Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR
prezentate la 13 iunie 2024(1)
Cauza C‑118/23
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank,
Getin Holding S.A.,
LC Corp BV,
Fundacja Jolanty i Leszka Czarneckich z siedzibą w Warszawie,
NM,
IJ,
OP,
DL,
US,
AB,
SQ,
KP,
MP,
MZ,
CP,
MD,
GW,
ZD,
IB,
JJ,
KG,
WG,
JS,
KB,
MM,
MT,
MG,
GK,
QP,
KM,
LN,
CK,
MK,
WK,
KA,
AU,
BX,
SJ,
ML,
MT,
LP,
PS,
SP,
DG,
GM,
IJ,
LL,
PJ,
WJ,
JG,
OT,
BK,
HH,
HB,
GK,
RS,
CE,
ET,
IK,
NO,
BI,
TM,
CJ,
SN,
DI,
EO,
GL,
PA,
TN,
EQ,
PB,
LT,
LS,
NA,
PR,
IN,
IT,
TK,
LE,
NB,
SE,
KL,
BD,
RR,
RL,
IO,
BV,
TA,
TS,
AA,
MB,
YN,
IC,
EZ,
UB,
AM,
MP,
DJ,
VE,
XL,
OA,
IW,
DL,
NG,
UH,
CI,
RG,
RL,
SI,
OS,
NS,
BA,
NP,
PQ,
IY,
TG,
BE,
RN,
SL,
WE,
RY,
DL,
EO,
OR,
AW,
VQ,
QR,
SC,
RI
împotriva
Bankowy Fundusz Gwarancyjny,
cu participarea
VELOBANK S.A.,
M.K., în calitate de mandatar lichidator al Getin Noble Bank S.A., în lichidare, fostă Getin Noble Bank S.A.,
TD
[cerere de decizie preliminară formulată de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunalul Administrativ Voievodal din Varșovia, Polonia)]
„Trimitere preliminară – Redresarea și rezoluția instituțiilor de credit – Bancă supusă unei proceduri de rezoluție – Cumulul funcțiilor autorității de rezoluție – Garantarea independenței operaționale”
I. Introducere
1. Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(2) și a articolului 3 alineatul (3), precum și a articolului 85 alineatele (2) și (3) din Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE și 2013/36/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Regulamentelor (UE) nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului(3).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între consiliul de supraveghere al Getin Noble Bank S.A. (denumită în continuare „GN Bank”), precum și un număr mare de persoane fizice și juridice, pe de o parte, și Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Fondul de Garantare Bancară, Polonia) (denumit în continuare „BFG”), pe de altă parte, în legătură cu decizia acestuia din urmă de declanșare a rezoluției cu privire la GN Bank.
3. În prezentele concluzii, care, în conformitate cu cererea Curții, se vor concentra asupra celei de a treia și a celei de a patra întrebări preliminare, vom stabili, pe de o parte, că funcțiile de administrator temporar și de garant al depozitelor bancare sunt „alte funcții” care pot fi exercitate de o autoritate de rezoluție, sub rezerva respectării anumitor cerințe de natură să asigure independența operațională dintre aceste funcții și funcția de rezoluție, și, pe de altă parte, că regulile interne ad-hoc necesare pentru respectarea acestor cerințe pot fi adoptate și publicate de statele membre sau de autoritățile de rezoluție.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Regulamentul (UE) nr. 575/2013
4. Articolul 2 alineatele (1) și (2) din Regulamentul (UE) nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind cerințele prudențiale pentru instituțiile de credit și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012(4), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2019/2033 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 noiembrie 2019(5), prevede:
„(1) Pentru asigurarea respectării prezentului regulament, autoritățile competente dețin competențele și urmează procedurile prevăzute în Directiva 2013/36/UE[(6)] și în prezentul regulament.
(2) Pentru asigurarea respectării prezentului regulament, autoritățile de rezoluție dețin competențele și urmează procedurile prevăzute în Directiva [2014/59] și în prezentul regulament.”
5. Potrivit articolului 4 alineatul (1) punctul 40 din acest regulament:
„În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții:
[…]
40. «autoritate competentă» înseamnă o autoritate publică sau un organism recunoscut oficial în dreptul intern, care este împuternicit în temeiul dreptului intern să supravegheze instituțiile ca parte a sistemului de supraveghere existent în statul membru respectiv.”
2. Directiva 2014/59
6. Articolul 2 alineatul (1) punctul 40 din Directiva 2014/59 prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
40. «măsură de rezoluție» înseamnă decizia de a supune o instituție sau entitate menționată la articolul 1 alineatul (1) literele (b), (c) sau (d) unei proceduri de rezoluție în conformitate cu articolul 32 sau 33, precum și aplicarea unui instrument de rezoluție sau exercitarea uneia sau mai multor competențe de rezoluție.”
7. Articolul 3 din această directivă, intitulat „Desemnarea autorităților responsabile cu rezoluția”, prevede la alineatele (3) și (4):
„(3) Autoritățile de rezoluție pot fi băncile centrale, ministerele competente sau alte autorități publice administrative sau alte autorități învestite cu competențe administrative publice. Statele membre pot prevedea, în mod excepțional, ca autoritatea de rezoluție să fie autoritățile competente pentru supraveghere în sensul Regulamentului [nr. 575/2013] și [al Directivei 2013/36]. Se instituie mecanisme structurale corespunzătoare pentru a se asigura independența operațională și pentru a evita conflictele de interese între funcțiile de supraveghere prevăzute în Regulamentul [nr. 575/2013] și Directiva [2013/36] sau alte funcții ale autorității relevante și funcțiile autorităților de rezoluție prevăzute în prezenta directivă, fără a aduce atingere schimburilor de informații și cerințelor de cooperare prevăzute la alineatul (4). Mai exact, statele membre se asigură că, în cadrul autorităților competente, al băncilor centrale naționale, al ministerelor competente sau al altor autorități, există independență operațională între funcția de rezoluție și funcțiile de supraveghere sau de altă natură ale autorității relevante.
Personalul implicat în exercitarea funcțiilor autorității de rezoluție în temeiul prezentei directive este supus unor linii distincte de subordonare și este separat structural față de personalul ce exercită sarcini în temeiul Regulamentului [nr. 575/2013] și al Directivei [2013/36] sau față de alte funcții ale autorității relevante.
În sensul prezentului alineat, statul membru sau autoritatea de rezoluție adoptă și publică orice reguli interne necesare, inclusiv dispoziții privind secretul profesional și schimburile de informații între diferitele domenii de răspundere.
(4) Statele membre impun ca autoritățile care exercită funcții de supraveghere și de rezoluție și persoanele care exercită aceste funcții în numele autorităților respective să coopereze îndeaproape la pregătirea, planificarea și aplicarea deciziilor de rezoluție, atât în cazul în care autoritatea de rezoluție și autoritatea competentă sunt entități separate, cât și în cazul în care funcțiile sunt exercitate în cadrul aceleiași entități.”
8. Potrivit articolului 29 alineatele (1)-(3) din directiva menționată:
„(1) [Î]n funcție de ceea ce este proporțional în situația dată, autoritățile competente pot numi orice administrator temporar, fie pentru a înlocui temporar organul de conducere a instituției, fie pentru a colabora temporar cu organul de conducere a instituției, iar acest lucru este precizat de autoritatea competentă în momentul numirii. În cazul în care numește un administrator temporar pentru a colabora cu organul de conducere a instituției, autoritatea competentă precizează de asemenea, în momentul numirii, rolul, sarcinile și competențele administratorului temporar, precum și eventualele cerințe pentru organul de conducere a instituției, și anume de a se consulta cu administratorul temporar sau de a obține aprobarea acestuia înainte de a lua anumite decizii sau măsuri. […] În plus, statele membre trebuie să se asigure că orice administrator temporar […] nu este implicat în niciun conflict de interese.
(2) În funcție de ceea ce este proporțional în situația dată, autoritatea competentă precizează competențele administratorului temporar în momentul numirii acestuia. Printre aceste competențe se pot număra toate sau unele dintre competențele deținute de organul de conducere al instituției în conformitate cu statutul instituției și cu dreptul intern, inclusiv competența de a exercita toate sau o parte din funcțiile administrative ale organului de conducere a instituției […].
(3) Rolul și funcțiile administratorului temporar sunt precizate de autoritatea competentă în momentul numirii acestuia și pot include estimarea poziției financiare a instituției, gestionarea activității sau a unei părți a activității instituției în vederea menținerii sau restabilirii poziției financiare a instituției și adoptarea de măsuri în vederea restabilirii gestionării corecte și prudente a activității instituției. Autoritatea competentă precizează, în momentul numirii administratorului temporar, eventualele limite ale rolului și funcțiilor acestuia.”
B. Dreptul polonez
1. Legea privind dreptul bancar
9. Articolul 144 alineatele 1, 1a, 3 și 4 din ustawa Prawo bankowe (Legea privind dreptul bancar)(7) din 29 august 1997, în versiunea aplicabilă situației de fapt din litigiul principal, prevede:
„1. În situația prevăzută la articolul 138 alineatul 3, în urma apariției împrejurărilor prevăzute la articolul 142 alineatul 1, pentru a ameliora situația băncii sau pentru a asigura eficacitatea planului de redresare pus în aplicare, sub rezerva articolului 5 alineatul 6 din [ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Legea privind Fondul de Garantare Bancară, sistemul de garantare a depozitelor și rezoluția)(8) din 10 iunie 2016], Komisja Nadzoru Finansowego [Autoritatea de Supraveghere Financiară, Polonia (denumită în continuare «KNF»)] poate adopta decizia de desemnare a curatorului [(9)].
1a. În cazul prevăzut la alineatul 1, [KNF] stabilește în decizia sa sarcinile specifice ale curatorului.
[…]
3. Curatorul are dreptul de a se opune rezoluțiilor și deciziilor consiliului de administrație și ale consiliului de supraveghere al băncii. Declarația de intenție de a formula obiecții în cadrul reuniunii consiliului de supraveghere sau a consiliului de administrație suspendă punerea în aplicare a rezoluției sau a deciziei.
4. Curatorul poate contesta hotărârea adunării generale a acționarilor sau a adunării generale a unei bănci cooperative care afectează interesul băncii […]”
2. Legea privind Fondul de Garantare Bancară, sistemul de garantare a depozitelor și rezoluția
10. Articolul 5 alineatele 1, 3 și 6 din Legea privind Fondul de Garantare Bancară, sistemul de garantare a depozitelor și rezoluția, în versiunea aplicabilă situației de fapt din litigiul principal, prevede:
„1. Sarcinile [BFG] cuprind:
1) îndeplinirea obligațiilor care decurg din garantarea depozitelor, în special plata sumelor garantate către deponenți;
2) controlul datelor din sistemele de calcul ale entităților incluse în sistemul de garantare;
3) rezoluția entităților menționate la articolul 64 punctul 2, prin reducerea valorii contabile sau conversia instrumentelor de capital;
4) desfășurarea procedurii de rezoluție;
5) pregătirea, revizuirea și actualizarea planurilor de rezoluție și a planurilor de rezoluție a unui grup;
6) colectarea și examinarea informațiilor despre entitățile incluse în sistemul de garantare și despre băncile ipotecare, în special în vederea elaborării unor analize și a unor previziuni privind sectorul bancar și cel al cooperativelor de credit, precum și fiecare bancă și cooperativă de credit;
7) desfășurarea altor acțiuni de sprijinire a stabilității sistemului financiar național.
[…]
3. [BFG] cooperează cu alte entități care acționează pentru stabilitatea sistemului financiar național, cu operatorii care administrează sistemele de garantare a depozitelor și cu autoritățile competente în materie de rezoluție, cu Autoritatea Bancară Europeană și cu autoritățile competente în materie de rezoluție a unui grup, cu autoritățile competente în materie de rezoluție a unei sucursale semnificative, cu autoritățile competente în materie de rezoluție a unei filiale, precum și cu autoritățile unor țări terțe competente în materie de rezoluție.
[…]
6. [KNF], la cererea [BFG], desemnează [BFG] în funcția de curator, prevăzută la articolul 144 alineatul 1 din Legea privind dreptul bancar […]”
11. Articolul 101 alineatele 1, 6 și 7 din Legea privind Fondul de Garantare Bancară, sistemul de garantare a depozitelor și rezoluția prevede:
„1. [KNF] informează [BFG] imediat cu privire la:
1) riscul de faliment al unei entități;
2) lipsa indiciilor că măsurile de supraveghere sau acțiunile acestei entități vor permite remedierea acestui risc în timp util.
[…]
6. [KNF] transmite informațiile prevăzute la alineatul 1 de asemenea:
[…]
6) organului care administrează un sistem recunoscut de garantare a depozitelor pe teritoriul statului unde este stabilită entitatea‑mamă;
7) administratorilor fondurilor de rezoluție din statul pe teritoriul căruia este stabilită entitatea‑mamă, în cazul în care fondul nu este gestionat de o autoritate competentă în materie de rezoluție a unui grup;
[…]
7. În cazul în care sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții:
1) entitatea națională este expusă riscului de faliment;
2) nu există motive rezonabile din care să rezulte că acțiunile unei entități naționale sau ale unui sistem de protecție instituțională sau cele de supraveghere, inclusiv măsurile de intervenție timpurie, vor permite în timp util eliminarea riscului de faliment;
3) o măsură în privința entității naționale este necesară în interes public,
[BFG] emite în privința entității naționale o decizie de declanșare a unei proceduri de rezoluție sau o decizie de reducere a valorii contabile ori de conversie a instrumentelor de capital sau a pasivelor eligibile […]”
12. Potrivit articolului 137 alineatul 1 din această lege:
„Înainte de adoptarea deciziei de rezoluție, [BFG] se asigură că se face o estimare a valorii activelor și pasivelor entității.”
III. Situația de fapt din litigiul principal și întrebările preliminare
13. Ca urmare a nerespectării de către GN Bank a cerințelor minime prevăzute la articolul 92 din Regulamentul nr. 575/2013, prin decizia din 22 decembrie 2021, în temeiul articolului 144 alineatele 1 și 1a din Legea privind dreptul bancar, KNF a numit BFG în calitate de administrator temporar („curator”)(10) la GN Bank în vederea îmbunătățirii situației financiare a acesteia. Prin această decizie, KNF a însărcinat BFG, în calitatea sa de „curator” al băncii, printre altele, să întocmească rapoarte, să monitorizeze activitățile GN Bank și să exercite toate competențele legale ale „curatorului”.
14. Ținând seama de riscul de insolvență a GN Bank, BFG, în calitate de autoritate de rezoluție, a adoptat, la 29 septembrie 2022, o decizie privind inițierea unei proceduri de rezoluție în privința acesteia, reducerea valorii contabile a instrumentelor de capital proprii pe care le emisese și aplicarea instrumentului de rezoluție al instituției‑punte (denumită în continuare „decizia din 29 septembrie 2022”). Prin urmare, activele indicate în decizia respectivă au fost transferate, la 3 octombrie 2022, instituției‑punte Bank BFG S.A. BFG a numit un curator în cadrul entității care făcea obiectul rezoluție. Destinatarii deciziei menționate erau GN Bank, Bank BFG și acest curator.
15. Consiliul de supraveghere al GN Bank a introdus o acțiune împotriva deciziei din 29 septembrie 2022 la Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunalul Administrativ Voievodal din Varșovia, Polonia), care este instanța de trimitere. De asemenea, au introdus acțiuni și alte persoane, inclusiv deținătorii de acțiuni și obligațiuni emise de GN Bank a căror valoare contabilă a fost redusă, creditorii acesteia și părțile la contractele de credit și de împrumut denominate într‑o monedă străină sau indexate la cursul unei monede străine(11).
16. Reclamanții din litigiul principal solicită să se constate că această decizie a fost adoptată cu încălcarea legii, ceea ce le‑ar permite să introducă cereri de despăgubire în fața instanțelor de drept comun. Motivele invocate sunt întemeiate deopotrivă pe o încălcare a dreptului material și pe o încălcare a normelor de procedură care au un impact semnificativ asupra soluționării cauzei. În această privință, se susține printre altele că BFG se afla într‑o situație de conflict de interese, care îl împiedica să exercite funcțiile autorității de rezoluție, în măsura în care exercita atât funcții de supraveghere, de garantare a depozitelor bancare, cât și de rezoluție. Acest conflict de interese ar fi agravat de lipsa unor garanții procedurale adecvate, astfel cum sunt cele prevăzute de Directiva 2014/59.
17. BFG contestă existența unui conflict de interese. Acesta susține că a instituit dispoziții organizatorice și structurale care permit garantarea independenței sale operaționale și evitarea oricărui conflict de interese între exercitarea funcțiilor de rezoluție și cea a altor funcții pe care le exercită.
18. Instanța de trimitere are îndoieli, în special în ceea ce privește existența unui astfel de conflict de interese.
19. Într‑o primă etapă, această instanță ridică problema dacă funcția de garant legal al depozitelor bancare și funcția de „curator” al băncii corespund noțiunilor „funcții de supraveghere” sau „alte funcții” prevăzute la articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59, care nu trebuie să fie cumulate cu funcția de rezoluție.
20. Această instanță apreciază, pe de o parte, că, chiar dacă funcția de „curator” nu poate fi calificată drept funcție de supraveghere în sens strict, întrucât această funcție este exercitată de KNF, „curatorul” este numit, în temeiul dreptului polonez, prin decizia acestei autorități de supraveghere și execută misiunile acesteia din urmă care i‑au fost încredințate. Aceasta deduce de aici că nu se poate exclude a priori că exercitarea acestei funcții de către BFG nu impunea adoptarea unor dispoziții adecvate pentru a garanta independența operațională și pentru a evita orice conflict de interese.
21. Pe de altă parte, potrivit instanței menționate, cumularea funcției de rezoluție cu cea de garant al depozitelor, care constă în colectarea fondurilor pentru acoperirea garanțiilor și distribuirea acestora, ar putea crea riscul, în absența unei separări structurale și a unei independențe organizaționale între aceste funcții, ca măsurile adoptate de BFG față de banca aflată în risc de faliment să urmărească reducerea la minimum a mobilizării resurselor de care dispune BFG.
22. Într‑o a doua etapă, instanța de trimitere exprimă îndoieli cu privire la natura cerinței garanțiilor structurale prevăzute la articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59 și ridică problema dacă este posibil să se considere, în împrejurările specifice ale cauzei, că obiectivul independenței operaționale a fost respectat și că orice conflict de interese a fost evitat.
23. În special, această instanță apreciază că obiectivul menționat trebuie atins garantând că personalul implicat în exercitarea funcțiilor autorității de rezoluție este supus unor linii distincte de subordonare și este separat structural față de personalul implicat în îndeplinirea funcțiilor de supraveghere sau a altor funcții ale autorității în cauză. Or, în opinia sa, Legea privind Fondul de Garantare Bancară, sistemul de garantare a depozitelor și rezoluția nu introduce soluții sistemice care să asigure separarea structurală între funcția de rezoluție și alte funcții ale BFG. Aceasta precizează că sarcinile legate de funcția de rezoluție, de funcția de „curator” al băncii și de cea de garant al depozitelor au fost încredințate unor servicii distincte în cadrul BFG, dar că deciziile în cadrul tuturor acestor funcții sunt luate de aceleași persoane care îndeplinesc funcții de conducere sau de consiliere în cadrul BFG.
24. În aceste condiții, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunalul Administrativ Voievodal din Varșovia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 85 alineatele (2) și (3) din Directiva [2014/59] coroborat cu articolul 47 din [cartă] și cu articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf [TUE] trebuie interpretat în sensul că, în cazul în care consiliul de supraveghere al unei entități aflate în rezoluție introduce o acțiune la instanța administrativă națională împotriva unei decizii de rezoluție, o cale de atac efectivă este disponibilă și persoanelor care, prin contestarea acestei decizii, urmăresc să își protejeze interesele juridice, în situația în care instanța, în cadrul controlului exercitat asupra acestei decizii, nu este ținută nici de motivele, nici de concluziile acțiunii, nici de temeiul legal invocat, hotărârea definitivă pronunțată în speță, în urma examinării acestei acțiuni, este opozabilă erga omnes, iar posibilitatea acestor persoane de a obține protecția interesului lor juridic nu este condiționată de introducerea unei acțiuni separate împotriva acestei decizii la o instanță administrativă?
2) Articolul 85 alineatul (3) din Directiva [2014/59], care instituie cerința unui control jurisdicțional efectiv, precum și articolul 47 din cartă și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, care prevăd o protecție jurisdicțională efectivă, trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării normei procedurale a unui stat membru care impune instanței administrative naționale să judece împreună toate acțiunile introduse la aceasta împotriva unei decizii a autorității de rezoluție, atunci când aplicarea acestei dispoziții coroborată cu alte cerințe ale dreptului procedural administrativ național face ca judecarea cauzei într‑un termen rezonabil, având în vedere numărul mare de astfel de acțiuni, să fie deosebit de dificilă, dacă nu chiar imposibilă?
3) Articolul 3 alineatul (3) din Directiva [2014/59] trebuie interpretat în sensul că permite unui stat membru să nu realizeze separarea structurală – cu scopul de a garanta independența operațională și de a evita conflictele de interese – a funcțiilor autorității de rezoluție de alte funcții ale acesteia în calitate de garant legal al depozitelor bancare sau de curator al unei bănci (administrator temporar) desemnat printr‑o decizie a autorității naționale competente în materie de supraveghere în sensul Regulamentului [nr. 575/2013] și al Directivei [2013/36]?
4) Articolul 3 alineatul (3) din Directiva [2014/59] trebuie interpretat în sensul că, în cazul neîndeplinirii de către un stat membru a obligației de a institui mecanisme structurale corespunzătoare pentru a garanta independența operațională și pentru a evita conflictele de interese între funcțiile de supraveghere prevăzute de Regulamentul [nr. 575/2013] și de Directiva [2013/36] sau alte funcții ale autorității relevante și funcțiile autorității de rezoluție, condiția de independență operațională și de evitare a conflictelor de interese poate fi considerată îndeplinită dacă instanța administrativă națională care exercită controlul asupra deciziei de rezoluție consideră că celelalte măsuri organizatorice și acțiunile concrete aplicate de autoritatea de rezoluție au fost suficiente pentru a obține acest rezultat?”
25. BI și TM, SJ și ML, DG și GM, BFG, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank și alții, guvernul polonez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți (cu excepția DG și a GM), precum și OS și NS și DL și alții au participat la ședința care a avut loc la 21 martie 2024, în cursul căreia au răspuns la întrebările adresate de Curte în vederea formulării unor răspunsuri orale.
IV. Analiză
26. La cererea Curții, ne vom concentra analiza pe a treia și pe a patra întrebare adresate de instanța de trimitere, care privesc problematica conflictului de interese în cadrul BFG.
A. Cu privire la a treia întrebare preliminară
27. Instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59 trebuie interpretat în sensul că permite unui stat membru să nu realizeze separarea structurală – cu scopul de a garanta independența operațională și de a evita conflictele de interese – a funcțiilor autorității de rezoluție de alte funcții ale acesteia în calitate de garant legal al depozitelor bancare sau de administrator temporar („curator”) al unei bănci desemnat printr‑o decizie a autorității naționale competente în materie de supraveghere în sensul Regulamentului nr. 575/2013 și al Directivei 2013/36.
28. Articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59 prevede în mod clar că autoritatea de rezoluție poate fi, în mod excepțional, autoritatea competentă pentru supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții.
29. Articolul 3 alineatul (3) precizează că acest cumul este posibil numai dacă sunt îndeplinite mai multe condiții. În primul rând, mecanismele structurale corespunzătoare trebuie să asigure independența operațională și să evite orice conflict de interese între cele două funcții (supraveghere prudențială și rezoluție), fără a aduce atingere schimburilor de informații și cooperării necesare pentru pregătirea, planificarea și aplicarea deciziilor de rezoluție(12). În al doilea rând, această independență operațională trebuie să se reflecte în linii distincte de subordonare și separare structurală pentru personalul alocat fiecăreia dintre cele două funcții. În al treilea rând, statele membre sau autoritatea de rezoluție adoptă și publică toate regulile interne relevante, inclusiv în ceea ce privește secretul profesional și schimburile de informații între diferitele domenii de răspundere.
30. Aceste condiții aplicabile atunci când autoritatea de rezoluție îndeplinește funcțiile unei autorități de supraveghere prudențială se aplică, de asemenea, pentru „alte funcții ale autorității de rezoluție”.
31. Prin urmare, se ridică problema dacă aceste cerințe trebuie să fie îndeplinite atunci când, precum în speță, autoritatea de rezoluție a fost numită administrator temporar („curator”) în stadiul intervenției timpurii prevăzute la articolul 29 din Directiva 2014/59 și asigură garantarea depozitelor bancare.
32. În acest scop, ar trebui să se înceapă prin luarea în considerare a tipului de conflicte de interese care trebuie evitate.
33. Desigur, considerentul (15) al Directivei 2014/59 evocă, pentru a garanta rapiditatea de acțiune necesară, independența în raport cu actorii economici și pentru a evita conflictele de interese, desemnarea unor autorități administrative publice sau a unor autorități învestite cu competențe administrative publice care să îndeplinească funcțiile și sarcinile de rezoluție, în temeiul acestei directive. Totuși, acest risc de conflict de interese față de exterior, și anume actorii economici, nu pare, în opinia noastră, să fie cel prevăzut la articolul 3 din directiva menționată, întrucât riscul menționat de conflict de interese în raport cu actorii economici, care se aseamănă cu un conflict de interese subiectiv, este limitat de desemnarea unei autorități publice, iar nu a unei entități private. Această noțiune de „conflict de interese subiectiv” pare utilizată atunci când, la articolul 29, aceeași directivă prevede lipsa oricărui conflict de interese cu ocazia desemnării administratorului temporar sau atunci când este pus în aplicare instrumentul de rezoluție de vânzare a activității, întrucât, în acest caz, vânzarea nu trebuie să fie afectată de niciun conflict de interese(13).
34. În speță, este vorba despre un risc de conflict de interese în aval, cu alte cuvinte chiar în cadrul autorității de rezoluție. Prin urmare, conflictul de interese nu mai este avut în vedere ca un risc subiectiv legat de interesul personal al unei persoane fizice sau juridice, ci ca un risc funcțional sau obiectiv, legat de exercitarea mai multor funcții de către aceeași entitate, susceptibil să determine o denaturare a procesului de luare a deciziilor.
35. În ceea ce privește cumularea exercitării funcțiilor de supraveghere prudențială și de rezoluție în cadrul aceleiași entități, legiuitorul Uniunii a apreciat că ea era posibilă, cu condiția respectării anumitor cerințe organizatorice menționate anterior. De asemenea, legiuitorul Uniunii a prevăzut că aceste cerințe organizatorice trebuiau instituite pentru celelalte funcții exercitate de autoritatea de rezoluție.
36. Se poate deduce de aici că obiectivul legiuitorului Uniunii este de a proteja deciziile autorității de rezoluție împotriva oricărei influențe exterioare funcției de rezoluție care îi este încredințată, având în vedere consecințele economice și juridice, în special pentru creditori și acționari, ale deciziilor de rezoluție care pot fi luate.
37. În consecință, interpretarea noțiunii „alte funcții” trebuie să fie largă pentru a respecta acest obiectiv.
38. Astfel, contrar analizei propuse de BFG și de guvernul polonez, funcția de garantare a depozitelor bancare trebuie considerată ca fiind „altă funcție” supusă cerințelor de prevenire a conflictelor de interese atunci când este exercitată de autoritatea de rezoluție.
39. Deși este adevărat că această funcție de garantare a depozitelor este destinată să asigure, la fel ca funcția de rezoluție, stabilitatea financiară(14) și că fondurile schemei de garantare a depozitelor au vocația de a fi utilizate în cadrul unei măsuri de rezoluție(15), nu este exclusă posibilitatea existenței unei erori în utilizarea acestor fonduri care trebuie să poată fi rectificată fără riscul unui conflict de interese în cadrul autorității de rezoluție.
40. Astfel, articolul 75 din Directiva 2014/59 prevede că „[s]tatele membre se asigură că, în cazul în care evaluarea efectuată în conformitate cu articolul 74 stabilește că […] schema de garantare a depozitelor în conformitate cu articolul 109 alineatul (1) a acumulat pierderi mai mari decât cele pe care le‑ar fi înregistrat dacă instituția ar fi fost lichidată prin procedura obișnuită de insolvență, [aceasta] are dreptul la plata diferenței din partea mecanismelor de finanțare a rezoluției”. În această ipoteză, interesele schemei de garantare a depozitelor și ale autorității de rezoluție sunt contradictorii. În consecință, în orice caz, criteriul propus de BFG și de guvernul polonez de a restrânge noțiunea de „alte funcții” supuse cerințelor organizatorice numai la cele care se pot afla în conflict cu funcția de rezoluție nu este îndeplinit.
41. În ceea ce privește funcțiile de administrator temporar („curator”), acestea sunt exercitate de organul desemnat de autoritatea de supraveghere prudențială în temeiul articolului 29 din Directiva 2014/59. Prin urmare, se ridică problema dacă aceste funcții sunt funcțiile de supraveghere prevăzute de Regulamentul nr. 575/2013 și de Directiva 2013/36 sau dacă ele se încadrează în categoria „alte funcții” la care face trimitere articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59.
42. Astfel, acest din urmă articol prevede că funcțiile de rezoluție pot fi exercitate de autoritatea de supraveghere prudențială, cu alte cuvinte că o singură autoritate exercită atât funcțiile de rezoluție, cât și pe cele de supraveghere prudențială. În consecință, în sens literal, „funcțiile de supraveghere prevăzute în Regulamentul [nr. 575/2013] și Directiva [2013/36]” ar corespunde ansamblului sarcinilor de supraveghere exercitate de autoritatea de supraveghere prudențială în temeiul acestor două texte.
43. Măsurile și competențele de supraveghere ale autorității de supraveghere prudențială sunt descrise la articolele 102-107 din Directiva 2013/36. Or, articolul 27 alineatul (1) din Directiva 2014/59, care prevede măsurile de intervenție timpurie, anterioare unei eventuale rezoluții, precizează că „statele membre se asigură că, fără a aduce atingere măsurilor menționate la articolul 104 din Directiva [2013/36], autoritățile competente au la dispoziție, după caz,” anumite măsuri pe care le enumeră.
44. Astfel, măsurile de intervenție timpurie se adaugă celor încredințate autorității de supraveghere prudențială prin Directiva 2013/36.
45. De asemenea, funcțiile care pot fi atribuite administratorului temporar („curator”) marchează un grad suplimentar de intervenție în administrarea instituției, întrucât acest administrator este numit fie pentru a înlocui temporar organul de conducere, fie pentru a colabora temporar cu acesta(16).
46. Aceste funcții legate de intervenția timpurie și de administrarea temporară sunt, așadar, specifice Directivei 2014/59 și trebuie calificate drept „alte funcții”, iar nu drept funcții de supraveghere prudențială în sens strict.
47. În orice caz, garanțiile de independență și măsurile de prevenire a conflictelor de interese sunt aceleași pentru funcțiile de supraveghere prudențială și pentru celelalte funcții.
48. Legiuitorul Uniunii a urmat același raționament, în ceea ce privește independența operațională și prevenirea conflictelor de interese, pentru Banca Centrală Europeană (BCE), care exercită, alături de atribuțiile sale de politică monetară, misiunea de supraveghere prudențială. Astfel, articolul 25 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 al Consiliului din 15 octombrie 2013 de conferire a unor atribuții specifice Băncii Centrale Europene în ceea ce privește politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit(17) prevede că personalul implicat în îndeplinirea funcției de supraveghere prudențială este separat din punct de vedere organizațional și face obiectul unei raportări ierarhice separate față de personalul implicat în îndeplinirea altor atribuții conferite BCE. Alineatul (3) al acestui articol precizează că, în acest scop, BCE adoptă și publică toate normele interne necesare, inclusiv cele privind secretul profesional și schimbul de informații între cele două domenii funcționale.
49. Modalitățile concrete de aplicare a acestor principii sunt detaliate în manualul de supraveghere prudențială elaborat de BCE în ianuarie 2024. De exemplu, deliberările Consiliului guvernatorilor cu privire la aspectele legate de supravegherea prudențială fac obiectul unor calendare și reuniuni separate de cele referitoare la chestiuni monetare(18). Funcțiile de supraveghere prudențială sunt încredințate unui număr de șase direcții generale specifice, fiecare dintre acestea fiind subordonată președintelui sau vicepreședintelui Consiliului de supraveghere, care este independent de Consiliul guvernatorilor și este responsabil de transmiterea către acesta a proiectelor de decizie în materie de supraveghere. Există servicii partajate (resurse umane, sisteme informatice, comunicare, buget și organizare, sediu, audit intern, servicii juridice și statistice) care deservesc toate atribuțiile conferite BCE(19).
50. Considerăm că acest tip de organizare este conform cu prevederile identice din Directiva 2014/59. Astfel, dacă se admite cumulul de funcții în cadrul aceleiași autorități, acest lucru nu ar trebui să conducă la impunerea unui consiliu de administrație dublu sau a unor servicii comune dublate. În schimb, este necesar ca raportările ierarhice să rămână separate în afara acestui consiliu de administrație, precizându‑se că existența unui consiliu de supraveghere alături de Consiliul guvernatorilor în cadrul BCE este o cerință a Regulamentului nr. 1024/2013(20).
51. Aceste aspecte ar trebui clarificate în viitorul text privind rezoluția întreprinderilor de asigurare și de reasigurare. Într‑adevăr, în Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția întreprinderilor de asigurare și de reasigurare și de modificare a Directivelor 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2009/138/CE și (UE) 2017/1132 și a Regulamentelor (UE) nr. 1094/2010 și (UE) nr. 648/2012(21), inclusiv în ultima sa versiune(22), există dispoziții similare privind desemnarea autorităților de rezoluție competente pentru întreprinderile de asigurare și existența altor funcții exercitate de aceste autorități. Noțiunile utilizate sunt aceleași ca în Directiva 2014/59 și în Regulamentul nr. 1024/2013, și anume mecanisme structurale adecvate pentru a se evita conflictele de interese între diferitele funcții exercitate, linii de raportare separate, o independență operațională. Este necesar să se adauge și următoarea precizare: necesitatea unui personal propriu și a unor procese decizionale distincte. În forma actuală a proiectului, articolul 3 alineatul (4) prevede că liniile de raportare pot să conveargă la cel mai înalt nivel al unei organizații care cumulează mai multe funcții și că se poate recurge la același personal.
52. Aceste elemente pot lămuri în mod util instanța de trimitere, care va trebui să aprecieze dacă modalitățile de organizare alese pentru a garanta independența operațională și pentru a evita conflictele de interese dintre diferitele funcții atribuite BFG permit respectarea condițiilor prevăzute la articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59.
53. În consecință, propunem să se răspundă instanței de trimitere că articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59 trebuie interpretat în sensul că cerințele privind existența unor mecanisme structurale corespunzătoare pentru a se asigura independența operațională și pentru a evita conflictele de interese între funcțiile de supraveghere prevăzute de Regulamentul nr. 575/2013 și de Directiva 2013/36 sau alte funcții ale autorității relevante și funcțiile autorităților de rezoluție prevăzute în Directiva 2014/59, în special o separare structurală și linii distincte de subordonare, se aplică atunci când autoritatea de rezoluție exercită celelalte funcții de administrator temporar în temeiul articolului 29 din această directivă și de garant al depozitelor bancare.
B. Cu privire la a patra întrebare preliminară
54. Această întrebare privește în esență aspectul dacă lipsa unor mecanisme structurale corespunzătoare adoptate de statul membru, destinate prevenirii conflictelor de interese și garantării independenței operaționale, poate fi remediată prin soluții organizatorice și măsuri efective adoptate de autoritatea de rezoluție.
55. Amintim că articolul 3 alineatul (3) ultimul paragraf din Directiva 2014/59 prevede că „statul membru sau autoritatea de rezoluție adoptă și publică orice reguli interne necesare, inclusiv dispoziții privind secretul profesional și schimburile de informații între diferitele domenii de răspundere”.
56. Rezultă în mod clar din acest articol că regulile interne nu trebuie adoptate și publicate numai de statele membre, ci pot fi adoptate și de autoritatea de rezoluție însăși.
57. Articolul 3 alineatul (5) din propunerea de directivă citată la punctul 51 din prezentele concluzii, inclusiv în ultima sa versiune(23), prevede că nu statele membre, ci autoritățile de rezoluție sunt cele care au sarcina de a adopta și de a publica reguli care să asigure independența operațională dintre diferitele funcții exercitate de autoritatea de rezoluție și lipsa oricărui conflict de interese.
58. Cu privire la acest aspect, BFG a prezentat, în anexa la observațiile sale în fața Curții, anumite regulamente adoptate de consiliul său de administrație(24), de președintele acestuia(25) sau de consiliul său(26). Aceste acte au ca obiect în special organizarea structurală și organigrama biroului BFG, repartizarea sarcinilor între membrii consiliului de administrație și competențele lor de supraveghere a birourilor BFG aflate sub autoritatea lor, principiile etice aplicabile angajaților BFG, precum și instrucțiunile pentru exercitarea funcțiilor de „curator” de către BFG.
59. Prin urmare, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica ce reguli au fost adoptate și publicate de autoritatea de rezoluție. Instanța de trimitere poate examina în mod util aceste texte pentru a aprecia modul în care cerințele privind independența operațională și lipsa oricărui conflict de interese prevăzute la articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59 sunt puse în aplicare în cadrul BFG.
60. În ceea ce privește publicarea acestor reguli impusă de asemenea de această dispoziție, instanța de trimitere va trebui să verifice realitatea acesteia și, dacă este cazul, să se asigure că elementele prezente pe site‑ul internet al BFG – în special organigrama și indicațiile privind competențele fiecăruia dintre membrii consiliului de administrație și serviciile aflate în subordinea sa – pot compensa nepublicarea acestor acte înseși. Trebuie să se observe că Directiva 2014/59 nu prevede o sancțiune pentru nepublicarea respectivă.
61. În orice caz, în lipsa unei precizări de ordin procedural prevăzute de dreptul Uniunii pentru confirmarea unui drept și potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a prevedea modalitățile procedurale destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii. Aceste modalități nu trebuie să fie însă mai puțin favorabile decât căile similare de natură internă (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(27).
62. În lipsa unei norme naționale de transpunere a Directivei 2014/59 care să sancționeze nepublicarea, instanța de trimitere va trebui, așadar, să aplice dreptul său intern pentru a evalua consecințele acesteia.
63. În concluzie, propunem să se răspundă instanței de trimitere că articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59 trebuie interpretat în sensul că, în lipsa unor reguli interne, adoptate și publicate de statul membru, de natură să asigure independența operațională și să evite conflictele de interese între funcțiile de supraveghere prevăzute de Regulamentul nr. 575/2013 și de Directiva 2013/36 sau alte funcții ale autorității relevante și funcțiile autorităților de rezoluție prevăzute de Directiva 2014/59, revine autorității de rezoluție sarcina de a adopta și de a publica astfel de reguli, iar instanței naționale, sarcina de a verifica dacă acestea sunt de natură să garanteze obiectivele prevăzute la articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59 sau să stabilească consecințele, potrivit dreptului său național, ale neadoptării sau ale nepublicării acestor reguli.
V. Concluzie
64. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la a treia și la a patra întrebare preliminară adresate de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunalul Administrativ Voievodal din Varșovia, Polonia) după cum urmează:
Articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții și de modificare a Directivei 82/891/CEE a Consiliului și a Directivelor 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE și 2013/36/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului, precum și a Regulamentelor (UE) nr. 1093/2010 și (UE) nr. 648/2012 ale Parlamentului European și ale Consiliului
trebuie interpretat în sensul că:
– cerințele privind existența unor mecanisme structurale corespunzătoare pentru a se asigura independența operațională și pentru a evita conflictele de interese între funcțiile de supraveghere prevăzute de Regulamentul nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind cerințele prudențiale pentru instituțiile de credit și societățile de investiții și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2019/2033 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 noiembrie 2019, și de Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE, astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2019/878 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2019, sau alte funcții ale autorității relevante și funcțiile autorităților de rezoluție prevăzute de Directiva 2014/59, în special o separare structurală și linii distincte de subordonare, se aplică atunci când autoritatea de rezoluție exercită celelalte funcții de administrator temporar în temeiul articolului 29 din această directivă și de garant al depozitelor bancare.
– În lipsa unor reguli interne, adoptate și publicate de statul membru, de natură să asigure independența operațională și să evite conflictele de interese între funcțiile de supraveghere prevăzute de Regulamentul nr. 575/2013 și de Directiva 2013/36, astfel cum au fost modificate, sau alte funcții ale autorității relevante și funcțiile autorităților de rezoluție prevăzute de Directiva 2014/59, revine autorității de rezoluție sarcina de a adopta și de a publica astfel de reguli, iar instanței naționale, sarcina de a verifica dacă acestea sunt de natură să garanteze obiectivele prevăzute la articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/59 sau să stabilească consecințele, potrivit dreptului său național, ale neadoptării sau ale nepublicării acestor reguli.