Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
JEAN RICHARD DE LA TOUR,
представено на 13 юни 2024 г.(1)
Дело C‑118/23
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank,
Getin Holding S.A.,
LC Corp B.V.,
Fundacja Jolanty i Leszka Czarneckich z siedzibą w Warszawie,
NM,
IJ,
OP,
DL,
US,
AB,
SQ,
KP,
MP,
MZ,
CP,
MD,
GW,
ZD,
IB,
JJ,
KG,
WG,
JS,
KB,
MM,
MT,
MG,
GK,
QP,
KM,
LN,
CK,
MK,
WK,
KA,
AU,
BX,
SJ,
ML,
MT,
LP,
PS,
SP,
DG,
GM,
IJ,
LL,
PJ,
WJ,
JG,
OT,
BK,
HH,
HB,
GK,
RS,
CE,
ET,
IK,
NO,
BI,
TM,
CJ,
SN,
DI,
EO,
GL,
PA,
TN,
EQ,
PB,
LT,
LS,
NA,
PR,
IN,
IT,
TK,
LE,
NB,
SE,
KL,
BD,
RR,
RL,
IO,
BV,
TA,
TS,
AA,
MB,
YN,
IC,
EZ,
UB,
AM,
MP,
DJ,
VE,
XL,
OA,
IW,
DL,
NG,
UH,
CI,
RG,
RL,
SI,
OS,
NS,
BA,
NP,
PQ,
IY,
TG,
BE,
RN,
SL,
WE,
RY,
DL,
EO,
OR,
AW,
VQ,
QR,
SC,
RI
срещу
Bankowy Fundusz Gwarancyjny,
при участието на:
VELOBANK S.A.,
M.K., в качеството на синдик на Getin Noble Bank S.A., в ликвидация, по-рано Getin Noble Bank S.A.,
TD
[Преюдициално запитване, отправено от Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава, Полша)]
„Преюдициално запитване — Възстановяване и преструктуриране на кредитни институции — Банка в режим на преструктуриране — Кумулиране на функциите на органа за преструктуриране — Гаранция за оперативна независимост“
I. Въведение
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз(2) и член 3, параграф 3 и член 85, параграфи 2 и 3 от Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета(3).
2. Запитването е отправено в рамките на спор между надзорния съвет на Getin Noble Bank S.A. (наричана по-нататък „GN Bank“) и голям брой физически и юридически лица, от една страна, и Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Банков гаранционен фонд, Полша) (наричан по-нататък „BFG“), от друга страна, по повод на решението на последния, с което се открива процедура за принудително преструктуриране на GN Bank.
3. В настоящото заключение, в което в съответствие с искането на Съда ще се съсредоточа върху третия и четвъртия преюдициален въпрос, ще установя, от една страна, че функциите като временен банков управител и като гарант на банковите депозити са „други функции“, които могат да бъдат изпълнявани от орган за преструктуриране, при условие че се спазват определени изисквания, така че да се гарантира оперативната независимост между тези функции и функцията по преструктуриране, и от друга страна, че вътрешните правила ad hoc, необходими за спазването на тези изисквания, могат да се приемат и публикуват от държавите членки или от органите за преструктуриране.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Регламент (ЕС) № 575/2013
4. Член 2, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012(4), изменен с Регламент (ЕС) 2019/2033 на Европейския парламент и на Съвета от 27 ноември 2019 г.(5), предвижда:
„1. За да се осигури спазването на разпоредбите на настоящия регламент, компетентните органи разполагат с правомощията и следват процедурите, установени в Директива 2013/36/ЕС[(6)] и в настоящия регламент.
2. За да се осигури спазването на разпоредбите на настоящия регламент, органите за преструктуриране разполагат с правомощията и следват процедурите, определени в Директива [2014/59] и в настоящия регламент.“
5. Съгласно член 4, параграф 1, точка 40 от този регламент:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[...]
40) „компетентен орган“ означава официално признат от националното право публичен орган или структура, които са оправомощени по националното право да упражняват надзор върху институциите като част от действащата надзорна система в съответната държава членка“.
2. Директива 2014/59
6. Член 2, параграф 1, точка 40 от Директива 2014/59 предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[...]
40. „действие по преструктуриране“ означава решението дадена институция или дружество по член 1, параграф 1, буква б), в) или г) да бъдат поставени в режим на преструктуриране съгласно член 32 или 33, да се приложи инструмент за преструктуриране или да се упражнят едно или повече правомощия за преструктуриране.“
7. Член 3 от тази директива, озаглавен „Определяне на отговорните за преструктурирането органи“, предвижда в параграфи 3 и 4:
„3. Органите за преструктуриране могат да бъдат националните централни банки, компетентните министерства или други публични административни органи или органи, на които са предоставени публични административни правомощия. По изключение държавите членки могат да предвидят, че орган за преструктуриране могат да бъдат компетентните органи за надзор за целите на Регламент [№ 575/2013] и Директива [2013/36]. Въвеждат се подходящи структурни механизми, за да се гарантира оперативна независимост и за избягването на конфликт на интереси между надзорните функции по Регламент [№ 575/2013] и Директива [2013/36] или други функции на съответния орган и функциите на органите за преструктуриране по настоящата директива, без да се засягат задълженията за обмен на информация и сътрудничество, въведени в параграф 4. По-специално, държавите членки гарантират, че в рамките на компетентните органи, националните централни банки, компетентните министерства или другите органи съществува оперативна независимост между функциите по преструктуриране и надзорните или други функции на съответния орган.
Персоналът, участващ в изпълнението на функциите на органа за преструктуриране по настоящата директива, трябва да е структурно обособен и да ползва отделни линии за отчетност от персонала, участващ в изпълнението на задачите в съответствие с Регламент [№ 575/2013] и Директива [2013/36], или по отношение на другите функции на съответния орган.
За целите на настоящия параграф, държавата членка или органът за преструктуриране приема и оповестява публично всички необходими съответни вътрешни правила, включително правилата относно професионалната тайна и обмена на информация между различните функционални области.
4. Държавите членки изискват органите, които упражняват надзорни функции и функции по преструктуриране, и лицата, които упражняват тези функции от тяхно име, да си сътрудничат активно при подготовката, планирането и изпълнението на решения за преструктуриране, както когато органът за преструктуриране и компетентният орган са различни субекти, така и когато функциите се изпълняват от един и същ субект.“
8. Съгласно член 29, параграфи 1—3 от посочената директива:
„1. […] В зависимост от това какво е пропорционално предвид условията, компетентните органи могат да назначат временен управител, който да замени временно ръководния орган на институцията или да работи временно съвместно с ръководния орган на институцията, като компетентният орган уточнява решението си към момента на назначаването. Ако компетентният орган назначи временен управител, който да работи съвместно с ръководния орган на институцията, към момента на това назначаване той определя допълнително ролята, задълженията и правомощията на временния управител, както и всякакви изисквания към ръководния орган на институцията да се консултира с временния управител или да получава съгласието му преди да вземе конкретни решения или да предприеме конкретни действия. [...] Държавите членки допълнително гарантират, че временните управители [...] не са в положение на конфликт на интереси.
2. Компетентният орган определя правомощията на временния управител в момента на назначаването му въз основа на това, което е пропорционално според условията. Тези правомощия могат да включват някои или всички правомощия на ръководния орган на институцията съгласно нейния устав и националното право, включително правомощията да упражнява някои или всички административни функции на ръководния орган на институцията. [...]
3. Ролята и функциите на временния управител се определят от компетентния орган в момента на назначаването му и могат да включват оценяване на финансовото състояние на институцията, управление на дейността или на част от дейността на институцията с оглед предпазване или възстановяване на финансовото състояние на институцията и предприемане на мерки за възстановяване на доброто и благоразумно управление на дейността на институцията. Компетентният орган определя всички ограничения на ролята и функциите на временния управител в момента на назначаването му.“
Б. Полското право
1. Закон за банките
9. Член 144, параграфи 1, 1a, 3 и 4 от ustawa Prawo bankowe (Закон за банките)(7) от 29 август 1997 г. в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство, гласи:
„1. В хипотезата по член 138, параграф 3, във връзка с настъпването на обстоятелствата по член 142, параграф 1, с цел да се подобри състоянието на банката или да се осигури ефективността на прилагания план за възстановяване, Komisja Nadzoru Finansowego [Комисия за финансов надзор, Полша, по-нататък KNF] може да приеме решение за определяне на временен управител[(8)] на банката при съблюдаване на член 5, параграф 6 от [ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Закон от 10 юни 2016 г. за банковия гаранционен фонд, схемата за гарантиране на депозитите и принудителното преструктуриране)(9)].
1a. В хипотезата по параграф 1 [KNF] определя с решение подробния обхват на задачите на временния управител.
[...]
3. Временният управител има право да възразява срещу резолюциите и решенията на управителния съвет и надзорния съвет на банката. Изявлението за намерение за повдигане на възражение, направено на заседание на надзорния или управителния съвет, спира изпълнението на резолюцията или решението.
4. Временният управител може да оспорва резолюция на общото събрание на акционерите или резолюция на общото събрание на кооперативната банка, с които се нарушават интересите на банката [...]“.
2. Закон за банковия гаранционен фонд, схемата за гарантиране на депозитите и принудителното преструктуриране
10. Член 5, параграфи 1, 3 и 6 от Закона за банковия гаранционен фонд, схемата за гарантиране на депозитите и принудителното преструктуриране в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство, предвижда:
„1. Задачите на [BFG] включват:
1) изпълнение на задълженията, произтичащи от гарантирането на депозитите, по-специално извършване на плащания на гарантираните средства на вложителите;
2) контрол на данните, съдържащи се в системите за вписване на субектите, обхванати от гаранционна схема;
3) преструктуриране на субектите, посочени в член 64, точка 2, чрез обезценяване или преобразуване на капиталови инструменти;
4) провеждане на принудително преструктуриране;
5) изготвяне, преглед и актуализиране на плановете за принудително преструктуриране и груповите планове за принудително преструктуриране;
6) събиране и анализиране на информация за субектите, обхванати от гаранционната схема, и за ипотечните банки, по-специално за целите на изготвянето на анализи и прогнози за банковия сектор и сектора на касите, както и за отделните банки и каси;
7) извършване на други дейности за стабилността на националната финансова система.
[...]
3. [BFG] си сътрудничи с други субекти, действащи в подкрепа на стабилността на националната финансова система, със субекти, управляващи схеми за гарантиране на депозити, както и с компетентните органи за принудително преструктуриране, с Европейския банков орган и с компетентните органи за принудително преструктуриране на група, с компетентните органи за принудително преструктуриране на значим клон, с компетентните органи за принудително преструктуриране на дъщерно предприятие и с компетентните органи на трета държава за принудително преструктуриране.
[...]
6. По предложение на [BFG] [KNF] назначава [BFG] за временен управител по смисъла на член 144, параграф 1 от закона за банките [...]“
11. Член 101, параграфи 1, 6 и 7 от Закона за банковия гаранционен фонд, схемата за гарантиране на депозитите и принудителното преструктуриране предвижда:
„1. [KNF] незабавно информира [BFG] за:
1) заплаха от неплатежоспособност на субект;
2) липса на признаци, че надзорните действия, които могат да бъдат предприети, или действията на субекта ще направят възможно своевременното отстраняване на тази заплаха.
[...]
6. [KNF] предоставя и информацията, посочена в параграф 1, също така:
[...]
6) на органа, управляващ призната схема за гарантиране на депозитите в държавата, на чиято територия е установено предприятието майка;
7) на субектите, управляващи фондове за принудително преструктуриране в държавата, на чиято територия се намира седалището на предприятието майка, когато фондът не се управлява от компетентния орган за принудително преструктуриране за групата;
[...]
7. Ако едновременно са изпълнени следните условия:
1) национален субект е заплашен от несъстоятелност,
2) няма обосновани признаци, че действията на националния субект или на институционалната защитна схема, или пък надзорните действия, включително мерките за ранна намеса, позволяват да се отстрани своевременно заплахата от неплатежоспособност,
3) действията спрямо националния субект са необходими в обществен интерес
— [BFG] приема решение за започване на принудително преструктуриране спрямо националния субект или решение за обезценяване или преобразуване на капиталовите инструменти или приемливите задължения [...]“
12. Съгласно член 137, параграф 1 от този закон:
„Преди приемането на решението за преструктуриране [BFG] извършва прогнозна оценка на стойността на активите и пасивите на субекта“.
III. Фактите по спора в главното производство и преюдициалните въпроси
13. Поради неспазване от страна на GN Bank на минималните изисквания по член 92 от Регламент № 575/2013 с решение от 22 декември 2021 г. на основание член 144, параграфи 1 и 1a от Закона за банките KNF назначава BFG за временен управител (kurator)(10) в GN Bank с цел подобряване на финансовото състояние на същата. С това решение KNF възлага на BFG, в качеството му на временен управител на банката, по-специално да изготвя доклади, да наблюдава дейността на GN Bank и да упражнява всички законови правомощия на „kurator“.
14. Предвид заплахата от неплатежоспособност на GN Bank на 29 септември 2022 г. BFG, действайки в качеството си на орган за преструктуриране, приема решение за започване на принудително преструктуриране спрямо GN Bank, за обезценяване на емитираните от тази банка капиталови инструменти и за прилагане на инструмента за принудително преструктуриране „мостова институция“ (наричано по-нататък „решението от 29 септември 2022 г.“). В резултат на това на 3 октомври 2022 г. активите, посочени в това решение, са прехвърлени към мостовата институция Bank BFG S.A. BFG назначава временен управител в субекта, предмет на процедурата за принудително преструктуриране. Адресати на посоченото решение са GN Bank, Bank BFG и временният управител.
15. Надзорният съвет на GN Bank обжалва решението от 29 септември 2022 г. пред Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава, Полша), който е запитващата юрисдикция. Жалби подават и други субекти, включително притежатели на обезценени акции или облигации, емитирани от GN Bank, кредитори на GN Bank и страни по сключени с нея договори за кредити и заеми, деноминирани в чуждестранна валута или индексирани по обменния курс на чуждестранна валута(11).
16. Жалбоподателите в главното производство искат да се установи, че това решение е прието в нарушение на закона, което им позволявало да предявят искове за обезщетение за вреди пред общите съдилища. Изтъкнатите основания са изведени както от нарушение на материалното право, така и от нарушение на процесуални правила със съществено значение за решаването на делото. В това отношение по-специално се твърди, че BFG се е намирал в положение на конфликт на интереси, което му пречело да изпълнява възложените на органа за преструктуриране функции, тъй като е изпълнявал едновременно надзорни функции, функции на гарант по депозитите и функции по преструктуриране. Този конфликт на интереси се утежнявал от липсата на подходящи процесуални гаранции като предвидените в Директива 2014/59.
17. BFG оспорва наличието на конфликт на интереси. Той твърди, че е въвел организационни и структурни разпоредби, които позволяват да се гарантира оперативната му независимост и да се избегне всякакъв конфликт на интереси между изпълнението на функциите по преструктуриране и изпълнението на други негови функции.
18. Запитващата юрисдикция има съмнения по-специално относно наличието на такъв конфликт на интереси.
19. На първо място, тази юрисдикция иска да се установи дали функцията на законов гарант на банковите депозити и функцията на временен управител (kurator) на банката съответстват на „надзорните функции“ или на „други функции“, посочени в член 3, параграф 3 от Директива 2014/59, които не трябва да се съчетават с функцията по преструктуриране.
20. Тази юрисдикция счита, от една страна, че макар функцията на временен управител да не може да се квалифицира като надзорна функция в тесен смисъл, тъй като тази функция се изпълнява от KNF, съгласно полското право временният банков управител (kurator) се назначава с решение на същия надзорен орган и изпълнява възложените му от този орган задачи. Оттук тя стига до извода, че не може a priori да се изключи, че изпълнението на тази функция от BFG не изисква въвеждането на подходящи механизми за гарантиране на оперативна независимост и избягване на конфликт на интереси.
21. От друга страна, според посочената юрисдикция кумулирането на функцията по преструктуриране с функцията по гарантиране на депозитите, която включва задачите по набиране и изплащане на средства за покриване на гаранциите, би могло — при липсата на структурно разделение и организационна независимост между тези функции — да създаде риск спрямо банка, застрашена от несъстоятелност, BFG да предприеме действия, продиктувани от стремежа да се ангажират възможно най-малко средствата, с които BFG разполага.
22. На второ място, запитващата юрисдикция изразява съмнения относно естеството на изискването за осигуряване на структурните гаранции, посочени в член 3, параграф 3 от Директива 2014/59, и иска да се установи дали при конкретните обстоятелства по делото е възможно да се приеме, че целта за оперативна независимост е постигната и че не е възникнал никакъв конфликт на интереси.
23. По-специално тази юрисдикция счита, че въпросната цел следва да се постигне, като се гарантира, че персоналът, участващ в изпълнението на функциите на органа за преструктуриране, е структурно обособен и ползва отделни линии за отчетност от персонала, участващ в изпълнението на задачите за надзор или персонала, изпълняващ други функции на съответния орган. Според нея обаче със закона за банковия гаранционен фонд, схемата за гарантиране на депозитите и преструктурирането не се въвеждат системни механизми за осигуряване на структурно разделение между функцията на органа за преструктуриране и другите функции на BFG. Тя уточнява, че задачите по принудително преструктуриране, функцията като временен банков управител и функцията по гарантиране на депозитите са възложени на отделни организационни звена в структурата на BFG, но решения в обхвата на всички тези функции се вземат от едни и същи лица, изпълняващи ръководни или консултативни функции в BFG.
24. При тези обстоятелства Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 85, параграфи 2 и 3 от Директива [2014/59], разглеждан във връзка с член 47 от [Хартата] и член 19, параграф 1, втора алинея [ДЕС], да се тълкува в смисъл, че когато надзорният съвет на субект в процес на преструктуриране е подал жалба до национален административен съд срещу решение за принудително преструктуриране, се счита, че ефективно правно средство за защита е осигурено и на лицата, гледащи на обжалването на това решение като средство за защита на своя правен интерес, ако при упражняването на съдебен контрол върху обжалваното решение съдът не е обвързан от оплакванията и исканията в жалбата, нито пък от посоченото правно основание, а окончателното съдебно решение, постановено след разглеждането на тази жалба, ще има действие erga omnes, и ако възможността тези лица да получат защита на правния си интерес не се обвързва с отделното подаване от тях на жалба до административния съд срещу посоченото по-горе решение?
2) Трябва ли член 85, параграф 3 от Директива [2014/59], с който се въвежда изискване съдебният контрол да се извършва бързо, както и член 47 от [Хартата] и член 19, параграф 1, втора алинея [ДЕС], в които се предвижда ефективна правна защита, да се тълкуват в смисъл, че не допускат прилагането на процесуална разпоредба от правото на държава членка, която задължава националния административен съд да разглежда заедно всички подадени до него жалби срещу решение на органа за преструктуриране, ако поради прилагането на тази разпоредба и на други изисквания от националното право, уреждащо административното съдопроизводство, постановяването на решение по делото в разумен срок може да се окаже прекомерно трудно, а дори и невъзможно, предвид големия брой такива жалби?
3) Трябва ли член 3, параграф 3 от Директива [2014/59] да се тълкува в смисъл, че позволява на държава членка да не извършва структурно разделение — за да се гарантира оперативна независимост и да се избегне конфликт на интереси — на функциите на органа за преструктуриране от другите му функции като законов гарант на банковите депозити или като временен банков управител (kurator), назначен въз основа на решение на компетентния национален орган за надзор за целите на Регламент [№ 575/2013] и Директива [2013/36]?
4) Трябва ли член 3, параграф 3 от Директива [2014/59] да се тълкува в смисъл, че когато държава членка не изпълни задължението за въвеждане на подходящи структурни механизми, за да се гарантира оперативна независимост и да се избегне конфликт на интереси между надзорните функции по Регламент [№ 575/2013] и Директива [2013/36] или други функции на съответния орган и функциите на органа за преструктуриране, условието за оперативна независимост и избягване на конфликт на интереси може да се счете за изпълнено, ако националният административен съд, упражняващ съдебен контрол върху решението за принудително преструктуриране, счете, че приложените други организационни мерки и фактическите действия на органа за преструктуриране са достатъчни за постигането на този резултат?“
25. BI и TM, SJ и ML, DG и GM, BFG, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank и др., полското правителство и Европейската комисия представят писмени становища. Тези страни (с изключение на DG и GM), а също така, OS и NS и DL и др., участват в съдебното заседание, проведено на 21 март 2024 г., на което отговарят на поставените от Съда въпроси за устен отговор.
IV. Анализ
26. По искане на Съда ще съсредоточа анализа си върху третия и четвъртия въпрос на запитващата юрисдикция, които се отнасят до проблематиката за конфликта на интереси в рамките на BFG.
А. По третия преюдициален въпрос
27. Запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали член 3, параграф 3 от Директива 2014/59 трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на държава членка да не извършва структурно разделение — за да се гарантира оперативна независимост и да се избегне конфликт на интереси — на функциите на органа за преструктуриране от другите му функции като законов гарант на банковите депозити или като временен банков управител (kurator), назначен въз основа на решение на компетентния национален орган за надзор за целите на Регламент № 575/2013 и на Директива 2013/36.
28. Член 3, параграф 3 от Директива 2014/59 ясно посочва, че по изключение орган за преструктуриране могат да бъдат компетентните органи за пруденциален надзор над кредитните институции и инвестиционните посредници.
29. В същия член 3, параграф 3 се уточнява, че това кумулиране на функциите е възможно само при няколко условия. Първо, с подходящи структурни механизми трябва да се гарантира оперативна независимост и да се избегне конфликт на интереси между двете функции (пруденциален надзор и принудително преструктуриране), без да се засягат задълженията за обмен на информация и сътрудничество, необходими за подготовката, планирането и изпълнението на решения за преструктуриране(12). Второ, тази оперативна независимост трябва да се изразява в структурно обособяване и отделни линии за отчетност на персонала, участващ в изпълнението на всяка от двете функции. Трето, държавата членка или органът за преструктуриране приема и оповестява публично всички необходими съответни вътрешни правила, включително правилата относно професионалната тайна и обмена на информация между различните функционални области.
30. Тези условия, които се прилагат, когато органът за преструктуриране изпълнява функциите на орган, упражняващ пруденциален надзор, се прилагат и за „другите функции на [органа за преструктуриране]“.
31. Поради това се поставя въпросът дали тези изисквания трябва да бъдат изпълнени, когато, както в настоящия случай, органът за преструктуриране е бил назначен за временен управител (kurator) на етапа на ранната намеса, предвидена в член 29 от Директива 2014/59, и осигурява гарантирането на банковите депозити.
32. За тази цел следва първо да се разгледа какви видове конфликти на интереси трябва да се избягват.
33. Несъмнено, както се посочва в съображение 15 от Директива 2014/59, с цел да се осигури необходимата бързина на действията, да се гарантира независимостта от икономическите субекти и да се избегнат конфликтите на интереси, следва да се определят публични административни органи или органи с публични административни правомощия, които да изпълняват функциите и задачите, свързани с преструктурирането по настоящата директива. Струва ми се обаче, че този риск от конфликт на интереси по отношение на външния свят, тоест икономическите субекти, не е рискът, посочен в член 3 от тази директива, тъй като посоченият риск от конфликт на интереси по отношение на икономическите субекти, който прилича на субективен конфликт на интереси, се смекчава от определянето на публичен орган, а не на частноправен субект. Понятието „субективен конфликт на интереси“ явно се използва, когато в член 29 от същата директива се предвижда липсата на конфликт на интереси при назначаването на временния управител или при прилагането на инструмента за преструктуриране за продажба на стопанска дейност, като в този случай предлагането на пазара не трябва да е свързано с конфликт на интереси(13).
34. В настоящия случай става въпрос за риск от конфликт на интереси надолу по веригата, т.е. в рамките на самия орган за преструктуриране. При това положение конфликтът на интереси вече не се разглежда като субективен риск, свързан с личния интерес на физическо или юридическо лице, а като функционален или обективен риск, свързан с изпълнението на няколко функции от един и същ субект, което може да доведе до нарушаване на процеса на вземане на решения.
35. Що се отнася до кумулирането на упражняването на функциите по пруденциален надзор и функциите по преструктуриране в рамките на един и същ субект, законодателят на Съюза е счел, че това е възможно при спазване на някои от посочените по-горе организационни изисквания. Освен това той е предвидил, че тези организационни изисквания трябва да бъдат въведени по отношение на другите функции, изпълнявани от органа за преструктуриране.
36. От това може да се направи извод, че целта на законодателя на Съюза е да защити решенията на органа за преструктуриране от всякакво влияние извън възложената му задача за преструктуриране, като се имат предвид икономическите и правни последици, по-специално за кредиторите и акционерите, от евентуалните решения за преструктуриране.
37. Следователно за постигането на тази цел е необходимо широко тълкуване на понятието „други функции“.
38. Така, противно на анализа, предложен от BFG и полското правителство, функцията по гарантиране на банковите депозити трябва да се счита за „друга функция“, подчинена на изискванията за предотвратяване на конфликти на интереси, когато се изпълнява от органа за преструктуриране.
39. Макар да е вярно, че тази функция по гарантиране на депозитите е предназначена да осигури, също както функцията за преструктуриране, финансова стабилност(14) и че средствата по схемата за гарантиране на депозитите са предназначени да бъдат използвани в рамките на действие по преструктуриране(15), не може да се изключи вероятността при използването на тези средства да възникне грешка, която трябва да може да бъде отстранена без риск от конфликт на интереси в рамките на органа за преструктуриране.
40. Всъщност член 75 от Директива 2014/59 предвижда, че „[д]ържавите членки гарантират, че ако с оценката по член 74 се установи, че [...] схемата за гарантиране на депозити по член 109, параграф 1, [е] понесл[а] по-големи загуби, отколкото [щеше] да понес[e] при ликвидация чрез обичайно производство по несъстоятелност, [тя] има[...] право разликата да [ѝ] бъде изплатена от механизмите за финансиране на преструктурирането“. В тази хипотеза интересите на схемата за гарантиране на депозитите и на органа за преструктуриране са противоречиви. Следователно при всички положения предложеният от BFG и полското правителство критерий за ограничаване на „другите функции“, към които се прилагат организационните изисквания, само до функциите, които могат да са в конфликт с функцията по преструктуриране, не е изпълнен.
41. Що се отнася до функциите на временен управител (kurator), те се изпълняват от органа, назначен от органа за пруденциален надзор съгласно член 29 от Директива 2014/59. Поради това се поставя въпросът дали тези функции са надзорните функции по Регламент № 575/2013 и Директива 2013/36, или попадат в категорията „други функции“, посочена в член 3, параграф 3 от Директива 2014/59.
42. Всъщност последният член предвижда, че функциите по преструктуриране могат да бъдат изпълнявани от органа за пруденциален надзор, с други думи, че един орган може да упражнява едновременно функциите по преструктуриране и по пруденциален надзор. Следователно в буквалния смисъл на думата „надзорните функции по Регламент [№ 575/2013] и Директива [2013/36]“ биха съответствали на всички надзорни задачи, изпълнявани от органа за пруденциален надзор съгласно тези два текста.
43. Надзорните мерки и правомощия на органа за пруденциален надзор са описани в членове 102—107 от Директива 2013/36. Както уточнява член 27, параграф 1 от Директива 2014/59, който предвижда мерки за ранна намеса преди евентуалното преструктуриране, „държавите членки гарантират, че без да се засягат мерките по член 104 от Директива [2013/36], когато е приложимо“, компетентните органи могат да предприемат някои изброени в него мерки.
44. Така мерките за ранна намеса се добавят към мерките, възложени на органа за пруденциален надзор с Директива 2013/36.
45. По същия начин функциите, които могат да бъдат възложени на временния управител (kurator), представляват допълнителна степен на намеса в управлението на институцията, тъй като този управител се назначава или за да замени временно ръководния орган на институцията, или за да работи временно съвместно с него(16).
46. Следователно тези функции, свързани с ранната намеса и с временното управление, са специфични за Директива 2014/59 и трябва да се квалифицират като „други функции“, а не като функции по пруденциален надзор в тесен смисъл.
47. Във всеки случай гаранциите за независимост и мерките за предотвратяване на конфликт на интереси са еднакви за функциите по пруденциален надзор и за другите функции.
48. Законодателят на Съюза следва същата логика, що се отнася до оперативната независимост и предотвратяването на конфликти на интереси, по отношение на Европейската централна банка (ЕЦБ), която наред със задачите си в областта на паричната политика изпълнява задачата за пруденциален надзор. Така член 25, параграф 2, втора алинея от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции(17), предвижда, че служителите, които изпълняват функцията по пруденциален надзор, се отделят организационно и подлежат на отделни механизми на докладване от служителите, участващи в изпълнението на други задачи, възложени на ЕЦБ. В параграф 3 от този член се уточнява, че за тази цел ЕЦБ приема и публикува всички необходими вътрешни правила, включително правила относно професионалната тайна и обмена на информация между двете функционални области.
49. Конкретните правила за прилагане на тези принципи са подробно описани в Наръчник за пруденциалния надзор, изготвен през януари 2024 г. от ЕЦБ. Например обсъжданията на Управителния съвет по въпросите на пруденциалния надзор са предмет на отделни графици и заседания, различни от тези, свързани с паричните въпроси(18). Функциите по пруденциален надзор са възложени на шест конкретни генерални дирекции, всяка от които е подчинена на председателя или заместник-председателя на Надзорния съвет, който е независим от Управителния съвет и е натоварен със задачата да му представя проектите за пруденциални решения. Съществуват общи служби (човешки ресурси, информационни системи, комуникация, бюджет и организация, помещения, вътрешен одит, правни и статистически услуги) за обслужване на всички задачи, възложени на ЕЦБ(19).
50. Струва ми се, че този вид организация е в съответствие с идентичните изисквания на Директива 2014/59. Всъщност, ако се допусне кумулиране на функции в рамките на един и същ орган, това не би трябвало да води до налагането на двоен управителен съвет, нито на дублирани общи служби. За сметка на това е необходимо линиите за отчетност да останат разделени извън този управителен съвет, като се има предвид, че съществуването на Надзорен съвет наред с Управителния съвет в ЕЦБ е изискване на Регламент № 1024/2013(20).
51. Тези въпроси следва да бъдат изяснени в бъдещия текст относно преструктурирането на застрахователните и презастрахователните предприятия. Всъщност в предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета за уреждане на възстановяването и преструктурирането на застрахователните и презастрахователните дружества и за изменение на директиви 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2009/138/ЕО и (ЕС) 2017/1132 и на регламенти (ЕС) № 1094/2010 и (ЕС) № 648/2012(21), включително в последната му редакция(22), съществуват подобни разпоредби относно определянето на органите за преструктуриране, компетентни за застрахователните предприятия, и съществуването на други функции, изпълнявани от тези органи. Използваните понятия са същите като в Директива 2014/59 и в Регламент № 1024/2013, а именно подходящи структурни механизми за недопускане на конфликти на интереси между различните изпълнявани функции, отделна йерархична структура на отчетност, оперативна независимост. Към това се добавя следното уточнение: необходимост от отделен персонал и процеси на вземане на решения. В настоящия вид на проекта член 3, параграф 4 предвижда, че най-високото равнище на йерархична отчетност може да бъде най-високото равнище на организацията, което обхваща различни функции, и че на персонала може да се поверяват и други функции.
52. Тези обстоятелства могат да бъдат полезни на запитващата юрисдикция, която ще трябва да прецени дали правилата за организация на работата, избрани с цел да се гарантира оперативна независимост и да се избегнат конфликтите на интереси между различните възложени на BFG функции, позволяват да се спазят условията по член 3, параграф 3 от Директива 2014/59.
53. Ето защо предлагам на запитващата юрисдикция да се отговори, че член 3, параграф 3 от Директива 2014/59 трябва да се тълкува в смисъл, че изискванията за наличие на подходящи структурни механизми, за да се гарантира оперативна независимост и за избягването на конфликт на интереси между надзорните функции по Регламент № 575/2013 и Директива 2013/36 или други функции на съответния орган и функциите на органите за преструктуриране по директива 2014/59, по-специално структурно обособяване и отделни линии за отчетност, се прилагат, когато органът за преструктуриране изпълнява другите функции на временен управител съгласно член 29 от тази директива и на гарант на банковите депозити.
Б. По четвъртия преюдициален въпрос
54. Този въпрос по същество се отнася до това дали липсата на подходящи структурни механизми, въведени от държавата членка и предназначени да предотвратят конфликти на интереси и да гарантират оперативна независимост, може да бъде преодоляна чрез организационни мерки и фактически действия на органа за преструктуриране.
55. Припомням, че член 3, параграф 3, последна алинея от Директива 2014/59 гласи, че „държавата членка или органът за преструктуриране приема и оповестява публично всички необходими съответни вътрешни правила, включително правилата относно професионалната тайна и обмена на информация между различните функционални области“.
56. От този член ясно следва, че вътрешните ad hoc правила не трябва да се приемат и оповестяват публично единствено от държавите членки, а могат да се приемат и от самия орган за преструктуриране.
57. Член 3, параграф 5 от предложението за директива, посочено в точка 51 от настоящото заключение, включително в последната му редакция(23), гласи, че не държавите членки, а органите за преструктуриране отговарят за приемането и публичното оповестяване на правилата, предназначени да гарантират оперативната независимост на различните функции, изпълнявани от органа за преструктуриране, и липсата на конфликт на интереси.
58. По този въпрос BFG прилага към своите становища пред Съда някои правилници, приети от неговия управителен съвет(24), от председателя на последния(25) или от съвета на BFG(26). Предмет на тези актове са по-специално структурната организация и организационната схема на службата на BFG, разпределението на задачите между членовете на управителния съвет и техните надзорни правомощия по отношение на службите на BFG, които са под тяхно ръководство, етичните принципи, приложими за служителите на BFG, както и инструкциите за изпълнение на функциите на временен банков управител (kurator) от BFG.
59. Поради това запитващата юрисдикция следва да провери какви правила са били приети и публично оповестени от органа за преструктуриране. Запитващият съд може надлежно да разгледа тези текстове, за да прецени как в рамките на BFG се прилагат изискванията за оперативна независимост и липса на конфликт на интереси по член 3, параграф 3 от Директива 2014/59.
60. Що се отнася до публичното оповестяване на тези правила, което също се изисква с тази разпоредба, запитващата юрисдикция ще трябва да провери дали то действително е направено и евентуално да се увери дали данните, налични на уебсайта на BFG — и по-специално организационната схема и указанията относно правомощията на всеки от членовете на управителния съвет и свързаните с него служби — могат да компенсират липсата на публикуване на самите актове. Следва да се отбележи, че Директива 2014/59 не предвижда санкции за тази липса на публично оповестяване.
61. Във всеки случай когато в правото на Съюза липсва уточнение от процесуално естество за потвърждаване на определено право, съгласно постоянната практика на Съда именно националната правна уредба на всяка държава членка трябва да уреди процесуалните правила, предназначени да гарантират защитата на правата, които субектите на правото черпят от правото на Съюза. Тези правила обаче не трябва да са по-неблагоприятни от подобните вътрешноправни средства за защита (принцип на равностойност) и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност)(27).
62. Следователно при липсата на национална правна уредба за транспониране на Директива 2014/59, която да санкционира липсата на публично оповестяване, запитващата юрисдикция ще трябва да приложи вътрешното си право, за да прецени последиците от тази липса.
63. В заключение предлагам да се отговори на запитващата юрисдикция, че член 3, параграф 3 от Директива 2014/59 трябва да се тълкува в смисъл, че при липса на вътрешни правила, приети и публично оповестени от държавата членка, които да могат да гарантират оперативна независимост и да предотвратят всякакъв конфликт на интереси между надзорните функции, предвидени в Регламент № 575/2013 и Директива 2013/36, или другите функции на съответния орган и функциите, възложени на органите за преструктуриране съгласно Директива 2014/59, органът за преструктуриране следва да приеме и публикува такива правила, а националният съд — да провери дали те могат да гарантират постигането на целите, посочени в член 3, параграф 3 от Директива 2014/59, или да изведе последиците съгласно националното право от липсата на приемане или публично оповестяване на тези правила.
V. Заключение
64. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на третия и четвъртия преюдициален въпрос, поставени от Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Областен административен съд Варшава, Полша), по следния начин:
Член 3, параграф 3 от Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета
следва да се тълкува в смисъл, че:
– изискванията за наличие на подходящи структурни механизми, за да се гарантира оперативна независимост и за избягването на конфликт на интереси между надзорните функции по Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012, изменен с Регламент (ЕС) 2019/2033 на Европейския парламент и на Съвета от 27 ноември 2019 г., и Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/EО и за отмяна на директиви 2006/48/EО и 2006/49/EО, изменена с Директива (ЕС) 2019/878 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2019 г., или други функции на съответния орган и функциите на органите за преструктуриране по Директива 2014/59, по-специално структурно обособяване и отделни линии за отчетност, се прилагат, когато органът за преструктуриране изпълнява другите функции на временен управител съгласно член 29 от посочената директива и на гарант на банковите депозити.
– При липса на вътрешни правила, приети и публично оповестени от държавата членка, които да гарантират оперативна независимост и да предотвратят всякакъв конфликт на интереси между надзорните функции, предвидени в Регламент № 575/2013 и Директива 2013/36, както са изменени, или другите функции на съответния орган и функциите, възложени на органите за преструктуриране съгласно Директива 2014/59, органът за преструктуриране следва да приеме и публикува такива правила, а националният съд — да провери дали те могат да гарантират постигането на целите, посочени в член 3, параграф 3 от Директива 2014/59, или да изведе последиците съгласно националното право от липсата на приемане или публично оповестяване на тези правила.