null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JEANA RICHARDA DE LA TOUR
přednesené dne 13. června 2024(1)
Věc C‑118/23
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank,
Getin Holding S. A.,
LC Corp BV,
Fundacja Jolanty i Leszka Czarneckich z siedzibą w Warszawie,
NM,
IJ,
OP,
DL,
US,
AB,
SQ,
KP,
MP,
MZ,
CP,
MD,
GW,
ZD,
IB,
JJ,
KG,
WG,
JS,
KB,
MM,
MT,
MG,
GK,
QP,
KM,
LN,
CK,
MK,
WK,
KA,
AU,
BX,
SJ,
ML,
MT,
LP,
PS,
SP,
DG,
GM,
IJ,
LL,
PJ,
WJ,
JG,
OT,
BK,
HH,
HB,
GK,
RS,
CE,
ET,
IK,
NO,
BI,
TM,
CJ,
SN,
DI,
EO,
GL,
PA,
TN,
EQ,
PB,
LT,
LS,
NA,
PR,
IN,
IT,
TK,
LE,
NB,
SE,
KL,
BD,
RR,
RL,
IO,
BV,
TA,
TS,
AA,
MB,
YN,
IC,
EZ,
UB,
AM,
MP,
DJ,
VE,
XL,
OA,
IW,
DL,
NG,
UH,
CI,
RG,
RL,
SI,
OS,
NS,
BA,
NP,
PQ,
IY,
TG,
BE,
RN,
SL,
WE,
RY,
DL,
EO,
OR,
AW,
VQ,
QR,
SC,
RI
proti
Bankowy Fundusz Gwarancyjny,
za přítomnosti:
VELOBANK S. A.,
M. K., jako insolvenční správce Getin Noble Bank S. A., v likvidaci, dříve Getin Noble Bank S. A.,
TD
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (vojvodský správní soud ve Varšavě, Polsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí – Banka podléhající režimu řešení krize – Kumulace funkcí orgánu příslušného k řešení krize – Záruka provozní nezávislosti“
I. Úvod
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, článku 47 Listiny základních práv Evropské unie(2) a čl. 3 odst. 3, jakož i čl. 85 odst. 2 a 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU ze dne 15. května 2014, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se mění směrnice Rady 82/891/EHS, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU a 2013/36/EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 a (EU) č. 648/2012(3).
2. Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi dozorčí radou společnosti Getin Noble Bank S. A. (dále jen „GN Bank“) a velkým počtem fyzických a právnických osob na straně jedné a Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Bankovní garanční fond, Polsko) (dále jen „BFG“), který se týká jeho rozhodnutí o zahájení řešení krize vůči společnosti GN Bank.
3. V tomto stanovisku, které se v souladu s žádostí Soudního dvora zaměří na třetí a čtvrtou předběžnou otázku, prokážu, že funkce dočasného správce a pojistitele bankovních vkladů jsou „jinými funkcemi“, které mohou být vykonávány orgánem příslušným k řešení krize s výhradou dodržení určitých požadavků, které mohou zajistit provozní nezávislost mezi těmito funkcemi a funkcí řešení krize, a dále, že příslušná interní pravidla nezbytná ke splnění těchto požadavků mohou přijmout a zveřejnit členské státy nebo orgány příslušné k řešení krize.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Nařízení (EU) č. 575/2013
4. Článek 2 odst. 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012(4), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/2033 ze dne 27. listopadu 2019(5), stanoví:
„1. Pro účely zajišťování souladu s tímto nařízením mají příslušné orgány pravomoci a dodržují postupy stanovené ve směrnici 2013/36/EU[(6)] a v tomto nařízení.
2. Pro účely zajišťování souladu s tímto nařízením mají orgány příslušné k řešení krize pravomoci a dodržují postupy stanovené ve směrnici [2014/59] a v tomto nařízení.“
5. Ustanovení čl. 4 odst. 1 bodu 40 tohoto nařízení zní takto:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[...]
‚příslušný[m] orgánem‘ veřejný orgán nebo subjekt oficiálně uznaný vnitrostátními právními předpisy, který je podle vnitrostátního práva oprávněn vykonávat dohled nad institucemi jako součást systému dohledu fungujícího v daném členském státě.“
2. Směrnice 2014/59
6. Článek 2 odst. 1 bod 40 směrnice 2014/59 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[...]
40. ‚opatřením k řešení krize‘ rozhodnutí zavést podle článku 32 nebo 33 v instituci nebo subjektu uvedeném v čl. 1 odst. 1 písm. b), c) nebo d) režim, řešení krize, použití nástroje k řešení krize nebo výkon jedné nebo více pravomocí k řešení krize;“
7. Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Určení orgánů příslušných k řešení krize“, ve svých odstavcích 3 a 4 stanoví:
„3. Orgány příslušnými k řešení krize mohou být národní centrální banky, příslušná ministerstva nebo jiné orgány veřejné správy či orgány, jimž byly svěřeny pravomoci v oblasti veřejné správy. Členské státy mohou výjimečně stanovit, že orgánem příslušným k řešení krize jsou příslušné orgány pro dohled pro účely nařízení [č. 575/2013] a směrnice [2013/36]. Musí být přijata vhodná strukturální opatření zajišťující provozní nezávislost, aby nedocházelo ke střetům zájmů mezi funkcemi dohledu podle nařízení [č. 575/2013] a směrnice [2013/36] nebo jinými funkcemi relevantního orgánu a funkcemi orgánů příslušných k řešení krize podle této směrnice, aniž jsou dotčeny povinnosti výměny informací a spolupráce stanovené v odstavci 4. Členské státy zejména zajistí, aby v rámci příslušných orgánů, národních centrálních bank, příslušných ministerstev nebo jiných orgánů byl výkon funkce řešení krize nezávislý na výkonu funkce dohledu nebo jiných funkcí relevantního orgánu.
Pracovníci vykonávající funkce orgánu příslušného k řešení krize podle této směrnice musí být strukturálně odděleni od pracovníků vykonávajících činnosti podle nařízení [č. 575/2013] a směrnice [2013/36] či jiné funkce relevantního orgánu a musí podléhat odděleným hierarchickým vztahům.
Pro účely tohoto odstavce členské státy nebo orgán příslušný k řešení krize přijme a zveřejní veškerá nezbytná příslušná interní pravidla, včetně pravidel upravujících profesní tajemství a výměnu informací mezi jednotlivými funkčními oblastmi.
4. Členské státy požadují, aby orgány vykonávající funkci dohledu a funkci řešení krize a osoby vykonávající tyto funkce jejich jménem úzce spolupracovaly při přípravě, plánování a uplatňování rozhodnutí k řešení krize, bez ohledu na to, zda orgán příslušný k řešení krize a příslušný orgán představují samostatné subjekty nebo zda tyto funkce zastává týž subjekt.“
8. Článek 29 odst. 1 až 3 uvedené směrnice zní:
„1. […] Příslušné orgány mohou úměrně daným okolnostem jmenovat jakéhokoli dočasného správce, aby buď dočasně nahradil vedoucí orgán, nebo dočasně pracoval s vedoucím orgánem instituce; toto rozhodnutí příslušný orgán upřesní při jmenování. Pokud příslušný orgán jmenuje dočasného správce pro práci s vedoucím orgánem instituce, určí při jmenování jeho úlohu, povinnosti a pravomoci a veškeré požadavky na vedoucí orgán instituce, aby před přijetím konkrétních rozhodnutí nebo opatření konzultoval dočasného správce nebo získal jeho souhlas. [...] Členské státy dále zajistí, aby každý dočasný správce [...] nenacházel se v žádném střetu zájmů.
2. Příslušný orgán určí úměrně daným okolnostem pravomoci dočasného správce při jeho jmenování. Tyto pravomoci mohou zahrnovat některé nebo veškeré pravomoci řídícího orgánu instituce podle stanov instituce a podle vnitrostátního práva, včetně pravomoci vykonávat některé nebo veškeré administrativní funkce vedoucího orgánu instituce [...]
3. Úlohu a funkce dočasného správce určí příslušný orgán při jmenování; tato úloha a tyto funkce mohou zahrnovat zjišťování finanční situace instituce, řízení činností nebo části činností instituce s cílem zachovat nebo obnovit finanční situaci instituce a přijímání opatření na obnovu řádného a obezřetného řízení činností instituce. Příslušný orgán při jmenování určí veškeré meze úlohy a funkcí dočasného správce.“
B. Polské právo
1. Bankovní zákon
9. Článek 144 odst. 1, 1a, 3 a 4 ustawy Prawo bankowe (bankovní zákon)(7) ze dne 29. srpna 1997 ve znění použitelném na skutkové okolnosti sporu v původním řízení stanoví:
„1. V případě uvedeném v čl. 138 odst. 3 v souvislosti s okolnostmi uvedenými v čl. 142 odst. 1 může Komisja Nadzoru Finansowego [komise pro finanční dohled, Polsko (dále jen ‚KNF‘)] a účelem zlepšení situace banky nebo zajištění účinnosti prováděného ozdraveného plánu vydat rozhodnutí o jmenování kurátora[(8)] banky, a to s výhradou čl. 5 odst. 6 [ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (zákon o bankovním garančním fondu, systému pojištění vkladů a nucené restrukturalizaci)(9), ze dne 10. června 2016].
1a. V případě uvedeném v odstavci 1 [KNF] ve svém rozhodnutí stanoví podrobný rámec úkolů kurátora.
[...]
3. Kurátor má právo vznášet námitky proti usnesením a rozhodnutími správní rady a dozorčí rady banky. Prohlášením o záměru podat námitky učiněné na zasedání dozorčí rady nebo správní rady se má odkladný účinek ve vztahu k vykonatelnosti usnesení nebo rozhodnutí.
4. Kurátor může napadnout usnesení valné hromady akcionářů nebo usnesení valné hromady družstevní banky, které poškozuje zájmy banky [...]“
2. Zákon o bankovním garančním fondu, systému pojištění vkladů a nucené restrukturalizaci
10. Článek 5 odst. 1, 3 a 6 zákona o bankovním garančním fondu, systému pojištění vkladů a nucené restrukturalizaci ve znění použitelném na skutkové okolnosti sporu v původním řízení stanoví:
„1. Mezi úkoly [BFG] patří:
1) plnění povinností vyplývajících zpojištění vkladů, zejména provádění výplat pojištěných prostředků vkladatelům;
2) kontrola údajů obsažených v registračních systémech subjektů, na které se vztahuje režim pojištění;
3) restrukturalizace subjektů uvedených v čl. 64 bodě 2 odpisem nebo konverzí kapitálových nástrojů;
4) vedení nucené restrukturalizace;
5) vypracování, revize a aktualizace plánů nucené restrukturalizace, včetně skupinových plánů nucené restrukturalizace;
6) shromažďování a analýza informací o subjektech, na něž se vztahuje režim pojištění, a o hypotečních bankách, zejména za účelem přípravy analýz a prognóz týkajících se bankovního sektoru a sektoru spořitelních a úvěrních družstev, jakož i jednotlivých bank a spořitelních a úvěrních družstev;
7) výkon dalších činností na podporu stability vnitrostátního finančního systému.
[...]
3. [BFG] spolupracuje s dalšími subjekty působícími na podporu stability vnitrostátního finančního systému, subjekty odpovědnými za systémy pojištění vkladů, příslušnými orgány nucené restrukturalizace, Evropským orgánem pro bankovnictví a příslušnými orgány pro nucenou restrukturalizaci skupiny, příslušnými orgány pro nucenou restrukturalizaci významné pobočky, příslušnými orgány pro nucenou restrukturalizaci dceřiného podniku a příslušnými orgány třetí země pro nucenou restrukturalizaci.
[...]
6. KNF na návrh [BFG] jmenuje kurátorem, jak je uvedeno v čl. 144 odst. 1 zákona o bankách [...]“
11. Článek 101 odst. 1, 6 a 7 zákona o bankovním garančním fondu, systému pojištění vkladů a nucené restrukturalizaci stanoví:
„1. [KNF] neprodleně informuje [BFG] o:
1) hrozbě úpadku subjektu;
2) neexistenci náznaků, že případná opatření dohledu nebo opatření dotyčného subjektu dovolí hrozbu včas odvrátit.
[...]
6. [KNF] poskytne informace uvedené v odstavci 1 rovněž:
[...]
6) orgánu provozujícímu uznaný systém pojištění vkladů ve státě, na jehož území je mateřský podnik usazen;
7) subjektům spravujícím fondy nucené restrukturalizace ve státě, na jehož území je mateřský subjekt usazen, pokud fond není spravován příslušným orgánem pro nucenou restrukturalizaci skupiny;
[...]
7. Jsou-li společně splněny následující podmínky:
1) vnitrostátnímu subjektu hrozí úpadek,
2) neexistují žádné odůvodněné předpoklady, že opatření vnitrostátního subjektu nebo institucionálního systému ochrany nebo opatření dohledu, včetně opatření včasného zásahu, umožní včas odvrátit riziko úpadku,
3) opatření ve vztahu k vnitrostátnímu subjektu jsou nezbytná z důvodu veřejného zájmu
– [BFG] rozhodne o zahájení nucené restrukturalizace vnitrostátního subjektu nebo o provedení odpisu nebo konverzi kapitálových nástrojů nebo způsobilých závazků [...]“
12. Článek 137 odst. 1 tohoto zákona zní:
„Před přijetím rozhodnutí o zahájení nucené restrukturalizace [BFG] zajistí provedení odhadu hodnoty aktiv a pasiv subjektu.“
III. Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky
13. Vzhledem k tomu, že GN Bank nesplňovala minimální požadavky stanovené v článku 92 nařízení č. 575/2013, jmenovala KNF rozhodnutím ze dne 22. prosince 2021 na základě čl. 144 odst. 1 a 1a bankovního zákona BFG dočasným správcem („kurátorem“)(10) GN Bank za účelem zlepšení její finanční situace. KNF tímto rozhodnutím pověřila BFG, aby v rámci své funkce „kurátora“ banky zejména vypracovával zprávy, zajišťoval sledování činností GN Bank a vykonával všechny zákonné pravomoci „kurátora“.
14. S přihlédnutím k riziku úpadku GN Bank přijal BFG jako orgán příslušný k řešení krize dne 29. září 2022 rozhodnutí o postupu řešení krize vůči GN Bank, odpisu kapitálových nástrojů, které emitovala, a použití nástroje k řešení krize v podobě překlenovací instituce (dále jen „rozhodnutí ze dne 29. září 2022“). V důsledku toho byla aktiva uvedená v tomto rozhodnutí dne 3. října 2022 převedena na překlenovací instituci Bank FGB S. A. BFG jmenoval kurátora subjektu, který podléhá režimu řešení krize. Adresáty uvedeného rozhodnutí byli GN Bank, Bank FGB a tento kurátor.
15. Dozorčí rada GN Bank podala žalobu proti rozhodnutí ze dne 29. září 2022 k Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (vojvodský správní soud ve Varšavě, Polsko), který je předkládajícím soudem. Žaloby podaly i další osoby, včetně vlastníků odepsaných akcií a dluhopisů emitovaných GN Bank, jejích věřitelů i stran smluv o úvěru a půjčce denominovaných v cizích měnách nebo indexovaných kurzem cizí měny(11).
16. Žalobci v původním řízení se domáhají určení, že toto rozhodnutí bylo přijato v rozporu se zákonem, což by jim umožnilo podat žaloby na náhradu škody u obecných soudů. Uplatněné žalobní důvody se týkají jak porušení hmotného práva, tak porušení procesních předpisů, které mají podstatný vliv na rozhodnutí ve věci. V tomto ohledu žalobci zejména tvrdí, že BFG se nacházel v situaci střetu zájmů, která mu bránila ve výkonu funkcí svěřených orgánu příslušnému k řešení krize, neboť vykonával současně funkce dohledu, pojistitele bankovních vkladů a řešení krize. Tento střet zájmů se ještě prohloubil nedostatkem vhodných procesních záruk stanovených směrnicí 2014/59.
17. BFG zpochybňuje existenci střetu zájmů. Tvrdí, že zavedl organizační a strukturální opatření, která umožňují zajistit jeho provozní nezávislost a zamezit jakémukoli střetu zájmů mezi výkonem funkcí řešení krize a jinými funkcemi, které vykonává.
18. Předkládající soud má pochybnosti, zejména pokud jde o existenci takového střetu zájmů.
19. V první řadě si tento soud klade otázku, zda funkce zákonného pojistitele bankovních vkladů a funkce „kurátora“ banky odpovídají „funkcím dohledu“ nebo „jiným funkcím“ uvedeným v čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59, které nelze kumulovat s funkcí řešení krize.
20. Tento soud má na jedné straně za to, že i když funkci „kurátora“ nelze kvalifikovat jako funkci dohledu v restriktivním smyslu, protože tuto funkci vykonává KNF, je „kurátor“ jmenován podle polského práva rozhodnutím tohoto orgánu dohledu a plní úkoly posledně uvedeného orgánu, které mu byly svěřeny. Z toho vyvozuje, že nelze předem vyloučit, že výkon této funkce ze strany BFG nevyžadoval přijetí příslušných ustanovení k zajištění provozní nezávislosti a zamezení střetu zájmů.
21. Na druhou stranu by podle tohoto soudu kumulace funkce řešení krize s funkcí pojistitele vkladů, spočívající ve shromažďování finančních prostředků na krytí pojištění a jejich vyplácení, mohla v případě neexistence strukturálního oddělení a organizační nezávislosti těchto funkcí vyvolat riziko, že opatření přijatá BFG vůči bance ohrožené selháním mají za cíl snížit na minimum použití zdrojů, které má BFG k dispozici.
22. V druhé řadě předkládající soud vyjadřuje pochybnosti týkající se povahy požadavku na strukturální záruky, uvedeného v čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59, a táže se, zda lze mít za konkrétních okolností dané věci za to, že byl dodržen cíl provozní nezávislosti a bylo zamezeno jakémukoli střetu zájmů.
23. Tento soud má zejména za to, že tohoto cíle je nutné dosáhnout tak, že se zajistí, aby pracovníci vykonávající funkce orgánu příslušného k řešení byli strukturálně odděleni od pracovníků vykonávajících úkoly dohledu nebo pracovníků vykonávajících jiné funkce relevantního orgánu, a aby podléhali odděleným hierarchickým vztahům. Zákon o bankovním garančním fondu, systému pojištění vkladů a nucené restrukturalizaci však podle něj nezavádí systematická ustanovení, která by zajistila strukturální oddělení funkce řešení krize od jiných funkcí BFG. Uvádí, že úkoly spojené s funkcí řešení krize, funkcí „kurátora“ banky a funkcí pojistitele vkladů byly svěřeny samostatným útvarům v rámci BFG, ale že rozhodnutí v rámci všech těchto funkcí přijímají tytéž osoby, které v rámci BFG vykonávají řídicí nebo poradní funkce.
24. Za těchto podmínek se Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (vojvodský správní soud ve Varšavě, Polsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující otázky:
„1) Musí být čl. 85 odst. 2 a 3 směrnice [2014/59] ve spojení s článkem 47 [Listiny] a čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem [SEU] vykládán v tom smyslu, že pokud dozorčí rada subjektu v restrukturalizaci podala k vnitrostátnímu správnímu soudu žalobu proti rozhodnutí o nucené restrukturalizaci, lze považovat požadavek účinného prostředku nápravy za splněný rovněž ve vztahu k osobám, které mají na napadení tohoto rozhodnutí právní zájem, za situace, kdy soud při přezkumu napadeného rozhodnutí není vázán žalobnímu důvody či návrhovými žádáními obsaženými v žalobě, ani jejím právním základem, přičemž pravomocný rozsudek vydaný po projednání této žaloby má účinky erga omnes, a kdy možnost těchto osob domoci se ochrany jejich právních zájmů není podmíněna tím, že proti tomuto rozhodnutí podají samostatnou žalobu ke správnímu soudu?
2) Musí být čl. 85 odst. 3 směrnice [2014/59], jenž zavádí požadavek na urychlený soudní přezkum, jakož i článek 47 Listiny a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, které obsahující požadavek účinné právní ochrany, vykládány v tom smyslu, že brání použití procesního ustanovení členského státu, které ukládá vnitrostátnímu správnímu soudu, aby společně projednal všechny žaloby podané k tomuto soudu proti rozhodnutí orgánu příslušného k řešení krize za situace, kdy použití tohoto ustanovení spolu s dalšími požadavky vnitrostátního soudního řízení správního vede k tomu, že z důvodu velkého počtu takových žalob může být vydání rozhodnutí ve věci nadměrně ztíženo, nebo dokonce zcela znemožněno, v přiměřené lhůtě?
3) Musí být čl. 3 odst. 3 směrnice [2014/59] vykládán v tom smyslu, že umožňuje členskému státu neprovést strukturální oddělení – za účelem zajištění provozní nezávislosti a zamezení střetu zájmů – funkcí orgánu příslušného k řešení krize od jeho dalších funkcí jakožto zákonného pojistitele bankovních vkladů nebo kurátora (dočasný správce) banky jmenovaného rozhodnutím vnitrostátního orgánu dohledu podle nařízení [č. 575/2013] a směrnice [2013/36]?
4) Musí být čl. 3 odst. 3 směrnice [2014/59] vykládán v tom smyslu, že v případě, že členský stát nesplní povinnost přijmout vhodná strukturální opatření k zajištění provozní nezávislosti a zamezení střetu zájmů mezi funkcemi dohledu podle nařízení č. [575/2013] a směrnice [2013/36] nebo jinými funkcemi relevantního orgánu a funkcemi orgánů příslušných k řešení krize, lze podmínku provozní nezávislosti a zamezení střetu zájmů považovat za splněnou, pokud vnitrostátní správní soud provádějící přezkum rozhodnutí o nucené restrukturalizaci shledá, že jiná uplatněná organizační řešení a faktické úkony orgánu příslušného k řešení krize byla dostačující pro dosažení tohoto výsledku?“
25. Písemná vyjádření předložili BI a TM, SJ a ML, DG a GM, BFG, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank a další, polská vláda a Evropská komise. Tito účastníci řízení (s výjimkou DG a GM) se spolu s OS a NS a DL a dalšími zúčastnili jednání konaného dne 21. března 2024, během něhož odpovídali na otázky k ústnímu zodpovězení položené Soudním dvorem.
IV. Analýza
26. Na žádost Soudního dvora zaměřím svou analýzu na třetí a čtvrtou otázku předkládajícího soudu, které se týkají problematiky střetu zájmů v rámci BFG.
A. Ke třetí předběžné otázce
27. Předkládající soud se Soudního dvora táže, zda musí být čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59 vykládán v tom smyslu, že umožňuje členskému státu neprovést strukturální oddělení – za účelem zajištění provozní nezávislosti a zamezení střetu zájmů – funkcí orgánu příslušného k řešení krize od jeho dalších funkcí jakožto zákonného pojistitele bankovních vkladů nebo dočasného správce („kurátora“) banky jmenovaného rozhodnutím vnitrostátního orgánu dohledu podle nařízení č. 575/2013 a směrnice 2013/36.
28. Článek 3 odst. 3 směrnice 2014/59 jasně uvádí, že orgánem příslušným k řešení krize může být výjimečně orgán příslušný pro obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi a investičními podniky.
29. Tento čl. 3 odst. 3 uvádí, že kumulace je možná jen při splnění několika podmínek. Zaprvé vhodná strukturální opatření musí zajistit provozní nezávislost a zamezit jakémukoli střetu zájmů mezi těmito dvěma funkcemi (obezřetnostní dohled a řešení krize), aniž jsou dotčeny povinnosti výměny informací a spolupráce nezbytné pro přípravu, plánování a uplatňování rozhodnutí k řešení krize(12). Zadruhé tato provozní nezávislost se musí promítnout do strukturálního oddělení pracovníků pověřených každou z těchto dvou funkcí a do oddělených hierarchických vztahů, kterým podléhají. Zatřetí členské státy nebo orgán příslušný k řešení krize přijme a zveřejní veškerá příslušná interní pravidla, včetně pravidel upravujících profesní tajemství a výměnu informací mezi jednotlivými funkčními oblastmi.
30. Tyto podmínky, které se uplatní v případě, že orgán příslušný k řešení krize vykonává funkce orgánu obezřetnostního dohledu, platí rovněž pro „jiné funkce orgánu příslušného k řešení krize“.
31. Vyvstává tedy otázka, zda musí být tyto požadavky splněny v případě, kdy byl jako v projednávaném případě orgán příslušný k řešení krize jmenován dočasným správcem („kurátorem“) ve fázi včasného zásahu podle článku 29 směrnice 2014/59 a zajišťuje pojištění bankovních vkladů.
32. Za tímto účelem je třeba nejprve uvážit, jakému druhu střetu zájmů je třeba zamezit.
33. Je pravda, že bod odůvodnění 15 směrnice 2014/59 odkazuje na potřebu zajištění žádoucí rychlosti opatření, zaručení nezávislosti na ekonomických aktérech a zabránění střetu zájmů, pověření orgánů veřejné správy nebo orgánů, jimž jsou svěřeny pravomoci v oblasti veřejné správy, plněním funkcí a úkolů ve vztahu k řešení krize podle této směrnice. Toto riziko střetu zájmů vůči externím subjektům, a sice hospodářským subjektům, se mi však nezdá být tím rizikem, které je uvedeno v článku 3 uvedené směrnice, neboť uvedené riziko střetu zájmů ve vztahu k hospodářským subjektům, který je obdobou subjektivního střetu zájmů, je omezeno určením veřejného orgánu, nikoli soukromého subjektu. Podle všeho se tento pojem „subjektivního střetu zájmů“ používá, jestliže v článku 29 tatáž směrnice stanoví neexistenci jakéhokoli střetu zájmů při určení dočasného správce nebo v případě použití nástroje k řešení krize spočívajícího v převodu činnosti, neboť v tomto případě musí být uvedení na trh prosté jakéhokoli střetu zájmů(13).
34. V projednávaném případě se jedná o riziko následného střetu zájmů, a sice v rámci samotného orgánu příslušného k řešení krize. Střet zájmů se tedy již nepovažuje za subjektivní riziko spojené s osobním zájmem fyzické nebo právnické osoby, ale za funkční nebo objektivní riziko spojené s výkonem několika funkcí týmž subjektem, které může vést k přijetí zkresleného rozhodnutí.
35. Pokud jde o kumulaci výkonu funkcí obezřetnostního dohledu a funkcí řešení krize v rámci téhož subjektu, měl unijní normotvůrce za to, že je možná pod podmínkou, že jsou splněny určité výše uvedené organizační požadavky. Stejně tak stanovil, že tyto organizační požadavky musí být zavedeny pro jiné funkce vykonávané orgánem příslušným k řešení krize.
36. Z toho lze vyvodit, že cílem unijního normotvůrce je chránit rozhodnutí orgánu příslušného k řešení před jakýmkoli vlivem, jenž nesouvisí s úkolem řešení krize, který je mu svěřen, s ohledem na hospodářské a právní důsledky případně přijatých rozhodnutí o řešení krize zejména pro věřitele a akcionáře.
37. Výklad pojmu „jiné funkce“ musí být tudíž široký, aby mohl být tento cíl naplněn.
38. Na rozdíl od analýzy navrhované BFG a polskou vládou je tedy třeba funkci pojištění bankovních vkladů považovat za „jinou funkci“, na kterou se vztahují požadavky na předcházení střetu zájmů, pokud ji vykonává orgán příslušný k řešení krize.
39. I když je pravda, že tato funkce pojištění vkladů má zajistit, stejně jako funkce řešení krize, finanční stabilitu(14) a finanční prostředky systému pojištění vkladů jsou určeny k použití v rámci opatření k řešení krize(15), není vyloučeno, že může dojít při použití těchto prostředků k pochybení, které musí být možné napravit bez rizika střetu zájmů v rámci orgánu příslušného k řešení krize.
40. Článek 75 směrnice 2014/59 totiž stanoví, že „[č]lenské státy zajistí, aby […] systém pojištění vkladů v souladu s čl. 109 odst. 1 v případě, že ocenění provedené podle článku 74 určí, že mu vznikla větší ztráta, než by vznikla v případě likvidace v běžném úpadkovém řízení, měl nárok na úhradu rozdílu z mechanismu financování k řešení krizí“. V tomto případě jsou zájmy systému pojištění vkladů a orgánu příslušného k řešení krize protichůdné. V každém případě není kritérium navržené BFG a polskou vládou, podle něhož by se „jiné funkce“ podléhající organizačním požadavkům omezily pouze na ty funkce, které mohou být ve střetu s funkcí řešení krize, splněno.
41. Pokud jde o funkce dočasného správce („kurátora“), vykonává je orgán určený orgánem obezřetnostního dohledu podle článku 29 směrnice 2014/59. Vyvstává tedy otázka, zda tyto funkce jsou funkcemi dohledu podle nařízení č. 575/2013 a směrnice 2013/36, nebo zda spadají do kategorie „jiných funkcí“, na které odkazuje čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59.
42. Posledně uvedený článek totiž stanoví, že funkce řešení krize může vykonávat orgán obezřetnostního dohledu, jinými slovy, že jeden orgán vykonává současně funkci řešení krize a funkci obezřetnostního dohledu. V doslovném smyslu by tedy „funkc[e] dohledu podle nařízení [č. 575/2013] a směrnice [2013/36]“ odpovídaly všem úkolům dohledu, které vykonává orgán obezřetnostního dohledu podle těchto dvou právních předpisů.
43. Opatření a pravomoci orgánu obezřetnostního dohledu v oblasti dohledu jsou popsány v článcích 102 až 107 směrnice 2013/36. V článku 27 odst. 1 směrnice 2014/59, který stanoví opatření včasného zásahu předcházející případnému řešení krize, se přitom uvádí, že „zajistí členské státy, aby příslušné orgány měly k dispozici, aniž jsou dotčena případná opatření uvedená v článku 104 směrnice [2013/36]“, určitá opatření, která vyjmenovává.
44. Opatření včasného zásahu tak doplňují opatření svěřená orgánu obezřetnostního dohledu směrnicí 2013/36.
45. Stejně tak funkce, které mohou být svěřeny dočasnému správci („kurátorovi“), představují další stupeň zásahu do řízení instituce, neboť tento správce je jmenován buď proto, aby dočasně nahradil vedoucí orgán, nebo s ním dočasně pracoval(16).
46. Tyto funkce spojené s včasným zásahem a dočasnou správou jsou tedy specifické pro směrnici 2014/59 a musí být kvalifikovány jako „jiné funkce“, nikoli funkce obezřetnostního dohledu v užším slova smyslu.
47. V každém případě jsou záruky nezávislosti a opatření k předcházení střetu zájmů stejné pro funkce obezřetnostního dohledu a pro jiné funkce.
48. Unijní normotvůrce vycházel ze stejné úvahy, pokud jde o provozní nezávislost a předcházení střetu zájmů, ve vztahu k Evropské centrální bance (ECB), která vedle úkolů v oblasti měnové politiky plní i úkoly obezřetnostního dohledu. Článek 25 odst. 2 druhý pododstavec nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi(17), tak stanoví, že zaměstnanci vykonávající funkci obezřetnostního dohledu jsou organizačně odděleni od zaměstnanců plnících jiné úkoly svěřené ECB a vztahují se na ně oddělené hierarchické linie. Odstavec 3 tohoto článku uvádí, že za tímto účelem ECB přijímá a zveřejňuje všechny nezbytné vnitřní předpisy, včetně předpisů týkajících se služebního tajemství a výměny informací mezi oběma funkčními oblastmi.
49. Konkrétní způsoby uplatňování těchto zásad jsou podrobně popsány v příručce o obezřetnostním dohledu, kterou v lednu 2024 vypracovala ECB. Například jednání Rady guvernérů o záležitostech obezřetnostního dohledu se řídí jiným časovým harmonogramem a programem zasedání než ta, která se týkají měnových záležitostí(18). Funkcemi obezřetnostního dohledu je pověřeno šest konkrétních generálních ředitelství, z nichž každé podléhá předsedovi nebo místopředsedovi Rady dohledu, nezávislých na Radě guvernérů a odpovědných za předkládání návrhů rozhodnutí v oblasti obezřetnostního dohledu této radě. Existují sdílené služby (lidské zdroje, informační systémy, komunikace, rozpočet a organizace, infrastruktura, interní audit, právní služby a statistika), které slouží pro plnění všech úkolů svěřených ECB(19).
50. Podle mého názoru tento typ organizace splňuje totožné požadavky směrnice 2014/59. Pokud totiž připustíme kumulaci funkcí v rámci stejného orgánu, nemělo by to vést k povinnosti zřízení druhé správní rady nebo duplicitních společných služeb. Naproti tomu je nutné, aby hierarchické linie zůstaly mimo správní radu oddělené, přičemž existence Rady dohledu vedle Rady guvernérů v rámci ECB je požadavkem nařízení č. 1024/2013(20).
51. Tyto body by měly být vyjasněny v budoucím právním předpisu týkajícím se řešení krize pojišťoven a zajišťoven. Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize pojišťoven a zajišťoven a kterou se mění směrnice 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2009/138/ES, (EU) 2017/1132 a nařízení (EU) č. 1094/2010 a (EU) č. 648/2012(21), včetně jeho nejnovějšího znění(22), totiž obsahuje obdobná ustanovení týkající se určení příslušných orgánů k řešení krize pro pojišťovny a existence dalších funkcí vykonávaných těmito orgány. Použité pojmy jsou totožné s pojmy použitými ve směrnici 2014/59 a nařízení č. 1024/2013, a sice odpovídající strukturální opatření k zamezení střetů zájmů mezi jednotlivými vykonávanými funkcemi, oddělené hierarchické vztahy, provozní nezávislost. K tomu se připojuje ještě následující upřesnění: potřeba oddělených pracovníků a rozhodovacího postupu. V současném znění návrhu čl. 3 odst. 4 se uvádí, že hierarchické vztahy se mohou sbíhat na nejvyšší úrovni organizace kumulací vícero funkcí a pracovníci mohou být sdíleni.
52. Tyto skutečnosti mohou poskytnout užitečné vodítko předkládajícímu soudu, který bude muset posoudit, zda organizační opatření zvolená za účelem zajištění provozní nezávislosti a zamezení střetu zájmů mezi jednotlivými funkcemi svěřenými BFG umožňují splnění podmínek stanovených v čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59/EU.
53. Navrhuji proto odpovědět předkládajícímu soudu tak, že čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59 musí být vykládán v tom smyslu, že požadavky na existenci vhodných strukturálních opatření zajišťujících provozní nezávislost a zamezení střetu zájmů mezi funkcemi dohledu podle nařízením č. 575/2013 a směrnice 2013/36 nebo jinými funkcemi relevantního orgánu a funkcemi orgánů příslušných k řešení krize podle směrnice 2014/59, zejména strukturální oddělení a oddělené hierarchické vztahy, se uplatní v případě, kdy orgán příslušný k řešení krize vykonává jiné funkce dočasného správce podle článku 29 uvedené směrnice a pojistitele bankovních vkladů.
B. Ke čtvrté předběžné otázce
54. Tato otázka se v podstatě týká toho, zda neexistenci vhodných strukturálních opatření, jež měl členský stát přijmout a která mají zamezit střetu zájmů a zajistit provozní nezávislost, lze zhojit organizačními řešeními a faktickými úkony orgánu příslušného k řešení krize.
55. Pro připomenutí, čl. 3 odst. 3 poslední pododstavec směrnice 2014/59 uvádí, že „členské státy nebo orgán příslušný k řešení krize přijme a zveřejní veškerá nezbytná příslušná interní pravidla, včetně pravidel upravujících profesní tajemství a výměnu informací mezi jednotlivými funkčními oblastmi“.
56. Z tohoto článku jasně plyne, že příslušná interní pravidla nemusí přijímat a zveřejňovat pouze členské státy, ale může je přijímat a zveřejňovat i samotný orgán příslušný k řešení krize.
57. V článku 3 odst. 5 návrhu směrnice citovaném v bodě 51 tohoto stanoviska, a to i v jeho posledním znění(23), se uvádí, že za přijetí a zveřejnění pravidel určených k zajištění provozní nezávislosti mezi jednotlivými funkcemi vykonávanými orgánem příslušným k řešení krize a neexistence střetu zájmů nejsou odpovědné členské státy, ale orgány příslušné k řešení krize.
58. V tomto ohledu BFG předložil v příloze vyjádření předloženého Soudnímu dvoru některá nařízení přijatá jeho správní radou(24), jeho předsedou(25) nebo jeho radou(26). Předmětem těchto aktů je zejména strukturální uspořádání a organizační schéma kanceláře BFG, rozdělení úkolů mezi členy správní rady a jejich pravomoci v oblasti dohledu nad kancelářemi BFG, které spadají do jejich působnosti, etické zásady platné pro zaměstnance BFG, jakož i pokyny pro výkon funkcí „kurátora“ BFG.
59. Předkládajícímu soudu přísluší tedy ověřit, jaká pravidla přijal a zveřejnil orgán příslušný k řešení krize. Předkládající soud může na základě užitečného přezkumu těchto předpisů posoudit, jakým způsobem byly v rámci BFG splněny požadavky na provozní nezávislost a neexistenci střetu zájmů podle čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59/EU.
60. Pokud jde o zveřejnění těchto pravidel, které rovněž vyžaduje toto ustanovení, předkládající soud bude muset ověřit jeho existenci a případně se přesvědčit o tom, zda skutečnosti uvedené na internetových stránkách BFG – zejména organizační schéma a informace týkající se pravomocí každého člena správní rady a jemu podřízených služeb – mohou samy nahradit nezveřejnění těchto aktů. Je třeba poznamenat, že směrnice 2014/59 nestanoví za toto nezveřejnění žádnou sankci.
61. V případě neexistence upřesnění procesních ustanovení, jež jsou stanovena unijním právem za účelem stanovení sankce pro porušení práva, a podle ustálené judikatury Soudního dvora je v každém případě věcí vnitrostátního právního řádu každého z členských států, aby upravil procesní podmínky, jejichž cílem je zajistit ochranu práv, která procesním subjektům plynou z unijního práva. Tyto podmínky však nemohou být méně příznivé než obdobné prostředky vyplývající z vnitrostátního právního řádu (zásada rovnocennosti) a v praxi nemohou znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právním řádem Unie (zásada efektivity)(27).
62. V případě neexistence vnitrostátního předpisu provádějícího směrnici 2014/59, který by stanovil sankce za nezveřejnění, bude proto předkládající soud muset použít své vnitrostátní právo, aby posoudil důsledky této neexistence.
63. Závěrem navrhuji odpovědět předkládajícímu soudu tak, že čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59 musí být vykládán v tom smyslu, že v případě, že členský stát nepřijal a nezveřejnil vnitrostátní předpisy, které mohou zajistit provozní nezávislost a zamezit střetu zájmů mezi funkcemi dohledu podle nařízení č. 575/2013 a směrnice 2013/36 nebo jinými funkcemi relevantního orgánu a funkcemi orgánů příslušných k řešení krize podle směrnice 2014/59, je na orgánu příslušném k řešení krize, aby taková pravidla přijal a zveřejnil, a je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda jsou vhodná k dosažení cílů uvedených v čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59, nebo aby vyvodil podle svého vnitrostátního práva důsledky nepřijetí nebo nezveřejnění těchto pravidel.
V. Závěry
64. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na třetí a čtvrtou otázku položenou Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (vojvodský správní soud ve Varšavě, Polsko) takto:
„Článek 3 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU ze dne 15. května 2014, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se mění směrnice Rady 82/891/EHS, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU a 2013/36/EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 a (EU) č. 648/2012,
musí být vykládán v tom smyslu, že
– požadavky na existenci vhodných strukturálních opatření zajišťujících provozní nezávislost a zamezení jakéhokoli střetu zájmů mezi funkcemi dohledu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/2033 ze dne 27. listopadu 2019, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/878 ze dne 20. května 2019, nebo jinými funkcemi relevantního orgánu a funkcemi orgánů příslušných k řešení krize podle směrnice 2014/59, zejména strukturální oddělení a oddělené hierarchické vztahy, se uplatní v případě, kdy orgán příslušný k řešení krize vykonává jiné funkce dočasného správce podle článku 29 uvedené směrnice a pojistitele bankovních vkladů.
– V případě, že členský stát nepřijal a nezveřejnil vnitrostátní předpisy, které mohou zajistit provozní nezávislost a zamezit střetu zájmů mezi funkcemi dohledu podle nařízení č. 575/2013 a směrnice 2013/36, ve znění změn, nebo jinými funkcemi relevantního orgánu a funkcemi orgánů příslušných k řešení krize podle směrnice 2014/59, je na orgánu příslušném k řešení krize, aby taková pravidla přijal a zveřejnil, a je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda jsou vhodná k zajištění cílů uvedených v čl. 3 odst. 3 směrnice 2014/59, nebo aby vyvodil podle svého vnitrostátního práva důsledky nepřijetí nebo nezveřejnění těchto pravidel.“