Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 13. lipnja 2024.(1)
Predmet C-118/23
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank,
Getin Holding S.A.,
LC Corp BV,
Fundacja Jolanty i Leszka Czarneckich z siedzibą w Warszawie,
NM,
IJ,
OP,
DL,
US,
AB,
SQ,
KP,
MP,
MZ,
CP,
MD,
GW,
ZD,
IB,
JJ,
KG,
WG,
JS,
KB,
MM,
MT,
MG,
GK,
QP,
KM,
LN,
CK,
MK,
WK,
KA,
AU,
BX,
SJ,
ML,
MT,
LP,
PS,
SP,
DG,
GM,
IJ,
LL,
PJ,
WJ,
JG,
OT,
BK,
HH,
HB,
GK,
RS,
CE,
ET,
IK,
NO,
BI,
TM,
CJ,
SN,
DI,
EO,
GL,
PA,
TN,
EQ,
PB,
LT,
LS,
NA,
PR,
IN,
IT,
TK,
LE,
NB,
SE,
KL,
BD,
RR,
RL,
IO,
BV,
TA,
TS,
AA,
MB,
YN,
IC,
EZ,
UB,
AM,
MP,
DJ,
VE,
XL,
OA,
IW,
DL,
NG,
UH,
CI,
RG,
RL,
SI,
OS,
NS,
BA,
NP,
PQ,
IY,
TG,
BE,
RN,
SL,
WE,
RY,
DL,
EO,
OR,
AW,
VQ,
QR,
SC,
RI
protiv
Bankowy Fundusz Gwarancyjny,
uz sudjelovanje
VELOBANK S.A.,
M.K., u svojstvu stečajnog upravitelja društva u likvidaciji Getin Noble Bank S.A., prije Getin Noble Bank S.A.,
TD
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodski upravni sud u Varšavi, Poljska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Oporavak i sanacija kreditnih institucija – Banka u sanaciji – Kumulacija funkcija sanacijskog tijela – Jamstvo operativne neovisnosti”
I. Uvod
1. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(2) i članka 3. stavka 3. te članka 85. stavaka 2. i 3. Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća(3).
2. Zahtjev je upućen u okviru spora između nadzornog odbora društva Getin Noble Bank S.A. (u daljnjem tekstu: GN Bank) i velikog broja fizičkih i pravnih osoba, s jedne strane, i Bankowog Fundusza Gwarancyjnog (Bankovni jamstveni fond, Poljska; u daljnjem tekstu: BFG), s druge strane, povodom odluke te institucije o pokretanju sanacijskog postupka nad društvom GN Bank.
3. U ovom mišljenju, u kojem ću se u skladu sa zahtjevom Suda usredotočiti na treće i četvrto prethodno pitanje, utvrdit ću, s jedne strane, da su funkcije privremenog upravitelja i osiguravanja bankovnih depozita „druge funkcije” koje sanacijsko tijelo može obavljati pod uvjetom da poštuje određene zahtjeve kojima se jamči operativna neovisnost između tih funkcija i sanacijske funkcije te, s druge strane, da države članice ili sanacijska tijela mogu donijeti i objaviti interna pravila potrebna za poštovanje tih zahtjeva.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Uredba (EU) br. 575/2013
4. Člankom 2. stavcima 1. i 2. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012(4), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2019/2033 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. studenoga 2019(5), predviđa se:
„1. Radi osiguranja usklađenosti s ovom Uredbom nadležna tijela imaju ovlasti i provode postupke utvrđene u Direktivi 2013/36/EU[(6)] i ovoj Uredbi.
2. Radi osiguranja usklađenosti s ovom Uredbom sanacijska tijela imaju ovlasti i provode postupke utvrđene u Direktivi [2014/59] i ovoj Uredbi”
5. U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom 40. te uredbe:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(40) ,nadležno tijelo’ znači tijelo javne vlasti ili tijelo koje je u skladu s nacionalnim pravom i službeno priznato i ovlašteno za nadzor nad institucijama u sklopu sustava nadzora na snazi u dotičnoj državi članici.”
2. Direktiva 2014/59
6. Člankom 2. stavkom 1. točkom 40. Direktive 2014/59 određuje se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
40. ,mjera sanacije’ znači odluka o pokretanju sanacije institucije ili subjekta iz članka 1. stavka 1. točke (b), (c) ili (d) u skladu s člankom 32. ili 33., primjenu instrumenta sanacije ili izvršavanje jedne ili više sanacijskih ovlasti.”
7. Člankom 3. te direktive, naslovljenim „Imenovanje tijela odgovornih za sanaciju”, u stavcima 3. i 4. predviđa se:
„3. Sanacijska tijela mogu biti nacionalne središnje banke, nadležna ministarstva ili druga tijela javne uprave ili tijela kojima su povjerene ovlasti javne uprave. Države članice iznimno mogu predvidjeti da su sanacijska tijela tijela nadležna za nadzor za potrebe Uredbe [br. 575/2013] i Direktive [2013/36]. Moraju postojati adekvatni strukturni mehanizmi kako bi se osigurala operativna neovisnost i izbjegli sukobi interesa među nadzornim funkcijama u skladu s Uredbom [br. 575/2013] i Direktivom [2013/36] ili drugim funkcijama relevantnog tijela i funkcijama sanacijskih tijela u skladu s ovom Direktivom, ne dovodeći u pitanje razmjenu informacija i obveze suradnje u skladu sa zahtjevima stavka 4. Države članice moraju posebno osigurati da između nadležnih tijela, nacionalnih središnjih banaka, nadležnih ministarstava ili drugih tijela postoji operativna neovisnost između sanacijskih funkcija i nadzornih ili drugih funkcija relevantnog tijela.
Osoblje uključeno u provedbu funkcija sanacijskog tijela u skladu s ovom Direktivom je strukturno odvojeno od osoblja koje je uključeno u provedbu drugih zadaća u skladu s Uredbom [br. 575/2013] i Direktivom [2013/36] ili s obzirom na druge funkcije relevantnog tijela i podliježe posebnim linijama izvješćivanja.
Za potrebe ovog stavka, države članice ili sanacijsko tijelo donose i objavljuju sva potrebna interna pravila, uključujući pravila o poslovnoj tajni i razmjeni informacija između različitih funkcionalnih područja.
4. Države članice zahtijevaju da tijela koja provode nadzor i sanacijske funkcije te osobe koje u njihovo ime provode te funkcije usko surađuju u pripremi, planiranju i primjeni odluka o sanaciji, i kada su sanacijsko tijelo i nadležno tijelo različiti subjekti i kada te funkcije obnaša isti subjekt.”
8. U skladu s člankom 29. stavcima 1. do 3. navedene direktive:
„1. […] Nadležna tijela mogu, primjereno okolnostima, imenovati privremenog upravitelja da privremeno zamijeni upravljačko tijelo institucije ili da privremeno radi s upravljačkim tijelom institucije, o čemu nadležno tijelo donosi odluku u trenutku imenovanja. Ako nadležno tijelo imenuje privremenog upravitelja da radi s upravljačkim tijelom institucije, nadležno tijelo određuje u trenutku takvog imenovanja: ulogu, dužnosti i ovlasti privremenog upravitelja i sve zahtjeve da se upravljačko tijelo institucije savjetuje s privremenim upraviteljem ili dobije njegovu suglasnost prije donošenja konkretnih odluka ili mjera. […] Države članice također osiguravaju da svaki privremeni upravitelj […] nije u sukobu interesa.
2. Nadležno tijelo određuje ovlasti privremenog upravitelja u trenutku imenovanja privremenog upravitelja primjereno okolnostima. Takve ovlasti mogu uključivati neke ili sve ovlasti upravljačkog tijela institucije u skladu sa statutom institucije i nacionalnim pravom, uključujući i ovlast izvršavanja nekih ili svih upravnih dužnosti upravljačkog tijela institucije. […]
3. Ulogu i funkcije privremenog upravitelja određuje nadležno tijelo u trenutku imenovanja te one mogu uključivati utvrđivanje financijskog položaja institucije, upravljanje poslovanjem ili dijelom poslovanja institucije s ciljem očuvanja ili obnavljanja financijskog položaja institucije i poduzimanja mjera radi obnove zdravog i stabilnog upravljanja poslovanjem institucije. Nadležno tijelo u trenutku imenovanja utvrđuje sva ograničenja uloge i funkcija privremenog upravitelja.”
B. Poljsko pravo
1. Zakon o bankarstvu
9. Člankom 144. stavcima 1., 1.a, 3. i 4. ustawe Prawo bankowe (Zakon o bankarstvu)(7) od 29. kolovoza 1997., u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku, određuje se:
„1. U slučaju o kojem je riječ u članku 138. stavku 3. u vezi s postojanjem okolnosti iz članka 142. stavka 1., kako bi poboljšala situaciju banke ili osigurala djelotvornost plana oporavka, Komisja Nadzoru Finansowego [Komisija za financijski nadzor, Poljska (u daljnjem tekstu: KNF)] može donijeti odluku o imenovanju upravitelja[(8)] u banci ne dovodeći u pitanje članak 5. stavak 6. [ustawe o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Zakon o Bankovnom jamstvenom fondu, sustavu osiguranja depozita i sanaciji)(9) od 10. lipnja 2016.].
1.a U slučaju iz stavka 1. [KNF] u odluci utvrđuje detaljan opseg upraviteljevih zadaća.
[…]
3. Upravitelj ima pravo na podnošenje prigovora protiv odluka uprave i nadzornog odbora banke. Izjava o namjeri podnošenja prigovora iznesena na sjednici nadzornog odbora ili uprave obustavlja izvršenje odluke. […]
4. Upravitelj može podnijeti žalbu protiv odluke glavne skupštine dioničara ili glavne skupštine kreditne unije kojom se povređuje interes banke […].”
2. Zakon o Bankovnom jamstvenom fondu, sustavu osiguranja depozita i sanaciji
10. Člankom 5. stavcima 1., 3. i 6. Zakona o Bankovnom jamstvenom fondu, sustavu osiguranja depozita i sanaciji, u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku, predviđa se:
„1. Zadaće [BFG-a] uključuju:
1.) izvršavanje obveza koje proizlaze iz osiguravanja depozita, osobito izvršavanje isplate osiguranih sredstava deponentima;
2.) kontrolu podataka u sustavima za popis subjekata obuhvaćenih sustavom osiguranja;
3.) sanaciju subjekata o kojima je riječ u članku 64. točki 2. otpisom ili konverzijom instrumenata kapitala;
4.) provođenje sanacije;
5.) pripremu, preispitivanje i ažuriranje planova sanacije i planova sanacije grupe;
6.) prikupljanje i analiziranje informacija o subjektima obuhvaćenima sustavom osiguranja i hipotekarnim bankama, osobito u svrhu izrade analiza i predviđanja u vezi s bankarskim sektorom i sektorom štedionica te pojedinačnim bankama i štedionicama;
7.) druge aktivnosti za potporu stabilnosti nacionalnog financijskog sustava.
[…]
3. [BFG] surađuje s drugim subjektima koji podupiru stabilnost nacionalnog financijskog sustava, subjektima koji upravljaju sustavima osiguranja depozita, kao i nadležnim sanacijskim tijelima, Europskim nadzornim tijelom za bankarstvo i nadležnim sanacijskim tijelima za grupe, nadležnim sanacijskim tijelima za značajnu podružnicu, nadležnim sanacijskim tijelima za društvo kćer te nadležnim sanacijskim tijelima treće zemlje.
[…]
6. [KNF], na [BFG-ov zahtjev], imenuje [BFG] upraviteljem o kojem je riječ u članku 144. stavku 1. Zakona o bankarstvu […].”
11. Člankom 101. stavcima 1., 6. i 7. Zakona o Bankovnom jamstvenom fondu, sustavu osiguranja depozita i sanaciji određuje se:
„1. [KNF] bez odlaganja obavještava [BFG] o:
1.) tome da subjektu prijeti propast;
2.) tome da nema dokaza da će nadzorne radnje ili radnje tog subjekta koje se mogu poduzeti omogućiti da se ta prijetnja pravodobno ukloni.
[…]
6. [KNF] dostavlja informacije iz stavka 1. i:
[…]
6.) tijelu koje upravlja priznatim sustavom osiguravanja depozita u državi na čijem području matični subjekt ima sjedište;
7.) subjektima koji upravljaju sanacijskim fondovima u državi na čijem području matični subjekt ima sjedište, ako fondom ne upravlja nadležno sanacijsko tijelo za grupe;
[…]
7. Ako su kumulativno ispunjeni sljedeći uvjeti:
1.) nacionalnom subjektu prijeti propast,
2.) ne postoje opravdane naznake da će aktivnosti nacionalnog subjekta ili institucionalnog sustava zaštite ili nadzorne aktivnosti, uključujući mjere rane intervencije, omogućiti da se pravodobno spriječi propast,
3.) mjere prema nacionalnom subjektu nužne su u javnom interesu
– [BFG] donosi odluku o pokretanju sanacije nacionalnog subjekta ili odluku o otpisu ili konverziji instrumenata kapitala ili prihvatljivih obveza […]”
12. U skladu s člankom 137. stavkom 1. tog zakona:
„Prije donošenja odluke o sanaciji [BFG] osigurava da se provede procjena vrijednosti imovine i obveza subjekta.”
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja
13. Budući da GN Bank nije poštovao minimalne zahtjeve iz članka 92. Uredbe br. 575/2013, KNF je odlukom od 22. prosinca 2021. na temelju članka 144. stavaka 1. i 1.a Zakona o bankarstvu imenovao BFG privremenim upraviteljem („upravitelj”)(10) društva GN Bank s ciljem poboljšanja njegove financijske situacije. Tom odlukom KNF je zadužio BFG da u okviru svoje uloge „upravitelja” banke, među ostalim, sastavlja izvješća, prati aktivnosti društva GN Bank i izvršava sve zakonske ovlasti „upravitelja”.
14. Uzimajući u obzir insolventnost društva GN Bank, BFG je kao sanacijsko tijelo 29. rujna 2022. donio odluku o pokretanju sanacijskog postupka nad tim društvom, otpisu instrumenata kapitala koje je ono izdalo i primjeni instrumenta sanacije prijelazne institucije (u daljnjem tekstu: odluka od 29. rujna 2022.). Zbog toga je imovina navedena u toj odluci 3. listopada 2022. prenesena na prijelaznu instituciju Bank BFG S.A. BFG je imenovao upravitelja u subjektu koji je u sanaciji. Adresati navedene odluke bili su GN Bank, Bank BFG i taj upravitelj.
15. Nadzorni odbor društva GN Bank podnio je tužbu protiv odluke od 29. rujna 2022. Wojewódzkom Sądu Administracyjnom w Warszawie (Vojvodski upravni sud u Varšavi, Poljska), odnosno sudu koji je uputio zahtjev. Tužbu su podnijele i druge osobe, uključujući vlasnike otpisanih dionica i obveznica koje je izdao GN Bank, njegove vjerovnike i stranke ugovora o kreditu i zajmu izraženih ili indeksiranih u stranoj valuti(11).
16. Tužitelji iz glavnog postupka zahtijevaju da se utvrdi da je ta odluka donesena protivno zakonu, što bi im omogućilo da zahtjeve za naknadu štete podnesu redovnim sudovima. Istaknuti tužbeni razlozi istodobno se temelje na povredi materijalnog prava i povredi postupovnih pravila koje bitno utječu na rješavanje predmeta. U tom se pogledu osobito navodi da se BFG nalazi u sukobu interesa, što ga sprečava da obavlja funkcije sanacijskog tijela jer je istodobno obavljao nadzorne funkcije, funkcije osiguravanja bankovnih depozita i sanacijske funkcije. Taj je sukob interesa pogoršan zbog nepostojanja odgovarajućih postupovnih jamstava koja su predviđena Direktivom 2014/59.
17. BFG osporava postojanje sukoba interesa. Tvrdi da je uveo organizacijske i strukturne mehanizme koji omogućuju da se zajamči njegova operativna neovisnost i da se izbjegnu sukobi interesa između obavljanja sanacijskih funkcija i drugih funkcija koje on obavlja.
18. Sud koji je uputio zahtjev osobito dvoji u pogledu postojanja takvog sukoba interesa.
19. Kao prvo, taj sud pita odgovaraju li funkcija zakonskog osiguravatelja bankovnih depozita i funkcija „upravitelja” banke „nadzornim funkcijama” ili „drugim funkcijama” iz članka 3. stavka 3. Direktive 2014/59, koje se ne smiju kumulirati sa sanacijskim funkcijama.
20. Taj sud smatra, s jedne strane, da, čak i ako se funkcija „upravitelja” ne može kvalificirati kao nadzorna funkcija u strogom smislu jer tu funkciju obavlja KNF, „upravitelj” se na temelju poljskog prava imenuje odlukom tog nadzornog tijela i izvršava zadaće tog tijela koje su mu povjerene. Iz toga zaključuje da se ne može a priori isključiti da BFG-ovo obavljanje te funkcije ne zahtijeva donošenje odgovarajućih odredbi kako bi se osigurala operativna neovisnost i izbjegli sukobi interesa.
21. S druge strane, prema mišljenju navedenog suda, kumulacija sanacijske funkcije i funkcije osiguravanja depozita, koja se sastoji od prikupljanja sredstava za pokrivanje jamstava i njihovog isplaćivanja, mogla bi zbog nepostojanja strukturnog razdvajanja i organizacijske neovisnosti tih funkcija stvoriti rizik od toga da je cilj mjera koje je BFG donio u odnosu na banku kojoj prijeti propast da se korištenje sredstava kojima BFG raspolaže svede na najmanju moguću razinu.
22. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev iznosi dvojbe u pogledu prirode zahtjeva za strukturna jamstva iz članka 3. stavka 3. Direktive 2014/59 i pita je li moguće u posebnim okolnostima predmeta smatrati da se poštovao cilj operativne neovisnosti i da su se izbjegli sukobi interesa.
23. Konkretno, taj sud smatra da taj cilj treba postići tako da se zajamči da je osoblje uključeno u provedbu sanacijskih funkcija sanacijskog tijela strukturno odvojeno od osoblja koje je uključeno u provedbu nadzornih zadaća ili s obzirom na druge funkcije relevantnog tijela i podliježe posebnim linijama izvješćivanja. Naime, prema njegovu mišljenju, Zakonom o Bankovnom jamstvenom fondu, sustavu osiguranja depozita i sanaciji ne uvode se sistemski mehanizmi koji osiguravaju strukturno odvajanje sanacijske funkcije i drugih funkcija BFG-a. Pojašnjava da su zadaće povezane sa sanacijskom funkcijom, funkcijom „upravitelja” banke i funkcijom osiguravanja depozita povjerene različitim službama u BFG-u, ali da odluke u okviru svih tih funkcija donose iste osobe koje obavljaju rukovoditeljske ili savjetničke funkcije u BFG-u.
24. U tim je okolnostima Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodski upravni sud u Varšavi) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 85. stavke 2. i 3. Direktive [2014/59], u vezi s člankom 47. [Povelje] i člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom [UEU-a], tumačiti na način da se, u slučaju da nadzorni odbor subjekta u sanaciji podnese nacionalnom upravnom sudu tužbu protiv odluke o sanaciji, smatra da je djelotvorni pravni lijek osiguran i osobama koje tužbom protiv te odluke traže zaštitu svojeg pravnog interesa, u situaciji u kojoj sud prilikom nadzora pobijane odluke nije obvezan tužbenim razlozima i zahtjevima ni navedenom pravnom osnovom tužbe, a pravomoćna odluka donesena nakon razmatranja te tužbe ima učinak erga omnes i kada mogućnost da te osobe zaštite svoj pravni interes ne ovisi o tome da zasebno podnesu tužbu upravnom sudu protiv navedene odluke?
2. Treba li članak 85. stavak 3. Direktive [2014/59] kojim se uvodi zahtjev djelotvornog sudskog nadzora te članak 47. [Povelje] i članak 19. stavak 1. drugi podstavak [UEU-a] kojima se određuje djelotvorna sudska zaštita tumačiti na način da im se protivi primjena postupovne odredbe države članice koja obvezuje nacionalni upravni sud da zajedno ispituje sve tužbe koje su mu podnesene protiv odluke sanacijskog tijela u situaciji u kojoj primjena te odredbe zajedno s drugim uvjetima nacionalnog upravnog postupka dovodi do toga da je donošenje presude u predmetu u razumnom roku, s obzirom na znatnu količinu takvih tužbi, pretjerano otežano, ako ne i nemoguće?
3. Treba li članak 3. stavak 3. Direktive [2014/59] tumačiti na način da se njime omogućuje državi članici da, kako bi se osigurala operativna neovisnost i izbjegavanje sukoba interesa, ne izvrši strukturno razdvajanje funkcija sanacijskog tijela od drugih funkcija tog tijela kao zakonskog osiguravatelja bankovnih depozita ili upravitelja banke (privremenog upravitelja) imenovanog na temelju odluke nacionalnog tijela nadležnog za nadzor za potrebe Uredbe [br. 575/2013] i Direktive [2013/36]?
4. Treba li članak 3. stavak 3. Direktive [2014/59] tumačiti na način da se – u slučaju povrede obveze države članice da uspostavi adekvatne strukturne mehanizme za osiguravanje operativne neovisnosti i izbjegavanje sukoba interesa među nadzornim funkcijama u skladu s Uredbom br. [575/2013] i Direktivom [2013/36] ili drugim funkcijama nadležnog tijela i funkcijama sanacijskog tijela – uvjet operativne neovisnosti i izbjegavanja sukoba interesa može smatrati ispunjenim ako nacionalni upravni sud koji nadzire odluku o sanaciji utvrdi da bi druga primijenjena organizacijska rješenja i stvarna postupanja sanacijskog tijela bila dostatna za postizanje tog učinka?”
25. Osobe BI i TM, SJ i ML, DG i GM, BFG, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank i dr., poljska vlada te Europska komisija podnijeli su svoja pisana očitovanja. Te su stranke (osim osoba DG i GM) te osobe OS, NS i DL i dr. sudjelovale na raspravi održanoj 21. ožujka 2024., na kojoj su usmeno odgovorile na pitanja koja je postavio Sud.
IV. Analiza
26. Na zahtjev Suda svoju ću analizu usredotočiti na treće i četvrto prethodno pitanje suda koji je uputio zahtjev koja se odnose na problematiku sukoba interesa u BFG-u.
A. Treće prethodno pitanje
27. Sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 3. stavak 3. Direktive 2014/59 tumačiti na način da se njime omogućuje državi članici da ne izvrši, kako bi osigurala operativnu neovisnost i izbjegavanje sukoba interesa, strukturno razdvajanje funkcija sanacijskog tijela od drugih funkcija tog tijela kao zakonskog osiguravatelja bankovnih depozita ili privremenog upravitelja banke („upravitelja”) imenovanog na temelju odluke nacionalnog tijela nadležnog za nadzor za potrebe Uredbe br. 575/2013 i Direktive 2013/36.
28. U članku 3. stavku 3. Direktive 2014/59 jasno se navodi da sanacijsko tijelo iznimno može biti tijelo nadležno za bonitetni nadzor kreditnih institucija i investicijskih društava.
29. U tom članku 3. stavku 3. pojašnjava se da je ta kumulacija moguća samo pod nekoliko uvjeta. Kao prvo, adekvatnim strukturnim mehanizmima treba se osigurati operativna neovisnost i izbjeći sukobi interesa između dviju funkcija (bonitetnog nadzora i sanacije), ne dovodeći u pitanje razmjenu informacija i suradnju potrebnu za pripremu, planiranje i primjenu odluka o sanaciji(12). Kao drugo, ta operativna neovisnost treba se očitovati u strukturnoj odvojenosti i posebnim linijama izvješćivanja za osoblje koje obavlja svaku od tih dviju funkcija. Kao treće, države članice ili sanacijsko tijelo donose i objavljuju sva interna pravila, uključujući pravila o poslovnoj tajni i razmjeni informacija između različitih funkcionalnih područja.
30. Ti uvjeti, koji su primjenjivi kada sanacijsko tijelo osigurava funkcije tijela za bonitetni nadzor, primjenjivi su i na „druge funkcije sanacijskog tijela”.
31. Stoga se postavlja pitanje trebaju li se ti zahtjevi ispuniti kada je sanacijsko tijelo, kao u ovom slučaju, imenovano privremenim upraviteljem („upravitelj”) u fazi rane intervencije predviđene člankom 29. Direktive 2014/59 i kada osigurava bankovne depozite.
32. Zbog toga valja početi razmatranjem vrsta sukoba interesa koje bi trebalo izbjeći.
33. Točno je da se u uvodnoj izjavi 15. Direktive 2014/59 navodi da je, kako bi se osigurala potrebna brzina djelovanja, zajamčila neovisnost od gospodarskih subjekata i izbjegla mogućnost sukoba interesa, potrebno imenovati javna upravna tijela ili tijela kojima su povjerene ovlasti javne uprave koja će izvršavati funkcije i zadaće koje se odnose na sanaciju u skladu s tom direktivom. Međutim, čini mi se da taj rizik od sukoba interesa s vanjskim svijetom, odnosno s gospodarskim subjektima, nije onaj iz članka 3. navedene direktive jer je navedeni rizik od sukoba interesa s gospodarskim subjektima, koji je jednak subjektivnom sukobu interesa, ograničen imenovanjem tijela javne vlasti, a ne privatnog subjekta. Čini se da se taj pojam „subjektivan sukob interesa” upotrebljava kada se u članku 39. te direktive predviđa nepostojanje sukobâ interesa prilikom imenovanja privremenog upravitelja ili kada se primjenjuje sanacijski instrument prodaje poslovanja jer u tom slučaju prodaja mora biti slobodna od sukoba interesa(13).
34. U ovom slučaju riječ je o riziku od naknadnog sukoba interesa, odnosno u okviru samog sanacijskog tijela. Stoga se sukob interesa više ne razmatra kao subjektivan rizik povezan s osobnim interesom fizičke ili pravne osobe, nego kao funkcionalan ili objektivan rizik povezan s obavljanjem više funkcija od strane istog subjekta, što može dovesti do iskrivljenog odlučivanja.
35. Kad je riječ o kumulaciji obavljanja funkcija bonitetnog nadzora i sanacije u okviru istog subjekta, zakonodavac Unije smatrao je da je to moguće ako se poštuju određeni prethodno navedeni organizacijski zahtjevi. Isto tako je predvidio da se ti organizacijski zahtjevi trebaju uspostaviti za druge funkcije koje obavlja sanacijsko tijelo.
36. Iz toga se može zaključiti da je cilj zakonodavca Unije da se odluke sanacijskog tijela zaštite od bilo kakvog vanjskog utjecaja na zadaću sanacije koja mu je povjerena, uzimajući u obzir gospodarske i pravne posljedice odluka o sanaciji koje se mogu donijeti, osobito za vjerovnike i dioničare.
37. Stoga pojam „druge funkcije” treba široko tumačiti kako bi se poštovao taj cilj.
38. Prema tome, suprotno analizi koju predlažu BFG i poljska vlada, funkciju osiguravanja bankovnih depozita treba smatrati „drugom funkcijom” na koju se odnose zahtjevi izbjegavanja sukoba interesa kada je obavlja sanacijsko tijelo.
39. Iako je točno da je ta funkcija osiguravanja depozita, isto kao i sanacijska funkcija, namijenjena osiguravanju financijske stabilnosti(14) i da se sredstva iz sustava osiguranja depozita koriste u okviru mjere sanacije(15), nije isključeno da može doći do pogreške prilikom korištenja tih sredstava koja se mora moći ispraviti bez rizika od sukoba interesa unutar sanacijskog tijela.
40. Naime, u članku 75. Direktive 2014/59 predviđa se da „[d]ržave članice osiguravaju da ako se vrednovanjem izvršenim u skladu s člankom 74. utvrdi da je […] sustav osiguranja depozita u skladu s člankom 109. stavkom 1. pretrpio veće gubitke nego što bi ih pretrpio prilikom likvidacije u redovnom postupku u slučaju insolventnosti, ima pravo na plaćanje razlike iz aranžmana financiranja sanacije”. U tom su slučaju interesi sustava osiguranja depozita i sanacijskog tijela proturječni. Slijedom toga, u svakom slučaju nije ispunjen kriterij koji predlažu BFG i poljska vlada da se „druge funkcije” na koje se odnose organizacijski zahtjevi ograniče samo na funkcije koje mogu biti u sukobu interesa sa sanacijskom funkcijom.
41. Kad je riječ o funkcijama privremenog upravitelja („upravitelj”), njih obavlja tijelo koje je tijelo za bonitetni nadzor odredilo na temelju članka 29. Direktive 2014/59. Stoga se postavlja pitanje jesu li te funkcije nadzorne funkcije predviđene Uredbom br. 575/2013 i Direktivom 2013/36 ili su one obuhvaćene kategorijom „drugih funkcija” na koje se upućuje u članku 3. stavku 3. Direktive 2014/59.
42. Naime, u tom se članku predviđa da sanacijske funkcije može obavljati tijelo za bonitetni nadzor, drugim riječima da sâmo tijelo istodobno obavlja sanacijske funkcije i funkcije bonitetnog nadzora. Stoga bi, u doslovnom smislu, „nadzorn[e] funkcij[e] u skladu s Uredbom [br. 575/2013] i Direktivom [2013/36]” odgovarale svim nadzornim zadaćama koje tijelo za bonitetni nadzor obavlja na temelju tih dvaju akata.
43. Nadzorne mjere i ovlasti tijela za bonitetni nadzor opisane su u člancima 102. do 107. Direktive 2013/36. Naime, u članku 27. stavku 1. Direktive 2014/59, kojim se predviđaju mjere rane intervencije koje prethode eventualnoj sanaciji, pojašnjava se da „države članice osiguravaju, ne dovodeći u pitanje mjere iz članka 104. Direktive [2013/36] kada su one primjenjive, da nadležna tijela imaju po potrebi na raspolaganju” određene mjere koje se u njemu navode.
44. Stoga se mjere rane intervencije dodaju mjerama koje se Direktivom 2013/36 povjeravaju tijelu za bonitetni nadzor.
45. Isto tako, funkcije koje se mogu dodijeliti privremenom upravitelju („upravitelj”) pokazuju dodatan stupanj intervencije u upravljanje institucijom jer je taj upravitelj imenovan da privremeno zamijeni upravljačko tijelo ili da privremeno radi zajedno s tim tijelom(16).
46. Stoga su te funkcije koje su povezane s ranom intervencijom i privremenim upravljanjem svojstvene za Direktivu 2014/59 i treba ih kvalificirati kao „druge funkcije”, a ne kao funkcije bonitetnog nadzora u strogom smislu.
47. U svakom slučaju, jamstva neovisnosti i mjere izbjegavanja sukoba interesa iste su za funkcije bonitetnog nadzora i za druge funkcije.
48. Zakonodavac Unije primijenio je isto rasuđivanje o operativnoj neovisnosti i izbjegavanju sukoba interesa u pogledu Europske središnje banke (ESB) koja uz svoje zadaće monetarne politike izvršava zadaću bonitetnog nadzora. Stoga se u članku 25. stavku 2. drugom podstavku Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija(17) predviđa da je osoblje koje obavlja funkciju bonitetnog nadzora odvojeno u organizacijskom smislu od osoblja koje provodi druge zadaće dodijeljene ESB-u i podliježe posebnim linijama izvještavanja. U stavku 3. tog članka pojašnjava se da ESB u tu svrhu donosi i čini dostupnima javnosti sva potrebna interna pravila, uključujući pravila o poslovnoj tajni i razmjeni informacija između tih dvaju funkcionalnih područja.
49. Konkretni načini primjene tih načela detaljno su navedeni u Nadzornom priručniku koji je ESB sastavio u siječnju 2024. Primjerice, rasprave Upravnog vijeća o pitanjima bonitetnog nadzora imaju zaseban dnevni red i sjednice od onih koje se odnose na monetarna pitanja(18). Funkcije bonitetnog nadzora obavlja šest posebnih glavnih uprava koje su odgovorne predsjedniku ili potpredsjedniku Nadzornog odbora, neovisne o Upravnom vijeću i zadužene da mu podnose nacrte nadzornih odluka. Postoje zajedničke službe (ljudski potencijali, informacijski sustavi, odnosi s javnošću, proračun i organizacija, poslovni prostori, unutarnja revizija, pravni poslovi i statistika) koje izvršavaju sve zadaće dodijeljene ESB-u(19).
50. Čini mi se da je takva vrsta organizacije u skladu s identičnim zahtjevima iz Direktive 2014/59. Naime, ako se prizna kumulacija funkcija unutar istog tijela, to ne bi trebalo dovesti do zahtjeva dvaju upravnih odbora ni udvostručavanja zajedničkih službi. Suprotno tomu, nužno je da posebne linije izvješćivanja ostanu izvan tog upravnog odbora, uzimajući u obzir da je postojanje Nadzornog odbora uz Upravno vijeće unutar ESB-a zahtjev koji proizlazi iz Uredbe br. 1024/2013(20).
51. Te bi točke trebalo pojasniti u budućem tekstu o sanaciji društava za osiguranje i reosiguranje. Naime, u Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju društava za osiguranje i društava za reosiguranje i o izmjeni direktiva 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2009/138/EZ, (EU) 2017/1132 i uredaba (EU) br. 1094/2010 i (EU) br. 648/2012(21), uključujući u njegovoj posljednjoj verziji(22), postoje slične odredbe koje se odnose na imenovanje sanacijskih tijela nadležnih za društva za osiguranje i na postojanje drugih funkcija koje obavljaju ta tijela. Pojmovi koji se upotrebljavaju isti su kao u Direktivi 2014/59 i Uredbi br. 1024/2013, a to su adekvatni strukturni mehanizmi za izbjegavanje sukoba interesa među različitim funkcijama koje se obavljaju, posebne linije izvješćivanja, operativna neovisnost. Njima se dodaje sljedeće pojašnjenje: potreba za razdvajanjem osoblja i postupaka donošenja odluka. S obzirom na trenutačno stanje nacrta, u članku 3. stavku 4. navodi se da se linije izvješćivanja mogu konvergirati na najvišoj razini organizacije koja objedinjuje više funkcija i da se osoblje može dijeliti.
52. Ti elementi mogu pružiti korisno pojašnjenje sudu koji je uputio zahtjev koji će trebati ocijeniti omogućuju li načini organizacije koji su izabrani kako bi se zajamčila operativna neovisnost i izbjegli sukobi interesa među različitim funkcijama povjerenima BFG-u da se poštuju uvjeti predviđeni člankom 3. stavkom 3. Direktive 2014/59.
53. Stoga predlažem da se sudu koji je uputio zahtjev odgovori da članak 3. stavak 3. Direktive 2014/59 treba tumačiti na način da se zahtjevi za postojanje adekvatnih strukturnih mehanizama za osiguravanje operativne neovisnosti i izbjegavanje sukoba interesa među nadzornim funkcijama predviđenima Uredbom br. 575/2013 i Direktivom 2013/36 ili drugim funkcijama relevantnog tijela i funkcijama sanacijskih tijela na temelju Direktive 2014/59, osobito strukturna odvojenost i posebne linije izvješćivanja, primjenjuju kada sanacijsko tijelo obavlja druge funkcije privremenog upravitelja u skladu s člankom 29. te direktive i funkcije osiguravanja bankovnih depozita.
B. Četvrto prethodno pitanje
54. To se pitanje u biti odnosi na to može li se nepostojanje adekvatnih strukturnih mehanizama koje uspostavlja država članica, a koji su namijenjeni izbjegavanju sukoba interesa i jamčenju operativne neovisnosti, nadomjestiti organizacijskim rješenjima i stvarnim postupanjima sanacijskog tijela.
55. Podsjećam na to da se u članku 3. stavku 3. posljednjem podstavku Direktive 2014/59 navodi da „države članice ili sanacijsko tijelo donose i objavljuju sva potrebna interna pravila, uključujući pravila o poslovnoj tajni i razmjeni informacija između različitih funkcionalnih područja”.
56. Iz tog članka jasno proizlazi da interna pravila ne moraju donijeti i objaviti samo države članice, nego da to može učiniti i samo sanacijsko tijelo.
57. U članku 3. stavku 5. Prijedloga direktive navedenog u točki 51. ovog mišljenja, uključujući u njegovoj posljednjoj verziji(23), navodi se da su sanacijska tijela, a ne države članice, zadužena za donošenje i objavljivanje pravila kojima se jamče operativna neovisnost među različitim funkcijama koje obavlja sanacijsko tijelo i nepostojanje sukoba interesa.
58. U tom je pogledu BFG u prilog svojim očitovanjima pred Sudom podnio određene propise koje su donijeli njegov upravni odbor(24), predsjednik(25) ili vijeće(26). Predmet tih akata je, među ostalim, strukturna organizacija i organizacijska shema BFG-ova ureda, raspodjela zadaća među članovima upravnog odbora i njihove ovlasti za nadzor BFG-ovih ureda koji su u njihovoj nadležnosti, etička načela primjenjiva na BFG-ove zaposlenike te upute BFG-u za obavljanje funkcije „upravitelja”.
59. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri koja je pravila donijelo i objavilo sanacijsko tijelo. Sud koji je uputio zahtjev može korisno ispitati te tekstove kako bi ocijenio na koji se način u BFG-u provode zahtjevi operativne neovisnosti i nepostojanja sukoba interesa iz članka 3. stavka 3. Direktive 2014/59.
60. Kad je riječ o objavljivanju tih pravila koje se također zahtijeva tom odredbom, sud koji je uputio zahtjev trebat će provjeriti postojanje tog objavljivanja i, prema potrebi, uvjeriti se da se elementima navedenima na BFG-ovoj internetskoj stranici, osobito organizacijskom shemom i podacima koji se odnose na odgovornosti svakog člana upravnog odbora i službe u njegovoj ovlasti, može nadomjestiti neobjavljivanje tih akata. Valja napomenuti da se Direktivom 2014/59 ne predviđa sankcija za to neobjavljivanje.
61. U svakom slučaju, zbog nepostojanja postupovne odredbe propisane pravom Unije kojom bi se sankcioniralo neko pravo i u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, zadaća je unutarnjeg pravnog poretka svake države članice da uredi postupovna pravila koja trebaju osigurati zaštitu prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije. Ta postupovna pravila ne smiju međutim biti nepovoljnija od onih koja se tiču sličnih pravnih sredstava predviđenih za zaštitu prava koja proizlaze iz unutarnjeg pravnog poretka (načelo ekvivalentnosti) i ne smiju učiniti gotovo nemogućim ili pretjerano teškim izvršavanje prava predviđenog pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti)(27).
62. Stoga će sud koji je uputio zahtjev, u nedostatku nacionalnog pravila kojim se prenosi Direktiva 2014/59 i sankcionira neobjavljivanje, trebati primijeniti svoje nacionalno pravo kako bi procijenio posljedice.
63. Zaključno, predlažem da se sudu koji je uputio zahtjev odgovori da članak 3. stavak 3. Direktive 2014/59 treba tumačiti na način da je u slučaju da ne postoje interna pravila koja je donijela i objavila država članica, kojima se jamči operativna neovisnost i izbjegavaju sukobi interesa među nadzornim funkcijama predviđenima Uredbom br. 575/2013 i Direktivom 2013/36 ili drugim funkcijama relevantnog tijela i funkcijama dodijeljenima sanacijskim tijelima na temelju Direktive 2014/59, na sanacijskom tijelu da donese i objavi takva pravila, a na nacionalnom sudu da provjeri jesu li ona prikladna da se zajamče ciljevi iz članka 3. stavka 3. Direktive 2014/59 ili da u skladu s nacionalnim pravom utvrdi koje su posljedice nedonošenja ili neobjavljivanja tih pravila.
V. Zaključak
64. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na treće i četvrto prethodno pitanje koja je uputio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodski upravni sud u Varšavi, Poljska) odgovori na sljedeći način:
Članak 3. stavak 3. Direktive 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća
treba tumačiti na način da se:
– zahtjevi za postojanje adekvatnih strukturnih mehanizama za osiguravanje operativne neovisnosti i izbjegavanje sukoba interesa među nadzornim funkcijama predviđenima Uredbom (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012, kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2019/2033 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. studenoga 2019., te Direktivom 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ, kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2019/878 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2019., ili drugim funkcijama relevantnog tijela i funkcijama dodijeljenima sanacijskim tijelima na temelju Direktive 2014/59, osobito strukturna odvojenost i posebne linije izvješćivanja, primjenjuju kada sanacijsko tijelo obavlja druge funkcije privremenog upravitelja u skladu s člankom 29. te direktive i funkcije osiguravanja bankovnih depozita.
– U slučaju da ne postoje interna pravila koja je donijela i objavila država članica, kojima se jamči operativna neovisnost i izbjegavaju sukobi interesa među nadzornim funkcijama predviđenima Uredbom br. 575/2013 i Direktivom 2013/36, kako su izmijenjene, ili drugim funkcijama relevantnog tijela i funkcijama dodijeljenim sanacijskim tijelima na temelju Direktive 2014/59, na sanacijskom je tijelu da donese i objavi takva pravila, a na nacionalnom sudu da provjeri jesu li ona prikladna da se zajamče ciljevi iz članka 3. stavka 3. Direktive 2014/59 ili da u skladu s nacionalnim pravom utvrdi koje su posljedice nedonošenja ili neobjavljivanja tih pravila.