Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 13 de junio de 2024 (1)
Asunto C‑118/23
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank,
Getin Holding S.A.,
LC Corp BV,
Fundacja Jolanty i Leszka Czarneckich z siedzibą w Warszawie,
NM,
IJ,
OP,
DL,
US,
AB,
SQ,
KP,
MP,
MZ,
CP,
MD,
GW,
ZD,
IB,
JJ,
KG,
WG,
JS,
KB,
MM,
MT,
MG,
GK,
QP,
KM,
LN,
CK,
MK
WK,
KA,
AU,
BX,
SJ,
ML,
MT,
LP,
PS,
SP,
DG,
GM,
IJ,
LL,
PJ,
WJ,
JG,
OT,
BK,
HH,
HB,
GK,
RS,
CE,
ET,
IK,
NO,
BI,
TM,
CJ,
SN,
DI,
EO,
GL,
PA,
TN,
EQ,
PB,
LT,
LS,
NA,
PR,
IN,
IT,
TK,
LE,
NB,
SE,
KL,
BD,
RR,
RL,
IO,
BV,
TA,
TS,
AA,
MB,
YN,
IC,
EZ,
UB,
AM,
MP,
DJ,
VE,
XL,
OA,
IW,
DL,
NG,
UH,
CI,
RG,
RL,
SI,
OS,
NS,
BA,
NP,
PQ,
IY,
TG,
BE,
RN,
SL,
WE,
RY,
DL,
EO,
OR,
AW,
VQ,
QR,
SC,
RI
contra
Bankowy Fundusz Gwarancyjny,
con intervención de
VELOBANK S.A.,
M.K., en calidad de administrador concursal de Getin Noble Bank S.A., en liquidación, anteriormente Getin Noble Bank S.A.,
TD
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Voivodato de Varsovia, Polonia)]
«Procedimiento prejudicial — Recuperación y resolución de entidades de crédito — Entidad de crédito en resolución — Acumulación de las funciones de la autoridad de resolución — Garantía de independencia operativa»
I. Introducción
1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 19, apartado 1, párrafo segundo, del Tratado de la Unión Europea, del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2) y de los artículos 3, apartado 3, y 85, apartados 2 y 3, de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo. (3)
2. Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Consejo de Supervisión de Getin Noble Bank S.A. (en lo sucesivo, «GN Bank») y un gran número de personas físicas y jurídicas, por una parte, y el Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Fondo de Garantía Bancaria, Polonia) (en lo sucesivo, «FGB»), por otra, en relación con la decisión de este último por la que se inicia la resolución forzosa de GN Bank.
3. En las presentes conclusiones, que, conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, se centrarán en las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, demostraré, por una parte, que las funciones de administrador provisional y de garantía de depósitos bancarios están comprendidas entre las «demás funciones» que pueden ser ejercidas por una autoridad de resolución, siempre que se cumplan determinados requisitos orientados a garantizar la independencia operativa entre dichas funciones y la función de resolución, y, por otra parte, que las normas internas relevantes que sean necesarias para el cumplimiento de estos requisitos pueden ser adoptadas y publicadas por los Estados miembros o por las autoridades de resolución.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Reglamento (UE) n.º 575/2013
4. El artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012, (4) en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2019/2033 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, (5) establece:
«1. A efectos de garantizar el cumplimiento del presente Reglamento, las autoridades competentes poseerán las competencias establecidas en la Directiva 2013/36/UE [(6)] y en el presente Reglamento, y se atendrán a los procedimientos en ellos previstos.
2. A efectos de garantizar el cumplimiento del presente Reglamento, las autoridades de resolución poseerán las competencias establecidas en la Directiva [2014/59] y en el presente Reglamento, y se atendrán a los procedimientos en ellos previstos.»
5. A tenor del artículo 4, apartado 1, punto 40, de dicho Reglamento:
«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
[…]
40) “Autoridad competente”: una autoridad pública o un organismo oficialmente reconocido en el Derecho nacional, con facultades con arreglo al Derecho nacional para supervisar entidades como parte del sistema de supervisión vigente en el Estado miembro de que se trate.»
2. Directiva 2014/59
6. El artículo 2, apartado 1, punto 40, de la Directiva 2014/59 establece lo siguiente:
«A los efectos de la presente Directiva se entenderá por:
[…]
40. “medida de resolución”: la decisión de proceder a la resolución de una entidad o de una sociedad de las contempladas en el artículo 1, apartado 1, letras b), c) o d), objeto de resolución de conformidad con los artículos 32 o 33, la aplicación de un instrumento de resolución o el ejercicio de una o más competencias de resolución».
7. El artículo 3 de esta Directiva, titulado «Designación de las autoridades responsables de la resolución», establece en sus apartados 3 y 4:
«3. Las autoridades de resolución podrán ser los bancos centrales nacionales, los ministerios competentes u otras autoridades administrativas públicas o autoridades a las que se hayan encomendado potestades de administración pública. Los Estados miembros podrán excepcionalmente disponer que la autoridad de resolución pueda ser la autoridad o las autoridades de supervisión a efectos de lo dispuesto en el Reglamento [n.º 575/2013] y en la Directiva [2013/36]. Para garantizar la independencia operativa y evitar conflictos de intereses entre las funciones de supervisión establecidas por el Reglamento [n.º 575/2013] y la Directiva [2013/36] o las demás funciones de la autoridad pertinente y las funciones de las autoridades de resolución conforme a la presente Directiva, se adoptarán las adecuadas disposiciones estructurales, sin perjuicio del intercambio de información y las obligaciones de cooperación prescritos por el apartado 4. En particular, los Estados miembros velarán por que exista, en las autoridades competentes, los bancos centrales nacionales y los ministerios competentes u otras autoridades, una independencia operativa entre la función de resolución y las funciones de supervisión o de otra índole de la autoridad de que se trate.
El personal asignado al desempeño de las funciones de la autoridad de resolución en virtud de la presente Directiva, estará estructuralmente separado del personal asignado al desempeño de las tareas derivadas del Reglamento [n.º 575/2013] y la Directiva [2013/36] o en relación con las demás funciones de la autoridad de que se trate, al tiempo que estará sometido a líneas jerárquicas separadas.
A efectos de lo dispuesto en el presente apartado, los Estados miembros o la autoridad de resolución adoptará[n] y publicará[n] todas las normas internas relevantes que sean necesarias, incluidas las relativas al secreto profesional y al intercambio de informaciones entre las diferentes áreas funcionales.
4. Los Estados miembros exigirán que las autoridades que ejerzan funciones de supervisión y resolución y las personas que lleven a cabo esas funciones en nombre de aquellas cooperen estrechamente en la preparación, la planificación y la aplicación de las decisiones de resolución, tanto cuando la autoridad de resolución y la autoridad competente sean entes separados como cuando las mencionadas funciones se lleven a cabo dentro del mismo ente.»
8. En virtud del artículo 29, apartados 1 a 3, de dicha Directiva:
«1. Basándose en lo que resulte proporcionado a las circunstancias, las autoridades competentes podrán designar a los posibles administradores provisionales, bien para sustituir temporalmente a la dirección de la entidad o para colaborar temporalmente con el órgano de dirección de la entidad, y la autoridad competente así lo especificará en el momento de la designación. Si la autoridad competente designa a un administrador provisional para colaborar con el órgano de dirección de la entidad, la autoridad competente especificará más detalladamente en el momento de dicha designación la función, las obligaciones y las competencias del administrador provisional, así como la posible necesidad de que el órgano de dirección de la entidad consulte al administrador provisional u obtenga su consentimiento antes de adoptar decisiones o acciones específicas. […] Los Estados miembros garantizarán que todo administrador provisional […] esté libre de todo conflicto de intereses.
2. La autoridad competente especificará las competencias del administrador provisional en el momento de su designación, basándose en lo que resulte proporcionado a las circunstancias. Tales competencias podrán incluir algunos o todos los poderes del órgano de dirección de la entidad, de acuerdo con los estatutos de esta y con la legislación nacional, incluida la facultad de desempeñar algunas de las funciones administrativas del órgano de dirección de la entidad o todas ellas. […]
3. La autoridad competente especificará en el momento de la designación el papel y las funciones del administrador provisional, que podrán incluir la determinación de la situación financiera de la entidad, la gestión de la actividad o de parte de la actividad de la entidad con miras a preservar o restaurar la situación financiera de la entidad, y la adopción de medidas orientadas a restaurar la gestión sana y prudente de la actividad de la entidad. La autoridad competente especificará en el momento de la designación todo posible límite del papel y las funciones del administrador provisional.»
B. Derecho polaco
1. Ley de Ordenación Bancaria
9. El artículo 144, apartados 1, 1a, 3 y 4, de la Ustawa Prawo bankowe (Ley del Derecho bancario), (7) de 29 de agosto de 1997, en su versión aplicable a los hechos del litigio principal, dispone lo siguiente:
«1. En el supuesto a que se refiere el artículo 138, apartado 3, en relación con la concurrencia de las circunstancias a que se refiere el artículo 142, apartado 1, a fin de mejorar la situación del banco o de garantizar la eficacia del plan de recuperación aplicado, la Komisja Nadzoru Finansowego [Comisión de Supervisión Financiera, Polonia (en lo sucesivo, «CSF»)] podrá adoptar una decisión para designar un curador [(8)] del banco, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 5, apartado 6, de la [Ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Ley sobre el Fondo de Garantía Bancaria, el Sistema de Garantía de Depósitos y la Resolución Forzosa)], (9) de 10 de junio de 2016.
1a. En el supuesto contemplado en el apartado 1, la [CSF] delimitará en la decisión el alcance detallado de las funciones del curador.
[…]
3. El curador tendrá derecho a oponerse a los acuerdos y decisiones de los consejos de administración y de supervisión del banco. La declaración de la intención de oponerse que realice en una reunión del consejo de supervisión o de administración suspenderá la ejecución del acuerdo o de la decisión.
4. El curador podrá impugnar un acuerdo de la junta general de accionistas o un acuerdo de la junta general de un banco cooperativo que conculque los intereses del banco […]».
2. Ley sobre el Fondo de Garantía Bancaria, el Sistema de Garantía de Depósitos y la Resolución Forzosa
10. El artículo 5, apartados 1, 3 y 6, de la Ley sobre el Fondo de Garantía Bancaria, el Sistema de Garantía de Depósitos y la Resolución Forzosa, en su versión aplicable a los hechos del litigio principal, establece:
«1. Las funciones del [FGB] incluyen:
1) cumplir las obligaciones inherentes a la garantía de depósitos, en particular, satisfacer a los depositantes los fondos garantizados;
2) controlar los datos contenidos en los conjuntos de listas de los entes cubiertos por el sistema de garantía;
3) proceder a la resolución de los entes a que se refiere el artículo 64, apartado 2, mediante la amortización o conversión de los instrumentos de capital;
4) proceder a la resolución forzosa;
5) elaborar, revisar y actualizar los planes de resolución forzosa y los planes de resolución forzosa de grupo;
6) recopilar y analizar información sobre los entes cubiertos por el sistema de garantía y sobre los bancos hipotecarios, en particular con el fin de elaborar análisis y previsiones del sector bancario y de los bancos y cooperativas de crédito individuales;
7) llevar a cabo otras actividades en pro de la estabilidad del sistema financiero nacional.
[…]
3. El [FGB] colaborará con otros organismos que actúen en pro de la estabilidad del sistema financiero nacional, con los organismos que gestionen los sistemas de garantía de depósitos, con las autoridades competentes en materia de resolución forzosa, con la Autoridad Bancaria Europea, con las autoridades competentes en materia de resolución forzosa de grupo, con las autoridades competentes para la resolución forzosa de sucursales significativas, con las autoridades competentes para la resolución forzosa de filiales y con las autoridades competentes en materia de resolución forzosa de un tercer país.
[…]
6. A instancias del [FGB], la [CSF] designará al [FGB] curador en el sentido del artículo 144, apartado 1, de la Ley del Derecho bancario […]»
11. El artículo 101, apartados 1, 6 y 7, de la Ley sobre el Fondo de Garantía Bancaria, el Sistema de Garantía de Depósitos y la Resolución Forzosa dispone:
«1. La [CSF] informará inmediatamente al [FGB] de los siguientes aspectos:
1) del riesgo de inviabilidad del ente;
2) de la falta de elementos que indiquen que las medidas de supervisión que puedan adoptarse o la actuación de dicho ente permitirán impedir ese riesgo en un plazo de tiempo razonable.
[…]
6. La [CSF] facilitará asimismo la información a que se refiere el apartado 1:
[…]
6) al organismo que gestione el sistema de garantía de depósitos reconocido en el país en cuyo territorio tenga su domicilio social la sociedad matriz;
7) a los organismos que gestionen los fondos de resolución forzosa del país en cuyo territorio tenga su domicilio social la sociedad matriz, en caso de que el fondo no sea gestionado por la autoridad competente para la resolución forzosa de grupo;
[…]
7. Si se cumplen conjuntamente las siguientes condiciones:
1) existe el riesgo de que la entidad nacional sea inviable,
2) no existen elementos razonables que indiquen que la actuación de la entidad nacional o de un sistema institucional de protección o de que alguna medida de supervisión, incluidas las medidas de actuación temprana, puedan impedir el riesgo de inviabilidad en un plazo de tiempo razonable,
3) la medida con respecto la entidad nacional es necesaria para el interés público,
– el [FGB] adoptará una decisión de inicio de resolución forzosa de la entidad nacional o una decisión de amortización o conversión de los instrumentos de capital o de los pasivos admisibles […]»
12. A tenor del artículo 137, apartado 1, de dicha Ley:
«Antes de la adopción de la decisión de resolución, el [FGB] velará por que se realice una estimación del valor de los activos y pasivos de la entidad.»
III. Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
13. Como consecuencia del incumplimiento por parte de GN Bank de los requisitos mínimos establecidos en el artículo 92 del Reglamento n.º 575/2013, la CSF, mediante decisión de 22 de diciembre de 2021, sobre la base del artículo 144, apartados 1 y 1a, de la Ley del Derecho bancario, nombró al FGB administrador provisional («curador») (10) de GN Bank a fin de mejorar su situación financiera. Mediante esta decisión, la CSF encomendó al FGB, en el marco de su función de «curador» del banco, en particular, la elaboración de informes, el seguimiento de las actividades de GN Bank y el ejercicio de todas las facultades que le correspondieran como «curador».
14. Habida cuenta del riesgo de insolvencia de GN Bank, el FGB, en su condición de autoridad de resolución, adoptó, el 29 de septiembre de 2022, una decisión relativa a la incoación de un procedimiento de resolución de dicha entidad, a la amortización de los instrumentos de capital que había emitido y a la aplicación del instrumento de resolución de la entidad puente (en lo sucesivo, «decisión de 29 de septiembre de 2022»). Por ello, los activos que figuran en dicha decisión fueron transferidos el 3 de octubre de 2022 a la entidad puente Bank FGB S.A. El FGB nombró un curador de la entidad objeto de resolución. Los destinatarios de dicha decisión eran GN Bank, Bank FGB y dicho curador.
15. El Consejo de Supervisión de GN Bank presentó un recurso contra la decisión de 29 de septiembre de 2022 ante el Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Voivodato de Varsovia, Polonia), que es el órgano jurisdiccional remitente. También interpusieron recurso otros interesados, entre ellos, titulares de las acciones u obligaciones amortizadas emitidas por GN Bank, acreedores de este y partes en contratos de crédito y préstamo denominados en divisas o indexados a tales divisas. (11)
16. Los recurrentes en el litigio principal solicitan que se declare que dicha decisión fue adoptada infringiendo la Ley, lo que les permitiría presentar demandas de indemnización ante los tribunales ordinarios. Los motivos invocados se basan tanto en la infracción del Derecho material como en la infracción de normas procesales que tienen una incidencia significativa en la resolución del asunto. A este respecto, alegan, en particular, que el FGB se hallaba inmerso en un conflicto de intereses que le impedía ejercer las funciones encomendadas a la autoridad de resolución, en la medida en que ejercía a la vez funciones de supervisión, de garantía de los depósitos bancarios y de resolución. Este conflicto de intereses se veía agravado, en su opinión, por la falta de las garantías procesales adecuadas previstas en la Directiva 2014/59.
17. El FGB niega que existiera un conflicto de intereses. Alega que ha establecido disposiciones organizativas y estructurales que permiten garantizar su independencia operativa y evitar cualquier conflicto de intereses entre el ejercicio de las funciones de resolución y el de las demás funciones que desempeña.
18. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas, en particular, en cuanto a la existencia de tal conflicto de intereses.
19. En primer lugar, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si la función de garante legal de los depósitos bancarios y la función de «curador» del banco están comprendidas en las «funciones de supervisión» o en las «demás funciones» a que se refiere el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59, que no deben acumularse con las funciones de la autoridad de resolución.
20. Ese órgano jurisdiccional considera, por una parte, que, aun cuando la función de «curador» no pueda calificarse estrictamente de función de supervisión, ya que esta recae sobre la CSF, el «curador» es designado, con arreglo al Derecho polaco, mediante una decisión adoptada por dicha autoridad de supervisión y desempeña las funciones de esa autoridad que le vienen atribuidas. De ello deduce que no puede excluirse a priori que el ejercicio de esta función por el FGB no requiriera la adopción de disposiciones adecuadas para garantizar la independencia operativa y evitar conflictos de intereses.
21. Por otra parte, según el referido órgano jurisdiccional, la acumulación de la función de resolución con la de garante de depósitos, consistente en captar y desembolsar recursos financieros para cubrir las garantías, podría crear el riesgo, si no existe separación estructural y de independencia organizativa de estas funciones, de que el FGB intente actuar con respecto a un banco en riesgo de inviabilidad tratando de comprometer la menor cantidad posible de los recursos financieros de que dispone el FGB.
22. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la naturaleza del requisito relativo a las garantías estructurales a que se refiere el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59 y se pregunta si, en las circunstancias concretas de este asunto, puede considerarse que se ha preservado el objetivo de independencia operativa y que no ha surgido ningún conflicto de intereses.
23. En particular, dicho órgano jurisdiccional considera que este objetivo debe alcanzarse garantizando que el personal asignado al desempeño de las funciones de la autoridad de resolución esté estructuralmente separado del personal asignado al desempeño de las tareas de supervisión o del personal asignado a las demás funciones de la autoridad de que se trate, al tiempo que se garantiza que esté sometido a líneas jerárquicas separadas. Ahora bien, en su opinión, la Ley sobre el Fondo de Garantía Bancaria, el Sistema de Garantía de Depósitos y la Resolución Forzosa no introduce en el sistema soluciones para garantizar una separación estructural entre la función de la autoridad de resolución y las demás funciones del FGB. Precisa que las tareas vinculadas a la función de resolución, a la función de «curador» del banco y a la de garante de depósitos fueron encomendadas a departamentos distintos del FGB, pero que las decisiones que atañen a todas esas funciones son adoptadas por las mismas personas que ejercen funciones de dirección o de asesoramiento en el FGB.
24. En estas circunstancias, el Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Voivodato de Varsovia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 85, apartados 2 y 3, de la Directiva [2014/59], en relación con el artículo 47 de la [Carta] y con el artículo 19 [TUE], apartado 1, párrafo segundo, […] en el sentido de que, en el supuesto de que el consejo de supervisión de una entidad sujeta a resolución presente un recurso ante un órgano jurisdiccional nacional de lo contencioso-administrativo contra la decisión de resolución forzosa, se considera que las personas que tienen un interés jurídico en impugnar esa decisión tienen garantizada una vía de recurso efectiva en una situación en que el órgano jurisdiccional que efectúa el control de la decisión impugnada no está vinculado por las alegaciones y pretensiones del recurso ni por la base jurídica invocada, la sentencia firme que se dicte en ese asunto tendrá efectos erga omnes y la posibilidad de que esas personas obtengan la protección de su interés jurídico no está supeditada a que presenten ante el órgano jurisdiccional de lo contencioso-administrativo recursos individuales contra dicha decisión?
2) ¿Deben interpretarse el artículo 85, apartado 3, de la Directiva [2014/59], que establece la exigencia de que se efectúe un control judicial rápido, y el artículo 47 de la [Carta] y el artículo 19 [TUE], apartado 1, párrafo segundo, que establecen la tutela judicial efectiva, en el sentido de que se oponen a la aplicación de una norma procesal de un Estado miembro que obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales de lo contencioso-administrativo a sustanciar conjuntamente todos los recursos que se presenten ante ellos contra una decisión de la autoridad de resolución, en una situación en que la aplicación de dicha norma y de otros requisitos del procedimiento nacional contencioso-administrativo hace que, habida cuenta del considerable número de recursos, sea excesivamente difícil, cuando no del todo imposible, pronunciarse en el asunto dentro de un plazo razonable?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 3, de la Directiva [2014/59] en el sentido de que permite a un Estado miembro no efectuar una separación estructural —destinada a garantizar la independencia operativa y evitar conflictos de intereses— entre las funciones de la autoridad de resolución y las demás funciones de esta autoridad como garante legal de los depósitos bancarios o como curador (administrador provisional) designado mediante una decisión de la autoridad nacional competente para la supervisión a efectos del Reglamento [n.º 575/2013] y de la Directiva [2013/36]?
4) ¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 3, de la Directiva [2014/59] en el sentido de que, en el supuesto de que un Estado miembro no cumpla la obligación de adoptar disposiciones estructurales adecuadas para garantizar la independencia operativa y evitar conflictos de intereses entre las funciones de supervisión establecidas por el Reglamento n.º [575/2013] y la Directiva [2013/36] o las demás funciones de la autoridad pertinente y las funciones de la autoridad de resolución, puede considerarse que se cumple la condición de independencia operativa y de prevención de conflictos de intereses si el órgano jurisdiccional nacional de lo contencioso-administrativo que efectúa el control de la decisión de resolución forzosa estima que las demás disposiciones organizativas aplicadas y la actuación concreta de la autoridad de resolución son suficientes para lograr ese resultado?»
25. BI y TM, SJ y ML, DG y GM, el FGB, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank y otros, el Gobierno polaco y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. Estas partes (a excepción de DG y GM), así como OS y NS, y DL y otros, participaron en la vista celebrada el 21 de marzo de 2024, en la que respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia para su respuesta oral.
IV. Análisis
26. A petición del Tribunal de Justicia, centraré mi análisis en las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta del órgano jurisdiccional remitente, que versan sobre la cuestión del conflicto de intereses en el FGB.
A. Tercera cuestión prejudicial
27. El órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59 debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro no efectuar una separación estructural —destinada a garantizar la independencia operativa y evitar conflictos de intereses— entre las funciones de la autoridad de resolución y las demás funciones de esta autoridad como garante legal de los depósitos bancarios o administrador provisional («curador») de un banco, designado mediante una decisión de la autoridad nacional competente para la supervisión a efectos del Reglamento n.º 575/2013 y de la Directiva 2013/36.
28. El artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59 establece claramente que la autoridad de resolución podrá ser, excepcionalmente, la autoridad o las autoridades de supervisión prudencial de las entidades de crédito y de las empresas de servicios de inversión.
29. Dicho artículo 3, apartado 3, precisa que esta acumulación solo es posible si se cumplen varios requisitos. En primer lugar, unas disposiciones estructurales adecuadas deben garantizar la independencia operativa y evitar conflictos de intereses entre ambas funciones (supervisión prudencial y resolución), sin perjuicio del intercambio de información y de la cooperación necesarios para la preparación, la planificación y la aplicación de las decisiones de resolución. (12) En segundo lugar, esta independencia operativa debe traducirse en que el personal asignado al desempeño de cada una de estas dos funciones estará estructuralmente separado entre sí y sometido a líneas jerárquicas separadas. En tercer lugar, los Estados miembros o la autoridad de resolución adoptarán y publicarán todas las normas internas relevantes, incluidas las relativas al secreto profesional y al intercambio de informaciones entre las diferentes áreas funcionales.
30. Estos requisitos aplicables cuando la autoridad de resolución ejerce las funciones de autoridad de supervisión prudencial también son aplicables a «las demás funciones de la autoridad de resolución».
31. Por consiguiente, se plantea la cuestión de si estas exigencias deben cumplirse cuando, como en el presente asunto, la autoridad de resolución ha sido nombrada administrador provisional («curador») en la fase de actuación temprana prevista en el artículo 29 de la Directiva 2014/59 y actúa como garante de los depósitos bancarios.
32. Para ello, conviene considerar en primer lugar el tipo de conflicto de intereses que se pretende evitar.
33. Es cierto que el considerando 15 de la Directiva 2014/59 menciona, a fin de garantizar la celeridad necesaria en la intervención, asegurar la independencia de los agentes económicos y evitar conflictos de intereses, el nombramiento de autoridades administrativas públicas o autoridades a las que se hayan encomendado competencias de administración pública para realizar las funciones y tareas relacionadas con la resolución conforme a dicha Directiva. Sin embargo, no me parece que este riesgo de conflicto de intereses con respecto al exterior, a saber, los agentes económicos, sea el riesgo a que se refiere el artículo 3 de dicha Directiva, puesto que tal riesgo de conflicto de intereses en relación con los agentes económicos, que se asemeja a un conflicto de intereses subjetivo, está limitado por el nombramiento de una autoridad pública y no de una entidad privada. Este concepto de «conflicto de intereses subjetivo» parece utilizarse cuando, en su artículo 29, la misma Directiva prevé la ausencia de todo conflicto de intereses en la designación del administrador provisional o cuando se aplica el instrumento de resolución de venta del negocio, puesto que, en tal caso, la venta debe estar libre de todo conflicto de intereses. (13)
34. En el presente asunto, se trata de un riesgo de conflicto de intereses descendente, es decir, dentro de la propia autoridad de resolución. Por consiguiente, el conflicto de intereses ya no se contempla como un riesgo subjetivo vinculado al interés personal de una persona física o jurídica, sino como un riesgo funcional u objetivo, ligado al ejercicio de varias funciones por una misma entidad, que puede falsear la toma de decisiones.
35. En cuanto a la posibilidad de que una misma entidad ejerza funciones de supervisión prudencial y de resolución, el legislador de la Unión consideró que era posible siempre que se cumplieran determinados requisitos organizativos mencionados anteriormente. Asimismo, estableció que estos requisitos organizativos debían aplicarse respecto a las demás funciones desempeñadas por la autoridad de resolución.
36. De ello puede deducirse que el objetivo del legislador de la Unión es proteger las decisiones de la autoridad de resolución frente a cualquier influencia externa a la función de resolución que se le ha encomendado, habida cuenta de las consecuencias económicas y jurídicas, en particular para los acreedores y los accionistas, de las decisiones de resolución que puedan adoptarse.
37. Por consiguiente, la interpretación del concepto de «demás funciones» debe ser amplia en aras de cumplir este objetivo.
38. Así, contrariamente al análisis propuesto por el FGB y el Gobierno polaco, la función de garantía de los depósitos bancarios debe considerarse comprendida entre las «demás funciones» y quedar sujeta a las exigencias de prevención de conflictos de intereses cuando la ejerce la autoridad de resolución.
39. Si bien es cierto que esta función de garantía de depósitos está destinada a garantizar, al igual que la función de resolución, la estabilidad financiera, (14) y que los fondos del sistema de garantía de depósitos deben utilizarse en el marco de una acción de resolución, (15) no puede descartarse la posibilidad de que se produzca un error en la utilización de estos fondos que deba ser reparado sin riesgo de conflicto de intereses en el seno de la autoridad de resolución.
40. En efecto, el artículo 75 de la Directiva 2014/59 establece que «los Estados miembros velarán por que, si la valoración efectuada de acuerdo con el artículo 74 determina que […] el sistema de garantía de depósitos de conformidad con el artículo 109, apartado 1, ha incurrido en pérdidas más importantes que las que habría sufrido si la entidad hubiera sido liquidada con arreglo a los procedimientos de insolvencia ordinarios, este tendrá derecho al pago de la diferencia con cargo a los mecanismos de financiación en el procedimiento de resolución». En tal caso, los intereses del sistema de garantía de depósitos y de la autoridad de resolución devienen contradictorios. Por consiguiente, en cualquier caso, no se cumple el criterio propuesto por el FGB y el Gobierno polaco de restringir las «demás funciones» sujetas a los requisitos organizativos únicamente a aquellas funciones que puedan entrar en conflicto con la función de resolución.
41. Por lo que respecta a las funciones de administrador provisional («curador»), es el órgano designado por la autoridad de supervisión prudencial quien las ejerce con arreglo a lo establecido en el artículo 29 de la Directiva 2014/59. Por consiguiente, se plantea la cuestión de si estas funciones son las funciones de supervisión establecidas por el Reglamento n.º 575/2013 y la Directiva 2013/36 o si están comprendidas en la categoría de «demás funciones» a las que remite el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59.
42. En efecto, este último artículo prevé que las funciones de resolución puedan ser ejercidas por la autoridad de supervisión prudencial, es decir, que una única autoridad ejerza a la vez las funciones de resolución y las de supervisión prudencial. En consecuencia, en sentido literal, «las funciones de supervisión establecidas por el Reglamento [n.º 575/2013] y la Directiva [2013/36]» corresponden al conjunto de funciones de supervisión ejercidas por la autoridad de supervisión prudencial en virtud de esos dos textos.
43. Las medidas y facultades de supervisión de la autoridad de supervisión prudencial se describen en los artículos 102 a 107 de la Directiva 2013/36. Pues bien, el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2014/59, que establece las medidas de actuación temprana, antes de una eventual resolución, precisa que «los Estados miembros se asegurarán de que las autoridades competentes tengan a su disposición, sin perjuicio de las medidas a que se refiere el artículo 104 de la Directiva [2013/36], cuando sean aplicables,» determinadas medidas enumeradas en dicho artículo.
44. Así, las medidas de actuación temprana se añaden a las encomendadas a la autoridad de supervisión prudencial por la Directiva 2013/36.
45. Del mismo modo, las funciones que pueden asignarse al administrador provisional («curador») indican un grado mayor de intervención en la gestión de la entidad, ya que se designa a este administrador bien para sustituir temporalmente a la dirección de la entidad o para colaborar temporalmente con el órgano de dirección de la entidad. (16)
46. Por lo tanto, estas funciones relacionadas con la actuación temprana y la administración provisional son específicas de la Directiva 2014/59 y deben considerarse comprendidas en el concepto de «demás funciones» y no calificarse de funciones de supervisión prudencial en sentido estricto.
47. En cualquier caso, las garantías de independencia y las medidas de prevención de conflictos de intereses serán las mismas para las funciones de supervisión prudencial y para las demás funciones.
48. El legislador de la Unión ha seguido el mismo razonamiento, relativo a la independencia operativa y la prevención de conflictos de intereses, para el Banco Central Europeo (BCE), que ejerce, además de sus funciones de política monetaria, la de supervisión prudencial. Así, el artículo 25, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito, (17) establece que el personal que intervenga en la ejecución de la función de supervisión prudencial estará separado, desde el punto de vista organizativo, del resto del personal del BCE y formará parte de una estructura jerárquica diferente. El apartado 3 de dicho artículo precisa que, a tal efecto, el BCE adoptará y hará públicas todas las normas internas que resulten necesarias, con inclusión de normas relativas al secreto profesional y a los intercambios de información entre los dos ámbitos funcionales.
49. Las modalidades prácticas de aplicación de estos principios se detallan en el manual de supervisión publicado en enero de 2024 por el BCE. Por ejemplo, las deliberaciones del Consejo de Gobierno sobre cuestiones de supervisión prudencial son objeto de calendarios y reuniones distintos de los relativos a las cuestiones monetarias. (18) Las funciones de supervisión prudencial se encomiendan a seis direcciones generales, dependiente cada una de ellas del presidente o vicepresidente del Consejo de Supervisión, independiente del Consejo de Gobierno y responsable de presentarle los proyectos de decisión de supervisión. Existen servicios comunes (recursos humanos, sistemas de información, comunicación, presupuesto y organización, instalaciones, auditoría interna, servicios jurídicos y estadística) al servicio de todas las funciones encomendadas al BCE. (19)
50. Considero que este tipo de organización cumple los requisitos idénticos que establece la Directiva 2014/59. En efecto, si se admite la acumulación de funciones en una misma autoridad, ello no debería llevar a imponer un doble Consejo de Administración ni servicios comunes duplicados. En cambio, es necesario mantener una estructura jerárquica diferenciada fuera de dicho Consejo de Administración, dado que el Reglamento n.º 1024/2013 exige que en el BCE exista, además del Consejo de Gobierno, un Consejo de Supervisión. (20)
51. Estos puntos deben especificarse en el futuro texto relativo a la resolución de las empresas de seguros y reaseguros. En efecto, en la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de las empresas de seguros o reaseguros, y por la que se modifican las Directivas 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2009/138/CE y (UE) 2017/1132 y los Reglamentos (UE) n.º 1094/2010 y n.º 648/2012, (21) incluida su última versión, (22) existen disposiciones análogas relativas a la designación de las autoridades de resolución competentes para las empresas de seguros y a la existencia de otras funciones ejercidas por dichas autoridades. Los conceptos empleados son los mismos que en la Directiva 2014/59 y en el Reglamento n.º 1024/2013, a saber, disposiciones estructurales adecuadas para evitar conflictos de intereses entre las diferentes funciones desempeñadas, líneas jerárquicas separadas e independencia operativa. A ello se añaden las siguientes precisiones: necesidad de disponer de personal propio y de procesos decisorios independientes. En el estado actual del proyecto, el apartado 4 del artículo 3 establece que las líneas jerárquicas pueden converger al más alto nivel de una organización que englobe varias funciones y que el personal puede compartirse.
52. Estos elementos pueden proporcionar orientaciones útiles al órgano jurisdiccional remitente, que deberá apreciar si las modalidades de organización elegidas para garantizar la independencia operativa y evitar los conflictos de intereses entre las diferentes funciones asignadas al FGB permiten cumplir los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59.
53. En consecuencia, propongo que se responda al órgano jurisdiccional remitente que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59 debe interpretarse en el sentido de que los requisitos relativos a que han de existir disposiciones estructurales adecuadas para garantizar la independencia operativa y evitar conflictos de intereses entre las funciones de supervisión establecidas por el Reglamento n.º 575/2013 y la Directiva 2013/36, o las demás funciones de la autoridad de que se trate, y las funciones de las autoridades de resolución con arreglo a la Directiva 2014/59, en particular una separación estructural del personal y líneas jerárquicas separadas, se aplican cuando la autoridad de resolución ejerce las demás funciones de administrador provisional con arreglo al artículo 29 de dicha Directiva y de garantía de los depósitos bancarios.
B. Cuarta cuestión prejudicial
54. Esta cuestión se refiere esencialmente a si el hecho de que un Estado miembro no haya adoptado disposiciones estructurales adecuadas destinadas a prevenir los conflictos de intereses y a garantizar la independencia operativa, puede subsanarse mediante soluciones organizativas y medidas eficaces adoptadas por la autoridad de resolución.
55. Cabe recordar que el artículo 3, apartado 3, último párrafo, de la Directiva 2014/59 dispone que «los Estados miembros o la autoridad de resolución adoptará[n] y publicará[n] todas las normas internas relevantes que sean necesarias, incluidas las relativas al secreto profesional y al intercambio de informaciones entre las diferentes áreas funcionales».
56. De este artículo se desprende claramente que las normas internas relevantes no deben ser adoptadas y publicadas únicamente por los Estados miembros, sino que también pueden ser adoptadas y publicadas por la propia autoridad de resolución.
57. El artículo 3, apartado 5, de la propuesta de Directiva citada en el punto 51 de las presentes conclusiones, también en su última versión, (23) establece que no son los Estados miembros, sino las autoridades de resolución quienes tienen encomendada la tarea de adoptar y hacer públicas las normas destinadas a garantizar la independencia operativa entre las distintas funciones desempeñadas por la autoridad de resolución y la de evitar conflictos de intereses.
58. A este respecto, el FGB ha aportado, como anexo a sus observaciones ante el Tribunal de Justicia, determinados reglamentos adoptados por su Consejo Gestor, (24) el presidente de dicho Consejo (25) o su Consejo (26). Estos actos tienen por objeto, en particular, la organización estructural y el organigrama de la oficina del FGB, el reparto de tareas entre los miembros del Consejo Gestor y sus facultades de supervisión sobre las oficinas del FGB que están bajo su autoridad, los principios éticos aplicables a los empleados del FGB y las instrucciones para el ejercicio de las funciones de «curador» por parte del FGB.
59. Por consiguiente, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar cuáles han sido las normas adoptadas y publicadas por la autoridad de resolución. El órgano jurisdiccional remitente puede examinar útilmente estos textos para apreciar de qué modo se aplican en el FGB los requisitos de independencia operativa y el consistente en evitar conflictos de intereses establecidos en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59.
60. Por lo que respecta a la publicación de estas normas, exigida también por dicho artículo, el órgano jurisdiccional remitente deberá comprobar si efectivamente han sido publicadas y, en su caso, si la información publicada en el sitio web del FGB —en particular, el organigrama y el detalle de las competencias de cada uno de los miembros del Consejo Gestor y de los servicios adscritos a este— pueden paliar la falta de publicación de estos actos propiamente dichos. Cabe señalar que la Directiva 2014/59 no prevé ninguna sanción frente a la falta de publicación.
61. En cualquier caso, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando el Derecho de la Unión no contenga ninguna precisión procedimental para hacer efectivo un derecho, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación del procedimiento destinado a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables. No obstante, tal regulación no podrá ser menos favorable que la referente a los recursos similares de Derecho interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (27)
62. Por lo tanto, al no existir una norma nacional de adaptación del Derecho interno a la Directiva 2014/59 que sancione la falta de publicación, el órgano jurisdiccional remitente deberá aplicar su Derecho interno para valorar las consecuencias de dicha falta.
63. En conclusión, propongo que se responda al órgano jurisdiccional remitente que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59 debe interpretarse en el sentido de que, cuando el Estado miembro no haya adoptado y publicado normas internas adecuadas para garantizar la independencia operativa y evitar cualquier conflicto de intereses entre las funciones de supervisión establecidas por el Reglamento n.º 575/2013 y la Directiva 2013/36, o las demás funciones de la autoridad de que se trate, y las funciones de las autoridades de resolución con arreglo a la Directiva 2014/59, corresponde a la autoridad de resolución adoptar y publicar tales normas y al juez nacional comprobar que son adecuadas para garantizar los objetivos contemplados en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59 o extraer las consecuencias que, según su Derecho nacional, se derivan de la falta de adopción o de publicación de esas normas.
V. Conclusión
64. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta planteadas por el Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Voivodato de Varsovia, Polonia):
«El artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo,
debe interpretarse en el sentido de que
– los requisitos relativos a que han de existir disposiciones estructurales adecuadas para garantizar la independencia operativa y evitar conflictos de intereses entre las funciones de supervisión establecidas por el Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2019/2033 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, y la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE, en su versión modificada por la Directiva (UE) 2019/878 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2019, o las demás funciones de la autoridad de que se trate, y las funciones de las autoridades de resolución con arreglo a la Directiva 2014/59, en particular una separación estructural del personal y líneas jerárquicas separadas, se aplican cuando la autoridad de resolución ejerce las demás funciones de administrador provisional con arreglo al artículo 29 de dicha Directiva y de garantía de los depósitos bancarios.
– Cuando el Estado miembro no haya adoptado y publicado normas internas adecuadas para garantizar la independencia operativa y evitar cualquier conflicto de intereses entre las funciones de supervisión establecidas por el Reglamento n.º 575/2013 y la Directiva 2013/36, ambos textos en su versión modificada, o las demás funciones de la autoridad de que se trate, y las funciones de las autoridades de resolución con arreglo a la Directiva 2014/59, corresponde a la autoridad de resolución adoptar y publicar tales normas y al juez nacional comprobar que son adecuadas para garantizar los objetivos contemplados en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2014/59 o extraer las consecuencias que, según su Derecho nacional, se derivan de la falta de adopción o de publicación de esas normas.»