РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
16 ноември 2023 година(*)
„Преюдициално запитване — Обща селскостопанска политика — Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Гарантиране“ — Схема на Общността за подпомагане на мерките за горското стопанство в земеделието — Регламент (ЕИО) № 2080/92 — Член 4 — Прилагане на схемата за подпомагане от държавите членки чрез многогодишни програми — Защита на финансовите интереси на Съюза — Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 — Член 1 — Понятие за нередност — Член 2 — Ефективен, пропорционален и възпиращ характер на административните мерки и санкции — Член 4 — Отнемане на незаконно придобитата облага — Подробни правила за прилагането на интегрираната система за администриране и контрол за определени схеми за помощ на Съюза — Национална правна уредба, която предвижда отстраняване от помощта и възстановяване на получените суми при установени нередности — Принцип на пропорционалност“
По дело C‑196/22
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия) с акт от 22 февруари 2022 г., постъпил в Съда на 11 март 2022 г., в рамките на производство по дело
IB
срещу
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: K. Jürimäe, председател на състава, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen и M. Gavalec (докладчик), съдии,
генерален адвокат: L. Medina,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за IB, от L. Zanuttigh, avvocata,
– за Regione Lombardia, от A. Forloni и L. Tamborino, avvocati,
– за Provincia di Pavia, от G. Roccioletti, avvocato,
– за гръцкото правителство, от E. Leftheriotou, M. Tassopoulou и A.‑E. Vasilopoulou, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от P. Rossi и A. Sauka, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Регламент (ЕИО) № 2080/92 на Съвета от 30 юни 1992 година относно въвеждане на схема на Общността за подпомагане на мерките за горското стопанство в земеделието (ОВ L 215, 1992 г., стр. 96) и на Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (ОВ L 312, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между IB, от една страна, и Regione Lombardia (Регион Ломбардия, Италия) и Provincia di Pavia (Провинция Павия, Италия), от друга страна, относно законосъобразността на решение, с което се установява пълното отстраняване от помощи за залесяване на земеделски земи и се разпорежда пълното възстановяване на тези помощи.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 2080/92
3 Считано от 2 юли 1999 г. Регламент № 2080/92 е отменен с Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти (ОВ L 160, 1999 г., стр. 80; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 134). Като се има предвид обаче член 55, параграф 3 от Регламент № 1257/1999, Регламент № 2080/92 продължава да се прилага за действията, които Европейската комисия е одобрила съгласно този регламент преди 1 януари 2000 г., така че за спора в главното производство продължават да се прилагат разпоредбите на посочения регламент.
4 Първо, второ, трето и пето съображение на Регламент № 2080/92 гласят:
„[К]ато има предвид, че залесяването на земеделските земи е от особено значение както от гледна точка на използването на почвата и за околната среда, така и като принос към намаляването на дефицита на определени горски ресурси в Общността и като допълнение към общностната политика, насочена към контролирането на селскостопанското производство;
като има предвид, че опитът на земеделските производители по отношение на залесяването на земеделска земя показва, че съществуващите схеми за помощи за насърчаване на залесяването са недостатъчни и че дейностите по залесяване на земеделските площи, изтеглени от земеделското производство през последните години, се оказаха незадоволителни;
като има предвид, че поради това е целесъобразно мерките, посочени в дял VIII от Регламент (ЕИО) № 2328/91 на Съвета от 15 юли 1991 година за повишаване на ефективността на земеделските структури [(ОВ L 218, 1991 г., стр. 1)], да бъдат заменени с мерки, които отговарят по-добре на необходимостта от ефикасно насърчаване на залесяването на земеделските площи;
[…]
като има предвид, че прогресивно намаляваща премия за първите пет години, предназначена да допринесе за разходите за поддържане на новите залесявания, може да бъде важен елемент за насърчаване на залесяването“ [неофициален превод].
5 Член 1 от този регламент е озаглавен „Цел на схемата за помощ“ и предвижда:
„Създава се общностна схема за помощи, финансирани съвместно с Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, които:
– да подпомагат предвидените във връзка с общите организации на пазарите промени,
– да допринасят за дългосрочното подобряване на горските ресурси,
– да допринасят за управлението на ландшафта по начин, който е по-съвместим с равновесието на околната среда;
– да се борят с парниковия ефект и за абсорбирането на въглеродния диоксид.
Целта на тази общностна схема за помощи е:
а) алтернативно използване на земеделските земи чрез залесяване;
б) развитие на горските дейности в земеделските стопанства“ [неофициален превод].
6 Член 2 от посочения регламент е озаглавен „Схема за помощ“ и предвижда в параграф 1:
„Схемата за помощ може да включва:
а) помощи за покриване на разходите за залесяване;
б) годишна премия за залесен хектар, предназначена да покрие разходите за поддръжка на залесените площи през първите пет години;
в) годишна премия за хектар, предназначена да компенсира загубите на приходи, произтичащи от залесяването на земеделските площи;
[…]“ [неофициален превод].
7 Член 3 от същия регламент е озаглавен „Размер на помощите“ и предвижда в първа алинея, букви а)—в):
„Максималните допустими размери на помощите, посочени в член 2, се определят:
а) по отношение на разходите за залесяване, на:
– 2 000 [евро] на хектар за евкалиптови насаждения,
– […]
б) по отношение на разходите за поддръжка, на:
– 250 [евро] на хектар годишно за първите две години и 150 [евро] на хектар годишно за следващите години за насаждения от иглолистна дървесина,
– 500 [евро] на хектар годишно за първите две години и 300 [евро] на хектар годишно за следващите години за широколистни насаждения или смесени насаждения с поне 75 % широколистни дървета.
[…]
в) по отношение на премията, предназначена да компенсира загубите на приходи, на:
– 600 [евро] на хектар годишно, ако залесяването се извършва от земеделски производител или група от земеделски производители, които са обработвали земята преди залесяването,
– 150 [евро] на хектар годишно, ако залесяването е извършено от друг бенефициер, посочен в член 2, параграф 2, буква б),
за максимален срок от двадесет години, считано от първоначалното залесяване“ [неофициален превод].
8 Член 4 от Регламент № 2080/92 е озаглавен „Програми за отпускане на помощи“ и предвижда в параграф 1:
„Държавите членки прилагат схемата за помощи, посочена в член 2, чрез многогодишни национални или регионални програми, свързани с целите, посочени в член 1, и които определят по-специално:
– размера и продължителността на помощите, посочени в член 2, в зависимост от действителните разходи за залесяване и поддържане на видовете или типовете дървета, използвани за залесяване, или в зависимост от загубата на приходи;
– условията за отпускане на помощи, и по-специално тези, свързани със залесяването;
– […]“ [неофициален превод].
Регламент (ЕИО) № 3887/92
9 Считано от 13 декември 2001 г., Регламент (ЕИО) № 3887/92 на Комисията от 23 декември 1992 година за установяване на подробни правила за прилагането на интегрирана система за администриране и контрол на някои схеми за помощи на Общността (ОВ L 391, 1992 г., стр. 36) е отменен с Регламент (ЕО) № 2419/2001 на Комисията от 11 декември 2001 година за установяване на подробни правила за прилагането на интегрирана система за администриране и контрол на някои схеми за помощи на Общността, установени с Регламент (ЕИО) № 3508/92 на Съвета (ОВ L 327, 2001 г., стр. 11). Като се има предвид обаче член 53, параграф 1 от Регламент № 2419/2001, Регламент № 3887/92 продължава да се прилага по отношение на молби за помощи относно пазарните години или премийни периоди, приключващи преди 1 януари 2002 г., като разглежданите в главното производство.
10 Член 9, параграф 2 от този регламент предвижда:
„Ако се установи, че действително определената площ е по-малка от декларираната в молбата за помощ за „площ“, изчисляването на размера на помощта се прави въз основа площта, действително определена при проверката. Въпреки това, с изключение на случаите на непреодолима сила, действително определената площ се намалява:
– с разликата, умножена по две, ако тази разлика е повече от 2 % или 2 хектара, но не повече от 10 % от определената площ,
– с 30 %, ако установената разлика е повече от 10 %, но не повече от 20 % от определената площ.
Ако установената разлика е повече от 20 % от определената площ, не се отпуска никаква помощ за „площ“.
[…]“ [неофициален превод].
Регламент № 2988/95
11 Трето и десето съображение от Регламент № 2988/95 гласят:
„[К]ато има предвид, че подробните правила, ръководещи това децентрализирано администриране и мониторинга на тяхната употреба, са предмет на различни подробни разпоредби в съответствие с политиките, които се засягат; като има предвид, че трябва да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Общността във всички области;
[…]
[К]ато има предвид, че не само по силата на общия принцип на равенството и на принципа на пропорционалността, но също и в светлината на принципа ne bis in idem, трябва да се приемат подходящи разпоредби, които да зачитат постиженията на правото на ЕС и правилата, предвидени от специалните правила на Общността, които съществуват към момента на влизането в сила на настоящия регламент, за избягване припокриването на имуществените санкции, налагани от Общността и националните наказателноправни санкции, налагани на същото лице на същите основания“.
12 Съгласно член 1 от този регламент:
„1. За целите на защитата на финансовите интереси на Европейските общности, с настоящото се приемат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Общността.
2. „Нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях, […] посредством извършването на неоправдан разход“.
13 Член 2 от посочения регламент предвижда следното:
„1. Административните проверки, мерки и санкции се въвеждат дотолкова, доколкото са необходими за осигуряването на правилното прилагане на правото на Общността. Те ще бъдат ефективни, пропорционални и с възпиращ ефект, така че да осигуряват адекватна защита на финансовите интереси на Общността.
2. Не може да се налага административна санкция, освен ако тя не е предвидена предварително в акт на Общността. В случай на последващо изменение на разпоредбите, които налагат административни санкции и се съдържат в правила на Общността, по-леката разпоредба ще се приложи с обратно действие.
[…]
4. При условията на приложимото право на Общността, процедурите за извършването на проверките на Общността, мерките и санкциите се уреждат от правото на държавите членки“.
14 Член 4 от същия регламент предвижда:
„1. Общото правило е, че всяко нередност включва отнемане на незаконно придобитата облага:
– посредством задължението да се плати или възстанови размерът на сумата, която се дължи или е придобита незаконно,
– посредством частичното или пълното усвояване на обезпечението, което е предоставено в подкрепа на искането за авансово плащане или по времето на получаването на облагата.
2. Прилагането на мерките по смисъла на параграф 1 се ограничава до отнемането на получената облага плюс — където това е предвидено — лихвите, които се определят въз основа на фиксиран лихвен процент.
3. Действия, предприети с цел придобиване на облага, насочени против целите на приложимото право на Общността, в случая посредством изкуственото създаване на условията, които се изискват за получаването на такава облага, ще имат за резултат, в зависимост от случая, или невъзможността за получаването на облагата, или нейното отнемане.
4. Мерките, предвидени в настоящия член, не се разглеждат като санкции“.
15 Съгласно член 5, параграф 1 от Регламент № 2988/95:
„Преднамерено извършените или причинените по небрежност нередности могат да доведат до следните административни санкции:
[…]
в) частичното или пълното премахване на облагата, отпусната по правилата на Общността, дори ако операторът се е възползвал само от част от облагата.
г) изключване от или оттегляне на облагата за периода, следващ нередността;
[…]“.
Италианското право
16 Член 13 от Decreto ministeriale № 494 — Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) № 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o Miglioramenti boschivi (Министерско постановление № 494 — Регламент за определяне на правила за транспониране на Регламент (ЕИО) № 2080/92 относно управлението, плащанията, проверките и отстраняването от предоставяне на помощи за извършване на повторно залесяване или за подобряване на състоянието на горите), от 18 декември 1998 г. (GURI, бр. 16 от 21 януари 1999 г., наричан по-нататък „Постановление № 494/98“), който е озаглавен „Резултати от проверките след изплащането на помощите“, предвижда:
„1. Ако при проверките, посочени в член 12 по-горе, се установят нередности, водещи до отстраняване от помощта, компетентният регионален орган постановява частично или пълно отстраняване с последиците, посочени в член 14 по-долу, съгласно член 4 от Регламент [№ 2988/95].
2. Посочването в молбата на площ, по-малка от установената площ, не представлява нередност. За целите на изчисляването на размера на годишната помощ обаче продължава да се взема предвид декларираната площ“.
17 Член 14 от това постановление е озаглавен „Други случаи на отстраняване“ и предвижда:
„1. Пълно отстраняване се постановява в случай на неспазване на параграфи 2 и 3 и/или ако изискванията и условията, необходими за включване в програмата, вече не са изпълнени.
[…]
3. Пълно отстраняване се постановява и в случаите, когато след окончателна проверка и без да се засягат случаите на непреодолима сила, посочени в член 8 по-горе, установената повторно залесена или облагородена площ или километрите на изградените горски пътища са с 20 % по-малко от тези, одобрени за подпомагане, и за които е вече платено.
4. Отклоненията под прага, посочен в предходния параграф, водят до частично отстраняване от помощта“.
18 Член 15 от посоченото постановление е озаглавен „Последици от отстраняването“ и предвижда в параграф 1:
„Пълното отстраняване води до възстановяване на всички незаконно получени помощи и до пълно изключване от подпомагане за оставащите години от ангажимента“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
19 На 16 юни 1997 г. IB, земеделски производител, подава молба до Провинция Павия за получаване на помощ за насърчаване на повторното залесяване на земеделски земи съгласно Регламент № 2080/92. В рамките на тази молба IB се задължава да залеси 104 хектара земеделска земя, използвана преди това за отглеждане на ориз и царевица, и да поддържа залесяването на цялата площ за период от 20 години, т.е. между 1997 г. и 2017 г.
20 Тъй като IB е допуснат да се ползва от тази схема, между 1997 г. и 2008 г. той получава общата сума от 1 324 246,35 евро като помощи, които в съответствие с член 2, параграф 1 от Регламент № 2080/92 се състоят от първоначалната помощ, предназначена за покриване на разходите за залесяване, годишни премии, покриващи разходите за поддържане на залесените площи и годишни премии, предназначени за компенсиране на загубата на приходи.
21 При проверка на място, извършена през септември 2009 г. от Провинция Павия, упълномощена за целта от Регион Ломбардия, се установява, че площта на залесяването, извършено със средства на Съюза, е не 104 хектара, а 70 хектара в резултат на предсрочно изсичане на наличната растителност от IB. Като констатира, че тази разлика от около 38 % между декларираната площ и действителната площ на залесяването надвишава прага от 20 %, предвиден в член 14, параграф 3 от Постановление № 494/98, Провинция Павия отстранява IB от получаването на всички помощи, които са му били платени, разпорежда му да възстанови всички помощи в съответствие с член 15, параграф 1 от посоченото постановление и го изключва от получаването на помощ за оставащите години от ангажимента.
22 IB оспорва постановеното отстраняване и разпореждането за възстановяване пред Tribunale di Pavia (Първоинстанционен съд Павия, Италия), който приема, че жалбата му е основателна.
23 Сезиран с въззивна жалба, Corte d’appello di Milano (Апелативен съд Милано, Италия) изменя първоинстанционното решение, като постановява по същество, че вмененото на IB неизпълнение на задължения представлява сериозна нередност, която противоречи на целите на схемата за помощи на Съюза. Тази нередност, водеща до неоснователно обогатяване в полза на този бенефициер, който е получавал както помощите от Съюза, така и приходите от продажбата на дървен материал, обосновавала пълното възстановяване на получените помощи, без да се засягат случаите на непреодолима сила и евентуалните други причини, независещи от волята на бенефициера.
24 IB подава касационна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция, Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия).
25 Тази юрисдикция иска да установи дали Регламент № 2080/92 и Регламент № 2988/95 допускат схемата за пълно отстраняване от подпомагане, установена в членове 14 и 15 от Постановление № 494/98.
26 По-специално, най-напред, тя има съмнения дали да приеме, че схемата за пълно отстраняване представлява „мярка“ по смисъла на член 4 от Регламент № 2988/95. Всъщност, докато член 4, параграф 1 от този регламент предвижда, че общото правило е, че всяко нередност включва отнемане на незаконно придобитата облага посредством задължението да се възстанови размерът на сумата, която е придобита незаконно, пълното отстраняване, предвидено в членове 14 и 15 от Постановление № 494/98, би имало за последица не само възстановяването на всички незаконно получени помощи, но и пълното изключване от подпомагане за оставащите години от ангажимента.
27 По-нататък, посочената юрисдикция иска да се установи дали тази национална правна уредба надхвърля установените в член 4 от Регламент № 2988/95 граници, тъй като изисква пълно възстановяване на получените помощи, когато повторно залесената площ е с 20 % по-малка от декларираната за получаване на помощ.
28 Накрая, тя иска да се установи дали посочената национална правна уредба е пропорционална, доколкото в случай на пълно отстраняване тя предвижда възстановяването на всички получени помощи, а не само на тези, които се отнасят до годината, през която е установена нередността.
29 При тези обстоятелства Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допускат ли разпоредбите на Регламент [№ 2080/92] относно въвеждане на схема на Общността за подпомагане на мерките за горското стопанство в земеделието, без да се предвижда обаче схема за отстраняване от подпомагане и санкции, макар да са взети предвид разпоредбите на Регламент [№ 2988/95], прилагането на разпоредба от националното право, която при транспониране на разпоредбите на Регламент № 2080/92 предвижда в случай на установена нередност при предоставянето на помощта отстраняване от нея и възстановяване на сумите, получени на това основание?
2) При отрицателен отговор на първия въпрос, допускат ли разпоредбите на Регламент [№ 2080/92], макар да са взети предвид разпоредбите на Регламент [№ 2988/95], както и принципите на равенство и на пропорционалност, предвидени в [десето] съображение […] от него, прилагането на разпоредба от националното право, която при транспониране на разпоредбите, посочени в Регламент № 2080/92, предвижда, в случай на установена нередност при предоставянето на помощта, отстраняване от нея и възстановяване на сумите, получени на това основание, ако повторно залесената или облагородена площ е с 20 % по-малка от площта, одобрена за подпомагане и за която вече е получено плащане?
3) При отрицателен отговор на първия въпрос, допускат ли разпоредбите на Регламент [№ 2080/92], макар да са взети предвид разпоредбите на Регламент [№ 2988/95], прилагането с обратна сила на разпоредба от националното право, която при транспониране на разпоредбите, посочени в Регламент № 2080/92, предвижда, в случай на установена нередност при предоставянето на помощта, отстраняване от нея и възстановяване на сумите, получени на това основание?
4) При отрицателен отговор на първия въпрос, допускат ли разпоредбите на Регламент [№ 2080/92], макар да са взети предвид разпоредбите на Регламент [№ 2988/95] тълкуване на разпоредба от националното право, която при транспониране на разпоредбите, посочени в Регламент № 2080/92 предвижда, в случай на установена нередност при предоставянето на помощта, отстраняване от нея и възстановяване на сумите, получени на това основание, в смисъл че бенефициерът е длъжен да възстанови целия размер на сумите, получени на това основание, а не по-скоро да върне само сумите, отнасящи се до годината, за която е установена нередността при предоставянето на помощта?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта на преюдициалното запитване
30 Регион Ломбардия по същество поддържа, че поставените въпроси са недопустими на две основания. От една страна, тези въпроси били ирелевантни, тъй като италианската правна уредба само прилага член 9 от Регламент № 3887/92, който е пряко приложима разпоредба. От друга страна, отговорът на тези въпроси нямал никакво значение за изхода на спора в главното производство, тъй като през 2011 г. IB изсякъл цялата залесена площ, така че въпросът за значението на намаляването на площта с повече от 20 % станал хипотетичен.
31 В това отношение според постоянната съдебна практика само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом поставените въпроси се отнасят до тълкуването на норма от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решение от 6 октомври 2021 г., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, т. 27 и цитираната съдебна практика).
32 Оттук следва, че въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 6 октомври 2021 г., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, т. 28 и цитираната съдебна практика).
33 В настоящия случай от акта за преюдициално запитване е видно, че изходът на спора в главното производство зависи от отговора, който Съдът ще даде на това запитване, тъй като посоченият отговор ще позволи на запитващата юрисдикция да се произнесе по обхвата на възстановяването на помощите за залесяване, получени от IB в хипотезата, при която е установено, че повторно залесената площ е с повече от 20 % по-малка от площта, одобрена съгласно многогодишен ангажимент за подпомагане.
34 При тези обстоятелства, тъй като исканото от запитващата юрисдикция тълкуване на правото на Съюза не е очевидно без връзка с предмета на спора в главното производство, преюдициалното запитване е допустимо.
По същество
35 С четирите си въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 2 и 4 от Регламент № 2988/95, членове 2 и 4 от Регламент № 2080/92 и принципът на пропорционалност трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която предвижда, в случай че в хода на изпълнение на многогодишен ангажимент се установи, че повторно залесената площ е с 20 % по-малка от площта, одобрена за подпомагане съгласно този ангажимент, пълното отстраняване от помощите за залесяване и следователно задължението за пълно възстановяване на тези помощи, както и пълно изключване от помощите, които е трябвало да бъдат изплатени за оставащите години от ангажимента.
36 На първо място, следва най-напред да се отбележи, че както следва от член 1 от Регламент № 2080/92 във връзка с първо, второ и трето съображение от този регламент, същият въвежда схема за помощи за залесяване на земеделски земи, която има за цел по-специално да насърчи алтернативно използване на земеделските земи чрез залесяване като същевременно позволи развитие на горските дейности в земеделските стопанства, да допринесе за управление на ландшафта по начин, който е по-съвместим с равновесието на околната среда, да се бори с парниковия ефект, да допринесе за абсорбирането на въглеродния диоксид, както и да допринесе за дългосрочното подобряване на горските ресурси.
37 Така посоченият регламент преследва цели на селскостопанската политика, насочени към подпомагане на горското стопанство, както и цел за опазване на околната среда — цели, които по естеството си имат многогодишно измерение и изискват постигане на ефективно и устойчиво залесяване на земеделските земи.
38 По-нататък, от член 2, параграф 1, букви а)—в) от същия регламент следва, че въведената с него схема за помощи за залесяване на земеделски земи може да включва помощи за покриване на разходите за залесяване, годишна премия, предназначена да покрие разходите за поддръжка на залесените площи през първите пет години, и годишна премия, предназначена да компенсира загубите на приходи, произтичащи от залесяването на земеделските площи, като тези премии се изплащат „за залесен хектар“.
39 Освен това член 3, първа алинея, букви а)—в) от Регламент № 2080/92 се ограничава да определи максималните допустими размери на помощите в зависимост от площта на залесяването (в хектара), както и максималния срок, през който тези помощи могат да се изплащат. В това отношение, докато първа алинея, буква б) от този член във връзка с пето съображение от този регламент предвижда, че изплащането на премиите за поддръжка може да бъде разсрочено за период от пет години, буква в) от тази алинея предвижда, че премията за загубата на приходи може да бъде предоставена за максимален срок от двадесет години, считано от първоначалното залесяване.
40 Що се отнася до член 4, параграф 1 от посочения регламент, той възлага на държавите членки грижата да приложат тази схема за помощи чрез многогодишни национални или регионални програми, чиито подробни правила те определят. В този контекст държавите членки определят по-специално размера и продължителността на помощите в зависимост от действителните разходи за залесяване и поддържане на видовете или типовете дървета, използвани за залесяване, или в зависимост от загубата на приходи, както и условията за отпускане на помощи за залесяване.
41 От съвместния прочит на тези разпоредби следва, от една страна, че макар Регламент № 2080/92 да не определя пряко условията, от които зависи изплащането на различните помощи за залесяване, той обвързва предоставянето на тези помощи с действителното залесяване на площите, обхванати от многогодишния ангажимент, през целия срок на действие на този ангажимент.
42 От друга страна, трябва да се отбележи, че този регламент не определя процедурите за проверки, нито режима на санкции, които имат за цел да осигурят спазването на условията за предоставяне на помощи. Следователно тези процедури за проверки и този режим за налагане на санкции продължават да се уреждат от правото на държавите членки.
43 На второ място обаче следва да се припомни, че за целите на защитата на финансовите интереси на Съюза Регламент № 2988/95 е приел в съответствие с член 1 от него общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Съюза, и то, както следва от трето съображение от този регламент, за да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Съюза, във всички области (вж. в този смисъл решение от 17 септември 2014 г., Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, т. 43 и цитираната съдебна практика).
44 С приемането на посочения регламент законодателят е искал да установи поредица от общи принципи, като изисква всички секторни регламенти, като Регламент № 2080/92, да спазват тези принципи (вж. в този смисъл решения от 28 октомври 2010 г., SGS Belgium и др., C‑367/09, EU:C:2010:648, т. 37, и от 18 декември 2014 г., Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, т. 33 и цитираната съдебна практика).
45 Така член 2, параграф 1 от Регламент № 2988/95 уточнява, че процедурите за проверки, както и административните мерки и санкции, предвидени в тази разпоредба, трябва да бъдат ефективни, пропорционални и с възпиращ ефект.
46 Съдът тълкува понятието „нередност“ по смисъла на член 1, параграф 2 от посочения регламент в смисъл, че обхваща не само всяко нарушение на разпоредба на правото на Съюза, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, което има или би имало като последица ощетяването на общия бюджет на Съюза чрез отчитане на неоправдан разход в него, но и нарушение на националноправни разпоредби, които са приложими по отношение на подкрепяните от фондовете операции, като разпоредбите, определящи условията за допустимост за отпускане на помощ (вж. по аналогия решения от 26 май 2016 г., Județul Neamț и Județul Bacău, C‑260/14 и C‑261/14, EU:C:2016:360, т. 36, 37 и 43, и от 1 октомври 2020 г., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, т. 52, 53 и 63).
47 Съгласно член 4, параграф 1 от Регламент № 2988/95 всяка „нередност“ по смисъла на член 1, параграф 2 от този регламент по общо правило включва отнемане на незаконно придобитата облага посредством задължението да се възстанови размерът на сумата, която е придобита незаконно.
48 В настоящия случай, както е видно от акта за преюдициално запитване, член 14, параграфи 1 и 3 от Постановление № 494/98 предвижда пълно отстраняване от помощите, за които след окончателна проверка и без да се засягат случаите на непреодолима сила, установената повторно залесена площ е с 20 % по-малка от площта, одобрена за подпомагане, и за която е вече платено, както и от помощите, за които изискванията и условията, необходими за включване в програмата, вече не са изпълнени. Освен това член 14, параграф 4 от това постановление предвижда частично отстраняване от помощта, за която е установена разлика, по-малка от 20 % между повторно залесена площ и площта, одобрена за подпомагане. Накрая, в член 15, параграф 1 от посоченото постановление се уточнява, че пълното отстраняване води до възстановяване на всички незаконно получени помощи, както и до пълно изключване от подпомагане за оставащите години от ангажимента.
49 От това следва, че разпоредба като член 14, параграфи 1 и 3 от Постановление № 494/98, отнасяща се до поддържането на залесяване на най-малко 80 % от площта, обхваната от поетия многогодишен ангажимент, представлява разпоредба от националното право, приложима към подкрепяна от фонд операция, чието нарушение е от естество да представлява „нередност“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95 и следователно да доведе до възстановяване на незаконно придобитите суми в съответствие с член 4, параграф 1 от този регламент.
50 Запитващата юрисдикция обаче иска да се установи дали принципът на пропорционалност допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда в случаите, когато повторно залесената площ е с 20 % по-малка от площта, одобрена за подпомагане, пълното отстраняване от помощите на Съюза и цялостно възстановяване на тези помощи, а не само възстановяване на помощите, съответстващи на засегнатата от нередността площ, или само на сумите, отнасящи се за годината, в която е установена нередността.
51 В това отношение принципът на пропорционалност изисква с въведените с национална разпоредба мерки да може да се постигне преследваната цел и те да не надхвърлят необходимото за нейното постигане (решение от 7 април 2022 г., Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, т. 42).
52 Първо, следва да се отбележи, че разглежданата в главното производство национална схема за отстраняване от подпомагане преследва законна цел. Всъщност тя прилага член 2, параграф 4 и член 4 от Регламент № 2988/95, както следва от член 13, параграф 1 от Постановление № 494/98, и има за цел да защити интересите на Съюза, и по-специално помощите за залесяване, които Съюзът финансира съгласно Регламент № 2080/92.
53 Второ, що се отнася до годността на тази национална правна уредба да постигне посочената цел, следва да се отбележи, че предвиденото в член 14, параграфи 1 и 3 от Постановление № 494/98 пълно отстраняване от помощи от Съюза е подходящо за ефективното предоставяне на помощите за залесяване и следователно за ефективното преследване на целите, следвани с Регламент № 2080/92, припомнени в точка 37 от настоящото решение. Всъщност, пълното отстраняване и свързаните с него последици съгласно член 15, параграф 1 от това постановление са от естество да предотвратят предоставянето на средства от Съюза за операция по залесяване, която не би била в съответствие с целите за ефективно и устойчиво залесяване, преследвани с този регламент.
54 Освен това разглежданата в главното производство национална правна уредба, доколкото обвързва това пълно отстраняване с пълно изключване от помощите, които е трябвало да бъдат изплатени за оставащите години от ангажимента, позволява също да се защитят, поради възпиращия си ефект, финансовите интереси на Съюза.
55 Трето, що се отнася до необходимия и пропорционален характер на пълното отстраняване и свързаните с него последици, предвидени в член 14, параграфи 1 и 3 и в член 15, параграф 1 от Постановление № 494/98, следва да се приеме, че тази схема не надхвърля необходимото. Всъщност, доколкото държавите членки са длъжни, както следва от точка 40 от настоящото решение, да определят условията за предоставяне на помощи за залесяване, е допустимо тези държави да приемат, че нарушението на условие за допустимост като това относно прага от 20 % от подлежащата на залесяване площ може да причини сериозна вреда на постигането на целите, преследвани с Регламент № 2080/92, и поради това да стигнат до извода, че първоначалният ангажимент е опорочен до степен да бъде санкциониран с пълно отстраняване.
56 Освен това следва също да се отбележи, че разглежданата в главното производство схема за отстраняване се характеризира с прогресивния си характер, тъй като, докато разлика, която е под 20 %, между установената повторно залесена площ и площта, одобрена за подпомагане, води до частично отстраняване, то разлика, която е равна или по-голяма от този праг, води до пълно отстраняване и до пълно възстановяване на получените помощи, както и до пълно изключване от подпомагане за оставащите години от ангажимента.
57 Освен това е важно също да се подчертае, че тази схема за пълно отстраняване от подпомагане е в съответствие с принципа на пропорционалност, тъй като се отнася само до ограничени хипотези, а именно тези, при които е установено, че повторно залесената площ е с 20 % по-малка от площта, одобрена за подпомагане, и запазва възможността бенефициерът да се позове на непреодолима сила.
58 Накрая, разглежданото в главното производство национално законодателство е пропорционално и тъй като тази схема предвижда — когато се установи, че повторно залесената площ е с 20 % по-малка от площта, одобрена за подпомагане — възстановяването на всички помощи за залесяване, получени въз основа на многогодишния ангажимент, а не само възстановяването на сумите за годината, за която е констатирана нередността. Всъщност само пълното възстановяване на тези помощи може да предотврати риска от измами с бюджета на Съюза и да гарантира ефективното и устойчиво залесяване на земеделските земи.
59 С оглед на изложените по-горе съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че членове 2 и 4 от Регламент № 2988/95, членове 2 и 4 от Регламент № 2080/92 и принципът на пропорционалност трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална правна уредба, която предвижда — в случай че в хода на изпълнение на многогодишен ангажимент се установи, че повторно залесената площ е с 20 % по-малка от площта, одобрена за подпомагане въз основа на този ангажимент — пълното отстраняване от помощите за залесяване и следователно задължението за пълно възстановяване на тези помощи, както и пълно изключване от помощите, които е трябвало да бъдат изплатени за оставащите години от ангажимента.
По съдебните разноски
60 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Членове 2 и 4 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности, членове 2 и 4 от Регламент (ЕИО) № 2080/92 на Съвета от 30 юни 1992 година относно въвеждане на схема на Общността за подпомагане на мерките за горското стопанство в земеделието, както и принципът на пропорционалност
трябва да се тълкуват в смисъл, че
допускат национална правна уредба, която предвижда — в случай че в хода на изпълнение на многогодишен ангажимент се установи, че повторно залесената площ е с 20 % по-малка от площта, одобрена за подпомагане въз основа на този ангажимент — пълното отстраняване от помощите за залесяване и следователно задължението за пълно възстановяване на тези помощи, както и пълно изключване от помощите, които е трябвало да бъдат изплатени за оставащите години от ангажимента.
Подписи