predviđenim javnim internetskim stranicama, koje sadržavaju detaljne informacije o takvim sankcijama primjenjivima u državama članicama, i na svim službenim jezicima Unije”.

213      Vidjeti članak 1. stavak 5. točku (c) Prijedloga uredbe o radnom vremenu, naveden u točki 11. ovog mišljenja.

214      Vidjeti među ostalim presudu od 20. prosinca 2017., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C-516/16, EU:C:2017:1011, t. 88. i navedena sudska praksa).

215      Pojam „vozač” definira se u članku 4. točki (c) Uredbe br. 561/2006.

216      Presuda Vaditrans (t. 44.). Vidjeti i točku 379. ovog mišljenja. Vidjeti i rješenje potpredsjednice Suda od 13. travnja 2021., Litva/Parlament i Vijeće (C-541/20 R, EU:C:2021:264, t. 38.).

217      Vidjeti točku 80. ovog mišljenja.

218      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, str. 39.

219      Na temelju članka 3. stavka 4. Uredbe br. 165/2014, u vezi s člankom 6. trećom rečenicom Provedbene uredbe 2016/799, vozila koja prometuju u državi članici koja nije država članica njihove registracije prvotno moraju biti opremljena pametnim tahografom, kako je određeno člancima 8. do 10. Uredbe br. 165/2014, u roku od petnaest godina nakon što 15. lipnja 2019. stupe na snagu pravila o tim tahografima utvrđena u Prilogu I.C toj provedbenoj uredbi, odnosno najkasnije 15. lipnja 2034.

220      Provedbena uredba Komisije (EU) 2021/1228 od 16. srpnja 2021. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) 2016/799 (SL 2021., L 273, str. 1.)

221      Provedbena uredba Komisije (EU) 2023/980 od 16. svibnja 2023. o izmjeni Provedbene uredbe Komisije (EU) 2016/799 (SL 2023., L 134, str. 28.)

222      Komisija, „Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph”, 2018., str. 9.

223      Europski parlament (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Nadogradnja pametnih tahografa do 2020.: troškovi i koristi), 2. veljače 2018. (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_STU%282018%29615643), str. 7.

224      Vidjeti Komisijin dopis Vijeću od 4. listopada 2018., Prilog B4 u predmetu C-551/20.

225      Vidjeti bilješku 219. ovog mišljenja.

226      Presude od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 153.) i od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 100. i 110.)

227      Presude od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 153.) i od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 111.)

228      Presuda od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 112.)

229      Presuda od 20. prosinca 2017., Global Starnet (C-322/16, EU:C:2017:985, t. 47. i navedena sudska praksa)

230      Vidjeti u tom smislu presudu od 20. prosinca 2017. Global Starnet (C-322/16, EU:C:2017:985, t. 48. i navedena sudska praksa).

231      Vidjeti među ostalim presudu od 8. rujna 2022., Ministerstvo životního prostředí (Papige Ara hyacinthe) (C-659/20, EU:C:2022:642, t. 69. i navedena sudska praksa).

232      Vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 1988., Španjolska/Vijeće (203/86, EU:C:1988:420, t. 19. i navedena sudska praksa).

233      Tim se člankom kao iznimke predviđaju odredbe članka 1. točke 15. i članka 2. točke 12., koje će se primjenjivati tek od 31. prosinca 2024. Tužbe podnesene u ovim predmetima ne odnose se na te dvije odredbe.

234      Prema mišljenju tih dviju institucija, samo bi se odgođeni datum za dvije odredbe navedene u prethodnoj bilješci ovog mišljenja pomaknuo do datuma stupanja na snagu cijele uredbe.

235      Rješenje potpredsjednice Suda od 13. travnja 2021., Litva/Parlament i Vijeće (C-541/20 R, EU:C:2021:264, t. 31.)

236      Presuda Vaditrans (t. 44.)

237      Vidjeti među ostalim presudu od 15. srpnja 2021., Komisija/Landesbank Baden-Württemberg i SRB (C-584/20 P i C-621/20 P, EU:C:2021:601, t. 104. i navedena sudska praksa).

238      Vidjeti točku 394. ovog mišljenja.

239      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 73. do 75.).

240      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 76.).

241      Tom se odredbom, koja se odnosi na zahtjeve za obavljanje djelatnosti cestovnog prijevoznika, predviđa da „[p]oduzeća koja obavljaju djelatnost cestovnog prijevoznika imaju […] stvarni i stabilni poslovni nastan u jednoj od država članica”.

242      Republika Bugarska razvila je taj tužbeni razlog u predmetu C-545/20 u pogledu članka 1. točke 3. Uredbe 2020/1055 i članka 2. točke 4. podtočke (a) potonje uredbe. Radi ekonomičnosti postupka ispitat ću ga samo ovdje, pri čemu se zaključci iz moje analize u pogledu članka 1. točke 3. Uredbe 2020/1055 primjenjuju mutatis mutandis kad je riječ o članku 2. točki 4. podtočki (a) navedene uredbe.

243      Presuda od 16. srpnja 1992., Parlament/Vijeće (C-65/90, EU:C:1992:325)

244      Presuda od 16. srpnja 1992., Parlament/Vijeće (C-65/90, EU:C:1992:325)

245      COM(2018) 51 final od 31. siječnja 2018.

246      Republika Cipar u svojoj tužbi u predmetu C-549/20 nije pobijala članak 2. točku 4. podtočku (a) Uredbe 2020/1055, tako da se njezin tužbeni razlog, koji se temelji na povredi bitnih postupovnih zahtjeva iz članka 91. stavka 1. UFEU-a, odnosi isključivo na obvezu u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana.

247      Vidjeti točku 10. ovog mišljenja.

248      SL 2018., C 197, str. 38.

249      SL 2018., C 176, str. 57.

250      Vidjeti OR, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, dostupno na https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.

251      Vidjeti članke 56. i 57. Poslovnika OR-a (SL 2014., L 65, str. 41. u verziji primjenjivoj u trenutku stupanja na snagu Uredbe 2020/1055).

252      Vidjeti članak 59. Poslovnika OR-a, u verziji primjenjivoj u trenutku stupanja na snagu Uredbe 2020/1055.

253      Presuda od 16. srpnja 1992. (C-65/90, EU:C:1992:325)

254      Presuda od 5. srpnja 1995. (C-21/94, EU:C:1995:220)

255      Presuda od 5. srpnja 1995., Parlament/Vijeće (C-21/94, EU:C:1995:220, t. 17. i 18.)

256      Vidjeti rješenje predsjednika Suda od 17. ožujka 2004., Komisija/Vijeće (C-176/03, EU:C:2004:158, t. 9. do 11.).

257      Vidjeti točku 1.1. mišljenja EGSO-a od 18. siječnja 2018.

258      Vidjeti točke 1.4. i 3.2. mišljenja EGSO-a od 18. siječnja 2018.

259      Vidjeti točku 1.6. mišljenja EGSO-a od 18. siječnja 2018.

260      Vidjeti točku 5.2. mišljenja EGSO-a od 18. siječnja 2018.

261      Vidjeti točku 5.2. mišljenja EGSO-a od 18. siječnja 2018.

262      Vidjeti točku 5.2. mišljenja EGSO-a od 18. siječnja 2018.

263      Vidjeti osobito točke 6. do 8. mišljenja OR-a od 1. veljače 2018.

264      Vidjeti točku 9. mišljenja OR-a od 1. veljače 2018.

265      Vidjeti po analogiji presudu od 5. srpnja 1995., Parlament/Vijeće (C-21/94, EU:C:1995:220, t. 27.). Drukčije bi vrijedilo u slučaju da je tijekom zakonodavnog postupka dodana pravna osnova, što bi u potpunosti opravdalo ponovno savjetovanje s EGSO-a-om, kao što je to bio slučaj, kao što su to istaknule Republika Bugarska i Republika Cipar, tijekom donošenja Uredbe (EU) 2021/2282 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 2021. o procjeni zdravstvenih tehnologija i izmjeni Direktive 2011/24/EU (SL 2021., L 458, str. 1.). Za oba mišljenja tog odbora tijekom istog zakonodavnog postupka vidjeti SL 2018., C 283, str. 38. i SL 2021., C 286, str. 95.

266      Vidjeti u tom pogledu zaključke Europskog vijeća od 12. prosinca 2019. (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).

267      Europski zeleni plan, t. 2.1.5.

268      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. lipnja 2021. o uspostavi okvira za postizanje klimatske neutralnosti i o izmjeni uredaba (EZ) br. 401/2009 i (EU) 2018/1999 („Europski zakon o klimi”) (SL 2021., L 243, str. 1.)

269      Vidjeti Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu na temelju članka 294. stavka 6. Ugovora o funkcioniranju Europske unije o stajalištu Vijeća o donošenju uredbe o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1071/2009, Uredbe (EZ) br. 1072/2009 i Uredbe (EU) br. 1024/2012 radi njihova prilagođavanja razvoju u sektoru, uredbe o izmjeni Uredbe (EZ) br. 561/2006 s obzirom na minimalne zahtjeve u pogledu maksimalnih dnevnih i tjednih vremena vožnje, minimalnih stanki te dnevnih i tjednih razdoblja odmora, Uredbe (EU) br. 165/2014 s obzirom na pozicioniranje s pomoću tahografa i direktive o izmjeni Direktive 2006/22/EZ u vezi sa zahtjevima za provedbu i o utvrđivanju posebnih pravila u pogledu Direktive 96/71/EZ i Direktive 2014/67/EU za upućivanje vozača u sektoru cestovnog prometa i o izmjeni Uredbe (EU) br. 1024/2012 (COM(2020) 151 final).

270      Prvi paket za mobilnost u pogledu cestovnog prometa – Izjava Komisije (SL 2020., C 252, str. 1.)

271      Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009, Final report (Procjena učinka odredbe u kontekstu revizije Uredbe (EZ) br. 1071/2009 i Uredbe (EZ) br. 1072/2009, završno izvješće), MOVE/C1/SER/2050-557/SI2.830443 (u daljnjem tekstu: studija Ricardo iz 2021.)

272      Odnosno, prema tvrdnjama Republike Litve, iz Litve, Poljske, Mađarske, Bugarske, Rumunjske, Latvije i Estonije. Republika Litva ističe da će vozni park teških teretnih vozila iz tih sedam država članica ispuštati dodatnih 3,2 milijuna tona emisija CO2 godišnje i da će se 570 000 teških teretnih vozila bez tereta morati vraćati u svoju bazu svakih osam tjedana, što predstavlja otprilike 780 milijuna kilometara vožnje praznim vozilom i 188 milijuna litara nepotrebno potrošenog goriva godišnje. Republika Litva ovdje se oslanja na brojke navedene u članku objavljenom na internetskoj stranici www.trans.info.

273      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. o obvezujućem godišnjem smanjenju emisija stakleničkih plinova u državama članicama od 2021. do 2030. kojim se doprinosi mjerama u području klime za ispunjenje obveza u okviru Pariškog sporazuma i izmjeni Uredbe (EU) br. 525/2013 (SL 2018., L 156, str. 26.)

274      Vidjeti izjave Komisije i država članica o dodatnom dogovoru koji su Vijeće i Parlament postigli u pogledu prvog paketa mjera, navedene u dokumentu Vijeća od 11. veljače 2020. (ST 5424 2020 ADD 4, str. 2.).

275      Republika Malta ovdje se oslanja na predviđanja učinaka zakonodavstva Unije koje je bilo na snazi u trenutku donošenja Komunikacije Komisije od 28. studenoga 2018., „Čist planet za sve Europska strateška dugoročna vizija za prosperitetno, moderno, konkurentno i klimatski neutralno gospodarstvo” (COM(2018) 773 final, str. 5. i 6.).

276      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL 2008., L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.)

277      Republika Poljska ovdje upućuje na presudu od 10. rujna 2019., Poljska/Komisija (T-883/16, EU:T:2019:567, t. 77. i 78.).

278      Vidjeti točku 48. replike u predmetu C-554/20, Poljska/Parlament i Vijeće.

279      Argumenti Republike Malte koji se odnose na članak 91. stavak 2. UFEU-a, u vezi s člankom 11. UFEU-a i člankom 37. Povelje, neće se razmotriti u tom dijelu.

280      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 129. do 131.). Odredbu koju se proglasi usklađenom s člankom 191. UFEU-a nužno će se proglasiti usklađenom s člankom 37. Povelje: vidjeti presudu od 21. prosinca 2016., Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, t. 61. do 64.).

281      Osobito u točki 30. svojeg odgovora na tužbu u predmetu C-542/20.

282      Vidjeti točku 304. ovog mišljenja.

283      Vidjeti po analogiji presudu od 23. studenoga 1999., Portugal/Vijeće (C-149/96, EU:C:1999:574, t. 86.). Vidjeti i presudu od 26. lipnja 2019., Craeynest i dr. (C-723/17, EU:C:2019:533, t. 33.).

284      Vidjeti po analogiji presudu od 11. ožujka 1992., Compagnie commerciale de l’Ouest i dr. (C-78/90 do C-83/90, EU:C:1992:118, t. 18.).

285      Mišljenje nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda u predmetu Austrija/Parlament i Vijeće (C-161/04, EU:C:2006:66, t. 59. i 60.)

286      Vidjeti rješenje o brisanju predsjednika Suda od 6. rujna 2006., Austrija/Parlament i Vijeće (C-161/04, EU:C:2006:512).

287      Vidjeti među ostalim presude od 13. rujna 2005., Komisija/Vijeće (C-176/03, EU:C:2005:542, t. 41. i navedena sudska praksa); od 15. studenoga 2005., Komisija/Austrija (C-320/03, EU:C:2005:684, t. 72.); od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija (C-487/06 P, EU:C:2008:757, t. 91.); od 16. srpnja 2009., Horvath (C-428/07, EU:C:2009:458, t. 29.) i od 21. prosinca 2011., Komisija/Austrija (C-28/09, EU:C:2011:854, t. 120.).

288      Vidjeti osobito presude od 13. rujna 2005., Komisija/Vijeće (C-176/03, EU:C:2005:542, t. 42.); od 15. studenoga 2005., Komisija/Austrija (C-320/03, EU:C:2005:684, t. 73. i navedena sudska praksa) i od 21. prosinca 2011., Komisija/Austrija (C-28/09, EU:C:2011:854, t. 121.).

289      Vidjeti presudu od 16. srpnja 2009., Horvath (C-428/07, EU:C:2009:458, t. 29.).

290      Vidjeti presudu od 15. travnja 2021., Nizozemska/Vijeće i Parlament (C-733/19, EU:C:2021:272, t. 46.).

291      Presuda od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija (C-594/18 P, EU:C:2020:742, t. 42. i 100.). Kad je riječ o članku 11. UFEU-a, Sud je presudio da „Unija mora poštovati tu odredbu kada izvršava neku od svojih nadležnosti” (presuda od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:925, t. 101.)) a da pritom ipak nije dodatno pojasnio obvezu zakonodavca u tom pogledu.

292      O tome što se ne nalaže člankom 11. UFEU-a, vidjeti presudu od 15. travnja 2021., Nizozemska/Vijeće i Parlament (C-733/19, EU:C:2021:272, t. 49.).

293      Naslov tog trećeg dijela odnosi se, točnije, na politike i unutarnja djelovanja Unije.

294      Vidjeti točku 308. ovog mišljenja.

295      Vidjeti primjerice presudu od 15. travnja 2021., Nizozemska/Vijeće i Parlament (C-733/19, EU:C:2021:272, t. 50.).

296      Pojašnjavam da u toj fazi analize neću ulaziti u raspravu o brojkama povezanima s mogućim ili stvarnim dodatnim emisijama koje bi prouzročila obveza u pogledu povratka jer, kao prvo, to nije nužno za razmatranje argumenata koji se temelje na povredi politike Unije u području zaštite okoliša i jer će se, kao drugo, ta rasprava po potrebi morati riješiti prilikom razmatranja argumenata koji se odnose na povredu načela proporcionalnosti.

297      Vidjeti uvodnu izjavu 1. Uredbe 2018/842. O ambicijama zakonodavca Unije u prometnom sektoru vidjeti uvodnu izjavu 12. navedene uredbe.

298      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 2004. o arsenu, kadmiju, živi, niklu i policikličkim aromatskim ugljikovodicima u zraku (SL 2005., L 23, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 76.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 219/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2009. (SL 2009., L 87, str. 109.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 4., str. 212.) i Direktivom Komisije (EU) 2015/1480 od 28. kolovoza 2015. (SL 2015., L 226, str. 4. i ispravak SL 2019., L 72, str. 141.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2004/107)

299      Vidjeti članak 3. stavak 1. Direktive 2004/107.

300      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (SL 2008., L 152, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.), kako je izmijenjena Direktivom Komisije (EU) 2015/1480 od 28. kolovoza 2015. (SL 2015., L 226, str. 4. i ispravak SL 2019., L 72, str. 141.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2008/50)

301      Vidjeti članak 1. Direktive 2008/50.

302      Posljednji put izmijenjena Direktivom (EU) 2018/851 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. (SL 2018., L 150, str. 109.).

303      Vidjeti članak 1. Direktive 2008/98, kako je izmijenjen Direktivom 2008/851.

304      SL 1999., L 187, str. 42. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 6., str. 34.)

305      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 27. rujna 2011. o izmjeni Direktive 1999/62 (SL 2011., L 269, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 21., str. 247.)

306      Vidjeti uvodnu izjavu 1. Direktive 2011/76.

307      Vidjeti uvodnu izjavu 2. Direktive 2011/76.

308      Vidjeti uvodnu izjavu 3. Direktive 2011/76.

309      Vidjeti uvodnu izjavu 7. Direktive 2011/76.

310      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o utvrđivanju standardnih vrijednosti emisija CO2 za nove osobne automobile i za nova laka gospodarska vozila te o stavljanju izvan snage uredbi (EZ) br. 443/2009 i (EU) br. 510/2011 (SL 2019., L 111, str. 13.)

311      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o utvrđivanju emisijskih normi CO2 za nova teška vozila i izmjeni uredbi (EZ) br. 595/2009 i (EU) 2018/956 Europskog parlamenta i Vijeća i Direktive Vijeća 96/53/EZ (SL 2019., L 198, str. 202.). Kad je riječ o poboljšanju energetske učinkovitost tih vozila, vidjeti i Uredbu Komisije (EU) 2019/1892 od 31. listopada 2019. o izmjeni Uredbe (EU) br. 1230/2012 u pogledu zahtjeva za homologaciju za određena motorna vozila opremljena izduženim kabinama te za aerodinamične naprave i opremu za motorna vozila i njihove prikolice (SL 2019., L 291, str. 17.), konkretno njezinu uvodnu izjavu 6.

312      Vidjeti Direktivu 2009/33/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju čistih vozila u cestovnom prijevozu s ciljem podupiranja mobilnosti s niskom razinom emisija (SL 2009., L 120, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 2., str. 299.), kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2019/1161 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. (SL 2019., L 1888, str. 116.).

313      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 2020. o označivanju guma s obzirom na učinkovitost potrošnje goriva i druge parametre, izmjeni Uredbe (EU) 2017/1369 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1222/2009 (SL 2020., L 177, str. 1. te ispravci SL 2021., L 147, str. 23. i SL 2021., L 382, str. 52.)

314      Vidjeti uvodnu izjavu 4. Uredbe 2020/740.

315      Vidjeti uvodnu izjavu 6. Uredbe 2020/1055.

316      Vidjeti uvodnu izjavu 6. Uredbe 2020/1055.

317      Vidjeti uvodnu izjavu 6. Uredbe 2020/1055.

318      Kad je riječ o članku 130.r i 130.s UEZ-a, vidjeti presudu od 24. studenoga 1993., Mondiet (C-405/92, EU:C:1993:906, t. 26.) i mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u spojenim predmetima Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:362, t. 88.).

319      Vidjeti po analogiji presude od 21. prosinca 2016., Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15, EU:C:2016:978, t. 46.) i od 1. listopada 2019., Blaise i dr. (C-616/17, EU:C:2019:800, t. 50.).

320      Vidjeti presude od 18. srpnja 2013., Schindler Holding i dr./Komisija (C-501/11 P, EU:C:2013:522, t. 31. i navedena sudska praksa) i od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 80.).

321      Vidjeti presudu od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće (C-643/15 i C-647/15, EU:C:2017:631, t. 221.).

322      Vidjeti članak 192. stavak 1. UFEU-a.

323      Podsjećam na to da se tom odredbom predviđa da mjere koje znatno utječu na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom treba donositi jednoglasno.

324      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u spojenim predmetima Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika) (C-626/15 i C-659/16, EU:C:2018:362, t. 88.) i presudu od 15. travnja 2021., Nizozemska/Vijeće i Parlament (C-733/19, EU:C:2021:272, t. 48.).

325      Mađarska se poziva na načelo opreznosti, opće načelo prava koje općenito proizlazi iz članka 11. UFEU-a, članka 168. stavka 1. UFEU-a, članka 169. stavaka 1. i 2. UFEU-a i članka 191. stavaka 1. i 2. UFEU‑a. Stoga neću provesti zasebnu analizu članaka 168. i 169. UFEU-a.

326      Vidjeti presudu od 1. listopada 2019., Blaise i dr. (C-616/17, EU:C:2019:800, t. 41. i navedena sudska praksa).

327      Vidjeti presudu od 1. listopada 2019., Blaise i dr. (C-616/17, EU:C:2019:800, t. 43. i navedena sudska praksa).

328      Vidjeti presudu od 1. listopada 2019., Blaise i dr. (C-616/17, EU:C:2019:800, t. 50.).

329      Vidjeti presudu od 9. lipnja 2016., Pesce i dr. (C-78/16 i C-79/16, EU:C:2016:428, t. 50.).

330      Vidjeti presudu od 12. srpnja 2005., Alliance for Natural Health i dr. (C-154/04 i C-155/04, EU:C:2005:449, t. 68).

331      Argumentacija Republike Bugarske i Republike Cipar donekle se razvila tijekom pisanog postupka (vidjeti točku 8. replike u predmetu C-545/20 i točku 10. replike u predmetu C-549/20).

332      SL 2016., L 282, str. 1.

333      Vidjeti članak 2. stavak 1. točku (a) Pariškog sporazuma.

334      Vidjeti presude od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C-366/10, EU:C:2011:864, t. 50. i navedena sudska praksa); od 11. travnja 2013., HK Danmark (C-335/11 i C-337/11, EU:C:2013:222, t. 28.); od 18. ožujka 2014., Z. (C-363/12, EU:C:2014:159, t. 71.); od 13. siječnja 2015., Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P do C-403/12 P, EU:C:2015:4, t. 52.); od 13. siječnja 2015., Vijeće i Komisija/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe (C-404/12 P i C-405/12 P, EU:C:2015:5, t. 44.); od 8. rujna 2020., Recorded Artists Actors Performers (C-265/19, EU:C:2020:677, t. 62.) i od 3. prosinca 2020., Région de Bruxelles-Capitale/Komisija (C-352/19 P, EU:C:2020:978, t. 25.).

335      Pariški sporazum stupio je na snagu 4. studenoga 2016.

336      Vidjeti presudu od 13. siječnja 2015., Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P do C-403/12 P, EU:C:2015:4, t. 54. i navedena sudska praksa).

337      Vidjeti presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C-366/10, EU:C:2011:864, t. 52. do 55. i navedena sudska praksa).

338      Vidjeti uvodnu izjavu 4. Odluke 2016/1841.

339      Vidjeti članak 2. stavak 1. Pariškog sporazuma, priloženog Odluci 2016/1841.

340      Vidjeti točku 575. ovog mišljenja.

341      Vidjeti članak 2. stavak 1. točku (c) Pariškog sporazuma, priloženog Odluci 2016/1841.

342      Vidjeti članak 2. stavak 2. Pariškog sporazuma, priloženog Odluci 2016/1841.

343      Članak 3. Pariškog sporazuma, priloženog Odluci 2016/1841

344      Članak 4. stavak 1. Pariškog sporazuma, priloženog Odluci 2016/1841

345      Članak 4. stavak 2. Pariškog sporazuma, priloženog Odluci 2016/1841

346      Ti su razlozi relativno slični onima koje je Sud utvrdio kako u okviru prethodnog postupka koji se odnosi na ocjenu valjanosti ne bi priznao pozivanje na Kyotski protokol: vidjeti presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (C-366/10, EU:C:2011:864, t. 73. do 78.).

347      Vidjeti presudu od 15. travnja 2021., Nizozemska/Vijeće i Parlament (C-733/19, EU:C:2021:272, t. 44.).

348      Vidjeti presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 119.).

349      Vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2017., Elecdey Carcelen i dr. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 i C-221/16, EU:C:2017:705, t. 40.).

350      Vidjeti presudu od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 86.).

351      Vidjeti drugi odlomak izjave povjerenice Vălean od 9. srpnja 2020. o konačnom donošenju prvog paketa za mobilnost u Europskom parlamentu.

352      Odnosno na Njemačku, Francusku, Ujedinjenu Kraljevinu, Španjolsku, Italiju, Nizozemsku i Belgiju.

353      Bijela knjiga „Plan za jedinstveni europski prometni prostor – Put prema konkurentnom prometnom sustavu unutar kojeg se učinkovito gospodari resursima” (COM(2011) 144 final od 28. ožujka 2011.)

354      Presuda od 13. studenog 1990. (C-331/88, EU:C:1990:391)

355      Vidjeti točku 667. i sljedeće točke ovog mišljenja.

356      Vidjeti točku 597. ovog mišljenja.

357      Vidjeti točku 131. tužbe u predmetu C-547/20.

358      Vidjeti članak 2. točku 4. Uredbe br. 1071/2009.

359      Vidjeti uvodnu izjavu 8. Uredbe 2020/1055.

360      Republika Litva u preostalom dijelu nije pojasnila kojom se odredbom Ugovora o pristupanju, prema njezinu mišljenju, osigurava ukidanje, u roku od pet godina, svakog ograničenja slobodnom pružanju usluga litavskih prijevoznika u drugim državama članicama. Kao što je to pravilno tvrdio Parlament, tim se ugovorom ne predviđa da će se na Litvu primjenjivati sustav odstupanja i da neće morati primjenjivati sekundarno pravo u području prometa. Dodajem da su, u trenutku ulaska Republike Litve u Uniju, u članku 71. stavku 1. UEZ-a već bili istaknuti, među ostalim, posebni aspekti prijevoza, kao i različito postupanje prema nerezidentnim prijevoznicima.

361      Vidjeti točku 584. ovog mišljenja.

362      Presuda od 17. srpnja 1997., SAM Schiffahrt i Stapf (C-248/95 i C-249/95, EU:C:1997:377, t. 55.)

363      Vidjeti presudu od 26. rujna 2013., ÖBB-Personenverkehr (C-509/11, EU:C:2013:613, t. 47.).

364      U analizi učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan već se navela takva asimetrija u slučaju pooštravanja kriterija za poslovni nastan (vidjeti dio 1/2, str. 37.).

365      Vidjeti presudu od 13. studenoga 1990., Fedesa i dr. (C-331/88, EU:C:1990:391, t. 19. i 20.).

366      Ne može se dovesti u pitanje zakonitost prilagodbe propisa promjeni konteksta u kojem proizvodi učinke. Tako je poznato da sudjelovanje, na tržištu prijevoza, poduzeća država članica u kojima se općenito primjenjuju uvjeti zaposlenja različiti od onih koji se primjenjuju u drugim državama članicama nakon uzastopnih proširenja može zahtijevati, prema njegovu mišljenju, intervenciju zakonodavca Unije (vidjeti presudu od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće (C-626/18, EU:C:2020:1000, t. 67.). O potrebi uzimanja u obzir situacije svih država članica Unije vidjeti, među ostalim, presudu od 29. svibnja 2018., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i dr. (C-426/16, EU:C:2018:335, t. 74.).

367      Presuda od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 128.)

368      Vidjeti definiciju tih dviju kategorija navedenih u procjeni učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 1., bilješka 3.

369      Vidjeti studiju Ricardo iz 2021., str. XI. i 91.

370      Vidjeti studiju Ricardo iz 2021., str. XI. i 91.

371      Vidjeti studiju Ricardo iz 2021., str. 6.

372      Vijeće i Parlament osporavaju dopuštenost tog prigovora kako ga je Republika Litva navela u predmetu C-542/20 jer se, naime, pojavio tek u fazi replike. Sve i kad bi ga se proglasilo nedopuštenim, Sud bi trebao ispitati prigovor iste prirode jer su ga istaknule i Republika Bugarska i Republika Cipar.

373      Vidjeti po analogiji presudu od 13. studenoga 1990., Fedesa i dr. (C-331/88, EU:C:1990:391, t. 20.)

374      Vidjeti tužbu u postupku C-542/20, konkretno tužbeni razlog koji se temelji na neopravdanoj povredi redovnog zakonodavnog postupka zbog nepostojanja procjene učinka.

375      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2.

376      IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26. listopada 2018.

377      Prilog 9. tužbi u predmetu C-551/20

378      Republika Malta ovdje upućuje na izjavu povjerenice A. Vălean.

379      Republika Poljska ovdje navodi presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 85.).

380      Presuda od 3. prosinca 2019. (C-482/17, EU:C:2019:1035)

381      Procjena učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 37.

382      Procjena učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 49.

383      Procjena učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 20. i 21.

384      Vijeće pravi usporedbu s presudom od 4. svibnja 2016., Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, t. 66.).

385      Prema tvrdnjama Vijeća, u odgovoru na izvješće Europskog parlamenta od 7. lipnja 2018. o prijedlogu uredbe o poslovnom nastanu, kojim se predviđala obveza da sva vozila obavljaju najmanje jedan utovar ili istovar tereta svaka tri tjedna u državi članici poslovnog nastana (vidjeti amandman 18. u izvješću A8-0204/2018).

386      IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26. listopada 2016.

387      Klaus, P., Mobility Package I – Impact on the European road transport system (vidjeti osobito Prilog D.3 odgovoru na repliku Vijeća u predmetu C-542/20).

388      Dostupno na https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/

389      Vidjeti točku 13. Međuinstitucijskog sporazuma.

390      Vidjeti presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 82.).

391      Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:321, t. 98.).

392      Vidjeti presude od 8. srpnja 2010., Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419, t. 57.) i od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 159.).

393      Vidjeti presudu od 4. svibnja 2016., Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, t. 64. i 65.).

394      Presuda od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 43.)

395      Presuda od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 85.)

396      Vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 45.).

397      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 31. i navedena sudska praksa).

398      Vidjeti presude od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 160. do 163.) i od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 86. i navedena sudska praksa).

399      Za usporedbu vidjeti članak 1. točku 3. Prijedloga uredbe o poslovnom nastanu.

400      Procjena učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan. To je potvrdila i sama Komisija u svojoj izjavi slijedom političkog dogovora koji su Parlament i Vijeće postigli 12. prosinca 2019., koja je navedena i u Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu na temelju članka 294. stavka 6. UFEU-a o stajalištu Vijeća o donošenju Uredbe 2020/1055 (COM(2020) 151 final od 15. travnja 2020., str. 7.).

401      Vidjeti točku 241. ovog mišljenja.

402      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, str. 30. i 31.

403      Vidjeti str. 36., dio 5.1.1. „Impacts on business” koji se odnosi na „policy package 3”, iz kojeg proizlaze mjere o kojima je riječ u procjeni učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan i, općenitije, dio 5. te procjene.

404      Vidjeti amandman 128. zakonodavne rezolucije Europskog parlamenta od 4. travnja 2019. o prijedlogu uredbe o poslovnom nastanu (dokument P8_TA-PROV(2019)0341). Tim se amandmanom predlagalo unošenje članka 5. točke aa u Uredbu br. 1071/2009 kojim se nalagalo da vozila svaka tri tjedna obavljaju najmanje jedan utovar ili istovar tereta u okviru ugovora o prijevozu u državi članici u kojoj poduzeće ima poslovni nastan. Vidjeti i izvješće Parlamenta od 7. lipnja 2018. (dokument A8-0204-2018).

405      Vidjeti 6. dio procjene učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2.

406      Vidjeti točku 253. ovog mišljenja.

407      Dostupno na https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/

408      Budući da je ovdje razmotren dio prigovorâ.

409      Prema podacima koje je Eurostat dostavio o obujmu prijevoza tereta u odnosu na BDP po zemlji (2018.).

410      Republika Litva ovdje upućuje na studiju Ricardo iz 2021.

411      Republika Bugarska ističe samo jedan tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 91. stavka 2. i članka 90. UFEU-a, u vezi s člankom 3. stavkom 3. UEU-a, i članka 94. UFEU-a, u okviru kojeg iznosi zajedničku argumentaciju protiv članka 1. točke 3. Uredbe 2020/1055 i članka 2. točke 4. podtočke (a) te uredbe.

412      U pogledu potonje odredbe Mađarska tvrdi da je članak 1. točka 3. Uredbe 2020/1055 mjera koja se odnosi na „prijevozne uvjete”.

413      Kad je riječ o tvrdnji prema kojoj nepostojanje procjene učinka predstavlja povredu bitnih postupovnih zahtjeva predviđenih člankom 91. stavkom 2. UFEU-a, u vezi s člankom 11. UFEU-a i člankom 37. Povelje, upućujem na točku 561. ovog mišljenja.

414      Vidjeti točku 645. ovog mišljenja.

415      Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, „Prema aktu o jedinstvenom tržištu – za visoko konkurentno socijalno tržišno gospodarstvo – 50 prijedloga za unaprjeđenje zajedničkog rada, poslovanja i uzajamne razmjene” (COM(2010) 608 final)

416      Vidjeti točku 36. i sljedeće točke ovog mišljenja.

417      Moje isticanje

418      Vidjeti točku 149. ovog mišljenja.

419      Vidjeti primjerice presudu od 23. veljače 2006., CLT-UFA (C-253/03, EU:C:2006:129, t. 13.).

420      Vidjeti presudu od 8. listopada 1986., Keller (234/85, EU:C:1986:377, t. 9.).

421      Vidjeti točku 167. ovog mišljenja.

422      Kad je riječ o članku 56. UFEU-a, vidjeti presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 107.).

423      Vidjeti po analogiji presude od 21. rujna 1999., BASF (C-44/98, EU:C:1999:440, t. 16.) i od 17. rujna 2020., Hidroelectrica (C-648/18, EU:C:2020:723, t. 29. i navedena sudska praksa).

424      Odnosno uvjete utvrđene u članku 5. točki (e) Uredbe br. 1071/2009 koji se odnose na vozila registrirana ili stavljena u promet za koja se posjeduje odobrenje da ih se može upotrebljavati u skladu sa zakonodavstvom države članice poslovnog nastana.

425      Vidjeti među ostalim str. 30. i posljednji odlomak na str. 36. procjene učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2 (vidjeti i str. 18. dijela 2/2 te procjene).

426      U smislu da je, prema mojem mišljenju, manje ograničavajuća.

427      Vidjeti str. 6. Komunikacije Komisije na temelju članka 294. stavka 6. UFEU-a (COM(2020) 151 final od 15. travnja 2020.) u skladu s kojom Komisija smatra da je namjera stajališta Vijeća da se doprinese tome da pretpostavljeni stabilni i stvarni poslovni nastan raspolaže dovoljnim brojem osoblja i da se time ostavlja dovoljno prostora da se sloboda prijevoznika pri zapošljavanju osoblja nepotrebno ne ograničava.

428      Vidjeti presudu od 29. travnja 2010., Smit Reizen (C-124/09, EU:C:2010:238, t. 31.).

429      Vidjeti točku 108. ovog mišljenja.

430      Vidjeti presudu od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 148.).

431      Vidjeti točku 40. i sljedeće točke ovog mišljenja.

432      Vidjeti točku 111. tužbe u predmetu C-554/20, Poljska/Vijeće i Parlament.

433      Kad je riječ o dosegu tih dvaju članaka, upućujem na točke 555. i 557. ovog mišljenja.

434      Rumunjska zahtijeva i poništenje članka 2. točke 4. podtočaka (b) i (c) Uredbe 2020/1055, kojima je izmijenjen članak 8. stavak 3. i u članak 8. Uredbe br. 1072/2009 unesen stavak 4.a, no ne iznosi novu argumentaciju u odnosu na onu koju je istaknula u pogledu članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055.

435      Republika Litva ovdje upućuje na str. 19. i 20. smjernica koje je izdao European Centre for International Political Economy (ECIPE), „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market”, br. 3/2020 (u daljnjem tekstu: ECIPE-ove smjernice).

436      Vidjeti točku 11. tužbe u predmetu C-545/20. Za sažetak te argumentacije vidjeti točku 542. i sljedeće točke ovog mišljenja.

437      COM(2011) 144 final od 28. ožujka 2011. Republika Bugarska osobito navodi str. 6. te bijele knjige.

438      Budući da je riječ o mogućnosti koju je Komisija predvidjela u svojoj procjeni učinka (vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 2/2).

439      Vidjeti uvodnu izjavu 20. Uredbe 2020/1055. Vidjeti i članak 2. točku 6. Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055.

440      Za razliku, naravno, od onog što se nalaže člankom 1. točkom 3. Uredbe 2020/1055 kojim je izmijenjen članak 5. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1071/2009.

441      Vidjeti točku 78. tužbe Republike Poljske u predmetu C-554/20.

442      Uostalom, točno je da je putovanje natovarenih vozila gospodarski opravdano, da preuzmem argument Republike Poljske, međutim, što su vozila teža, troše više goriva, odnosno ispuštaju više CO2, i više troše infrastrukturu.

443      Vidjeti točku 561. ovog mišljenja.

444      Vidjeti tužbeni razlog koji se temelji na neopravdanoj povredi redovnog zakonodavnog postupka zbog nepostojanja procjene učinka, a koji je u tužbi C-542/20 istaknut protiv članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055.

445      Kad je riječ, prema mišljenju Republike Litve, o osnovi obveze da zakonodavac Unije provede procjenu učinka u slučaju znatne izmjene, upućujem na sažetak argumentacije Republike Litve u okviru tužbenog razloga koji se temelji na tome da je zakonodavac prilikom ispitivanja proporcionalnosti obveze u pogledu povratka vozilâ svakih osam tjedana člankom 1. točkom 3. Uredbe 2020/1055 povrijedio načelo proporcionalnosti.

446      Procjena učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan

447      Republika Bugarska ovdje upućuje na stranicu 13. Izvješća Komisije Parlamentu i Vijeću o stanju na tržištu cestovnog prometa Unije (vidjeti prilog A.28 tužbi Republike Bugarske u predmetu C-545/20).

448      Republika Bugarska ovdje upućuje na stranicu 18. Izvješća Komisije Parlamentu i Vijeću o stanju na tržištu cestovnog prometa Unije (vidjeti prilog A.28 tužbi Republike Bugarske u predmetu C-545/20).

449      Iako se tužbeni razlog ističe protiv članka 2. točke 4. podtočaka (a), (b) i (c) Uredbe 2020/1055, argumenti se odnose isključivo na dodatno ograničenje kabotaže koje predstavlja članak 2. točka 4. podtočka (a) navedene uredbe.

450      Ovdje stoga upućujem na sažetak argumentacije Rumunjske (točka 619. ovog mišljenja).

451      Rumunjska ovdje navodi Bauer, M., „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market”, policy brief n^o 3/2020, ECIPE (Bruxelles).

452      Prema podacima Uniunea Națională a Transportatorilor Rutieri din România (Nacionalna unija cestovnih prijevoznika Rumunjske, u daljnjem tekstu: UNTRR) (vidjeti točku 78. tužbe Rumunjske u predmetu C-547/20).

453      Rumunjska ovdje upućuje na točku 1.2.1. procjene učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan.

454      Prema podacima Eurostata koje je navela Rumunjska (vidjeti točku 99. tužbe u predmetu C-547/20), poljski prijevoznici obavljaju 40 % ukupne kabotaže unutar Unije, litavski prijevoznici 5,7 %, a rumunjski prijevoznici 8,7 %.

455      COM(2011) 144 final od 28. ožujka 2011.

456      Uredba Vijeća od 25. listopada 1993. o utvrđivanju uvjeta pod kojima strani prijevoznici mogu pružati usluge cestovnog prijevoza tereta u unutarnjem prometu u državi članici (SL 1993., L 279, str. 1.)

457      Uvodna izjava 15. Uredbe br. 1072/2009

458      Vidjeti pretposljednju rečenicu uvodne izjave 15. Uredbe br. 1072/2009.

459      SL 2005., C 21, str. 2.

460      „Ex-post evaluation of Regulation (EC) n^o 1071/2009 and Regulation (EC) n^o 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015.

461      „Ex-post evaluation of Regulation (EC) n^o 1071/2009 and Regulation (EC) n^o 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015. (str. 137.)

462      Vidjeti „Ex-post evaluation of Regulation (EC) n^o 1071/2009 and Regulation (EC) n^o 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015. (str. 137., točka 6.7.3.).

463      Vidjeti točku 1.2.1. procjene učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2.

464      Vidjeti članak 2. točku 5. podtočku (a) Prijedloga uredbe o poslovnom nastanu.

465      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 2/2, str. 41. Vidjeti i str. 48. Kad je riječ o argumentu Republike Bugarske koji se odnosi na nesavjetovanje s EGSO-om i OR-om, upućujem na točku 525. i sljedeće točke ovog mišljenja. S obzirom na sadržaj procjene učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, očito je da su ta dva odbora imala dovoljno prilika iznijeti svoja mišljenja o nacrtu uredbe (razdoblje mirovanja od četiri dana).

466      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 2/2, str. 41., posljednji stupac.

467      Vidjeti dokument COM(2020) 151 final, str. 6.

468      Vidjeti presude od 12. travnja 2018., Komisija/Danska (C-541/16, EU:C:2018:251, t. 53.) i od 14. rujna 2023., Staatsanwaltschaft Köln i Bundesamt für Güterverkehr (Prijevoz praznih kontejnera) (C-246/22, EU:C:2023:673, t. 25., 28. i 29.).

469      Bilo je dovoljno obaviti međunarodni prijevoz u državu članicu domaćina da započne razdoblje od sedam dana u kojem je dozvoljena kabotaža. Prijevoznici su odmah na kraju tog razdoblja mogli organizirati drugi međunarodni prijevoz i povratak u državu članicu domaćina kako bi započelo novo razdoblje od sedam dana za kabotažu.

470      SL 2005., C 21, str. 2. Vidjeti točku 3.1.1. te komunikacije.

471      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 40. (bilješka 96.).

472      Prema mišljenju Parlamenta, 3,14 razdoblja od sedam dana.

473      Vidjeti presudu od 26. rujna 2013., ÖBB-Personenverkehr (C-509/11, EU:C:2013:613, t. 47.).

474      Komisija je ispitala pitanje učinaka ukidanja svih ograničenja kabotaže i zaključila da zbog gospodarskih i socijalnih razlika između država članica nije moguće predvidjeti takvo ukidanje: vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 2/2, str. 40.

475      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 49.

476      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 40.

477      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 50.

478      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 50.

479      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 106.).

480      Vidjeti stranicu 40. procjene učinka.

481      Vidjeti točku 301. ovog mišljenja.

482      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 37. i 54.

483      Vidjeti točku 745. ovog mišljenja.

484      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na poslovni nastan, dio 1/2, str. 39. i 40.

485      Vidjeti među ostalim presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 106.).

486      Vidjeti točku 757. ovog mišljenja.

487      Kao primjere u svojem odgovoru na tužbu u predmetu C-554/20 Vijeće navodi Uredbu (EU) 2020/698 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 2020. o utvrđivanju posebnih i privremenih mjera zbog izbijanja bolesti COVID-19 u pogledu obnove ili produljenja određenih potvrda, dozvola i ovlaštenja te odgodi određenih redovnih provjera i redovnih osposobljavanja u određenim područjima zakonodavstva o prometu (SL 2020., L 165, str. 10.) i Uredbu (EU) 2021/267 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2021. o utvrđivanju posebnih i privremenih mjera zbog nejenjavanja krize uzrokovane bolešću COVID-19 u pogledu obnove ili produljenja određenih potvrda, dozvola i ovlaštenja, odgode određenih redovnih provjera i redovnih osposobljavanja u određenim područjima zakonodavstva o prometu te produljenja određenih razdoblja iz Uredbe (EU) 2020/698 (SL 2021., L 60, str. 1.).

488      U skladu s člankom 4. Uredbe 2020/1055

489      Bijela knjiga „Plan za jedinstveni europski prometni prostor – Put prema konkurentnom prometnom sustavu unutar kojeg se učinkovito gospodari resursima” (COM(2011) 144 final od 28. ožujka 2011.)

490      Bijela knjiga „Plan za jedinstveni europski prometni prostor – Put prema konkurentnom prometnom sustavu unutar kojeg se učinkovito gospodari resursima” od 28. ožujka 2011. (COM(2011) 144 final)

491      Vidjeti presudu od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 106.).

492      Vidjeti točku 612. ovog mišljenja.

493      Vidjeti točku 668. i sljedeće točke ovog mišljenja.

494      Vidjeti točku 781. i sljedeće točke ovog mišljenja.

495      Vidjeti presudu od 8. srpnja 2021., Staatsanwaltschaft Köln i Bundesamt für Güterverkehr (C-937/19, EU:C:2021:555, t. 51.).

496      Vidjeti točku 675. ovog mišljenja.

497      Vidjeti sudsku praksu navedenu u bilješci 422. ovog mišljenja.

498      Rumunjska zahtijeva i poništenje članka 2. točke 4. podtočaka (b) i (c) Uredbe 2020/1055, kojima je izmijenjen članak 8. stavak 3. i u članak 8. Uredbe br. 1072/2009 unesen stavak 4.a, no ne iznosi novu argumentaciju u odnosu na onu koju je istaknula u pogledu članka 2. točke 4. podtočke (a) Uredbe 2020/1055.

499      Tim člankom 4. predviđa se da „[s]vi prijevoznici s poslovnim nastanom u državi članici, koji zadovoljavaju uvjete poslovanja i pristupa tržištu prijevoza robe između država članica, moraju imati pravo obavljanja, u okviru kombiniranog prijevoza između država članica, početnih i/ili završnih dionica cestovnog prijevoza koje su sastavni dio kombiniranog prijevoza i koje mogu ili ne moraju uključivati prelazak granice”. Direktiva 92/106 posljednji je put izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/22/EU od 13. svibnja 2013. o prilagodbi određenih direktiva u području prometne politike radi pristupanja Republike Hrvatske (SL 2013., L 158, str. 356.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 26., str. 284.).

500      Republika Poljska ovdje upućuje na izjava povjerenice A. Vălean.

501      Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, studeni 2020. (dostupno na https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (u daljnjem tekstu: studija TRT)

502      COM(2017) 648 final od 8. studenoga 2017.

503      Vidjeti detaljno objašnjenje prijedloga COM(2017) 648 final (str. 13.).

504      Radni dokument Komisije, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report (SWD(2016) 141 final od 20. travnja 2016.)

505      Vidjeti točku 4.1. radnog dokumenta Komisije, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, 106, final report (SWD(2016) 141 final od 20. travnja 2016.).

506      U tim se uvjetima studija TRT, na koju se poziva Republika Poljska i koja se temelji na pretpostavci da će sve države članice primijeniti zaštitnu klauzulu radi procjene njezina učinka, temelji na pogrešnoj pretpostavci.

507      Vidjeti studiju TRT.

508      Vidjeti članak 8. stavke 2. i 2.a Uredbe br. 1072/2009, kako je izmijenjen Uredbom 2020/1055.

509      Čiji se smisao također pojašnjava tekstom uvodne izjave 22. Uredbe 2020/1055.

510      Studija TRT potvrđuje neizvjesnost u pogledu stvarnog opsega budućih ograničenjâ u sektoru kombiniranog prijevoza (vidjeti stranicu 11. te studije).

511      Direktiva 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga (SL 1997.,L 18, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 127.)

512      Direktiva 2014/67/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o provedbi Direktive 96/71/EZ o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga i izmjeni Uredbe (EU) br. 1024/2012 o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta („Uredba IMI”) (SL 2014., L 159, str. 11.)

513      Direktiva 2006/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o minimalnim uvjetima za provedbu Uredbi Vijeća br. 3820/85 i br. 3821/85 o socijalnom zakonodavstvu koje se odnosi na aktivnosti cestovnog prijevoza i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 88/599/EEZ (SL 2006.,L 102, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 84.)

514      Uredba (EU) br. 1024/2012 o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta i stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2008/49/EZ („Uredba IMI”) (SL 2012.,L 316, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 48., str. 297.)

515      Vidjeti uvodnu izjavu 8. Direktive 2020/1057.

516      Vidjeti u tom pogledu presudu od 1. prosinca 2020., Federatie Nederlandse Vakbeweging (C-815/18, EU:C:2020:976, t. 33., u daljnjem tekstu: presuda Federatie Nederlandse Vakbeweging).

517      Vidjeti uvodnu izjavu 10. Direktive 2020/1057. Članak 1. stavak 3. drugi podstavak Direktive 2020/1057 sadržava definiciju bilateralnog prijevoza robe, a članak 1. stavak 4. drugi podstavak iste direktive sadržava definiciju bilateralnog prijevoza putnika.

518      Vidjeti redom treći i četvrti podstavak stavka 3. i treći podstavak stavka 4. članka 1. Direktive 2020/1057.

519      Uvodna izjava 11. Direktive 2020/1057

520      Uvodna izjava 11. Direktive 2020/1057

521      Direktiva Vijeća 92/106/EEZ od 7. prosinca 1992. o utvrđivanju zajedničkih pravila za određene vrste kombiniranog prijevoza robe između država članica (SL 1992., L 368, str. 38.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 2., str. 31.)

522      U skladu s člankom 1. drugim stavkom Direktive 92/106/EEZ, „‚kombinirani prijevoz’ je prijevoz robe između država članica, pri čemu se kamion, prikolica, poluprikolica, s vučnim vozilom ili bez njega, izmjenjivi sanduk ili kontejner od 20 stopa ili više, koristi na cesti pri početnoj ili završnoj dionici putovanja, a u drugoj dionici, željezničkim ili unutarnjim plovnim putom ili pomorskim prijevozom, ako je ta dionica dulja od 100 km zračne linije i čini početnu ili završnu dionicu cestovnog prijevoza na tom putovanju: […] između točke utovara robe i najbliže odgovarajuće utovarne željezničke postaje pri početnoj dionici te između najbliže odgovarajuće istovarne željezničke postaje i točke istovara pri završnoj dionici, ili […] unutar promjera koji nije veći od 150 km zračne linije od luke unutarnjeg plovnog puta ili pomorske luke utovara ili istovara”.

523      Uvodna izjava 15. Uredbe br. 1072/2009

524      Uvodna izjava 15. Uredbe br. 1072/2009

525      Vidjeti analizu iz ovog mišljenja u pogledu tužbenih razloga koji se odnosi na članak 2. točku 4. podtočku (a) Uredbe 2020/1055.

526      Vidjeti u tom smislu presude od 11. prosinca 2008., Komisija/Département du Loiret (C-295/07 P, EU:C:2008:707, t. 104.) i od 6. prosinca 2012., Komisija/Verhuizingen Coppens (C-441/11 P, EU:C:2012:778, t. 37.).

527      Presuda od 6. prosinca 2012., Komisija/Verhuizingen Coppens (C-441/11 P, EU:C:2012:778, t. 38.)

528      Vidjeti točku 9. tužbe Republike Bugarske i točku 8. tužbe Republike Cipar, koja upotrebljava izraz „sustav razlikovanja”.

529      Barem u smislu da se te odredbe ne odnose na dvije vrste prijevoza koje ističu dvije navedene države članice.

530      Vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2019., Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110, t. 31.); vidjeti i presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 45.

531      Vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2019., Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110, t. 31.) i presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 49.

532      Vidjeti presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 45. i 46.

533      Vidjeti presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 32., 33. i 41.

534      Vidjeti presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 47. i 48.

535      Vidjeti presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 47. i 48.

536      Vidjeti presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 47. i 48.

537      Vidjeti presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 62.

538      Vidjeti presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 64.

539      Presuda Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 31. do 41. Sud je u još novijoj presudi imao priliku podsjetiti na tu sudsku praksu, odnosno u predmetu u kojem je donesena presuda od 8. srpnja 2021., Rapidsped (C-428/19, EU:C:2021:548, t. 34. do 36.).

540      Mađarska je svoju tužbu podnijela 26. listopada 2020., a navedena je presuda donesena 1. prosinca 2020.

541      Mađarska je 26. ožujka 2021. podnijela repliku u predmetu C-551/20.

542      Člankom 1. stavkom 2. pobijane direktive određuje se da se taj članak primjenjuje na vozače zaposlene u poduzećima s poslovnim nastanom u državi članici koja poduzimaju transnacionalnu mjeru iz u članka 1. stavka 3. točke (a) Direktive 96/71/EZ. Glavni zaključak koji se iz toga može izvesti jest da je pobijana direktiva relevantna samo u situaciji obuhvaćenoj člankom 1 stavkom 3. točkom (a) Direktive 96/71. U tom pogledu napominjem da je Vijeće istaknulo da valja smatrati da se odredbama članka 1. stavaka 3. do 7. Direktive 2020/1057 ograničava područje primjene Direktive 96/71 jer povećavaju broj situacija u kojima se ne primjenjuju uvjeti zaposlenja države članice domaćina.

543      Podsjećam na to da Republika Bugarska i Republika Cipar pod tim nazivom podrazumijevaju činjenicu da se na prekogranični prijevoz primjenjuju pravila o upućivanju bez vremenskog ograničenja, pri čemu se iz tih pravila izuzima bilateralni prijevoz (odnosno, prema njihovu mišljenju, riječ je o modelu kojim se pravi razlika između vrsta prijevoza): vidjeti točku 8. tužbe u predmetu C-544/20 i točku 8. tužbe u predmetu C-550/20.

544      Presuda od 16. srpnja 1992., Parlament/Vijeće (C-65/90, EU:C:1992:325)

545      Presuda od 16. srpnja 1992., Parlament/Vijeće (C-65/90, EU:C:1992:325)

546      COM(2018) 51 final od 31. siječnja 2018.

547      Vidjeti prilog C2 tužbi u predmetu C-544/20.

548      SL 2018., C 197, str. 45.

549      SL 2018., C 176, str. 57.

550      Vidjeti točku 532. i sljedeće točke ovog mišljenja.

551      Vidjeti točku 537. ovog mišljenja.

552      Presuda od 16. srpnja 1992. (C-65/90, EU:C:1992:325). Vidjeti točku 540. i sljedeće točke ovog mišljenja.

553      Vidjeti točku 1. obrazloženja mišljenja OR-a.

554      Vidjeti točke 8. i 9. tužbe u predmetu C-544/20.

555      Vidjeti točku 1.4. mišljenja EGSO-a.

556      Vidjeti točku 1.15. mišljenja EGSO-a.

557      Vidjeti točku 5.12. mišljenja EGSO-a.

558      Vidjeti točku 1.16. mišljenja EGSO-a.

559      Vidjeti točku 1.17. mišljenja EGSO-a. Moje isticanje. Vidjeti i točku 5.9. tog mišljenja.

560      Vidjeti točku 869. ovog mišljenja.

561      Rumunjska upućuje na studiju u okviru ex post evaluaciju, studiju Parlamenta „Socijalni i radni uvjeti cestovnih prijevoznika tereta”, studiju Komisije o stanju na tržištu prijevoza u Uniji, početna javna savjetovanja Komisije te radne skupine koje je organizirala Komisija.

562      UEU, konsolidirana verzija od 9. svibnja 2008., Protokol (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti (SL 2008., C 115, str. 206.)

563      SL 1980., L 266, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 13, str. 7.)

564      Mišljenje Europskog odbora regija – „Europa u pokretu: aspekti radnog prava u cestovnom prijevozu” (SL 2018., C 176, str. 57. 23. svibnja 2018., uvodne izjave 23., 24. i 26.)

565      Republika Bugarska upućuje na studiju koju je izradio KPMG, od 8. listopada 2019., naslovljenu „Bugarski sektor cestovnog prijevoza tereta – Istraživanje tržišta: procjena učinka u pogledu paketa za mobilnost I.”.

566      Vidjeti točku 42. ovog mišljenja.

567      Vidjeti presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 112. i 113.).

568      Vidjeti presudu od 13. travnja 2010., Bressol i dr. (C-73/08, EU:C:2010:181, t. 90.). Vidjeti i točku 412. ovog mišljenja.  

569      U tom pogledu valja istaknuti, kao što je to naglasilo nekoliko stranaka, da je u trenutku donošenja te direktive postojao visok stupanj nesigurnosti u pogledu same primjenjivosti Direktive 96/71 na sektor cestovnog prometa, pri čemu države članice u odnosu na to pitanje zagovaraju dijametralno suprotna stajališta.

570      Vidjeti točku 42. ovog mišljenja.

571      Vidjeti točku 953. ovog mišljenja.

572      Presuda Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 62.

573      Presuda Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 49.

574      Presuda Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 49.

575      U tom pogledu vidjeti moje mišljenje u spojenim predmetima Hessischer Rundfunk (C-422/19 i C-423/19, EU:C:2020:756, t. 114. i navedena sudska praksa).

576      Vidjeti presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging, t. 47. i 48.

577      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 2/2, str. 107.

578      Vidjeti inter alia točke 222. i 240. ovog mišljenja.

579      Vidjeti u tom pogledu presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 112. i 113.).

580      Rumunjska i Republika Poljska upućuju na presudu Koelzsch i presudu Mazzoleni.

581      Presuda od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 41. i 42. te navedena sudska praksa)

582      Vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 41., 42., 61., 62., 64. i 128.).

583      Komunikacija Komisije Europskom parlamentu na temelju članka 294. stavka 6. Ugovora o funkcioniranju Europske unije o stajalištu Vijeća o donošenju uredbe o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1071/2009, Uredbe (EZ) br. 1072/2009 i Uredbe (EU) br. 1024/2012 radi njihova prilagođavanja razvoju u sektoru, uredbe o izmjeni Uredbe (EZ) br. 561/2006 s obzirom na minimalne zahtjeve u pogledu maksimalnih dnevnih i tjednih vremena vožnje, minimalnih stanki te dnevnih i tjednih razdoblja odmora, Uredbe (EU) br. 165/2014 s obzirom na pozicioniranje s pomoću tahografa i direktive o izmjeni Direktive 2006/22/EZ u vezi sa zahtjevima za provedbu i o utvrđivanju posebnih pravila u pogledu Direktive 96/71/EZ i Direktive 2014/67/EU za upućivanje vozača u sektoru cestovnog prometa i o izmjeni Uredbe (EU) br. 1024/2012 (COM(2020) 151 final)

584      Vidjeti procjenu učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, dio 1/2, inter alia, str. 43. i 45.

585      U skladu s člankom 2. stavkom 2. Komisijina Prijedloga direktive o upućivanju „[d]ržave članice ne primjenjuju članak 3. stavak 1. prvi podstavak točke (b) i (c) Direktive 96/71/EZ na vozače u sektoru cestovnog prometa koji su zaposleni u poduzećima navedenima u članku 1. stavku 3. točki (a) te Direktive pri obavljanju međunarodne kabotaže, kako je definirana uredbama (EZ) br. 1072/2009 i (EZ) br. 1073/2009, ako razdoblje upućivanja na njihovo područje radi obavljanja takve kabotaže traje [3] dana ili kraće tijekom razdoblja od jednoga kalendarskog mjeseca.” U skladu s drugim podstavkom tog stavka: „[k]ada je razdoblje upućivanja dulje od [3] dana, države članice primjenjuju članak 3. stavak 1. prvi podstavak točke (b) i (c) Direktive 96/71/EZ za cijelo razdoblje upućivanja na njihovo područje tijekom razdoblja od jednoga kalendarskog mjeseca iz prvog podstavka”.

586      U skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 96/71, „[d]ržave članice osiguravaju da, neovisno o pravu koje se primjenjuje na radni odnos, poduzeća iz članka 1. stavka 1. radnicima upućenima na njihovo državno područje na temelju jednakog postupanja jamče uvjete zaposlenja kojima su obuhvaćena sljedeća pitanja koja su u državi članici u kojoj se rad obavlja utvrđena: – zakonom i drugim propisima, i/ili – kolektivnim ugovorima ili arbitražnim pravorijecima koji su proglašeni univerzalno primjenjivima ili se na drugi način primjenjuju u skladu sa stavkom 8.: (a) maksimalno radno vrijeme i minimalno vrijeme odmora; (b) minimalni plaćeni godišnji odmor; (c) primici od rada, uvećani za prekovremeni rad; ova se točka ne primjenjuje na sustave dopunske strukovne starosne mirovine; (d) uvjeti ustupanja radnika, posebno preko poduzeća za privremeno zapošljavanje; (e) zaštita zdravlja, sigurnost i higijena na radu; (f) zaštitne mjere s obzirom na uvjete zaposlenja trudnica ili žena koje su nedavno rodile, djece i mladih; (g) jednako postupanje prema muškarcima i ženama i ostale odredbe u odnosu na nediskriminaciju; (h) uvjeti smještaja radnika ako ih poslodavac osigurava radnicima koji izbivaju iz svojeg uobičajenog mjesta rada; (i) dodaci ili nadoknade za pokrivanje troškova putovanja, hrane i smještaja za radnike koji izbivaju iz svojeg mjesta boravišta zbog profesionalnih razloga”.

587      Vidjeti prethodnu bilješku.

588      Vidjeti presude od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 83.) i od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C-128/17, EU:C:2019:194, t. 43.).

589      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, str. 65. i sljedeće te 74. i 75.

590      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, str. 65. do 69.

591      U usporedbi sa zahtjevima koji se predviđaju člankom 9. stavcima 1. i 2. Direktive 2014/67

592      Vidjeti članak 2. stavak 4. Prijedloga direktive o upućivanju.

593      Vidjeti članak 1. stavke 11. do 15. Direktive 2020/1057 te članak 9. stavke 1. i 2. Direktive 2014/67.

594      Sama je Komisija to potvrdila u svojoj Komunikaciji u pogledu stajališta Vijeća u prvom čitanju, COM(2020) 151, str. 4.

595      Ta situacija ne podrazumijeva povećanje administrativnih troškova jer je u skladu s Prijedlogom direktive o upućivanju i u skladu s Direktivom 2020/1057 i dalje riječ o situaciji upućivanja, a jedina je razlika to što u prvom slučaju nije primjenjiv propis države članice domaćina u pogledu minimalnog plaćenog godišnjeg odmora i primitaka od rada.

596      Vidjeti po analogiji sudsku praksu navedenu u točki 59. ovog mišljenja.

597      Vidjeti Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, prosinac 2019.; Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage, kolovoz 2018.; Eurostat, Statistički podaci Eurostata, kabotaža i međunarodni prijevoz poljskih cestovnih prijevoznika.

598      Dokument Vijeća ST 12087/17, str. 13. (odlomak koji je Vijeće prevelo za potrebe ovog odgovora na tužbu, s obzirom na to da dokument nije preveden na francuski jezik).

599      Komisijina procjena učinka priložena Prijedlogu COM(2017) 648, SWD(2017) 362

600      KombiConsult, 2015., Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017., Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017., Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017., Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); Komisija je potonje četiri studije objavila na sljedećoj internetskoj adresi: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.

601      Vidjeti točku 1064. i sljedeće točke ovog mišljenja.

602      Najprije ističem da Rumunjska tvrdi da prijevoznici s poslovnim nastanom u perifernom dijelu Unije snose administrativne i financijske troškove povezane s upućivanjem te ih se odvraća od obavljanja prijevoza kao što je onaj uređen člankom 1. stavcima 3. do 6. Direktive 2020/1057. Međutim, u pobijanim odredbama prema svim se državama članicama postupa jednako, s obzirom na to da se razlika u postupanju koja iz njih proizlazi utvrđuje ovisno o konkretnom prijevozu o kojem je riječ. Stoga ću ovdje analizirati kasnije argumente koje navodi Rumunjska i koji se odnose na razliku u postupanju između bilateralnog i prekograničnog prijevoza.

603      Taj se tužbeni razlog odnosi samo na navodnu povredu načela jednakog postupanja i članka 20. Povelje zbog navodne razlike u postupanju između bilateralnog i prekograničnog prijevoza, a ne odnosi se na kabotažu.

604      Vidjeti uvodnu izjavu 10. Direktive 2020/1057.

605      Presuda Federatie Nederlandse Vakbeweging (t. 49.)

606      Vidjeti bilješku 26. odgovora na repliku Vijeća u predmetu C-548/20.

607      Vidjeti točku 622. ovog mišljenja.

608      Vidjeti po analogiji presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 125.).

609      Vidjeti presudu od 4. svibnja 2016., Poljska/Parlament i Vijeće (C-358/14, EU:C:2016:323, t. 103. i navedena sudska praksa).

610      Vidjeti u tom smislu presudu od 13. studenoga 1990., Fedesa i dr. (C-331/88, EU:C:1990:391, t. 19. i 20.) i presudu od 17. srpnja 1997., SAM Schiffahrt i Stapf (C-248/95 i C-249/95, EU:C:1997:377, t. 52., 63. i 64.).

611      Vidjeti u tom smislu presudu od 21. lipnja 1958., Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie i dr./Visoko tijelo (13/57, EU:C:1958:10, str. 292.).

612      Vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće, (C-620/18, EU:C:2020:1001, t. 41., 42., 61., 62., 64. i 128.).

613      Vidjeti presudu od 13. studenoga 1990., Fedesa i dr. (C-331/88, EU:C:1990:391) i po analogiji presudu od 17. srpnja 1997., SAM Schiffahrt i Stapf (C-248/95 i C-249/95, EU:C:1997:377, t. 64.).

614      Vidjeti točku 1069. ovog mišljenja.

615      Vidjeti točku 7. odgovora na repliku Vijeća u predmetu C-541/20.

616      Vidjeti Prilog A.9 tužbi u predmetu C-544/20.

617      Vidjeti po analogiji presude od 21. rujna 1999., BASF (C-44/98, EU:C:1999:440, t. 16.) i od 17. rujna 2020., Hidroelectrica (C-648/18, EU:C:2020:723, t. 29. i navedena sudska praksa).

618      Vidjeti Prilog A.9 tužbi Republike Bugarske u predmetu C-544/20 i Prilog A.7 tužbi Republike Cipra u predmetu C-550/20.

619      Vidjeti točku 38. i sljedeće točke ovog mišljenja.

620      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika L. A. Geelhoeda u predmetu Austrija/Parlament i Vijeće (C-161/04, EU:C:2006:66, t. 59. i 60.). U pogledu tog mišljenja, vidjeti točku 567. i sljedeće točke ovog mišljenja.

621      Republika Poljska ovdje upućuje na presudu od 10. rujna 2019., Poljska/Komisija (T-883/16, EU:T:2019:567, t. 77. i 78.).

622      Izjava povjerenice Vălean o konačnom donošenju prvog paketa za mobilnost u Europskom parlamentu, Bruxelles, 9. srpnja 2020., https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/statement_20_1319)

623      Vidjeti Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija „Povećanje klimatskih ambicija Europe za 2030. – Ulaganje u klimatski neutralnu budućnost za dobrobit naših građana” (COM(2020) 562 final od 17. rujna 2020.).

624      Vidjeti bilješku 273. ovog mišljenja.

625      Direktiva (EU) 2016/2284 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o smanjenju nacionalnih emisija određenih atmosferskih onečišćujućih tvari, o izmjeni Direktive 2003/35/EZ i stavljanju izvan snage Direktive 2001/81/EZ (SL 2016., L 344, str. 1.)

626      Vidjeti bilješku 300. ovog mišljenja.

627      Procjena učinka za stup koji se odnosi na socijalna prava, t. 6.

628      European Commission, Directorate-General for Mobility and Transport „Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report”, Publications Office, 2021. (dostupno na https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828)

629      Uvodna izjava 1. Direktive 2020/1057

630      Presuda od 1. prosinca 2020. (C-815/18, EU:C:2020:976)

631      Vidjeti presudu Federatie Nederlandse Vakbeweging (t. 33.).

632      Iako Vijeće napominje da je Republika Poljska iznijela taj argument tek u fazi replike, čini se da ne osporava njegovu dopuštenost. Stoga ću radi cjelovitosti odgovoriti na taj argument.

633      Direktiva (EU) 2018/957 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2018. o izmjeni Direktive 96/71/EZ o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga (SL 2018., L 173, str. 16. i ispravak SL 2019., L 91, str. 77.)

634      Kao što to proizlazi iz članka 3. stavka 3. Direktive 2018/957.

635      Presuda od 1. prosinca 2020. (C-815/18, EU:C:2020:976)

636      Vidjeti točku 913. i sljedeće točke ovog mišljenja.

637      Vidjeti presudu od 1. ožujka 1983., Komisija/Belgija (301/81, EU:C:1983:51, t. 11.).

638      Vidjeti točku 931. i sljedeće točke ovog mišljenja.