Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 13. juni 2024 (1)
Sag C-118/23
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank,
Getin Holding S.A.,
LC Corp B.V.,
Fundacja Jolanty i Leszka Czarneckich z siedzibą w Warszawie,
NM,
IJ,
OP,
DL,
US,
AB,
SQ,
KP,
MP,
MZ,
CP,
MD,
GW,
ZD,
IB,
JJ,
KG,
WG,
JS,
KB,
MM,
MT,
MG,
GK,
QP,
KM,
LN,
CK,
MK,
WK,
KA,
AU,
BX,
SJ,
ML,
MT,
LP,
PS,
SP,
DG,
GM,
IJ,
LL,
PJ,
WJ,
JG,
OT,
BK,
HH,
HB,
GK,
RS,
CE,
ET,
IK,
NO,
BI,
TM,
CJ,
SN,
DI,
EO,
GL,
PA,
TN,
EQ,
PB,
LT,
LS,
NA,
PR,
IN,
IT,
TK,
LE,
NB,
SE,
KL,
BD,
RR,
RL,
IO,
BV,
TA,
TS,
AA,
MB,
YN,
IC,
EZ,
UB,
AM,
MP,
DJ,
VE,
XL,
OA,
IW,
DL,
NG,
UH,
CI,
RG,
RL,
SI,
OS,
NS,
BA,
NP,
PQ,
IY,
TG,
BE,
RN,
SL,
WE,
RY,
DL,
EO,
OR,
AW,
VQ,
QR,
SC,
RI
mod
Bankowy Fundusz Gwarancyjny,
procesdeltagere:
VELOBANK S.A.,
M.K. som kurator for Getin Noble Bank S.A., under likvidation, tidligere Getin Noble Bank S.A.,
TD
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Warszawa, Polen))
»Præjudiciel forelæggelse – genopretning og afvikling af kreditinstitutter – bank, der er under afvikling – kumulation af afviklingsmyndighedens funktioner – garanti for operationel uafhængighed«
I. Indledning
1. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (2) og artikel 3, stk. 3, og artikel 85, stk. 2 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15. maj 2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (3).
2. Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem tilsynsrådet for Getin Noble Bank S.A. (herefter »GN Bank«) samt et stort antal fysiske og juridiske personer og Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Bankgarantifonden, Polen) (herefter »Bankgarantifonden«) om sidstnævntes beslutning om at indlede en afviklingsprocedure mod GN Bank.
3. I dette forslag til afgørelse, som i overensstemmelse med Domstolens anmodning er rettet mod det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål, vil jeg fastslå dels, at funktionerne som midlertidig administrator og garant for bankindskud er »øvrige funktioner«, som en afviklingsmyndighed kan varetage, forudsat at visse krav, der kan sikre den operationelle uafhængighed mellem disse funktioner og afviklingsfunktionen, er opfyldt, dels, at de relevante interne regler, der er nødvendige for at opfylde disse krav, kan vedtages og offentliggøres af medlemsstaterne eller afviklingsmyndighederne.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Forordning (EU) nr. 575/2013
4. Artikel 2, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (4), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/2033 af 27. november 2019 (5), fastsætter:
»1. Med henblik på at sikre overholdelse af denne forordning udøver de kompetente myndigheder de beføjelser og følger de procedurer, som er fastsat i direktiv 2013/36/EU [ (6)] og i denne forordning.
2. Med henblik på at sikre overholdelse af denne forordning udøver afviklingsmyndigheder de beføjelser og følger de procedurer, som er fastsat i [...] direktiv [2014/59] og i denne forordning.«
5. Denne forordnings artikel 4, stk. 1, nr. 40), har følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
40) »kompetent myndighed«: en offentlig myndighed eller et offentligt organ, som er officielt anerkendt i henhold til national lovgivning, og som i henhold til national lovgivning er bemyndiget til at føre tilsyn med institutter som led i tilsynsordningen i den pågældende medlemsstat«.
2. Direktiv 2014/59
6. Artikel 2, stk. 1, nr. 40), i direktiv 2014/59 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
40) »afviklingshandling«: afgørelse om at lade et institut eller en enhed som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra b), c) eller d), afvikle i henhold til artikel 32 eller 33, anvendelse af et afviklingsværktøj eller udøvelse af en eller flere afviklingsbeføjelser«.
7. Dette direktivs artikel 3 med overskriften »Udpegelse af myndigheder med ansvar for afvikling« bestemmer i stk. 3 og 4:
»3. Afviklingsmyndigheder kan være nationale centralbanker, kompetente ministerier eller andre offentlige administrative myndigheder eller myndigheder, der har fået overdraget offentlige administrative beføjelser. Medlemsstaterne kan undtagelsesvis fastsætte, at afviklingsmyndigheden er de kompetente tilsynsmyndigheder for så vidt angår forordning [nr. 575/2013] og direktiv [2013/36]. Der skal være passende strukturelle ordninger til at sikre operationel uafhængighed og undgå interessekonflikter mellem tilsynsfunktionerne i henhold til forordning [nr. 575/2013] og direktiv [2013/36] eller den relevante myndigheds øvrige funktioner og afviklingsmyndighedernes funktioner i henhold til nærværende direktiv, uden at det berører den udveksling af oplysninger og de samarbejdsforpligtelser, der kræves i stk. 4. Medlemsstaterne sikrer navnlig, at den relevante myndigheds afviklings- og tilsynsfunktion og andre funktioner holdes adskilt inden for rammerne af de kompetente myndigheder, de nationale centralbanker, de kompetente ministerier eller andre myndigheder.
De medarbejdere, der er involveret i at udføre afviklingsmyndighedens funktioner i henhold til dette direktiv, skal være strukturelt adskilt fra, og underlagt særskilte kommandoveje i forhold til, de medarbejdere, der er involveret i at udføre opgaverne i henhold til forordning [nr. 575/2013] og direktiv [2013/36], eller i forhold til den pågældende myndigheds andre funktioner.
I forbindelse med anvendelsen af dette stykke skal medlemsstaterne eller afviklingsmyndigheden vedtage og offentliggøre eventuelt fornødne relevante interne regler, herunder regler om tavshedspligt og udveksling af oplysninger mellem de forskellige funktionsområder.
4. Medlemsstaterne stiller krav om, at de myndigheder, der udøver tilsyns- og afviklingsfunktioner, og de personer, der udøver disse funktioner på deres vegne, arbejder tæt sammen om forberedelse, planlægning og anvendelse af afviklingsafgørelser, både når afviklingsmyndigheden og den kompetente myndighed er separate enheder, og når funktionerne varetages i den samme enhed.«
8. Direktivets artikel 29, stk. 1-3, har følgende ordlyd:
»1. [...] De kompetente myndigheder kan, ud fra hvad der er rimeligt under omstændighederne, udpege en hvilken som helst midlertidig administrator enten til at overtage instituttets ledelsesorgan midlertidigt eller til midlertidigt at arbejde sammen med instituttets ledelsesorgan, og den kompetente myndighed skal præcisere sin afgørelse ved udpegelsen. Hvis den kompetente myndighed udpeger en midlertidig administrator til at arbejde sammen med instituttets ledelsesorgan, præciserer den endvidere ved en sådan udpegelse den midlertidige administrators rolle, pligter og beføjelser og eventuelle krav om, at instituttets ledelsesorgan skal høre den midlertidige administrator eller indhente dennes samtykke, inden den træffer bestemte afgørelser eller foranstaltninger. [...] Medlemsstaterne sikrer endvidere, at en eventuel midlertidig administrator [...] er helt fri af interessekonflikter.
2. Den kompetente myndighed angiver ved udpegelsen den midlertidige administrators beføjelser, ud fra hvad der er rimeligt efter omstændighederne. Beføjelserne kan omfatte nogle [af] eller alle ledelsesorganets beføjelser i instituttet i henhold til dettes vedtægter og national ret, herunder beføjelse til at udøve nogle af eller alle ledelsesorganets administrative opgaver. [...]
3. Den kompetente myndighed angiver ved udpegelsen den midlertidige administrators rolle og opgaver, som kan omfatte en vurdering af instituttets finansielle stilling, forvaltning af dets forretningsaktiviteter eller en del heraf for at bevare eller genoprette instituttets finansielle stilling og træffe foranstaltninger til genopretning af en forsvarlig og forsigtig forvaltning af instituttets forretningsaktiviteter. Den kompetente myndighed præciserer ved udpegelsen eventuelle begrænsninger i den midlertidige administrators rolle og opgaver.«
B. Polsk ret
1. Bankloven
9. Artikel 144, stk. 1, 1 a, 3 og 4, i ustawa Prawo bankowe (bankloven) (7) af 29. august 1997 i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, bestemmer:
»1. I det i artikel 138, stk. 3, omhandlede tilfælde kan [Komisja Nadzoru Finansowego (Finanstilsynet, Polen) (herefter »Finanstilsynet«)] i forbindelse med indtræden af de i artikel 142, stk. 1, omhandlede omstændigheder for at forbedre bankens situation eller for at sikre effektiviteten af den iværksatte genopretningsplan med forbehold af artikel 5, stk. 6, i [ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacjil (lov om Bankgarantifonden, indskudsgarantiordningen og tvungen omstrukturering) (8) af 10. juni 2016] træffe afgørelse om udpegelse af en bankforvalter [ (9)].
1a. I det tilfælde, der er omhandlet i stk. 1, fastsætter Finanstilsynet i en afgørelse det specifikke omfang af bankforvalterens opgaver.
[...]
3. Bankforvalteren har ret til at modsætte sig beslutninger truffet af bankens bestyrelse og tilsynsråd. En hensigtserklæring om at gøre indsigelse på mødet i tilsynsrådet eller direktionen suspenderer gennemførelsen af resolutionen eller afgørelsen.
4. Bankforvalteren kan anfægte en generalforsamlingsbeslutning eller en generalforsamlingsbeslutning i en andelsbank, der krænker bankens interesser [...]«
2. Loven om Bankgarantifonden, indskudsgarantiordningen og tvungen omstrukturering
10. Artikel 5, stk. 1, 3 og 6, i lov om Bankgarantifonden, indskudsgarantiordningen og tvungen omstrukturering i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen, fastsætter:
»1. Bankgarantifondens opgaver omfatter bl.a.:
1) opfyldelse af de forpligtelser, der følger af indskudsgarantien, navnlig udbetaling af garanterede midler til indskyderne;
2) kontrol af dataene i beregningssystemerne for enheder, der er omfattet af garantiordningen;
3) omstrukturering af enheder, som omhandlet i artikel 64, nr. 2, ved afskrivning eller konvertering af kapitalinstrumenter;
4) gennemførelse af den tvungne omstrukturering;
5) udarbejdelse, revision og ajourføring af de obligatoriske omstruktureringsplaner og de obligatoriske koncernomstruktureringsplaner;
6) indsamling og analyse af oplysninger om enheder, der er omfattet af garantiordningen, og om realkreditinstitutter, navnlig med henblik på udarbejdelse af analyser og prognoser for bank- og sparekassesektoren og for de enkelte banker og sparekasser;
7) udførelse af andre aktiviteter med henblik på at sikre stabiliteten i det nationale finansielle system.
[...]
3. Bankgarantifonden samarbejder med andre enheder, der handler til støtte for stabiliteten i det nationale finansielle system, enheder, der driver indskudsgarantiordninger, samt med de kompetente myndigheder for tvangsomstrukturering, Den Europæiske Banktilsynsmyndighed og de kompetente myndigheder for tvangsomstrukturering af koncerner, de kompetente myndigheder for tvangsomstrukturering af en betydelig filial, de kompetente myndigheder for tvangsomstrukturering af et datterselskab og de kompetente myndigheder for tvangsomstrukturering i tredjelande.
[...]
6. Finanstilsynet udpeger – efter anmodning fra Bankgarantifonden – Bankgarantifonden som bankforvalter som omhandlet i artikel 144, stk. 1, i ustawa – Prawo bankowe (bankloven) [...]«
11. Artikel 101, stk. 1, 6 og 7, i lov om Bankgarantifonden, indskudsgarantiordningen og tvungen omstrukturering bestemmer:
»1. Finanstilsynet underretter straks Bankgarantifonden om:
1) forventeligt nødlidende enheder;
2) mangel på tegn for, at de tilsynsforanstaltninger, der kan træffes, eller de foranstaltninger, der er truffet af enheden, inden for rimelig tid vil forhindre, at enheden bliver nødlidende.
[...]
6. Finanstilsynet videregiver ligeledes de oplysninger, som omhandlet i stk. 1, til:
[...]
6) den myndighed, der forvalter en anerkendt indskudsgarantiordning i den stat, på hvis område moderselskabet har sit hjemsted;
7) de enheder, der forvalter de tvungne omstruktureringsfonde i den stat, på hvis område moderselskabet har sit hjemsted, i tilfælde af at fonden ikke forvaltes af den kompetente myndighed for tvungne omstruktureringer for koncernen;
[...]
7. Når følgende betingelser samlet er opfyldt:
1) den nationale enhed er nødlidende,
2) at der ikke er nogen rimelig indikation af, at den nationale enheds handlinger eller den institutionelle beskyttelsesordning eller tilsynsforanstaltninger, herunder foranstaltninger til tidlig indgriben, inden for rimelig tid vil forhindre, at enheden bliver nødlidende,
3) det er nødvendigt i almenhedens interesse at gribe ind over for den nationale enhed
– Bankgarantifonden udsteder en beslutning om at indlede en tvungen omstrukturering mod en national enhed eller en beslutning om at afskrive eller konvertere kapitalinstrumenter eller støtteberettigede passiver [...]«
12. Denne lovs artikel 137, stk. 1, er affattet således:
»Inden Bankgarantifonden træffer en beslutning om tvungen omstrukturering, sikrer den, at der foretages en værdiansættelse af enhedens aktiver og passiver.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13. Som følge af GN Banks manglende overholdelse af de mindstekrav, der er opstillet i artikel 92 i forordning nr. 575/2013, udpegede Finanstilsynet ved afgørelse af 22. december 2021 på grundlag af banklovens artikel 144, stk. 1 og 1a, Bankgarantifonden som midlertidig administrator (»bankforvalter«) (10) for GN Bank med henblik på at forbedre bankens finansielle situation. Ved denne afgørelse pålagde Finanstilsynet navnlig Bankgarantifonden inden for rammerne af dennes funktion som »bankforvalter« at udarbejde rapporter, at føre tilsyn med GN Banks aktiviteter og at udøve alle »bankforvalterens« beføjelser i henhold til loven.
14. I betragtning af risikoen for GN Banks insolvens traf Finanstilsynet i sin egenskab af afviklingsmyndighed den 29. september 2022 en afgørelse om indledning af en tvungen omstrukturering af banken, om nedskrivning af de kapitalinstrumenter, som banken havde udstedt, og om anvendelse af instrumentet til tvungen omstrukturering af overgangsinstituttet (herefter »afgørelsen af 29. september 2022«). Af denne grund blev de i denne afgørelse angivne aktiver den 3. oktober 2022 overført til overgangsinstituttet Bank FGB S.A. Finanstilsynet udpegede en bankforvalter i den enhed, der var under tvungen omstrukturering. GN Bank, Bank FGB og denne bankforvalter var adressater for den nævnte afgørelse.
15. GN Banks tilsynsråd anlagde et søgsmål til prøvelse af afgørelsen af 29. september 2022 ved Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Warszawa, Polen), som er den forelæggende ret. Der blev også anlagt søgsmål af andre enheder, herunder indehavere af indløste aktier og obligationer udstedt af GN Bank, GN Banks kreditorer og parter i lån og kreditaftaler med GN Bank, der er denomineret eller indekseret i udenlandsk valuta (11).
16. Sagsøgerne i hovedsagen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at denne afgørelse er truffet i strid med loven, hvilket giver dem mulighed for at kræve erstatning gennem et civilt søgsmål. De fremsatte anbringender vedrører både en tilsidesættelse af materiel ret og en tilsidesættelse af processuelle regler, der har væsentlig betydning for sagens udfald. I denne henseende er det bl.a. gjort gældende, at Bankgarantifonden befandt sig i en interessekonflikt, som forhindrede den i at udøve de funktioner, som afviklingsmyndigheden er tillagt, eftersom den både udøvede tilsynsfunktioner, indskudsgarantifunktioner og afviklingsfunktioner. Denne interessekonflikt blev forstærket af manglen på passende proceduremæssige garantier som fastsat i direktiv 2014/59.
17. Bankgarantifonden har bestridt, at der foreligger en interessekonflikt. Den har gjort gældende, at der er indført organisatoriske og strukturelle ordninger, der tjener til at skabe en garanti for operationel uafhængighed og til at undgå interessekonflikter mellem udførelsen af afviklingsfunktionen og udførelsen af de øvrige funktioner, som fonden varetager.
18. Den forelæggende ret er bl.a. i tvivl om, hvorvidt der foreligger en sådan interessekonflikt.
19. For det første ønsker den forelæggende ret oplyst, om funktionen som lovpligtig garant for bankindskud og funktionen som »bankforvalter« udgør »tilsynsfunktioner« eller »øvrige funktioner« som omhandlet i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59, der ikke bør kombineres med afviklingsfunktioner.
20. Efter den forelæggende rets opfattelse kan »bankforvalterens« funktion ganske vist ikke strengt taget kvalificeres som en tilsynsfunktion, da denne funktion udøves af Finanstilsynet, men den er ikke desto mindre oprettet i henhold til polsk ret ved en afgørelse truffet af denne tilsynsmyndighed og udfører de opgaver, som denne myndighed har betroet den. Den har heraf udledt, at det ikke på forhånd kan udelukkes, at Bankgarantifondens varetagelse af denne funktion ikke krævede, at der blev truffet passende foranstaltninger til at sikre operationel uafhængighed og undgå interessekonflikter.
21. Ved at kombinere afviklingsfunktionen med indskudsgarantifunktionen, som omfatter opgaverne med at rejse og udbetale midler til dækning af garantier, kan der ifølge den forelæggende ret – i mangel af strukturel adskillelse og organisatorisk uafhængighed mellem disse funktioner – være en risiko for, at de foranstaltninger, som Bankgarantifonden træffer over for en bank, der risikerer at blive insolvent, har til formål at sikre mindst mulig inddragelse af de midler, som Bankgarantifonden råder over.
22. For det andet har den forelæggende ret udtrykt tvivl om karakteren af det krav om strukturelle garantier, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59, og ønsker oplyst, om det i lyset af sagens konkrete omstændigheder er muligt at fastslå, at målet om operationel uafhængighed er blevet overholdt, og at der ikke foreligger en interessekonflikt.
23. Den forelæggende ret er navnlig af den opfattelse, at dette mål bør opnås ved at sikre strukturelt adskilte rapporteringsmetoder for medarbejdere, der er involveret i udførelsen af afviklingsmyndighedens funktioner, i forhold til medarbejdere, der er involveret i udførelsen af tilsynsfunktioner eller øvrige funktioner. Ifølge den forelæggende ret indfører loven om Bankgarantifonden, indskudsgarantiordningen og tvungen omstrukturering således ikke systemiske løsninger for at sikre en strukturel adskillelse mellem afviklingsmyndighedsfunktionen og Bankgarantifondens øvrige funktioner. Retten har præciseret, at opgaver inden for tvungen omstrukturering, funktionen som »bankforvalter« og indskudsgarantifunktionen er overdraget til særskilte afdelinger inden for Bankgarantifonden, men at beslutningerne inden for alle de ovennævnte funktioner træffes af de samme personer, der varetager ledelses- eller rådgivningsfunktioner i Bankgarantifonden.
24. På denne baggrund har Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Warszawa) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 85, stk. 2 og 3, i [direktiv 2014/59] sammenholdt med [chartrets] artikel 47 samt artikel 19, stk. 1, [andet afsnit,] [TEU] fortolkes således, at når tilsynsrådet for en enhed under afvikling har anlagt sag ved en national forvaltningsdomstol til prøvelse [af] en afgørelse om tvungen omstrukturering, anses et effektivt retsmiddel også for at være til rådighed for personer, der søger beskyttelse af deres retlige interesse ved at anfægte denne afgørelse, i tilfælde, hvor domstolen ved gennemgangen af den anfægtede afgørelse ikke er bundet af sagsøgerens påstande og konklusioner og det påberåbte retsgrundlag, og hvor en endelig dom afsagt efter behandlingen af dette søgsmål har virkning erga omnes, og når disse personers mulighed for at opnå beskyttelse af deres retlige interesser ikke er afhængig af en særskilt anlæggelse af et søgsmål til prøvelse af denne afgørelse ved en forvaltningsdomstol?
2) Skal artikel 85, stk. 3, i [direktiv 2014/59], som kræver en effektiv domstolsprøvelse, og [chartrets] artikel 47 samt artikel 19, stk. 1, andet afsnit, [TEU], som sikrer en effektiv retsbeskyttelse, fortolkes således, at de er til hinder for anvendelsen af en medlemsstats processuelle bestemmelse, hvorefter en national forvaltningsdomstol skal behandle og afgøre alle søgsmål, der indbringes for den til prøvelse af en afgørelse truffet af en afviklingsmyndighed, samlet, når anvendelsen af denne bestemmelse sammenholdt med andre krav i den nationale administrative procedure gør det uforholdsmæssigt vanskeligt, hvis ikke umuligt, at træffe afgørelse i sagen inden for en rimelig frist på grund af det store antal af sådanne søgsmål?
3) Skal artikel 3, stk. 3, i direktiv [2014/59] fortolkes således, at den tillader en medlemsstat ikke at foretage en strukturel adskillelse – med henblik på at sikre operationel uafhængighed og undgå interessekonflikter – af afviklingsmyndighedens funktioner fra dens øvrige funktioner som lovbestemt garant for bankindskud eller bankforvalter (midlertidig administrator), der er oprettet ved en afgørelse truffet af den nationale tilsynsmyndighed med henblik på opfyldelse af formålene i forordning [nr. 575/2013] og direktiv [2013/36]?
4) Skal artikel 3, stk. 3, i direktiv [2014/59] fortolkes således, at såfremt en medlemsstat ikke opfylder forpligtelsen til at indføre passende strukturelle ordninger til at sikre operationel uafhængighed og undgå interessekonflikter mellem tilsynsfunktionerne i henhold til forordning [nr. 575/2013] og direktiv [2013/36] eller den relevante myndigheds øvrige funktioner og afviklingsmyndighedernes funktioner, kan betingelsen om at sikre operationel uafhængighed og undgå interessekonflikter anses for at være opfyldt, hvis den nationale forvaltningsdomstol, der foretager en prøvelse af afgørelsen om tvungen omstrukturering, finder det godtgjort, at de øvrige organisatoriske ordninger og de faktiske handlinger, som afviklingsmyndigheden har anvendt, var tilstrækkelige til at opnå dette mål?«
25. BI og TM, SJ og ML, DG og GM, Bankgarantifonden, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank m.fl., den polske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse parter (med undtagelse af DG og GM) samt OS og NS og DL m.fl. deltog i retsmødet den 21. marts 2024, hvorunder de besvarede Domstolens spørgsmål til mundtlig besvarelse.
IV. Bedømmelse
26. Efter anmodning fra Domstolen vil jeg koncentrere min analyse om den forelæggende rets tredje og fjerde spørgsmål, der vedrører problematikken om en interessekonflikt inden for Bankgarantifonden.
A. Det tredje præjudicielle spørgsmål
27. Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at oplyse, om artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59 skal fortolkes således, at bestemmelsen tillader en medlemsstat ikke at foretage en strukturel adskillelse – med henblik på at sikre operationel uafhængighed og undgå interessekonflikter – af afviklingsmyndighedens funktioner fra dens øvrige funktioner som lovbestemt garant for bankindskud eller midlertidig administrator (»bankforvalter«), der er oprettet ved en afgørelse truffet af den nationale tilsynsmyndighed med henblik på opfyldelse af formålene i forordning nr. 575/2013 og direktiv 2013/36.
28. Det fremgår klart af artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59, at afviklingsmyndigheden undtagelsesvis kan være den kompetente myndighed for tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber.
29. Artikel 3, stk. 3, præciserer, at denne kumulation kun er mulig, når flere betingelser er opfyldt. For det første skal passende strukturelle ordninger sikre operationel uafhængighed og forhindre interessekonflikter mellem de to funktioner (tilsyn og afvikling), uden at det berører den udveksling af oplysninger og det samarbejde, der er nødvendigt med henblik på forberedelse, planlægning og anvendelse af afviklingsafgørelser (12). For det andet skal denne operationelle uafhængighed udmønte sig i, at de medarbejdere, der varetager disse to forskellige funktioner, skal være strukturelt adskilt fra hinanden og underlagt særskilte kommandoveje. For det tredje skal medlemsstaterne eller afviklingsmyndigheden vedtage og offentliggøre eventuelt fornødne relevante interne regler, herunder regler om tavshedspligt og udveksling af oplysninger mellem de forskellige funktionsområder.
30. Disse betingelser, der gælder, når afviklingsmyndigheden varetager funktionerne som tilsynsmyndighed, gælder også for »afviklingsmyndighedens øvrige funktioner«.
31. Spørgsmålet er derfor, om disse krav skal være opfyldt, når afviklingsmyndigheden som i den foreliggende sag er blevet udpeget som midlertidig administrator (»bankforvalter«) på tidspunktet for den tidlige indgriben, der er omhandlet i artikel 29 i direktiv 2014/59, og forvalter indskudsgarantien.
32. Med henblik herpå bør det først overvejes, hvilken type interessekonflikter der skal undgås.
33. Ganske vist anføres det i 15. betragtning til direktiv 2014/59, at medlemsstaterne for at kunne handle med den fornødne hurtighed, sikre uafhængighed af økonomiske aktører og undgå interessekonflikter bør udpege offentlige administrative myndigheder eller myndigheder med offentlige administrative beføjelser til at varetage de funktioner og opgaver, der vedrører afvikling i medfør af dette direktiv. Denne risiko for en interessekonflikt i forhold til omverdenen, dvs. de økonomiske aktører, forekommer mig imidlertid ikke at være den, der er omhandlet i det nævnte direktivs artikel 3, eftersom den nævnte risiko for en interessekonflikt i forhold til de økonomiske aktører, som ligner en subjektiv interessekonflikt, er begrænset i kraft af udpegelsen af en offentlig myndighed og ikke en privat enhed. Begrebet »subjektiv interessekonflikt« synes anvendt, når det i samme direktivs artikel 29 fastsættes, at der ikke må foreligge nogen interessekonflikt i forbindelse med udpegelsen af den midlertidige administrator, eller når virksomhedssalgsværktøjet anvendes, eftersom salget i dette tilfælde skal være frit for interessekonflikter (13).
34. I den foreliggende sag er der tale om en risiko for en efterfølgende interessekonflikt, dvs. inden for selve afviklingsmyndigheden. Interessekonflikten betragtes derfor ikke længere som en subjektiv risiko, der er forbundet med en fysisk eller juridisk persons personlige interesse, men som en funktionel eller objektiv risiko, der er forbundet med en og samme enheds udøvelse af flere funktioner, som kan medføre en fordrejet beslutningstagning.
35. EU-lovgiver har vurderet, at det er muligt at kumulere udøvelsen af tilsyns- og afviklingsfunktioner inden for den samme enhed, forudsat at visse organisatoriske krav nævnt ovenfor er overholdt. EU-lovgiver har ligeledes bestemt, at disse organisatoriske krav skal indføres for afviklingsmyndighedens øvrige funktioner.
36. Det kan heraf udledes, at EU-lovgivers mål er at beskytte afviklingsmyndighedens beslutninger mod enhver udefrakommende indflydelse på den afviklingsopgave, som myndigheden er betroet, henset til de økonomiske og juridiske konsekvenser af de afviklingsbeslutninger, der måtte blive truffet, navnlig for kreditorerne og aktionærerne.
37. Begrebet »øvrige funktioner« skal følgelig fortolkes bredt for at opfylde dette mål.
38. I modsætning til den analyse, som Bankgarantifonden og den polske regering har foreslået, skal indskudsgarantifunktionen således anses for at tilhøre de »øvrige funktioner«, der er underlagt kravene om forebyggelse af interessekonflikter, når de udøves af afviklingsmyndigheden.
39. Selv om det er korrekt, at denne indskudsgarantifunktion ligesom afviklingsfunktionen har til formål at sikre finansiel stabilitet (14), og at indskudsgarantiordningens midler skal anvendes i forbindelse med en afviklingsforanstaltning (15), er det ikke udelukket, at der kan ske en fejl ved anvendelsen af disse midler, som skal kunne afhjælpes uden risiko for interessekonflikt inden for afviklingsmyndigheden.
40. Artikel 75 i direktiv 2014/59 bestemmer, at »[k]onstateres det ved afviklingen i henhold til artikel 74, at [...] indskudsgarantiordningen i henhold til artikel 109, stk. 1, har lidt større tab, end den ville have gjort ved en likvidation under almindelig insolvensbehandling, sikrer medlemsstaterne, at denne er berettiget til betaling af forskellen fra afviklingsfinansieringsordningen«. I så fald er indskudsgarantiordningens og afviklingsmyndighedens interesser modstridende. Følgelig er det kriterium, som Bankgarantifonden og den polske regering har foreslået, hvorefter de »øvrige funktioner«, der er underlagt organisatoriske krav, begrænses til kun at omfatte funktioner, der kan konflikte med afviklingsfunktionen, under alle omstændigheder ikke opfyldt.
41. Hvad angår funktionerne som midlertidig administrator (»bankforvalter«) udøves disse af det organ, der er udpeget af tilsynsmyndigheden i henhold til artikel 29 i direktiv 2014/59. Spørgsmålet er derfor, om disse funktioner er tilsynsfunktionerne i henhold til forordning nr. 575/2013 og direktiv 2013/36, eller om de henhører under kategorien »øvrige funktioner«, der henvises til i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59.
42. Sidstnævnte artikel foreskriver nemlig, at afviklingsfunktionerne kan udøves af tilsynsmyndigheden, dvs. at en og samme myndighed udøver både afviklings- og tilsynsfunktionerne. I bogstavelig forstand svarer »tilsynsfunktionerne i henhold til forordning [nr. 575/2013] og direktiv [2013/36]« dermed til alle de tilsynsopgaver, som tilsynsmyndigheden udfører i henhold til disse to tekster.
43. Tilsynsmyndighedens tilsynsforanstaltninger og -beføjelser er beskrevet i artikel 102-107 i direktiv 2013/36. Artikel 27, stk. 1, i direktiv 2014/59, som vedrører foranstaltninger i forbindelse med tidlig indgriben forud for en eventuel afvikling, præciserer, at »medlemsstaterne [sikrer], at de kompetente myndigheder, uden at det berører de i artikel 104 i direktiv [2013/36] anførte foranstaltninger, hvor det er relevant,« råder over bestemte foranstaltninger, som opregnes i bestemmelsen.
44. Foranstaltningerne i forbindelse med tidlig indgriben supplerer således de foranstaltninger, som tilsynsmyndigheden er betroet ved direktiv 2013/36.
45. De funktioner, der kan tildeles den midlertidige administrator (»bankforvalter«), markerer ligeledes en yderligere grad af indgriben i instituttets ledelse, eftersom denne administrator udpeges til enten at overtage instituttets ledelsesorgan midlertidigt eller til midlertidigt at arbejde sammen med instituttets ledelsesorgan (16).
46. Disse funktioner, der er knyttet til tidlig indgriben og midlertidig administration, er således specifikke for direktiv 2014/59 og skal kvalificeres som »øvrige funktioner« og ikke som tilsynsfunktioner i snæver forstand.
47. Under alle omstændigheder er garantierne for uafhængighed og foranstaltningerne til forebyggelse af interessekonflikter de samme for tilsynsfunktionerne og de øvrige funktioner.
48. EU-lovgiver har fulgt det samme ræsonnement vedrørende operationel uafhængighed og forebyggelse af interessekonflikter for Den Europæiske Centralbank (ECB), der ud over sine pengepolitiske opgaver udfører tilsynsopgaver. Artikel 25, stk. 2, andet afsnit, i Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (17) bestemmer således, at de ansatte, der udøver tilsynsfunktionen, organisatorisk adskilles fra og underlægges særskilte rapporteringslinjer i forhold til de ansatte, der er involveret i udførelsen af andre opgaver, som overdrages til ECB. Denne artikels stk. 3 præciserer, at ECB i denne forbindelse vedtager og offentliggør de nødvendige interne regler, herunder regler vedrørende tavshedspligt og udveksling af oplysninger mellem de to funktionsområder.
49. De konkrete retningslinjer for anvendelsen af disse principper er nærmere beskrevet i den tilsynshåndbog, som ECB udarbejdede i januar 2024. Styrelsesrådets forhandlinger om tilsynsmæssige spørgsmål er f.eks. genstand for særskilte tidsplaner og møder i forhold til dem, der vedrører pengepolitiske spørgsmål (18). Tilsynsfunktionerne overdrages til seks specifikke generaldirektorater, der hver især henhører under enten formanden eller næstformanden for tilsynsrådet, som er uafhængigt af Styrelsesrådet og har til opgave at forelægge dette udkast til tilsynsafgørelser. Der er fælles tjenester (menneskelige ressourcer, IT-systemer, kommunikation, budget og organisation, lokaler, intern revision, juridiske og statistiske tjenester), som hjælper med alle de opgaver, der overdrages til ECB (19).
50. Denne form for organisation forekommer mig at være i overensstemmelse med de identiske krav i direktiv 2014/59. Selv om det er tilladt at kumulere funktioner inden for en og samme myndighed, bør dette ikke medføre, at der oprettes to bestyrelser eller dobbelte fælles tjenester. Det er derimod nødvendigt, at rapporteringslinjerne holdes adskilt uden for denne bestyrelse, idet det præciseres, at den omstændighed, at der findes et tilsynsråd ved siden af Styrelsesrådet i ECB, er et krav i henhold til forordning nr. 1024/2013 (20).
51. Disse punkter bør præciseres i den fremtidige tekst om afvikling af forsikrings- og genforsikringsselskaber. I forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om et regelsæt for genopretning og afvikling af forsikrings- og genforsikringsselskaber og om ændring af direktiv 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2009/138/EF, (EU) 2017/1132 og forordning (EU) nr. 1094/2010 og (EU) nr. 648/2012 (21), herunder i den seneste affattelse (22), findes der således lignende bestemmelser om udpegelse af afviklingsmyndigheder, der er kompetente i forhold til forsikringsselskaber, og om andre funktioner, der varetages af disse myndigheder. De anvendte begreber er de samme som i direktiv 2014/59 og forordning nr. 1024/2013, dvs. passende strukturelle ordninger for at undgå interessekonflikter mellem de forskellige udøvede funktioner, særskilte rapporteringslinjer, operationel uafhængighed. Dertil kommer følgende præciseringer: behov for eget personale og særskilte beslutningsprocesser. I udkastets nuværende udformning fastsættes det i artikel 3, stk. 4, at rapporteringsvejene kan konvergere på højeste niveau i en organisation, der omfatter forskellige funktioner, og at medarbejdere kan deles.
52. Disse oplysninger kan være en nyttig vejledning for den forelæggende ret, som skal vurdere, om de organisatoriske metoder, der er valgt for at sikre den operationelle uafhængighed og undgå interessekonflikter mellem Bankgarantifondens forskellige funktioner, gør det muligt at opfylde de betingelser, der er fastsat i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59.
53. Jeg foreslår derfor, at den forelæggende rets spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59 skal fortolkes således, at kravene om passende strukturelle ordninger med henblik på at sikre operationel uafhængighed og undgå interessekonflikter mellem tilsynsfunktionerne i henhold til forordning nr. 575/2013 og direktiv 2013/36 eller den pågældende myndigheds øvrige funktioner og afviklingsmyndighedernes funktioner i henhold til direktiv 2014/59, herunder strukturel adskillelse og særskilte kommandoveje, finder anvendelse, når afviklingsmyndigheden udøver øvrige funktioner som midlertidig administrator i henhold til dette direktivs artikel 29 og som garant for bankindskud.
B. Det fjerde præjudicielle spørgsmål
54. Dette spørgsmål drejer sig i det væsentlige om, hvorvidt medlemsstatens manglende indførelse af passende strukturelle ordninger til at undgå interessekonflikter og sikre operationel uafhængighed kan afhjælpes af organisatoriske ordninger og de faktiske handlinger, som afviklingsmyndigheden har anvendt.
55. Jeg minder om, at artikel 3, stk. 3, sidste afsnit, i direktiv 2014/59 bestemmer, at »medlemsstaterne eller afviklingsmyndigheden [skal] vedtage og offentliggøre eventuelt fornødne relevante interne regler, herunder regler om tavshedspligt og udveksling af oplysninger mellem de forskellige funktionsområder«.
56. Det fremgår klart af denne artikel, at de relevante interne regler ikke kun skal vedtages og offentliggøres af medlemsstaterne, men at de også kan vedtages og offentliggøres af afviklingsmyndigheden selv.
57. Artikel 3, stk. 5, i det forslag til direktiv, der er nævnt i punkt 51 i dette forslag til afgørelse, herunder i den seneste affattelse (23), bestemmer, at det ikke er medlemsstaterne, men afviklingsmyndighederne, der er ansvarlige for at vedtage og offentliggøre de regler, der skal sikre operationel uafhængighed mellem afviklingsmyndighedens forskellige funktioner og fravær af interessekonflikter.
58. På dette punkt har Bankgarantifonden som bilag til sit indlæg for Domstolen fremlagt visse regulativer udstedt af Bankgarantifondens bestyrelse (24), dennes formand (25) eller råd (26). Disse akter vedrører bl.a. den strukturelle opbygning af og organisationsplanen for Bankgarantifondens kontor, opgavefordelingen mellem bestyrelsesmedlemmerne og deres tilsynsbeføjelser over Bankgarantifondens kontorer, som henhører under deres myndighed, de etiske principper, der finder anvendelse på Bankgarantifondens ansatte, samt instrukser om Bankgarantifondens udøvelse af funktionerne som »bankforvalter«.
59. Det tilkommer således den forelæggende ret at efterprøve, hvilke regler afviklingsmyndigheden har vedtaget og offentliggjort. Den forelæggende ret kan med fordel undersøge disse tekster for at vurdere den måde, hvorpå kravene om operationel uafhængighed og fravær af interessekonflikter i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59 gennemføres i Bankgarantifonden.
60. Hvad angår offentliggørelsen af disse regler, som ligeledes kræves i henhold til denne bestemmelse, skal den forelæggende ret efterprøve, om offentliggørelsen er sket, og i givet fald om de oplysninger, der findes på Bankgarantifondens websted – navnlig organisationsplanen og angivelserne vedrørende hvert enkelt bestyrelsesmedlems kompetencer og de tjenester, der er tilknyttet de enkelte medlemmer – kan afhjælpe den manglende offentliggørelse af selve disse retsakter. Det skal nævnes, at direktiv 2014/59 ikke fastsætter sanktioner for denne manglende offentliggørelse.
61. I mangel af præciseringer af processuel karakter i EU-retten med henblik på at pålægge sanktioner i forbindelse med en rettighed og i overensstemmelse med Domstolens faste praksis er de processuelle bestemmelser, som har til formål at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som borgerne har i medfør af EU-retten, under alle omstændigheder undergivet de nationale retsregler i hver medlemsstat. Disse regler må imidlertid ikke være mindre gunstige end de retsmidler, der er fastsat i national ret (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (27).
62. Da der ikke findes nationale bestemmelser til gennemførelse af direktiv 2014/59, som sanktionerer manglende offentliggørelse, skal den forelæggende ret derfor anvende sin nationale ret til at vurdere konsekvenserne heraf.
63. Sammenfattende foreslår jeg, at den forelæggende rets spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59 skal fortolkes således, at såfremt en medlemsstat ikke har vedtaget og offentliggjort interne regler, som kan sikre operationel uafhængighed og forhindre interessekonflikter mellem tilsynsfunktionerne i henhold til forordning nr. 575/2013 og direktiv 2013/36 eller den pågældende myndigheds øvrige funktioner og afviklingsmyndighedernes funktioner i henhold til direktiv 2014/59, tilkommer det afviklingsmyndigheden at vedtage og offentliggøre sådanne regler og den nationale ret at efterprøve, om de kan sikre opnåelsen af de mål, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59, eller at drage konsekvenserne i henhold til national ret af manglende vedtagelse eller offentliggørelse af disse regler.
V. Forslag til afgørelse
64. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål fra Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Warszawa, Polen) således:
»Artikel 3, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15. maj 2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012
skal fortolkes således, at
– kravene om passende strukturelle ordninger med henblik på at sikre operationel uafhængighed og undgå interessekonflikter mellem tilsynsfunktionerne i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/2033 af 27. november 2019, og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/878 af 20. maj 2019, eller den pågældende myndigheds øvrige funktioner og afviklingsmyndighedernes funktioner i henhold til direktiv 2014/59, herunder strukturel adskillelse og særskilte kommandoveje, finder anvendelse, når afviklingsmyndigheden udøver de øvrige funktioner som midlertidig administrator i henhold til dette direktivs artikel 29 og som garant for bankindskud.
– Såfremt en medlemsstat ikke har vedtaget og offentliggjort interne regler, som kan sikre operationel uafhængighed og forhindre interessekonflikter mellem tilsynsfunktionerne i henhold til forordning nr. 575/2013, som ændret, og direktiv 2013/36, som ændret, eller den pågældende myndigheds øvrige funktioner og afviklingsmyndighedernes funktioner i henhold til direktiv 2014/59, tilkommer det afviklingsmyndigheden at vedtage og offentliggøre sådanne regler og den nationale ret at efterprøve, om de kan sikre opnåelsen af de mål, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2014/59, eller at drage konsekvenserne i henhold til national ret af manglende vedtagelse eller offentliggørelse af disse regler.«