FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

E. TANCHEV

fremsat den 6. maj 2021(1)

Sag C-791/19

Kommissionen

mod

Republikken Polen

»Traktatbrud – nationale foranstaltninger, der fastlægger en disciplinærordning for dommere – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – retsstaten – dommeres uafhængighed – definition af disciplinærforseelser – behandling af en uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov – rimelig frist – retten til et forsvar – artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 267 TEUF – hindring for nationale domstoles ret til at foretage en præjudiciel forelæggelse«

I.      Indledning

1.        Europa-Kommissionen har i den foreliggende sag anlagt sag mod Republikken Polen i henhold til artikel 258 TEUF for traktatbrud i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF som følge af nationale foranstaltninger, der indfører en ny disciplinærordning for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen, herefter »den øverste domstol«) og de almindelige domstole, der blev indført ved lovgivning, der blev vedtaget i 2017 (2).

2.        Kommissionen har nærmere bestemt gjort gældende, at Republikken Polen har tilsidesat artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU af fire grunde vedrørende: for det første behandlingen af indholdet af retsafgørelser som en disciplinærforseelse, for det andet den manglende uafhængighed og upartiskhed for så vidt angår Izba Dyscyplinarna Sądu Nawyższego (disciplinærafdelingen ved den øverste domstol, Polen, herefter »disciplinærafdelingen«), for det tredje den skønsmæssige beføjelse for præsidenten for denne afdeling til at udpege den kompetente domstol, der hindrer, at disciplinærsager afgøres af en domstol, der er oprettet ved lov, og for det fjerde undladelsen af at sikre behandlingen af disciplinærsager inden en rimelig frist og retten til et forsvar for anklagede dommere, hvorved der skal tages hensyn til de rettigheder, der er sikret ved artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

3.        Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at Republikken Polen har tilsidesat artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF, idet de nationale domstoles ret til at forelægge en sag med henblik på en præjudiciel afgørelse er begrænset ved, at der eventuelt indledes disciplinærsager mod dommere, der har udøvet denne ret.

4.        Den foreliggende sag er én i rækken af det stigende antal sager, der er blevet anlagt ved Domstolen vedrørende de lovændringer, der berører dommeres uafhængighed i Polen (3) herunder disciplinærafdelingens uafhængighed, hvilket gav anledning til dom af 19. november 2019, A.K. m.fl. (Disciplinærafdelingen for den øverste domstols uafhængighed) (4), sammen med andre aspekter, der har indflydelse på den nye disciplinærordning for dommere, som fremhævet i dom af 26. marts 2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (5). Som det er velkendt, har disse ændringer været genstand for omfattende international kritik (6) og har udløst et begrundet forslag fra Kommissionen, der blev udstedt i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU, vedrørende retsstatsprincippet i Polen (7).

5.        Denne sag er således det tredje søgsmål, der er anlagt af Kommissionen mod Republikken Polen i henhold til artikel 258 TEUF for den påståede tilsidesættelse af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU som følge af disse ændringer (8). Med dens første to domme af 24. juni 2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (9), og af 5. november 2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed) (10), har Domstolen i overensstemmelse med mine forslag til afgørelse i disse sager nærmere bestemt fastslået, at foranstaltninger, der sænker pensionsalderen for dommere ved den øverste domstol og de almindelige domstole, og som giver præsidenten for Republikken Polen (herefter »republikkens præsident«) og justitsministerens skønsmæssige beføjelse til at forlænge den aktive embedsperiode for disse dommere, er i strid med Republikken Polens forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, idet de er i strid med princippet om dommeres uafhængighed og princippet om dommeres uafsættelighed, der er sikret ved denne bestemmelse.

6.        Denne sag er uden tvivl af afgørende betydning for Unionens retsorden. En disciplinærordning for dommere omfatter i store træk et sæt regler, der tillader, at dommere kan gøres ansvarlige for alvorlige former for forseelser, og den bidrager følgelig til at forstærke den offentlige tillid til domstolene (11). Der bør imidlertid gælde tilstrækkelige garantier, således at dommeres uafhængighed ikke undermineres ved truslen om eller iværksættelse af sanktioner mod dem. Denne ordning er følgelig knyttet til retsstatsprincippet og således til domstolssystemet i Unionens funktion og fremtid, der er baseret på Domstolen og de nationale domstole.

7.        Denne sag giver følgelig Domstolen muligheden for at udvikle sin praksis om foreneligheden af foranstaltninger, der træffes af en medlemsstat vedrørende organiseringen af dets retsvæsen og navnlig disciplinærordningen for dommere, med kravene i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU til sikring af en effektiv domstolsbeskyttelse og respekt for retsstaten i Unionens retsorden. Denne sag rejser ligeledes en række vigtige spørgsmål i denne forbindelse vedrørende forholdet mellem artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47 og 48.

8.        Jeg vil i dette forslag til afgørelse beskrive grundene til, at jeg er af den opfattelse, at der er grundlag for at fastslå, at der er begået et traktatbrud.

II.    Retsforskrifter

A.      EU-retten

9.        Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU bestemmer følgende:

»Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.«

10.      Artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF bestemmer følgende:

»Såfremt et sådant spørgsmål rejses ved en ret i en af medlemsstaterne, kan denne ret, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom, anmode Domstolen om at afgøre spørgsmålet.

Såfremt et sådant spørgsmål rejses under en retssag ved en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, er retten pligtig at indbringe sagen for Domstolen.«

B.      Polsk ret

1.      Lov om den øverste domstol

11.      De i den foreliggende sag omhandlede ændringer i polsk ret vedrørende den nye disciplinærordning for dommere ved den øverste domstol og de almindelige domstole blev indført ved stawa o Sądzie Najwyższym af 8. december 2017 (Dz. U. af 2018, position 5, som ændret, herefter »lov om den øverste domstol«), der trådte i kraft den 3. april 2018.

12.      Ifølge artikel 3, stk. 4 og 5, i lov om den øverste domstol oprettede denne lov to nye afdelinger inden for den øverste domstol, henholdsvis Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (afdeling for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol, Polen, herefter »afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager«) og disciplinærafdelingen.

13.      Artikel 27 i lov om den øverste domstol bestemmer følgende:

»1.      Følgende sager er omfattet af disciplinærafdelingens kompetence:

1)      disciplinærsager

a)      som vedrører dommerne ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)]

b)      som undersøges af [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] vedrørende disciplinære procedurer i henhold til følgende love:

[...]

–      lov [om de almindelige domstole] [...],

[...]«

14.      Artikel 73 i lov om den øverste domstol bestemmer følgende:

»De disciplinære retsinstanser i disciplinærsager vedrørende dommere ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] er:

1)      i første instans: [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] i form af to dommere fra disciplinærafdelingen og en domsmand fra [Sąd Najwyższy (øverste domstol)]

2)      i anden instans: [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] i form af tre dommere fra disciplinærafdelingen og to domsmænd fra [Sąd Najwyższy (øverste domstol)].«

15.      Artikel 97 i lov om den øverste domstol bestemmer følgende:

»1.      Hvis [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] konstaterer en åbenbar tilsidesættelse af retsregler ved behandlingen af en sag, tilsender den – uafhængigt af dens andre beføjelser – den pågældende retsinstans en konstatering af forseelsen. Før fremsendelsen af konstateringen af forseelsen er den forpligtet til at oplyse den eller de dommere, der deltager i dommerkollegiet, om muligheden for at fremlægge skriftlige forklaringer inden for en frist på syv dage. Opdagelsen og konstateringen af en fejl påvirker ikke sagens udfald.

[…]

3.      Når [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] fremsender en konstatering af en forseelse, kan den indgive en anmodning om indledning af en disciplinærsag til en disciplinær retsinstans. Den disciplinære retsinstans i første instans er [Sąd Najwyższy (øverste domstol)].«

2.      Lov om de almindelige domstole

16.      Reglerne om disciplinærordningen for dommere ved de almindelige domstole fastsættes ligeledes i ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych af 27. juli 2001 (Dz. U. af 2001, nr. 98, position 1070, lov om de almindelige domstoles organisation, som ændret navnlig ved lov om den øverste domstol, herefter »lov om de almindelige domstole«).

17.      Artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole i den version, der var gældende på det relevante tidspunkt (12), bestemmer følgende:

»Der indledes en disciplinærsag mod en dommer for tjenesteforseelser, herunder for åbenlyse og grove overtrædelser af loven og tilsidesættelse af embedets værdighed (disciplinærforseelser).«

18.      Artikel 110, stk. 3, i lov om de almindelige domstole bestemmer følgende:

»Disciplinærinstansen for det område, hvorunder den dommer, der er genstand for disciplinærsagen, udøver sit embede, har ikke kompetence til at påkende de sager, der omhandles i stk. 1, nr. 1), litra a). Den kompetente disciplinærinstans for sagen udpeges af den præsident for [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], der leder arbejdet ved disciplinærafdelingen, efter anmodning fra anklageren i disciplinærsager.«

19.      Artikel 112b i lov om de almindelige domstole bestemmer følgende:

»1.      Justitsministeren kan udnævne en anklager i disciplinærsager for justitsministeren til at føre en specifik sag vedrørende en dommer. Udnævnelse af en anklager i disciplinærsager for justitsministeren hindrer, at en anden anklager kan behandle sagen.

2.      Anklageren i disciplinærsager for justitsministeren udnævnes blandt dommere ved de almindelige domstole eller dommere ved den øverste domstol. I tilfælde af disciplinærforseelser, der har egenskaber, der kendetegner forsætlige forbrydelser, der retsforfølges ved offentlige anklager, kan anklageren i disciplinærsagen for justitsministeren ligeledes udnævnes blandt de offentlige anklagere, der er angivet af den nationale offentlige anklager. I tilfælde, hvor dette er begrundet – navnlig i tilfælde af dødsfald eller langvarige hindringer for, at justitsministerens anklager i disciplinærsager kan udøve sine funktioner – kan justitsministeren udpege en anden dommer i dennes sted, eller hvor der er tale om en disciplinær forseelse, som udgør en forsætlig overtrædelse, der kan retsforfølges ved offentlig tiltale, en anden dommer eller anklager.

3.      Justitsministerens anklager i disciplinærsager kan iværksætte en procedure efter anmodning fra ministeren, eller han kan indtræde i en verserende procedure.

4.      Udnævnelsen af justitsministerens anklager i disciplinærsager er at ligestille med en anmodning om indledning af en undersøgelse eller en disciplinær procedure.

5.      Den funktion, som anklageren i disciplinærsager for justitsministeren udfører, ophører, så snart en afgørelse om afslag på at indlede disciplinærsager, om at afbryde disciplinærsager eller om at afslutte disciplinærsager bliver endelig. Udløbet af anklagerens funktion er ikke til hinder for, at justitsministeren genudnævner anklageren i den samme sag.«

20.      Artikel 113a i lov om de almindelige domstole bestemmer følgende:

»Aktiviteter, der er knyttet til ex officio-udnævnelsen af en forsvarsadvokat og denne advokats indledning af forsvaret, har ikke opsættende virkning for sagen.«

21.      Artikel 114, stk. 7, i lov om de almindelige domstole bestemmer følgende:

»Efter at der er givet underretning om de disciplinære anklager, anmoder anklageren i disciplinærsagen præsidenten for [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], der leder disciplinærafdelingens behandling af sagen, om at udpege den disciplinære domstol, der skal behandle sagen i første instans. Præsidenten for [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], der leder disciplinærafdelingens behandling af sagen, skal udpege denne domstol inden for syv dage efter modtagelsen af anmodningen.«

22.      Artikel 115a, stk. 3, i lov om de almindelige domstole bestemmer følgende:

»Den disciplinære domstol skal behandle sagen trods begrundet fravær for den tilsagte anklagede eller vedkommendes forsvarsadvokat, medmindre dette er i strid med hensynet til behandlingen af disciplinærsagen.«

3.      Lov om domstolsrådet

23.      Krajowa Rada Sądownictwa (domstolsrådet, Polen) er reguleret ved ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (lov om domstolsrådet) af 12. maj 2011 (Dz. U. af 2011, nr. 126, position 714), som ændret ved navnlig ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af lov om domstolsrådet og visse andre love) af 8. december 2017 (Dz. U. af 2018, position 3, herefter »lov om domstolsrådet«), der trådte i kraft den 17. januar 2018.

24.      Artikel 9a i lov om domstolsrådet bestemmer følgende:

»1.      Parlamentet vælger blandt dommerne ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], de almindelige domstole, de administrative domstole og de militære domstole femten medlemmer af [domstolsrådet] for et fælles mandat på fire år.

2.      Ved det i stk. 1 omhandlede valg tager parlamentet så vidt muligt i betragtning, at en repræsentation af dommere fra forskellige typer og niveauer af retsinstanser i [domstolsrådet] er nødvendig.

3.      Det fælles mandat for de nye medlemmer af [domstolsrådet], som er valgt blandt dommerne, begynder dagen efter deres valg. De udtrædende medlemmer af [domstolsrådet] udøver deres funktioner indtil den dag, hvor det fælles mandat for de nye medlemmer af [domstolsrådet] begynder.«

III. Den administrative procedure

25.      Kommissionen sendte den 3. april 2019 en åbningsskrivelse til Republikken Polen i overensstemmelse med artikel 258 TEUF vedrørende foreneligheden af den nye disciplinærordning for dommere ved den øverste domstol og de almindelige domstole – således som den er beskrevet i lov om den øverste domstol, lov om de almindelige domstole og lov om domstolsrådet (herefter samlet »de anfægtede foranstaltninger«) – med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF og anmodede den om at indgive indlæg inden en frist på to måneder.

26.      Republikken Polen besvarede den 1. juni 2019 åbningsskrivelsen og anfægtede Kommissionens argumenter.

27.      Den 17. juli 2019 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Republikken Polen, idet den gjorde gældende, at den omhandlede disciplinærordning tilsidesatte de bestemmelser i traktaten, der er nævnt i punkt 25 i dette forslag til afgørelse, og anmodede den om at opfylde denne begrundede udtalelse inden for to måneder efter modtagelsen.

28.      Republikken Polen besvarede den 17. september 2019 den begrundede udtalelse, idet den fastholdt, at der ikke var grundlag for den påståede tilsidesættelse.

IV.    Retsforhandlingerne for Domstolen

29.      Kommissionen anlagde ved stævning, der blev indgivet den 25. oktober 2019, den foreliggende sag ved Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF. Den har anmodet om, at Domstolen fastslår følgende:

1)      Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU:

–      ved at den har tilladt, at indholdet i retslige afgørelser kan kvalificeres som disciplinærforseelser i forhold til dommerne ved de almindelige domstole

–      ved at den ikke har sikret uafhængighed og upartiskhed for den øverste domstols disciplinærkammer, som det tilkommer at kontrollere de afgørelser, der træffes i disciplinærsager mod dommerne

–      ved at overdrage formanden for den øverste domstols disciplinærkammer en skønsbeføjelse til at nominere disciplinærdomstolen i første instans i sager vedrørende dommere ved de almindelige domstole og dermed ikke har sikret, at disciplinærsagerne behandles af en domstol, der er »oprettet ved lov«

–      ved at den har overdraget justitsministeren beføjelsen til at udpege en disciplinærembedsmand for justitsministeren og dermed ikke har sikret, at disciplinærsagerne mod dommere ved de almindelige domstole behandles inden for en rimelig frist, og idet den har fastsat, at foranstaltninger i forbindelse med udpegelse af en forsvarer og dennes varetagelse af forsvaret ikke har opsættende virkning på afviklingen af disciplinærsagen, og at disciplinærdomstolen gennemfører disciplinærsagen selv i den pågældende tilsagte dommers eller dennes forsvarers lovlige forfald, og dermed ikke har sikret retten til forsvar for de anklagede dommere ved de almindelige domstole.

2)      Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 267 stk. 2 og 3, TEUF, idet den har tilladt, at retternes beføjelse til at forelægge Domstolen anmodninger om præjudicielle afgørelser begrænses af muligheden for at indlede en disciplinærsag.

3)      Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

30.      Republikken Polen har med dens svarskrift, der blev indgivet den 9. januar 2020, nedlagt følgende påstand:

1)      Frifindelse.

2)      Kommissionen betaler sagsomkostningerne.

31.      Kommissionen og Republikken Polen har endvidere indgivet et svarskrift og en duplik henholdsvis den 21. februar 2020 og den 6. maj 2020.

32.      Præsidenten for Domstolen meddelte den 26. november 2019 afslag på Kommissionens anmodning om, at den foreliggende sag blev behandlet efter den fremskyndede procedure, og besluttede, at sagen skulle pådømmes forud for andre i henhold til artikel 53, stk. 3, i Domstolens procesreglement.

33.      Kommissionen har ved et særskilt dokument, der blev indgivet den 23. januar 2020, begæret, at der blev iværksat foreløbige foranstaltninger, idet den har anmodet Domstolen om at fastslå, at Republikken Polen: for det første skal suspendere anvendelsen af artikel 3, stk. 5, artikel 27 og artikel 73, stk. 1, i lov om den øverste domstol, hvilket udgør grundlaget for disciplinærafdelingens kompetence til i første instans at træffe afgørelse og som appelinstans at træffe afgørelse i disciplinærsager vedrørende dommere, for det andet at afstå fra at forelægge sager, der verserer ved disciplinærafdelingen, til en afdeling, der ikke opfylder kravene til uafhængighed, således som de er defineret i bl.a. dommen i sagen A.K. m.fl., og for det tredje senest én måned, efter at der er givet underretning om Domstolens afgørelse, at meddele Kommissionen, hvilke foranstaltninger der er truffet for fuldt ud at efterleve denne afgørelse.

34.      Ved kendelse af 11., 19. og 20. februar 2020 meddelte præsidenten for Domstolen Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Republikken Finland, Kongeriget Nederlandene og Kongeriget Sverige tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag til støtte for de påstande, der var blevet nedlagt af Kommissionen.

35.      Domstolen imødekom ved kendelse af 8. april 2020 (13) i sin helhed Kommissionens begæring om foreløbige foranstaltninger, indtil der foreligger en endelig dom i den foreliggende sag.

36.      Der blev afholdt et retsmøde den 1. december 2020, hvor Kommissionen, Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Republikken Finland, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen og Kongeriget Sverige har afgivet mundtlige indlæg.

V.      Sammenfatning af parternes argumenter

A.      Anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU

1.      Anvendelsesområdet for og omfanget af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU

37.      Kommissionen har gjort gældende, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU finder anvendelse i den foreliggende sag, henset til, at den øverste domstol og de almindelige domstole træffer afgørelse i spørgsmål vedrørende anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten. Efter dens opfattelse omfatter artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU i overensstemmelse med Domstolens praksis (14) samtlige af de garantier, der udspringer af chartrets artikel 47 og 48, herunder adgang til en domstol, der er oprettet ved lov, retten til at få en sag behandlet inden en rimelig frist og retten til et forsvar, idet disse bestemmelser har til formål at forhindre risikoen for at disciplinære foranstaltninger anvendes som politisk kontrol af retsafgørelsers indhold.

38.      Republikken Polen har gjort gældende, at de rettigheder, der følger af chartrets artikel 47 og 48, ikke udspringer af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, således at der ikke er grundlag for det tredje og det fjerde anbringende. Henset til anvendelsesområdet for chartret for så vidt angår medlemsstaterne, således som det er fastlagt i chartrets artikel 51, stk. 1, finder disse rettigheder ikke anvendelse i disciplinærsager, der er baseret på de anfægtede foranstaltninger, idet de er rent interne, og den disciplinære domstol ikke anvender EU-retten i disse tilfælde.

39.      Ifølge Kongeriget Belgien og Kongeriget Sverige finder artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU anvendelse i den foreliggende sag. Kongeriget Belgien har fremhævet, at i Domstolens praksis svarer de materielle garantier, som den effektive domstolsbeskyttelse er genstand for på grundlag af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47, til hinanden.

2.      Det første argument vedrørende behandlingen af indholdet af retsafgørelser som en disciplinærforseelse

40.      Kommissionen har med det første argument gjort gældende, at artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole og artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol på grundlag af deres ordlyd tilsidesætter artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, idet de tillader, at de kompetente nationale organer i disciplinærsager, der omhandler dommere ved de almindelige domstole, fortolker betingelserne for det disciplinære ansvar således, at indholdet af retsafgørelser kan kvalificeres som en disciplinærforseelse. Dette gør det muligt at anvende disciplinærordningen som et middel til at udøve politisk kontrol over dommere ved de almindelige domstole i strid med princippet om dommeres uafhængighed, der er beskyttet ved denne bestemmelse. Selv såfremt definitionen af disciplinærforseelser og specifikt kategorien bestående af åbenlyse og grove overtrædelser af lovgivningen i lovens artikel 107, stk. 1, ikke blev ændret ved den lovgivning, der blev indført i 2017, overlades fortolkningen af den til disciplinærafdelingen, som ikke er uafhængig, som nærmere beskrevet i det andet anbringende, og ikke er bundet af den øverste domstols gældende retspraksis, der fortolker den indskrænkende (15).

41.      Kommissionen har gjort gældende, at fortolkningen af artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole, således at den omfatter indholdet af retsafgørelser understøttes i praksis ved foranstaltninger, der træffes af anklageren i disciplinærsager for dommere ved de almindelige domstole og vedkommendes to viceanklagere, der blev udnævnt af justitsministeren i 2018, der optræder som anklagere mod dommere i henhold til den nye disciplinærordning. Den 29. november 2018 blev der indledt undersøgelsesprocedurer med henblik på at fastslå, hvorvidt tre dommere begik en disciplinærforseelse i forbindelse med forelæggelserne i sagerne C-558/18, C-563/18 og C-623/18, hvor de blev pålagt at afgive forklaringer om eventuelle kompetenceoverskridelser i forbindelse med at have foretaget disse forelæggelser (16). Den 3. september 2019 blev der indledt en undersøgelsesprocedure med henblik på at afgøre, hvorvidt dommeren, der foretog forelæggelserne i sag C-748/19 – C-754/19, der nærmere bestemt omhandlede kravene til dommeres uafhængighed for så vidt angår en domstol, hvis sammensætning omfatter en dommer, der var udstationeret af justitsministeren, begik en disciplinærforseelse (17). Den 6. december 2019 blev der indledt disciplinærsager mod denne dommer, der bl.a. rejste tvivl ved den omhandlede dommers uafhængighed og forelæggelsernes lovlighed (18).

42.      Kommissionen har påberåbt sig yderligere eksempler, der indtraf efter, at denne sag blev anlagt. Disciplinærafdelingen suspenderede ved afgørelse af 4. februar 2020 (19) en dommer, som der var blevet indledt disciplinærsager mod den 29. november 2019 vedrørende denne dommers afgørelse om at efterprøve en dommers retlige status i lyset af de lovgivningsmæssige ændringer i domstolsrådets sammensætning (20). Disciplinærafdelingen fastslog i denne afgørelse bl.a., at dommerens adfærd udgjorde en åbenlys og grov overtrædelse af loven og tilsidesættelse af embedets værdighed i henhold til artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole, og at der var ikke tvivl om, at dommerens afgørelse var ulovlig. Der blev ligeledes indledt disciplinærsager mod tre dommere, hvorved der blev rejst tvivl ved dommeres retlige status som følge af disse ændringer (21).

43.      Kommissionen har anført, at artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol forstærkede retsvirkningerne af artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole, idet den kombinerer muligheden for den øverste domstol for at rette spørgsmålet om, hvorvidt der er begået en fejl bestående af en åbenlys overtrædelse af loven, til en domstol med indledningen af disciplinærsager mod en dommer. Den finder anvendelse i forbindelse med den nye ekstraordinære appelprocedure, der indebærer en prøvelse af domme fra de almindelige domstole, der ligger mange år tilbage, ved afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager, der ligesom disciplinærafdelingen er en ny afdeling ved den øverste domstol, der er sammensat af dommere, efter forslag af det nyoprettede domstolsråd.

44.      Republikken Polen har gjort gældende, at der ikke er blevet indledt nogle disciplinærsager baseret på indholdet af retsafgørelser mod dommere, og at der ikke er tale om en »begrænsende virkning«. Definitionen af disciplinærforseelser har længe været i kraft uden at være draget i tvivl, således som det fremgår af den øverste domstols gældende retspraksis (22). De eksempler, der nævnes af Kommissionen, er irrelevante, og Domstolens dom i denne sag vedrører den situation, der gjorde sig gældende ved afslutningen af den periode, der er fastsat i den begrundede udtalelse. Artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol finder anvendelse i en anden sammenhæng, og den øverste domstol anmoder kun om, at der indledes disciplinærsager.

45.      Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Kongeriget Sverige har i retsmødet fremhævet adskillige rapporter fra nationale og internationale organer, der udtrykker kritik af de undersøgelsesprocedurer og disciplinærsager, der indledes mod dommere, og den brede definition af disciplinære forseelser. For Republikken Finland, Kongeriget Nederlandene og Kongeriget Sverige har dette en »begrænsende virkning« i forhold til dommere. Kongeriget Danmark har tilføjet, at kombinationen med andre ændringer forøger risikoen for, at disciplinære foranstaltninger kan anvendes til at udøve pres over for dommere.

3.      Det andet anbringende vedrørende disciplinærafdelingens uafhængighed og upartiskhed

46.      Kommissionen har med det andet anbringende gjort gældende, at artikel 3, stk. 5, artikel 27 og artikel 73, stk. 1, i lov om den øverste domstol, sammenholdt med artikel 9a i lov om domstolsrådet, ikke sikrer disciplinærafdelingens uafhængighed og upartiskhed. I henhold til artikel 3, stk. 5, artikel 27 og artikel 73, stk. 1, i lov om den øverste domstol udgør disciplinærafdelingen for så vidt angår dommere ved de almindelige domstole en disciplinær domstol i anden instans og i visse tilfælde i første instans og for så vidt angår dommere ved den øverste domstol en disciplinærdomstol i første og anden instans. Artikel 9a i lov om domstolsrådet ændrer udnævnelsesmetoden for dommermedlemmer af domstolsrådet, som er det forfatningsretlige organ, hvis funktioner omfatter at stille forslag om dommere, der kan udnævnes af republikkens præsident.

47.      Kommissionen har gjort gældende, at adskillige elementer, der sammenholdes med hinanden, og som samtidigt blev indarbejdet i polsk ret, afspejler et »strukturel brud«, hvorved der rejses tvivl ved disciplinærafdelingens uigennemtrængelighed i forhold til eksterne faktorer og dens neutralitet for så vidt angår modstridende interesser. Disse elementer er: i) at den blev oprettet ex nihilo inden for den øverste domstol, ii) at den har kompetence til at træffe afgørelse i disciplinærsager mod dommere, iii) at den er karakteriseret ved en høj grad af organisatorisk og finansiel autonomi i forhold til de øvrige afdelinger af den øverste domstol, iv) at den består af dommere, der er udnævnt efter dens oprettelse efter forslag fra det nyoprettede domstolsråd og ikke ved overførsel af dommere, der allerede tjente i de øvrige afdelinger af den øverste domstol, og v) at embedsperioderne for medlemmerne af domstolsrådet blev afsluttet før tid, og at reglerne om udvælgelsesmetoden for medlemmer af dommerstanden af domstolsrådet blev ændret, hvilket førte til en politisering af domstolsrådet, hvor 23 ud af 25 medlemmer blev udnævnt af eller repræsenteret ved de lovgivende og udøvende myndigheder, og en større indflydelse fra disse myndigheders side på udnævnelsesproceduren for disciplinærafdelingens dommere. Den har påberåbt sig dommen i sagen A.K. m.fl. og retspraksis fra den øverste domstol, der anvender kriterierne i denne dom.

48.      Republikken Polen har gjort gældende, at proceduren for udnævnelse af dommere i henhold til polsk ret ikke afviger fra tilgange, der anvendes i andre medlemsstater, og at ændringerne i udnævnelsesproceduren for medlemmerne af dommerstanden af domstolsrådet styrker deres repræsentativitet. Disciplinærafdelingens dommere drager efter dens opfattelse nytte af et omfattende system af garantier, der bl.a. er knyttet til deres uafsættelighed, immunitet og vederlæggelse, som der skal tages hensyn til i henhold til Domstolens praksis (23). Dens høje grad af organisatorisk og finansiel autonomi styrker dens uafhængighed, og afdelingens dommere modtager et 40% højere vederlag med henblik på at kompensere for, at de ikke kan påtage sig visse aktiviteter mod et vederlag. Retspraksis fra disciplinærafdelingen vidner om dens uafhængighed, således som det fremgår af oversigten, der er vedlagt som bilag til indlæggene. Dommen i sagen A.K. m.fl. fastlægger foreneligheden af de omtvistede bestemmelser med EU-retten, og den retspraksis fra den øverste domstol, som Kommissionen henviser til, er ikke relevant.

49.      Kongeriget Belgien har anført, at disciplinærafdelingens manglende uafhængighed støttes af de retningslinjer, der er udstedt af internationale organer om dommeres uafhængighed. Dette bekræftes efter Kongeriget Danmark og Republikken Finlands opfattelse ved Domstolens praksis, herunder dommen i sagen A.K. m.fl.

4.      Det tredje anbringende vedrørende beføjelsen for præsidenten for disciplinærafdelingen til at udpege disciplinærdomstolen

50.      Kommissionen har med det tredje anbringende gjort gældende, at artikel 110, stk. 3, og artikel 114, stk. 7, i lov om de almindelige domstole, der giver præsidenten for disciplinærafdelingen en stort set ubegrænset beføjelse til at udpege den kompetente disciplinære domstol i første instans i sager, der omhandler dommere ved de almindelige domstole, ikke sikrer, at disse sager behandles ved en domstol, der er oprettet ved lov, og følgelig er i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, under hensyntagen til Domstolens praksis og domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) om artikel 6, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«). Henset til, at disciplinærafdelingen ikke er uafhængig, kan tildelingen af denne beføjelse til præsidenten for denne afdeling ikke udgøre en effektiv garanti for dommeres uafhængighed, og dommerpanelet, der skal træffe afgørelse i sagen, udnævnes ved lodtrækning blandt dommerne ved en bestemt domstol, der selv udnævnes af justitsministeren.

51.      Republikken Polen har gjort gældende, at enhver disciplinærdomstol i første instans er en domstol, der er oprettet ved lov, og hvis stillinger er blevet besat i overensstemmelse med lovgivningen. Præsidenten for disciplinærafdelingen udpeger en af de disciplinære domstole, der er oprettet ved lov, hvorimod det specifikke dommerpanel udnævnes ved lodtrækning ud fra en liste over samtlige dommere ved denne domstol, hvilket er til hinder for utilbørlig påvirkning.

52.      Ifølge Kongeriget Danmark forstærkes dette anbringende ved disciplinærafdelingens manglende uafhængighed. For Kongeriget Nederlandene underbygges dette af Menneskerettighedsdomstolens praksis.

5.      Det fjerde anbringende vedrørende manglende overholdelse af dommeres processuelle rettigheder

53.      Med det fjerde anbringende, som er opdelt i to dele, har Kommissionen gjort gældende, at artikel 112b, artikel 113a og artikel 115a, stk. 3, i lov om de almindelige domstole er uforenelige med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, idet de ikke sikrer, at disciplinærsager mod dommere ved de almindelige domstole behandles inden en rimelig frist, og ikke sikrer retten til et forsvar for anklagede dommere.

54.      Kommissionen har for så vidt angår det første led gjort gældende, at i henhold til artikel 112b i lov om de almindelige domstole er det muligt for justitsministeren permanent at opretholde anklager mod en dommer ved at udnævne en anklager i disciplinærsager for justitsministeren, der kan indlede sager efter justitsministerens anmodning, intervenere i sagen under en hvilken som helst fase af sagen og genåbne sager i den samme sag, selv efter at den er blevet afsluttet. I lyset af Menneskerettighedsdomstolens praksis om det strafferetlige element af EMRK’s artikel 6, stk. 1 (24), er kravet om en rimelig frist ikke sikret. Argumenter, der er baseret på princippet om ne bis in idem, tager ikke hensyn til den klare ordlyd af denne bestemmelse, og lovens artikel 112b, stk. 2, omhandler situationer, hvor denne anklagers funktion bringes til ophør af andre grunde.

55.      Kommissionen har for så vidt angår det andet led anført, at artikel 113a i lov om de almindelige domstole, der bestemmer, at sager kan fortsætte, selv hvor der ikke ex officio er udnævnt en forsvarsadvokat, eller hvor denne advokat endnu ikke har påbegyndt forsvaret, er i strid med retten til et forsvar, henset til Menneskerettighedsdomstolens praksis om EMRK’s artikel 6, stk. 3, litra c) (25), om ret til juridisk rådgivning. Den har bestridt, at denne bestemmelse kun har til formål at give disciplinærdomstolen mulighed for ex officio at udnævne en forsvarsadvokat, således som det er fastsat ved denne lovs artikel 113, stk. 2 og 3. Efter dennes opfattelse er lovens artikel 115a, stk. 3, der bestemmer, at disciplinære domstole kan behandle sagen trods begrundet fravær for den anklagede dommer eller vedkommendes advokat, i strid med princippet om audiatur et altera pars, der udgør en del af retten til et forsvar. Hensynet til sagens behandling er ikke det samme som hensynet til dommeren, og muligheden for at fremlægge beviser og skriftlige forklaringer i de tidligere faser af sagen kompenserer ikke for adgangen til at deltage under sagen.

56.      Republikken Polen har for så vidt angår den første del gjort gældende, at Kommissionen ikke har fremført nogle argumenter, der anfægter institutionen med en anklager i disciplinærsager for justitsministeren, der er fastsat i artikel 112b i lov om de almindelige domstole, og for så vidt angår lovens artikel 112b, stk. 5, har den ikke fremført tilstrækkelige beviser i henhold til Domstolens praksis (26) til at dokumentere, at en national praksis er i strid med kravet om en rimelig frist. Lovens artikel 112b, stk. 5, finder kun anvendelse i sager, der ikke er afgjort ved en endelig afgørelse, og hvor anklageren i disciplinærsager for justitsministeren ikke længere kan udføre vedkommendes hverv af andre grunde som eksempelvis ved død eller opsigelse af ansættelsesforholdet. Eftersom den endelige afgørelse afslutter sagen, vil indledningen af nye sager føre til afvisning i henhold til princippet om ne bis in idem, og princippet om res judicata er tilsvarende til hinder for en tidsubegrænset opretholdelse af anklager mod en dommer, hvis sag er blevet afsluttet. Der er ingen forbindelse mellem sagers varighed og den omstændighed, at de kan føres af anklageren i disciplinærsager for justitsministeren, der er genstand for de samme frister som anklageren i disciplinærsager for dommere ved de almindelige domstole og vedkommendes viceanklager på de forskellige stadier af sagen.

57.      Republikken Polen har for så vidt angår det andet led gjort gældende, at artikel 113a i lov om de almindelige domstole kun omhandler ex officio-udnævnelsen af forsvarsadvokaten, som er en usædvanlig situation, der er reguleret ved denne lovs artikel 113, stk. 2, 3 og 4. For så vidt angår lovens artikel 115a, stk. 3, er hensynet til sagens behandling sammenfaldende med hensynet til dommeren og skal bedømmes af en uafhængig domstol. Dommerens ret til at blive hørt er allerede sikret på et tidligere stadie af sagen.

B.      Anbringendet vedrørende tilsidesættelse af artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF

58.      Kommissionen har med det femte anbringende gjort gældende, at artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole og artikel 97, stk. 1, i lov om den øverste domstol giver mulighed for, at dommere gøres til genstand for disciplinærsager for at have foretaget forelæggelser, således som det fremgår af de fire eksempler i forbindelse med det første anbringende, der er behandlet i punkt 41 i dette forslag til afgørelse. De manglende garantier til beskyttelse af dommere mod truslen om disciplinæransvar, når de foretager en forelæggelse, tilsidesætter artikel 267 TEUF og har en »begrænsende virkning« for dommere.

59.      Republikken Polen har gjort gældende, at der ikke er blevet indledt nogle disciplinærsager mod en dommer for at have foretaget en forelæggelse, og de eksempler, der påberåbes af Kommissionen, peger ikke i anden retning. Undersøgelsesprocedurer, der foretages på et sædvanligt grundlag og ikke nødvendigvis fører til disciplinærsager, tilsidesætter ikke dommeres uafhængighed, og der er ikke tale om en »begrænsende virkning«.

60.      Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Kongeriget Sverige har anført, at foretagelse af en forelæggelse ikke må føre til disciplinærsager, hvilket bekræftes ved Miasto Łowicz-dommen. Republikken Finland og Kongeriget Sverige er af den opfattelse, at den »begrænsende virkning« for dommere skal tages i betragtning.

VI.    Bedømmelse

61.      Min bedømmelse er struktureret i tre dele. Jeg vil for første tage stilling til Republikken Polens indsigelser vedrørende anvendelsesområdet for og omfanget af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU i forbindelse med det tredje og det fjerde anbringende (under afsnit A). Jeg vil dernæst foretage en vurdering af det materielle indhold af anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (under afsnit B) og artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF (under afsnit C).

62.      Jeg er på grundlag af denne bedømmelse nået til den konklusion, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU omfatter retten til adgang til en domstol, der er oprettet ved lov, retten til at få en sag behandlet inden en rimelig frist og retten til et forsvar, og at klagepunkterne, der er baseret på denne bestemmelse og artikel 267 TEUF, er begrundede.

A.      Anvendelsesområdet for og omfanget af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU

63.      Det fremgår af Domstolens faste praksis, at artikel 19 TEU, som udmønter det i artikel 2 TEU fastsatte retsstatsprincip, betror de nationale domstole og Domstolen opgaven med at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten (27). Selv om organiseringen af den dømmende magt i princippet henhører under medlemsstaternes kompetence, skal medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten, og navnlig artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (28). Medlemsstater skal i henhold til denne bestemmelse sikre, at retsinstanser, der i henhold til EU-retten som »retsinstans« henhører under medlemsstatens retsmiddel- og proceduresystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, opfylder kravene til en effektiv retsbeskyttelse (29).

64.      Det følger endvidere af fast retspraksis, at denne bestemmelse for så vidt angår det materielle anvendelsesområde for artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU omhandler »de områder, der er omfattet af EU-retten« uafhængigt af den situation, hvori medlemsstaterne gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (30). Heraf følger, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, således finder anvendelse i forhold til enhver national retsinstans, der som domstol kan træffe afgørelse vedrørende spørgsmål om anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, og som således vedrører områder, der er omfattet af EU-retten (31).

65.      Der er i den foreliggende sag enighed om, at den øverste domstol og de almindelige domstole i Polen træffer afgørelse vedrørende spørgsmål, der er forbundet med anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten og følgelig vedrører områder, der er omfattet af EU-retten (32). Følgelig finder artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU anvendelse i dette traktatbrudssøgsmål, der har til formål at anfægte foreneligheden af denne bestemmelse med nationale foranstaltninger vedrørende disciplinærordningerne for dommere ved disse domstole. Den omstændighed, at disciplinærsager på grundlag af de anfægtede foranstaltninger, ikke omhandler gennemførelsen af EU-retten, er irrelevant, ligesom er tilfældet for så vidt angår den omstændighed, at Unionen ikke har nogen generel kompetence vedrørende dommeres disciplinæransvar.

66.      Det er ubestridt, at forpligtelsen til at sikre adgang til en uafhængig og upartisk domstol udspringer af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og følgelig omfatter bedømmelsen af de anfægtede foranstaltninger på dette grundlag. Den foreliggende sag rejser imidlertid spørgsmål ved, hvorvidt denne bestemmelse omfatter andre garantier, der er sikret i chartrets artikel 47 og 48, navnlig retten til adgang til en domstol, der er oprettet ved lov, retten til at få sin sag behandlet inden en rimelig frist og retten til et forsvar for så vidt angår disse foranstaltninger (33).

67.      Dette spørgsmål bør efter min opfattelse besvares bekræftende.

68.      Garantier for dommeres uafhængighed, der udspringer af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, omfatter, som Domstolen har fastslået (34) i forbindelse med et disciplinær system for dommere, regler, »som foreskriver et uafhængigt organs indgriben i henhold til en procedure, der fuldt ud garanterer rettighederne i chartrets artikel 47 og 48, bl.a. retten til et forsvar«. Heraf følger, at kravet om fastlæggelse af en disciplinærordning, der sikrer, at de rettigheder, der er fastsat i chartrets artikel 47 og 48, udspringer af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

69.      Denne bedømmelse er ligeledes i overensstemmelse med den praksis, hvor Domstolen har knyttet de garantier, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47, til hinanden. Domstolen har eksempelvis anerkendt, at »[a]rtikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger nemlig alle medlemsstaterne at indføre de retsmidler, der er nødvendige for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten som omhandlet i bl.a. chartrets artikel 47 […], således at der skal tages behørigt hensyn til sidstnævnte bestemmelse ved fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU« (35). Dette er baseret på den omstændighed, at princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der nævnes i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, udgør et generelt princip i EU-retten, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i EMRK’s artikel 6 og 13, og som nu er bekræftet i chartrets artikel 47 (36). Som jeg således har givet udtryk for i mit forslag til afgørelse i sagen A.K. m.fl. (37), er der et »forfatningsmæssig passerelle« mellem artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47, og der er et uundgåeligt sammenfald i den retspraksis, der omhandler dem, henset til, at disse bestemmelser deler de samme retskilder. Følgelig vil de rettigheder, der er omfattet af dem, overlappe hinanden, og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU omfatter, men er ikke begrænset til forpligtelsen til at have uafhængige og upartiske domstole.

70.      Det skal i denne forbindelse anerkendes, at adgangen til en domstol, der er oprettet ved lov, er direkte forbundet med dommeres uafhængighed (38), og at det ligeledes er et af de krav, der skal opfyldes med henblik på at være en »ret« som omhandlet i EU-retten i henhold til artikel 267 TEUF (39). Det fremgår tydeligt af praksis, at Domstolen fortolker kravet om dommeres uafhængighed på grundlag af artikel 267 TEUF i lyset af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (40). Det samme synes derfor også at gøre sig gældende for så vidt angår dette krav.

71.      Sideløbende med dommeres uafhængighed udgør adgangen til en domstol, der er oprettet ved lov, retten til at få sin sag behandlet inden en rimelig frist og retten til et forsvar en del af retten til en retfærdig rettergang, der er beskyttet ved chartrets artikel 47, stk. 2, sammen med chartrets artikel 48, stk. 2, for så vidt angår retten til et forsvar. Dette taler i retning af, at lade disse rettigheder omfatte af de garantier, der er omfattet af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, henset til deres sammenhæng med dommeres uafhængighed, således at de sammen udgør hovedelementerne i adgangen til effektiv domstolsbeskyttelse og den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang.

72.      Det er følgelig min opfattelse, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU omfatter adgangen til en domstol, der er oprettet ved lov, til at få en sag behandlet inden en rimelig frist og retten til et forsvar, som sikret i chartrets artikel 47 og 48. Følgelig finder chartrets artikel 47 og 48 anvendelse for nationale foranstaltninger vedrørende disciplinærordninger for dommere, der træffes af en medlemsstat med henblik på at gennemføre artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, som eksempelvis de omhandlede foranstaltninger. Heraf følger, at Republikken Polens indsigelser om, at disse rettigheder ikke udspringer af denne bestemmelse med henblik på det tredje og det fjerde anbringende, bør forkastes.

B.      Anbringenderne vedrørende tilsidesættelse af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU

1.      Det første anbringende vedrørende behandlingen af indholdet af retsafgørelser som en disciplinærforseelse

73.      Kommissionen har gjort gældende, at artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole og artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol tilsidesætter princippet om dommeres uafhængighed, idet de giver mulighed for, at indholdet af retsafgørelser skal behandles som en disciplinærforseelse. Den har baseret dette argument på ordlyden af artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole og navnlig kategorien af disciplinærforseelser, der består af åbenlyse og grove overtrædelser af loven, i lyset af dens anvendelsesområde og i en bredere sammenhæng, herunder mekanismen for konstateringen af, om der er begået fejl i artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol.

74.      Republikken Polen har anført, at Kommissionen ikke har dokumenteret, at de omtvistede bestemmelser tilsidesætter dette princip, navnlig under hensyntagen til ordlyden og den faste fortolkning af artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole og i den anden sammenhæng af artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol.

75.      Det skal erindres, at medlemsstaterne som udgangspunkt ikke er forpligtede til at vedtage en særlig model for disciplinærordninger for dommere i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Det, der er afgørende, er, at reglerne for denne ordning »frembyder de nødvendige garantier for at undgå enhver risiko for, at en sådan ordning anvendes som et system til politisk kontrol med retsafgørelsers indhold« (41). Navnlig fastsættelsen af regler, som definerer, hvilken adfærd der udgør disciplinærforseelser, er en del af disse garantier (42).

76.      Det bør ligeledes bemærkes, at det disciplinære ansvar for dommere udgør en del af garantierne for dommeres uafhængighed i retningslinjer udstedt af internationale organer om dommeres uafhængighed (43). Der skal i denne forbindelse indledes disciplinærsager mod en dommer for de mest alvorlige former for grove forsømmelser, og ikke som følge af indholdet af retsafgørelser, der generelt indebærer bedømmelsen af de faktiske omstændigheder, vurderingen af beviser og fortolkningen af loven (44). Der er imidlertid ikke nogen ensartet tilgang, når det kommer til de materielle betingelser for disciplinært ansvar, og i mange stater er definitionen af disciplinære forseelser ofte udformet i generelle vendinger (45).

77.      Dette taler til støtte for vigtigheden af at tage hensyn til retsforskrifterne og den bredere sammenhæng, som den særlige definition af disciplinære forseelser skal fortolkes og anvendes i (46). For så vidt angår bedømmelsen af princippet om dommeres uafhængighed har Domstolen således anvendt en samlet tilgang, der tager hensyn til samtlige relevante faktorer vedrørende sammenhængen for og anvendelsen af de omhandlede nationale foranstaltninger og deres kumulative virkninger (47). Selv såfremt en national foranstaltning isoleret set ikke vil kunne tilsidesætte dette princip, kan det følgelig forholde sig anderledes, når henses til de forskellige faktorer i kombination (48).

78.      Det er i den foreliggende sag min opfattelse, at Kommissionen i tilstrækkelig grad har dokumenteret, at de omtvistede bestemmelser tilsidesætter princippet om dommeres uafhængighed, hvis iagttagelse er nødvendig for at opfylde kravene om effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

79.      Det skal, som det fremgår af punkt 17 i dette forslag til afgørelse, holdes for øje, at artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole på det for sagen relevante tidspunkt (49) fastlagde en definition af disciplinærforseelser bestående af åbenlyse og grove overtrædelser af loven og tilsidesættelser af embedets værdighed, hvilket udtrykkes i generelle vendinger. Jeg anerkender, at denne bestemmelse og navnlig kategorien af åbenlyse og grove overtrædelser af loven ikke i sig selv fører til en tilsidesættelse af princippet om dommeres uafhængighed. Det skal ikke desto mindre anføres, at denne bestemmelse giver mulighed for, at indholdet af retsafgørelser behandles som en disciplinærforseelse, og følgelig ikke udgør en effektiv garanti mod indgreb i dommeres uafhængighed under hensyntagen til den bredere sammenhæng og dens praktiske anvendelse i Polen, hvilket ikke kan sammenlignes med de situationer, der eksisterer i andre medlemsstater.

80.      Artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole befinder sig i denne forbindelse inden for de lovgivningsmæssige ændringer i det polske retsvæsen og navnlig den nye disciplinærordning for dommere, hvilket forøger risikoen for, at der indledes disciplinærsager eller træffes foranstaltninger i henhold til denne bestemmelse, med henblik på at udøve politisk pres på dommere for indholdet af deres afgørelser. Det skal navnlig fremhæves, at den endelige fortolkning af den overlades til disciplinærafdelingen, hvis uafhængighed er blevet draget i tvivl, således som det vil blive behandlet nedenfor i det andet anbringende, og som allerede har foretaget en fortolkning af denne bestemmelse, således at den omfatter indholdet af retsafgørelser (jf. punkt 42 i dette forslag til afgørelse). Som anført af Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Republikken Finland og Kongeriget Sverige findes der talrige rapporter, der er udstedt af internationale organer (50), der fremhæver den skadelige virkning af den nye disciplinærordning og navnlig de risici, der følger i kølvandet på den brede formulering af ordlyden af definitionen af disciplinærforseelser i polsk ret om dommeres uafhængighed.

81.      Muligheden for, at dommere ifalder ansvar for indholdet af deres afgørelser, forekommer mig endvidere at blive forstærket ved artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol, der giver mulighed for, at den øverste domstol kan anmode om, at der indledes en disciplinærsag mod en dommer, såfremt den fastslår, at der foreligger en åbenlys overtrædelse af loven i forbindelse med dens prøvelse af en sag om, hvorvidt der er begået fejl. Selv såfremt begrebet åbenlys overtrædelse af loven i henhold til denne bestemmelse, som Republikken Polen har gjort gældende, befinder sig i en anden sammenhæng end åbenlyse og grove overtrædelser af loven i artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole, kan det ikke udelukkes, at den måde, som denne bestemmelse kommer til udtryk i artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole, i forbindelse med den nye disciplinærordning, ikke giver tilstrækkelige garantier til beskyttelse af dommere.

82.      Det følger af artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol, at disciplinærafdelingen er den disciplinære domstol i første instans, herunder i sager der omhandler dommere ved de almindelige domstole. Denne bestemmelse skal anvendes af afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager – der ligeledes er oprettet ved lov om den øverste domstol og består af dommere, der er foreslået af det nyoprettede domstolsråd – i forbindelse med den nye ekstraordinære appelprocedure, der giver denne afdeling mulighed for at prøve endelige afgørelser fra de almindelige domstole, der går tilbage til 1997 (51). Selv om denne afdeling og denne procedure ikke er draget i tvivl i denne sag, udgør de fortsat en del af den sammenhæng, som de omtvistede bestemmelser indgår i. Som Kongeriget Danmark har anført, bidrager forbindelsen mellem behandlingen af appeller, herunder ekstraordinære appeller, og indledningen af disciplinærsager til at lægge pres på dommere, når de udøver deres retslige funktioner.

83.      Som det endvidere fremgår af punkt 41 og 42 i dette forslag til afgørelse, har Kommissionen fremlagt beviser for så vidt angår anvendelsen af artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole i praksis, hvilket efter min opfattelse dokumenterer behandlingen af indholdet af retsafgørelser som en disciplinærforseelse. De argumenter, der er blevet fremført af Republikken Polen, der bestrider relevansen af de eksempler, der nævnes af Kommissionen, er ikke overbevisende. Det er navnlig korrekt, at i henhold til fast retspraksis skal spørgsmålet om, hvorvidt en medlemsstat har begået traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i den omhandlede medlemsstat, som de var ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, hvilket i dette tilfælde er den 17. september 2019, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (52). Som Kommissionen imidlertid har anført, er der tale om, at selv om visse af disse eksempler omhandlede senere begivenheder, har de til formål at bekræfte de argumenter og beviser i dens anmodning vedrørende denne periode, og de er følgelig relevante i forbindelse med den foreliggende sag (53).

84.      Selv i det tilfælde at visse eksempler ikke omhandlede åbenlyse og grove overtrædelser af loven, sådan som Republikken Polen har gjort gældende, vil de alligevel understøtte, at denne definitionen af disciplinærforseelser i artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole kan anvendes til at omfatte indholdet af retsafgørelser, og at den ikke indeholder tilstrækkelige garantier til beskyttelse af dommere. De eksempler, som Kommissionen har påberåbt sig, vidner om disciplinærsager eller foranstaltninger, der træffes mod dommere som følge af afgørelser, som de har truffet, i forbindelse med ændringerne i det polske retsvæsen og polske dommeres uafhængighed (54). Den omstændighed, at undersøgelsesprocedurerne ikke førte til disciplinære anklager mod de omhandlede dommere, eller at den bedømmelse, som anklagere i disciplinærsager foretager, ikke er bindende for disciplinære domstole, er irrelevant, idet disse foranstaltninger vil kunne udøve pres på dommere. Selve muligheden for, at der indledes disciplinærsager eller træffes foranstaltninger over for dommere som følge af indholdet af deres retsafgørelser, skaber uden tvivl en »begrænsende virkning« ikke alene for så vidt angår disse dommere, men ligeledes for andre fremtidige dommere, hvilket er i strid med dommeres uafhængighed.

85.      Det første anbringende, der er fremført af Kommissionen, er i lyset af de ovennævnte grunde begrundet.

2.      Det andet anbringende vedrørende disciplinærafdelingens uafhængighed og upartiskhed

86.      Kommissionen har gjort gældende, at artikel 3, stk. 5, artikel 27 og artikel 73, stk. 1, i lov om den øverste domstol, sammenholdt med artikel 9a i lov om domstolsrådet, ikke sikrer disciplinærafdelingens uafhængighed og upartiskhed. Den har baseret dens anbringende på en række elementer, sammen med dommen i sagen A.K. m.fl. og den øverste domstols retspraksis, der anvender denne dom.

87.      Republikken Polen har gjort gældende, at der ikke foreligger en tilsidesættelse af princippet om dommeres uafhængighed, henset navnlig til proceduren for udnævnelse af dommere i disciplinærafdelingen og de garantier, der tillægges dem i henhold til polsk ret.

88.      Det følger af Domstolens praksis, at de regler vedrørende disciplinærordningen, der finder anvendelse for dommere, bidrager til at sikre domstolenes uafhængighed og upartiskhed med henblik på at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, at domstolen er uimodtagelig for påvirkninger udefra, navnlig i forhold til direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt og er neutral i forhold til de interesser, som står over for hinanden. Der må derfor ikke kunne rejses spørgsmål ved, om organet fremstår uafhængigt eller upartisk, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund (55).

89.      Domstolen har i dommen i sagen A.K. m.fl. (56) præciseret omfanget af kravene til uafhængighed og upartiskhed i forbindelse med oprettelsen af disciplinærafdelingen. Den bemærkede, at den omstændighed alene, at disse medlemmer blev udnævnt af republikkens præsident, ikke er af en sådan karakter, at den rejser tvivl om deres upartiskhed, hvis de berørte, når de først er udnævnt, ikke påvirkes af nogen form for pression i udøvelsen af deres funktioner. Domstolen har imidlertid identificeret adskillige faktorer, der samlet set vil kunne give anledning til tvivl.

90.      Domstolen fastslog i denne dom (57), at for så vidt angår domstolsrådets uafhængighed, der er relevant i forbindelse med undersøgelsen af, hvorvidt de dommere, som det udvælger, opfylder kravene til uafhængighed og upartiskhed, omfatter disse elementer, navnlig at det nyoprettede domstolsråd blev sammensat ved at nedsætte embedsperioden på fire år for de tidligere medlemmer og de 15 medlemmer af domstolsrådet, der er dommere, der tidligere er blevet valgt af deres ligemænd, og som nu vælges af de lovgivende myndigheder. For så vidt angår de elementer, der direkte kendetegner disciplinærafdelingen, anførte Domstolen: for det første, at den har enekompetence til at træffe afgørelse i sager vedrørende foranstaltninger, som Domstolen i dom af 24. juni 2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (58), havde fastslået var i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, for det andet, at den er sammensat af nyudnævnte dommere, og derved under udelukkelse af dommere, der allerede udøvede deres hverv ved den øverste domstol, og for det tredje, at den nyder en særlig høj grad af autonomi sammenlignet med andre afdelinger af denne domstol.

91.      Den øverste domstol fastslog i dom af 5. december 2019 (59) (for så vidt angår sammensætningen af afdelingen for arbejdsret og social sikring i en af de sager, der gav anledning til dommen i sagen A.K. m.fl.) – på grundlag af dommen i sagen A.K. m.fl. – at domstolsrådet ikke i dets nuværende sammensætning er et uafhængigt organ, og at disciplinærafdelingen ikke er en domstol med henblik på chartrets artikel 47, EMRK’s artikel 6 og artikel 45, stk. 1, i den polske forfatning. For så vidt angår domstolsrådet nævnte denne dom bl.a. mangler i forbindelse med udvælgelsesproceduren for dets medlemmer, dets afhængighed af de politiske myndigheder og dets aktiviteter, der var i strid med dommeres uafhængighed. For så vidt angår disciplinærafdelingen nævnte denne dom navnlig, at samtlige dommere, der var udnævnt til denne afdeling, har stærk tilknytning til de lovgivende og dømmende myndigheder, betingelserne for deltagelse i udnævnelsesproceduren for disse dommere blev ændret i løbet af sagen, den øverste domstol deltog ikke i udnævnelsesproceduren for disse dommere, disciplinærafdelingens aktiviteter havde til formål at trække præjudicielle forelæggelser tilbage, og de disciplinærsager, der blev indledt af disciplinærafdelingen, viste, at en dommer kan anklages for at have begået en disciplinærforseelse som følge af at have truffet retsafgørelser, hvilket ikke tidligere havde været tilfældet.

92.      Ved kendelse af 15. januar 2020 (60) fastslog den øverste domstol (i den samme sammensætning som i de andre sager, der gav anledning til dommen i sagen A.K. m.fl.) af tilsvarende grunde, at disciplinærafdelingen ikke er en uafhængig og upartisk domstol som følge af betingelserne for dens oprettelse, beføjelser og sammensætning samt domstolsrådets deltagelse i udvælgelsen af dens medlemmer.

93.      Ved afgørelse af 23. januar 2020 (61) tilsluttede den øverste domstol (der traf afgørelse i en sammensætning bestående af civilafdelingen, strafferetsafdelingen og afdelingen for arbejdsret og social sikring) sig dom af 5. december 2019, hvorefter domstolsrådet og disciplinærafdelingen ikke var uafhængige organer. Denne afgørelse fastsatte nærmere bestemt, at domstolsrådet er underlagt politiske myndigheder, således at udvælgelser til embedet som dommer, der blev foretaget af det, er behæftet med fejl, hvilket følgelig skabte grundlæggende tvivl hvad angik motivationerne for udnævnelsen af personer til embedet som dommer. Som følge af dens organisation, system, procedure for udnævnelse og autonomi er afgørelser, der træffes af sammensætninger af dommere i disciplinærafdelingen, ligeledes ikke afgørelser, der træffes af en behørigt udpeget domstol. Ifølge denne afgørelse er domstolens sammensætninger ulovlige, såfremt der afsiges domme med deltagelse af dommere, der er udvalgt af det nyoprettede domstolsråd.

94.      Kommissionen har i den foreliggende sag fremført tilstrækkelig dokumentation for, at de omtvistede bestemmelser ikke sikrer disciplinærafdelingens uafhængighed og upartiskhed, og de er følgelig i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

95.      Det skal fremhæves, at dommen i sagen A.K. m.fl. er relevant for den foreliggende sag. Selv om konklusionerne vedrørte chartrets artikel 47, bemærkede Domstolen, at de ville være de samme for så vidt angår artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (62). I modsætning til Republikken Polens argumenter fastlægger denne dom ikke foreneligheden af de omtvistede bestemmelser med EU-retten. Den omstændighed, at Domstolen ikke fastslog, at de nationale bestemmelser vedrørende domstolsrådet og disciplinærafdelingen var i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, er en konsekvens af de kompetencer, Domstolen er tillagt i henhold til artikel 267 TEUF (63). Dommen i sagen A.K. m.fl. giver således efter min opfattelse stærk støtte for konklusionerne om, at disciplinærafdelingen på grundlag af kombinationen af elementer, der påberåbes af Kommissionen, og som blev behandlet i denne dom, ikke opfylder kravene til uafhængighed og upartiskhed i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Som jeg har konkluderet i mit forslag til afgørelse i denne sag (64), blev embedsperioderne for de tidligere medlemmer af domstolsrådet opsagt før tid, og ændringerne i udnævnelsesmetoderne for medlemmer af dommerstanden betyder, at 23 ud af 25 medlemmer kommer fra de lovgivende og udøvende myndigheder, der samlet set afdækker de mangler, der skader domstolsrådets uafhængighed.

96.      I lyset af dommen i sagen A.K. m.fl. og mit forslag til afgørelse i denne sag (65) er der yderligere adskillige elementer vedrørende de kendetegn ved disciplinærafdelingen, der samlet set giver anledning til begrundet tvivl for så vidt angår denne afdelings uafhængighed og upartiskhed: Den blev for det første oprettet som led i de lovgivningsmæssige foranstaltninger for det polske retsvæsen og havde til opgave at træffe afgørelse i sager vedrørende dommeres status, navnlig disciplinærsager, som er aspekter, der er omfattet af disse foranstaltninger, den er for det andet sammensat af nyudnævnte dommere, der er bragt i forslag af det nyoprettede domstolsråd, og udelukker følgelig nuværende siddende dommere for den øverste domstol, og den har for det tredje en høj grad af organisatorisk og finansiel autonomi sammenlignet med andre afdelinger af denne domstol.

97.      I de afgørelser fra den øverste domstol, der henvises til i punkt 91-93 i dette forslag til afgørelse, anerkender denne domstol selv den manglende uafhængighed for domstolsrådet og disciplinærafdelingen. I modsætning til det, som er blevet fremført af Republikken Polen, tager disse domme stilling til selve de elementer, der nævnes af Kommissionen, og er følgelig relevante for denne sag. Den omstændighed, at det, som anført af denne medlemsstat, blev fastslået, at den øverste domstols dom af 23. januar 2020 var i strid med forfatningen af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) (66), eller at de lovgivningsmæssige ændringer vedrørende sammensætningen af domstolsrådet blev lagt til grund af denne domstol (67), har ikke nogen indflydelse på de krav til dommeres uafhængighed, som denne afdeling skal opfylde i henhold til EU-retten.

98.      De argumenter, der er blevet fremført af Republikken Polen, om, at den høje grad af organisatorisk og finansiel autonomi for disciplinærafdelingen styrker uafhængigheden for denne afdeling, er ikke overbevisende for mig, når de kombineres med disse elementer og den bredere sammenhæng. Den omstændighed, at alene dommerne i denne afdeling modtager 40% mere i vederlag end andre dommere ved den øverste domstol uden nogen tydelig sammenhæng med den omhandlede specifikke aktivitet eller arbejdsbyrden for denne afdeling, giver efter min opfattelse anledning til, at der rejses begrundet tvivl med hensyn til, hvorvidt disse goder er motiveret af andre formål. Tilsvarende tvivl rejses ved: den omstændighed, at præsidenten for disciplinærafdelingen for så vidt angår denne afdeling udfører visse funktioner, der normalt tildeles den første præsident ved den øverste domstol, indtægterne og udgifterne for disciplinærafdelingen vedtages uden at kunne prøves af den første præsident for den øverste domstol, og præsidenten for disciplinærafdelingen er tillagt beføjelser fra den kompetente minister med henblik på at gennemføre budgettet vedrørende denne afdelings funktion, idet det er vanskeligt at få øje på, hvordan disse elementer er forbundet med de åbenlyse formål om beskyttelse af dommere i disciplinærafdelingen fra risikoen for kollegialitet.

99.      Argumenterne vedrørende det forfatningsmæssige prærogativ for republikkens præsident til at udnævne dommere, de formelle garantier for uafhængighed, der finder anvendelse for dommerne i disciplinærafdelingen, og statistikkerne vedrørende denne afdelings afgørelser forekommer mig endvidere ikke at være tilstrækkelige til at fjerne en begrundet tvivl om, at denne afdeling ikke fremstår som uafhængig i lyset af retsforskrifternes fuldstændighed og henset til samtlige elementer, der er fastsat i punkt 95-97 i dette forslag til afgørelse.

100. I lyset af ovennævnte grunde er det andet anbringende, der er fremført af Kommissionen, begrundet.

3.      Det tredje anbringende vedrørende præsidenten fordisciplinærafdelingens beføjelse til at udpege den disciplinære domstol

101. Kommissionen har gjort gældende, at ved at tillægge præsidenten for disciplinærafdelingen en skønsmæssig beføjelse til at udpege den kompetente disciplinære domstol i første instans i sager vedrørende dommere ved de almindelige domstole, tilsidesætter artikel 110, stk. 3, og artikel 114, stk. 7, i lov om de almindelige domstole kravet om, at en sådan domstol skal være oprettet ved lov i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, under hensyntagen til praksis fra Domstolen og Menneskerettighedsdomstolen.

102. Republikken Polen har gjort gældende, at Kommissionen ikke har dokumenteret, at de omtvistede bestemmelser tilsidesætter dette krav under hensyntagen til garantierne for uafhængighed, der nydes af de disciplinære domstole.

103. På baggrund af den bedømmelse, der fremføres i punkt 67-72 i dette forslag til afgørelse, omfatter artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU adgang til en domstol, der er oprettet ved lov, som sikres i chartrets artikel 47, stk. 2. Følgelig skal begrebets betydning og omfang udvikles under hensyn til Menneskerettighedsdomstolens praksis om EMRK’s artikel 6, stk. 1, i lyset af hvilken denne bestemmelse i chartret skal fortolkes (68).

104. Som Domstolen har anerkendt (69), omfatter begrebet en domstol, der er »oprettet ved lov« i EMRK’s artikel 6, stk. 1, ikke alene retsgrundlaget for domstolens eksistens, men også domstolens sammensætning i hver sag samt enhver anden bestemmelse i national ret, hvis manglende overholdelse medfører, at en eller flere dommeres deltagelse i efterprøvelsen af sagen bliver ulovlig. Menneskerettighedsdomstolen har i sin praksis (70) fremhævet, at kravet i henhold til EMRK’s artikel 6, stk. 1, om, at en ret altid skal være »oprettet ved lov«, sikrer, at organiseringen af den dømmende magt er baseret på regler, der hidrører fra den lovgivende magt, og er således hverken afhængig af den udøvende magts skøn eller det skøn, der selv udøves af de dømmende myndigheder, selv om dette ikke betyder, at domstolene ikke har en vis frihed til at fortolke relevant national lovgivning.

105. Menneskerettighedsdomstolen fastslog nærmere bestemt i dom af 12. januar 2016, Miracle Europe Kft. mod Ungarn (71), at såfremt overførslen af en sag er skønsmæssig i den forstand, at de nærmere vilkår herfor ikke er fastsat ved lov, bringer denne situation upartiskheden i fare ved at tillade spekulationer om politisk indflydelse på eller anden påvirkning af den domstol, som sagen blev overført til. Menneskerettighedsdomstolen fastslog på dette grundlag, at det var i strid med EMRK’s artikel 6, stk. 1, at en national foranstaltning tillagde præsidenten for det nyoprettede justitskontor (der havde omfattende beføjelser i forvaltningsmæssige spørgsmål og i et vist omfang dommeres personlige status) skønsmæssige beføjelser til at flytte en sag til en anden domstol, idet kriterierne for denne flytning ikke var fastsat i de gældende regler. Det var ikke spørgsmålet om lovligheden af domstolens eksistens, der var genstand for tvisten, men lovligheden af flytningen af en sag til denne domstol. For Menneskerettighedsdomstolen manifesterede den skønsmæssige karakter af flytningen sig i den omstændighed, at der hverken var klare grunde til eller kriterier for, hvornår sagen kunne overføres.

106. Kommissionen har i den foreliggende sag i tilstrækkelig grad dokumenteret, at de omtvistede bestemmelser tilsidesætter retten til adgang til en domstol, der er oprettet ved lov, og at denne adgang er nødvendig med henblik på at opfylde kravene til effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

107. De argumenter, som Republikken Polen har påberåbt sig til støtte for, at de omtvistede bestemmelser ikke omhandler eksistensen og sammensætningen af de disciplinære domstole, der er fastsat ved lov, men alene udpegelsen af præsidenten for disciplinærafdelingen for domstolen med territorial kompetence, bør forkastes. I lyset af Menneskerettighedsdomstolens praksis om EMRK’s artikel 6, stk. 1, der er nævnt i punkt 104 og 105 i dette forslag til afgørelse, vil den manglende angivelse i de omtvistede bestemmelser af kriterierne for, hvornår præsidenten for disciplinærafdelingen er begrundet til at udpege den kompetente disciplinære domstol, bortset fra den domstol, hvor den anklagede dommer har sæde, give anledning til en risiko for, at denne skønsmæssige beføjelse kan udøves på en sådan måde, at den underminerer de disciplinære domstoles status som domstole, der er oprettet ved lov.

108. Denne risiko synes at blive forstærket ved yderligere elementer vedrørende den bredere kontekst for den nye disciplinærordning. Den manglende uafhængighed for disciplinærafdelingen, der er genstand for det andet anbringende, kan navnlig anses for at bidrage til begrundet tvivl for så vidt angår uafhængigheden for præsidenten for denne afdelings uafhængighed. Det er endvidere ubestridt, at denne ordning for så vidt angår dommere ved de almindelige domstole oprettede permanente disciplinære domstole, der er tilknyttet appeldomstole, og som er bemandet af dommere, der er udnævnt af justitsministeren, efter forslag af domstolsrådet – hvis uafhængighed ligeledes er genstand for tvivl, således som det gennemgås i det andet anbringende – for en periode på seks år. Dette betyder, at mens dommerpanelet, der skal træffe afgørelse i en specifik sag, udnævnes ved lodtrækning blandt dommere på en liste over dommere ved en specifik disciplinær domstol, vil dommere, der skal træffe afgørelse i sagen, blive valgt af justitsministeren, sammenholdt med den omstændighed, at justitsministeren beslutter antallet af dommere ved hver disciplinær domstol. Dette forstærker risikoen for, at de omtvistede bestemmelser kan anvendes til at overføre en specifik sag til en specifik domstol med henblik på at opnå et specifikt resultat, i strid med kravet om, at en domstol skal være oprettet ved lov i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

109. I lyset af de ovennævnte grunde er det tredje anbringende, der er fremført af Kommissionen, begrundet.

4.      Det fjerde anbringende vedrørende den manglende iagttagelse af dommeres processuelle rettigheder

110. Kommissionen har for det første gjort gældende, at ved at give justitsministeren mulighed for permanent at opretholde anklager mod dommere ved de almindelige domstole ved udnævnelse af en anklager i disciplinærsager for justitsministeren tilsidesætter artikel 112b i lov om de almindelige domstole retten til at få en sag behandlet inden en rimelig frist, og for det andet, at ved at fastlægge, at aktiviteter vedrørende ex officio-udnævnelsen af forsvarsadvokaten ikke afbryder sagen, og at disse sager kan føres, uden at dommeren eller vedkommendes forsvarsadvokat er til stede, tilsidesætter lovens artikel 113a og 115a, stk. 3, retten til et forsvar, der udspringer af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Den har baseret sit anbringende på ordlyden af disse bestemmelser og Menneskerettighedsdomstolens praksis om EMRK’s artikel 6.

111. Republikken Polen har gjort gældende, at der ikke foreligger dokumentation for en sådan overtrædelse under hensyntagen til de garantier, der gives dommere i henhold til polsk ret.

112. Det skal på grundlag af punkt 68 i dette forslag til afgørelse erindres, at regler for disciplinærordningen for dommere, herunder regler, »som foreskriver et uafhængigt organs indgriben i henhold til en procedure, der fuldt ud garanterer rettighederne i chartrets artikel 47 og 48, bl.a. retten til et forsvar«, udgør en del af de væsentlige garantier for dommeres uafhængighed i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Følgelig finder kriterierne i chartrets artikel 47 og 48 anvendelse i disciplinærsager mod dommere på grundlag af denne bestemmelse (72).

113. Dette afspejler sig i de retningslinjer, der er udstedt af internationale organer om dommeres uafhængighed, hvorefter der skal træffes afgørelse i disse sager af et uafhængigt organ, der fungerer i henhold til en procedure, der sikrer retten til en retfærdig rettergang og en fuldstændig ret til et forsvar (73).

114. Chartrets artikel 47, stk. 2, sikrer nærmere bestemt retten til en retfærdig rettergang, der omfatter adskillige elementer, navnlig retten til at få sin sag prøvet inden en rimelig frist, retten til et forsvar, princippet om processuel ligestilling og retten til at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret (74). Respekt for retten til et forsvar for enhver, der er blevet anklaget, sikres ligeledes ved chartrets artikel 48, stk. 2. Ifølge forklaringerne til chartret svarer chartrets artikel 47, stk. 2, til EMRK’s artikel 6, stk. 1, og chartrets artikel 48, stk. 2, er identisk med EMRK’s artikel 6, stk. 3, således at disse bestemmelser i chartret skal gøres til genstand for en fortolkning, der ikke ligger på et lavere niveau end målestokken for EMRK’s artikel 6, således som den fortolkes af Menneskerettighedsdomstolen (75).

115. I Domstolens praksis (76) skal kravet om en rimelig frist vurderes på grundlag af omstændighederne i den enkelte sag, såsom sagens betydning og kompleksitet eller de kompetente myndigheders og parternes adfærd, og på det strafferetlige område skal dette krav endvidere ikke alene overholdes under denne procedure, men ligeledes i løbet af den indledende fase fra det tidspunkt, hvor den omhandlede person er blevet tiltalt. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en tilsidesættelse af retten til forsvar, herunder retten til aktindsigt, skal undersøges ud fra de specielle omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, navnlig arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt de retsregler, som gælder på det pågældende område (77). I denne forbindelse omfatter retten til et forsvar navnlig kontradiktionsprincippet og princippet om audiatur et altera pars (der ligeledes benævnes princippet om audi alteram partem), der grundlæggende sikrer, at parterne har kendskab til og kontradiktorisk kan drøfte såvel de faktiske som de retlige forhold, der er afgørende for udfaldet af proceduren (78), mens princippet om processuel ligestilling sikrer, at hver af parterne har rimelig mulighed for at fremlægge sin sag under betingelser, der ikke stiller den pågældende i en situation, der er til dennes ugunst i forhold til modparten (79).

116. Menneskerettighedsdomstolen har tilsvarende i dens praksis (80) anerkendt kravet om en rimelig frist, kontradiktionsprincippet og princippet om processuel ligestilling som hovedelementerne i en retfærdig rettergang, der er beskyttet i henhold til de civil- og strafferetlige elementer af EMRK’s artikel 6, stk. 1. Menneskerettighedsdomstolen foretager i denne forbindelse en vurdering af rimeligheden af sagens varighed i lyset af sagens specifikke omstændigheder under henvisning til dens kompleksitet, sagsøgerens og de relevante myndigheders adfærd og det, der er på spil for sagsøgeren (81). Perioden begynder generelt at løbe, når der anlægges retssager i civile sager (82), eller når personen anklages eller under alle omstændigheder »i væsentlig grad berøres« af de foranstaltninger, der træffes i forbindelse med straffesager (83), og som omfatter hele den omhandlede sag (84), og fjerner følgelig usikkerheden vedrørende personens retsstilling (85). I straffesager omfatter EMRK’s artikel 6, stk. 3, endvidere specifikke garantier, der er særlige aspekter af retten til et forsvar, der er beskyttet ved EMRK’s artikel 6, stk. 1 (86). Dette omfatter retten til adgang til en juridisk rådgiver i henhold til EMRK’s artikel 6, stk. 3, litra c), der sikrer, at sagen mod den anklagede ikke vil finde sted uden tilstrækkelig repræsentation under enhver fase, og som efter omstændighederne kan finde anvendelse under den administrative fase af sagen (87).

117. Det skal endvidere fremhæves, at Menneskerettighedsdomstolen i dens praksis om EMRK’s artikel 6 (88) har bemærket den stigende betydning, som internationale domstole og andre organer tillægger princippet om en retfærdig rettergang i sager, der omhandler fjernelse eller afskedigelse af dommere. Menneskerettighedsdomstolen har i denne forbindelse fremhævet, at selv såfremt disciplinære sanktioner ikke er omfattet af det strafferetlige element af EMRK’s artikel 6, indebærer de ikke desto mindre alvorlige konsekvenser for dommeres liv og karrierer. Domstolsprøvelsen skal følgelig være passende i forhold til genstanden for tvisten, hvilket gør sig gældende med endnu større styrke i disciplinærsager mod dommere, der skal nyde den respekt, der er nødvendig for udførelsen af deres hverv. Når en medlemsstat indleder en sådan sag, er den offentlige tillid til den dømmende magts funktion og uafhængighed på spil: I en demokratisk stat sikrer denne tillid selve retsstatens eksistens (89).

118.  Kommissionen har i den foreliggende sag i tilstrækkelig grad dokumenteret, at de omtvistede bestemmelser tilsidesætter retten til at få behandlet sin sag inden en rimelig frist og retten til et forsvar, som er en del af kravene til effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

119. For så vidt angår det første led af det fjerde argument har Kommissionen gjort gældende, at artikel 112b i lov om de almindelige domstole tilsidesætter kravet om en rimelig frist, idet det giver justitsministeren mulighed for at udnævne en ad hoc-anklager i disciplinærsager for justitsministeren til at føre en specifik disciplinærsag mod en dommer, selv i tilfælde af sager, der er blevet afsluttet ved en endelig afgørelse, således som det fremgår af lovens artikel 112b, stk. 5. I modsætning til det, som Republikken Polen har gjort gældende, er det åbenlyst, at dette anbringende er baseret på ordlyden af denne bestemmelse og ikke dens gennemførelse, således at Domstolens praksis (90) vedrørende beviserne til at underbygge en påstået national praksis ikke finder anvendelse.

120. Der er enighed om, at artikel 112b i lov om de almindelige domstole giver justitsministeren mulighed for at udnævne en anklager i disciplinærsager for justitsministeren, hvilket er en ny institution, der er oprettet i henhold til denne bestemmelse i disciplinærsager vedrørende en dommer ved en almindelig domstol. I henhold til lovens artikel 112b, stk. 3, kan denne anklager indlede eller forene verserende sager og i henhold til lovens artikel 112b, stk. 4, svarer udnævnelsen af en sådan anklager til en anmodning om at indlede en undersøgelsesprocedure eller disciplinærsag. Selv om den rolle, som anklageren i disciplinærsager for justitsministeren spiller, ifølge lovens artikel 112b, stk. 5, udløber, når en afgørelse om nægtelse af at indlede, afbryde eller afslutte disciplinærsager bliver endelig, er dette ikke til hinder for, at justitsministeren genudnævner denne anklager i den samme sag. Det skal til trods for princippet om ne bis in idem og princippet om res judicata i polsk ret bemærkes, at den udtrykkelige ordlyd af denne bestemmelse peger i retning af muligheden for at genåbne sagen i den samme sag vedrørende den samme dommer, efter at den er afsluttet ved en endelig afgørelse af sagen. Denne bestemmelse fører følgelig til en risiko for, at en usikkerhedssituation kan opretholdes for en dommer ved en almindelig domstol, og følgelig, at dommerens ret til en endelig afgørelse i sagen inden en rimelig frist ikke kan sikres.

121. I modsætning til det, som Republikken Polen har gjort gældende, og som Kommissionen har anført, bliver de manglende tilstrækkelige garantier mod muligheden for at forlænge eller genåbne sager i henhold til denne bestemmelse ikke opvejet af de specifikke frister for visse faser af sagen, eftersom det fremgår, at der ikke er nogle frister for indledningen af disciplinære anklagere mod dommere. Jeg er ikke overbevist af Republikken Polens argumenter om, at artikel 112b, stk. 5, i lov om de almindelige domstole kun finder anvendelse i sager, der ikke har været genstand for en endelig afgørelse, og hvor anklageren i disciplinærsagen for justitsministeren ikke længere kan udføre vedkommendes pligter af andre grunde, henset til, at der tages stilling til denne situation i lovens artikel 112b, stk. 2.

122. Det skal tilføjes, at risikoen for at forlænge eller genåbne sagen ved udnævnelsen af en anklager i disciplinærsager for justitsministeren i henhold til artikel 112b i lov om de almindelige domstole kan forstærkes ved den bredere sammenhæng for den nye disciplinærordning. Det fremgår navnlig, at det er åbenbart, at denne bestemmelse forstærker justitsministerens kontrol over undersøgelsesprocedurer og disciplinærsager mod dommere ved de almindelige domstole ved at tillade justitsministeren at udnævne vedkommendes egen specifikke anklager til sager vedrørende specifikke dommere. Dette rejser begrundet tvivl ved, om det kan sikres, at der træffes endelig afgørelse i disciplinærsager mod en dommer.

123. For så vidt angår det andet led af det fjerde anbringende følger det af artikel 113a i lov om de almindelige domstole, at aktiviteter vedrørende ex officio-udnævnelsen af en forsvarsadvokat for den anklagede dommer og denne advokats førelse af forsvaret ikke har en opsættende virkning i disciplinærsager. Denne bestemmelse giver mulighed for, at der kan træffes afgørelse om processuelle eller materielle spørgsmål, der er relevante for sagens udfald, forud for, at forsvarsadvokaten ex officio udnævnes, eller forud for, at denne advokat kan formulere forsvaret, hvorved retten til adgang til juridisk bistand og kontradiktionsprincippet følgelig indskrænkes. Denne bestemmelse bør følgelig anses for at tilsidesætte retten til et forsvar i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47 og 48.

124. Ifølge artikel 115a, stk. 3, i lov om de almindelige domstole kan den disciplinære domstol fortsætte sagen ved begrundet fravær for den anklagede dommer eller vedkommendes forsvarer, medmindre dette er i strid med formålet med disciplinærsagerne. Heraf følger, at den disciplinære domstol kun kan foretage en behandling af anklageren i disciplinærsagens sag, selv om fraværet for dommeren eller vedkommendes forsvarer var begrundet. Den omstændighed, at en dommer kan fremlægge beviser og skriftlige forklaringer i de tidligere faser af sagen, kompenserer ikke efter min opfattelse for den manglende deltagelse af dommeren eller vedkommendes forsvarer i sagen ved den disciplinære domstol. Denne bestemmelse indskrænker ligeledes i væsentlig grad retten til et forsvar og princippet om processuel ligestilling i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47 og 48. Dette er tilfældet særligt under hensyntagen til den bredere sammenhæng for den nye disciplinærordning. Det skal navnlig ud fra punkt 108 i dette forslag til afgørelse erindres, at justitsministeren udnævner dommere ved de disciplinære domstole, der fortolker og anvender denne bestemmelse, herunder undtagelsen vedrørende hensynet til sagens behandling med appeladgang til disciplinærafdelingen, hvis uafhængighed er genstand for tvivl som drøftet i det andet anbringende.

125. I lyset af ovennævnte grunde er det fjerde anbringende, der er fremført af Kommissionen, begrundet.

C.      Anbringendet vedrørende tilsidesættelsen af artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF

126. Kommissionen har anført, at ved at tillade, at nationale domstoles ret til at foretage en præjudiciel forelæggelse kan begrænses ved, at der eventuelt indledes disciplinærsager, tilsidesætter artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole og artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF under hensyntagen til navnlig Domstolens praksis og anvendelsen af sidstnævnte bestemmelse.

127. Republikken Polen har gjort gældende, at der ikke foreligger en tilsidesættelse, idet der ikke er indledt nogle disciplinærsager mod dommere for at foretage forelæggelser, og der derfor ikke er tale om nogen »begrænsende virkning«.

128. Det skal erindres, at artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF henholdsvis giver de nationale retter adgang og i givet fald pligt til at foretage en præjudiciel forelæggelse, hvis de er af den opfattelse, at en for dem verserende sag rejser spørgsmål vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af fællesskabsretlige bestemmelser, som de nødvendigvis må træffe afgørelse om (91). Som Domstolen har fastslået i Miasto Łowicz-dommen (92), er nationale foranstaltninger, hvoraf det følger, at de nationale dommere kan udsættes for disciplinære procedurer på grund af den omstændighed, at de har forelagt Domstolen et præjudiciel spørgsmål, ikke tilladte. Selve udsigten til at blive genstand for en sådan sag som følge af at have foretaget en forelæggelse, vil således kunne underminere den effektive udøvelse af de omhandlede dommeres skøn og de funktioner, der er tillagt dem i henhold til artikel 267 TEUF. For disse dommere udgør beskyttelse mod at blive udsat for disciplinærsager eller foranstaltninger for at have udøvet deres forelæggelsesret en garanti, der er afgørende for dommeres uafhængighed og den præjudicielle forelæggelsesprocedures funktion.

129. Det skal ligeledes fremhæves, at Domstolen i dom af 2. marts 2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere ved den øverste domstol – søgsmål) (93), selv anerkendte, at de polske myndigheder havde styrket initiativer til at begrænse forelæggelser for Domstolen om spørgsmålet om domstolenes uafhængighed i Polen og at drage de afgørelser, der blev truffet af de polske domstole, der foretog disse forelæggelser, i tvivl.

130. Kommissionen har i den foreliggende sag i tilstrækkelig grad dokumenteret, at de omtvistede bestemmelser tilsidesætter artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF, eftersom de ikke giver tilstrækkelige garantier til beskyttelse af dommere mod, at der eventuelt indledes disciplinærsager imod dem, for at foretage forelæggelser.

131. I overensstemmelse med den bedømmelse, der er blevet fremført i punkt 79-85 i dette forslag til afgørelse, gælder, at mens de omtvistede bestemmelser isoleret set ikke kan anses for at tilsidesætte artikel 267 TEUF, er der rimelige grunde til at slå fast, at de kan fortolkes således, at nationale dommere kan blive genstand for disciplinærsager eller disciplinære foranstaltninger for at have foretaget en forelæggelse, under hensyntagen til den bredere sammenhæng og anvendelse i praksis. I modsætning til Republikken Polens argumenter peger de eksempler, der nævnes af Kommissionen i punkt 41 i dette forslag til afgørelse, i retning af, at dommere har været genstand for undersøgelsesprocedurer og disciplinærsager i forbindelse med deres afgørelser om at forelægge Domstolen spørgsmål. Tre dommere var specifikt genstand for undersøgelsesprocedurer navnlig vedrørende en mistanke om eventuel kompetenceoverskridelse i forbindeles med foretagelsen af forelæggelserne (94), og den fjerde sag omhandlede disciplinærsager, der var indledt mod den omhandlede dommer bl.a. som følge af, at der angiveligt var blevet forelagt spørgsmål vedrørende dommeres uafhængighed. Den omstændighed, at disse undersøgelsesprocedurer blev afsluttet, at der blev indledt undersøgelsesprocedurer på et tilsyneladende usædvanlig grundlag, eller at undersøgelsesprocedurerne og disciplinærsagerne omhandlede andre overtrædelser end åbenlyse og grove overtrædelser af loven, er ikke overbevisende.

132. Det afgørende for den foreliggende sag er, at nationale foranstaltninger, der på nogen måde hindrer eller begrænser nationale domstole i at gøre brug af deres skøn eller forpligtelse til at foretage en forelæggelse, tilsidesætter artikel 267 TEUF, hvilket bekræftes i Miasto Łowicz-dommen. Den omstændighed, at de omtvistede bestemmelser giver mulighed for, at der kan indledes disciplinærsager mod nationale dommere i forbindelse med deres afgørelser om at forelægge Domstolen spørgsmål, ikke alene underminerer den præjudicielle forelæggelsesprocedures funktion, men vil også i fremtiden kunne påvirke afgørelser fra andre nationale dommere, med hensyn til hvorvidt der skal foretages en forelæggelse, hvilket følgelig giver anledning til en »begrænsende virkning«. Selve udsigten til, at en national dommer kan blive genstand for disciplinærsager eller foranstaltninger for at have foretaget en forelæggelse, rammer efter min opfattelse kernen i den procedure, der er reguleret ved artikel 267 TEUF, og dermed selve grundlaget for Unionen.

133. Det femte anbringende, der er fremført af Kommissionen, er i lyset af de ovennævnte grunde begrundet.

VII. Sagsomkostninger

134. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer medlemsstater, der er interveneret i sagen, deres egne omkostninger. Eftersom Kommissionen har nedlagt påstand om sagsomkostninger, og Republikken Polen ikke har fået medhold, skal sidstnævnte følgelig betale sagsomkostningerne. Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Republikken Finland, Kongeriget Nederlandene og Kongeriget Sverige bør hver bære deres egne omkostninger.

VIII. Forslag til afgørelse

135. I lyset af ovennævnte betragtninger foreslår jeg Domstolen, at det fastslås at:

»1)      Ved i henhold til artikel 107, stk. 1, i lov om de almindelige domstole og artikel 97, stk. 1 og 3, i lov om den øverste domstol at tillade, at indholdet af retsafgørelser skal behandles som en disciplinærforseelse, ved i henhold til artikel 3, stk. 5, artikel 27 og artikel 73, stk. 1, i lov om den øverste domstol og artikel 9a i lov om domstolsrådet at undlade at sikre disciplinærafdelingens uafhængighed og upartiskhed, ved i henhold til artikel 110, stk. 3, og artikel 114, stk. 7, i lov om de almindelige domstole at give præsidenten for disciplinærafdelingen beføjelse til at udpege den kompetente disciplinære domstol i første instans i sager vedrørende dommere ved de almindelige domstole, ved i henhold til artikel 112b i lov om de almindelige domstole at give justitsministeren beføjelse til at udpege en anklager i disciplinærsager for justitsministeren og ved i henhold til artikel 113a i lov om de almindelige domstole at fastsætte, at aktiviteter vedrørende ex officio-udnævnelsen af en forsvarsadvokat, og at advokatens indledning af forsvaret ikke har en opsættende virkning på sagens forløb, og, i henhold til artikel 115a, stk. 3, i lov om de almindelige domstole, at den disciplinære domstol skal behandle sagen trods begrundet fravær for den tilsagte anklagede eller vedkommendes forsvarsadvokat, har Republikken Polen tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.

2)      Ved at tillade, at de nationale domstoles ret til at foretage en præjudiciel forelæggelse begrænses ved muligheden for, at der indledes disciplinærsager, har Republikken Polen tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF.

3)      Republikken Polen bærer sine egne omkostninger og betaler Europa-Kommissionens sagsomkostninger.

4)      Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Republikken Finland, Kongeriget Nederlandene og Kongeriget Sverige bærer hver deres egne omkostninger.«

1 –      Originalsprog: engelsk.

2 –      De almindelige domstole, der ligeledes benævnes fælles domstole, er opdelt i distriktsdomstole, regionale domstole og appeldomstole, der i henhold til de seneste opgørelser udgør ca. 10 000 dommere.

3 –      Jf. dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (C-216/18 PPU, EU:C:2018:586), af 17.12.2020, Openbaar Ministerie (Den udstedende judicielle myndigheds uafhængighed) (C-354/20 PPU og C-412/20 PPU, EU:C:2020:1033), og af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere til den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153), og fodnote 4, 5, 9 og 10 i dette forslag til afgørelse.

4 –      C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982 (herefter »dommen i sagen A.K. m.fl.«).

5 –      C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234 (herefter »Miasto Łowicz-dommen«). Domstolen fastslog i denne dom, at forelæggelserne fra de omhandlede dommere (jf. punkt 41 i dette forslag til afgørelse) ikke kunne antages til realitetsbehandling som følge af manglende materiel forbindelse mellem hovedsagen og de EU-retlige bestemmelser.

6 –      Jf. mit forslag til afgørelse A.K. m.fl. (Disciplinærafdelingen for den øverste domstols uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:551 (herefter »forslag til afgørelse i sagen A.K. m.fl.«) punkt 1, fodnote 4).

7 –      Jf. Kommissionens begrundede forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU vedrørende retsstatsprincippet i Polen, COM(2017) 835 final, 20.12.2017.

8 –      Kommissionen har anlagt et fjerde traktatbrudssøgsmål mod Republikken Polen vedrørende den nye disciplinærordning (jf. pressemeddelelse, 27.1.2021, IP/21/224). Jf. yderligere fodnote 49 i dette forslag til afgørelse.

9 –      C-619/18, EU:C:2019:531. Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:325).

10 –      C-192/18, EU:C:2019:924. Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed) (C-192/18, EU:C:2019:529).

11 –      Jf. med henblik på et generelt overblik R. Devlin og S. Wildeman (red.), Disciplining Judges: Contemporary Challenges and Controversies, Edward Elgar, 2021.

12 –      Jf. fodnote 49 i dette forslag til afgørelse.

13 –      Kommissionen mod Polen (C-791/19 R, EU:C:2020:277).

14 –      Kommissionen har navnlig henvist til dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531).

15 –      Kommissionen henviser bl.a. til dom fra den øverste domstol af 29.10.2003 (SNO 48/03).

16 –      Meddelelse fra viceanklageren i disciplinærsager for dommere ved de almindelige domstole af 29.11.2018 til dommere ved den regionale domstol i Łódź, den regionale domstol i Warszawa og den regionale domstol i Gorzów Wielkopolski og meddelelse fra anklageren i disciplinærsager for dommere ved de almindelige domstole af 17.12.2018 om undersøgelsesprocedurer i forbindelse med præjudicielle forelæggelser til Domstolen.

17 –      Meddelelse fra anklageren i disciplinærsager for dommere ved de almindelige domstole af 3.9.2019 vedrørende en dommer ved den regionale domstol i Warszawa.

18 –      Meddelelse fra anklageren i disciplinærsager for dommere ved de almindelige domstole af 6.12.2019 vedrørende en dommer ved den regionale domstol i Warszawa.

19 –      Disciplinærafdelingens afgørelse af 4.2.2020 (II DO 1/20).

20 –      Meddelelse fra anklageren i disciplinærsager for dommere ved de almindelige domstole af 29.11.2019 vedrørende en dommer ved distriktsdomstolen i Olsztyn.

21 –      Meddelelse fra anklageren i disciplinærsager for dommere ved de almindelige domstole af 15.12.2019 vedrørende dommere ved appeldomstolen i Katowice og meddelelse fra viceanklageren i disciplinærsager for dommere ved de almindelige domstole af 14.2.2020 vedrørende en dommer ved den regionale domstol i Jelenia Góra.

22 –      Republikken Polen har bl.a. henvist til den øverste domstols dom af 29.10.2003 (SNO 48/03) og af 17.10.2006 (SNO 59/06).

23 –      Republikken Polen har henvist til dommen i sagen A.K. m.fl. og dom af 9.7.2020, Land Hessen (C-272/19, EU:C:2020:535).

24 –      Kommissionen har navnlig henvist til Menneskerettighedsdomstolens dom af 17.12.2004, Pedersen og Baadsgaard mod Danmark (CE:ECHR:2004:1217JUD004901799).

25 –      Kommissionen har henvist til Menneskerettighedsdomstolens dom af 24.9.2009, Pishchalnikov mod Rusland (CE:ECHR:2009:0924JUD000702504).

26 –      Republikken Polen har navnlig henvist til dom af 12.5.2005, Kommissionen mod Belgien (C-287/03, EU:C:2005:282).

27 –      Jf. dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 47).

28 –      Jf. dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed) (C-192/18, EU:C:2019:924, præmis 102).

29 –      Jf. dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 55).

30 –      Jf. dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere til den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 111).

31 –      Jf. Miasto Łowicz-dommen (præmis 34).

32 –      Jf. dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 56), og af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed) (C-192/18, EU:C:2019:924, præmis 104).

33 –      For så vidt angår navnlig chartrets artikel 47 er der forskellige opfattelser i litteraturen. Jf. eksempelvis C. Rizcallah og V. Davio, »L’artikel 19 du Traité sur l’Union européenne: sésame de l’Union de droit«, Revue trimestrielle des droits de l’homme, bind 31, 2020, s. 155-185, s. 178-181, A. Torres Pérez »From Portugal to Poland: The Court of Justice of the European Union as watchdog of judicial independence«, Maastricht Journal of European and Comparative Law, bind 27, 2020, s. 105-119, s. 111 og 112.

34 –      Jf. dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 77), og af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed) (C-192/18, EU:C:2019:924, præmis 114).

35 –      Jf. dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere til den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 143, citater udeladt). Jf. ligeledes eksempelvis dom af 6.10.2020, État luxembourgeois (Retsbeskyttelse mod anmodning om oplysninger inden for skatteretten) (C-245/19 og C-246/19, EU:C:2020:795, præmis 47), og af 20.4.2021, Repubblika (C-896/19, EU:C:2021:311, præmis 45).

36 –      Jf. dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere til den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 110).

37 –      Jf. forslag til afgørelse i sagen A.K. m.fl. (punkt 85). Jf. ligeledes generaladvokat Hogans forslag til afgørelse Repubblika (C-896/19, EU:C:2020:1055, punkt 45-47).

38 –      Jf. dom af 26.3.2020, Review Simpson og HG mod Rådet og Kommissionen (C-542/18 RX-II og C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, præmis 75), dom af 1.12.2020, Guðmundur Andri Ástráðsson mod Island (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, §§ 231-234). Jf. ligeledes mine forslag til afgørelse W.Ż. (Den øverste domstols afdeling for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager – udnævnelser) (C-487/19, EU:C:2021:289) og Prokurator Generalny (Disciplinærafdelingen for den øverste domstol – udnævnelser) (C-508/19, EU:C:2021:290).

39 –      Jf. dom af 24.5.2016, MT Højgaard og Züblin (C-396/14, EU:C:2016:347, præmis 23).

40 –      Jf. dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 43), af 21.1.2020, Banco de Santander (C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 56), og af 16.7.2020, Governo della Repubblica italiana (Italienske fredsdommeres status) (C-658/18, EU:C:2020:572, præmis 45).

41 –      Jf. dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 77); generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19 og C-355/19, EU:C:2020:746, punkt 265).

42 –      Jf. dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 77).

43 –      Jf. eksempelvis Europarådet, det europæiske charter om dommeres status, 8.-10.7.1998, punkt 5, De Forenede Nationers grundprincipper for dommeres uafhængighed, 1985, punkt 17-20.

44 –      Jf. eksempelvis henstilling CM/Rec(2010)12 fra Ministerkomitéen for Europarådet om dommere: uafhængighed, effektivitet og ansvar, 17.11.2010, punkt 66, FN’s Menneskerettighedsråd, Rapport fra den særlige rapportør om disciplinære foranstaltninger mod dommere (A/75/172), 17.7.2020, punkt 21.

45 –      Jf. eksempelvis Europarådets Rådgivende Dommerkomité (CCJE), udtalelse nr. 3 om principperne og reglerne for dommeres faglige adfærd, navnlig etik, uforenelig adfærd og upartiskhed, 19.11.2002, punkt 63-65, FN’s rapport, der er nævnt i fodnote 44 i dette forslag til afgørelse, punkt 22.

46 –      Jf. i denne forbindelse Menneskerettighedsdomstolens dom af 9.1.2013, Volkov mod Ukraine (CE:ECHR:2013:0109JUD002172211, §§ 175-185). Jf. ligeledes generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C-397/19, EU:C:2020:747, punkt 100 og 101).

47 –      Jf. dommen i sagen A.K. m.fl. (præmis 142) og dom af 9.7.2020, Land Hessen (C-272/19, EU:C:2020:535, præmis 57).

48 –      Jf. dommen i sagen A.K. m.fl. (præmis 152).

49 –      Denne bestemmelse blev ændret ved national lovgivning (der i medierne omtales som »mundkurvslovgivningen«), der trådte i kraft den 14.2.2020. Denne lovgivning tilføjede bl.a. visse kategorier af disciplinærforseelser, idet den samtidig indholdsmæssigt bevarede de i denne sag omtvistede forseelser. Dette er genstanden for Kommissionens fjerde traktatbrudssøgsmål, der er blevet indledt mod Republikken Polen (jf. fodnote 8 i dette forslag til afgørelse).

50 –      Jf. bl.a. Venedigkommissionen og Europarådets generaldirektorat for menneskerettigheder og retsstatsprincippet (DGI), udtalelse nr. 977/2020 (CDL-AD(2020)017), 22.6.2020, punkt 44, Europarådets Parlamentariske Forsamling, beslutning 2316 om demokratiske institutioners funktion i Polen, 28.1.2020, punkt 11, Sammenslutning af Stater mod Korruption (GRECO), fjerde evalueringsrunde, andet tillæg til den anden compliancerapport (GrecoRC4(2019)23), 6.12.2019, navnlig punkt 58 og 66.

51 –      Som Kommissionen har anført var denne procedure genstand for kritik i bl.a. Venedigkommissionens udtalelse nr. 904/2017 (CDL-AD(2017)031), 11.12.2017, punkt 53-63.

52 –      Jf. dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531, præmis 30). I dette tilfælde to måneder fra modtagelsen af den begrundede udtalelse den 17.7.2019 (jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse).

53 –      Jf. dom af 10.12.2009, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-390/07, ikke trykt i Sml., EU:C:2009:765, præmis 59 og 63).

54 –      Disse eksempler nævnes i adskillige rapporter, der er udstedt af nationale og internationale organer vedrørende disciplinærsager og foranstaltninger, der træffes over for polske dommere. Jf. bl.a. Amnesty International, Poland: Free Courts, Free People, juli 2019, Helsinki Foundation for Human Rights, Disciplinary Actions Against Judges and Prosecutors, februar 2019, Themis Association of Judges, Response of the Polish authorities to the CJEU judgment of 19 November 2019, ajourført pr. 31.12.2020. Som det fremgår af punkt 69 i Europarådets Rådgivende Dommerkomités udtalelse nr. 3 fra 2002, der er nævnt i fodnote 45 i dette forslag til afgørelse, omfatter disciplinærforanstaltninger enhver foranstaltning, der har negativ indflydelse på en dommers status eller karriere.

55 –      Jf. dommen i sagen A.K. m.fl. (navnlig præmis 123-129 og 153).

56 –      Jf. dommen i sagen A.K. m.fl. (præmis 133 og 134).

57 –      Jf. dommen i sagen A.K. m.fl. (præmis 137-151). Jf. for så vidt angår KRS ligeledes dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere til den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 130-135), og mit forslag til afgørelse A.B. m.fl. (C-824/18, EU:C:2020:1053, punkt 116-126).

58 –      C-619/18, EU:C:2019:531.

59 –      Dom af 5.12.2019 (III PO 7/18), navnlig præmis 38-81.

60 –      Kendelser af 15.1.2020 (III PO 8/18 og III PO 9/18).

61 –      Afgørelse af 23.1.2020 (BSA I-4110-1/20), navnlig præmis 31-45. Denne afgørelse har retskraft (jf. præmis 2 og 3).

62 –      Jf. dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 167-169.

63 –      Jf. dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 132.

64 –      Jf. forslag til afgørelse i sagen A.K. m.fl. (punkt 131-137).

65 –      Jf. forslag til afgørelse i sagen A.K. m.fl. (punkt 138 og 139).

66 –      Dom af 20.4.2020 (U 2/20).

67 –      Dom af 25.3.2019 (K 12/18).

68 –      Jf. dom af 26.3.2020, Review Simpson og HG mod Rådet og Kommissionen (C-542/18 RX-II og C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, præmis 72).

69 –      Jf. dom af 26.3.2020, Review Simpson og HG mod Rådet og Kommissionen (C-542/18 RX-II og C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, præmis 73).

70 –      Jf. eksempelvis Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.4.2009, Savino m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2009:0428JUD001721405, § 94).

71 –      CE:ECHR:2016:0112JUD005777413, § 57-63 og 67.

72 –      Jf. punkt 67-72 i dette forslag til afgørelse. Jf. ligeledes generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19 og C-355/19, EU:C:2020:746, punkt 265).

73 –      Jf. eksempelvis det europæiske charter, der er nævnt i fodnote 43 i dette forslag til afgørelse, punkt 5.1, Europarådets Rådgivende Dommerkomités udtalelse nr. 3 fra 2002, der er nævnt i fodnote 45 i dette forslag til afgørelse, punkt 69, 71 og 77, De Forenede Nationers grundprincipper, der er nævnt i fodnote 43 i dette forslag til afgørelse, punkt 17, 19 og 20.

74 –      Jf. i denne retning dom af 6.11.2012, Otis m.fl. (C-199/11, EU:C:2012:684, præmis 48).

75 –      Jf. dom af 29.7.2019, Gambino og Hyka (C-38/18, EU:C:2019:628, præmis 39).

76 –      Jf. dom af 5.6.2018, Kolev m.fl. (C-612/15, EU:C:2018:392, præmis 71 og 72).

77 –      Jf. dom af 16.5.2017, Berlioz Investment Fund (C-682/15, EU:C:2017:373, præmis 97).

78 –      Jf. dom af 21.2.2013, Banif Plus Bank (C-472/11, EU:C:2013:88, præmis 29 og 30), og af 4.6.2013, ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 55).

79 –      Jf. dom af 16.10.2019, Glencore Agriculture Hungary (C-189/18, EU:C:2019:861, præmis 61).

80 –      For så vidt angår disciplinærsager mod dommere, jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 5.2.2009, Olujić mod Kroatien (CE:ECHR:2009:0205JUD002233005, § 77-91) (der konkluderede, at der forelå en tilsidesættelse af kravet om en rimelig frist og princippet om processuel ligestilling).

81 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.6.2019, Virgiliu Tănase mod Rumænien (CE:ECHR:2019:0625JUD004172013, § 209).

82 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 19.1.2010, Rangdell mod Finland (CE:ECHR:2010:0119JUD002317208, § 36). Denne periode kan imidlertid omfatte obligatoriske indledende skridt i sagen, jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.6.1978, Konig mod Tyskland (CE:ECHR:1978:0628JUD000623273, § 98).

83 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 27.7.2006, Mamič mod Slovenien (nr. 2) (CE:ECHR:2006:0727JUD007577801, §§ 23 og 24).

84 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.6.1978, Konig mod Tyskland (CE:ECHR:1978:0628JUD000623273, § 98).

85 –      Jf. i denne forbindelse P. van Dijk m.fl. (red.), Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 5. udgave, Intersentia, 2018, s. 588-592.

86 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 2.11.2010, Sakhnovskiy mod Rusland (CE:ECHR:2010:1102JUD002127203, § 94).

87 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 13.9.2016, Ibrahim m.fl. mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:2016:0913JUD005054108, § 253).

88 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 23.6.2016, Baka mod Ungarn (CE:ECHR:2016:0623JUD002026112, § 121), og af 23.5.2017, Paluda mod Slovakiet (CE:ECHR:2017:0523JUD003339212, § 45).

89 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 6.11.2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá mod Portugal (CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 196).

90 –      Jf. dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse) (C-808/18, EU:C:2020:1029, præmis 113).

91 –      Jf. dom af 16.12.2008, Cartesio (C-210/06, EU:C:2008:723, præmis 88), og af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere til den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 91 og 92).

92 –      Jf. Miasto Łowicz-dommen (præmis 58 og 59). Jf. ligeledes dom af 5.7.2016, Ognyanov (C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 25), og kendelse af 12.2.2019, RH (C-8/19 PPU, EU:C:2019:110, præmis 47).

93 –      C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 100.

94 –      Jf. i denne retning dom af 2.3.2021, A.B. m.fl. (Udnævnelse af dommere til den øverste domstol – søgsmål) (C-824/18, EU:C:2021:153, præmis 101).