Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JEAN RICHARD DE LA TOUR
prednesené 13. júna 2024(1)
Vec C‑118/23
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank,
Getin Holding S.A.,
LC Corp BV,
Fundacja Jolanty i Leszka Czarneckich z siedzibą w Warszawie,
NM,
IJ,
OP,
DL,
US,
AB,
SQ,
KP,
MP,
MZ,
CP,
MD,
GW,
ZD,
IB,
JJ,
KG,
WG,
JS,
KB,
MM,
MT,
MG,
GK,
QP,
KM,
LN,
CK,
MK,
WK,
KA,
AU,
BX,
SJ,
ML,
MT,
LP,
PS,
SP,
DG,
GM,
IJ,
LL,
PJ,
WJ,
JG,
OT,
BK,
HH,
HB,
GK,
RS,
CE,
ET,
IK,
NO,
BI,
TM,
CJ,
SN,
DI,
EO,
GL,
PA,
TN,
EQ,
PB,
LT,
LS,
NA,
PR,
IN,
IT,
TK,
LE,
NB,
SE,
KL,
BD,
RR,
RL,
IO,
BV,
TA,
TS,
AA,
MB,
YN,
IC,
EZ,
UB,
AM,
MP,
DJ,
VE,
XL,
OA,
IW,
DL,
NG,
UH,
CI,
RG,
RL,
SI,
OS,
NS,
BA,
NP,
PQ,
IY,
TG,
BE,
RN,
SL,
WE,
RY,
DL,
EO,
OR,
AW,
VQ,
QR,
SC,
RI
proti
Bankowy Fundusz Gwarancyjny,
za účasti:
VELOBANK S.A.,
M. K., konajúci ako insolvenčný správca Getin Noble Bank S.A., v likvidácii, predtým Getin Noble Bank S.A.,
TD
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodský správny súd Varšava, Poľsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Ozdravenie a riešenie krízových situácií úverových inštitúcií – Banka, ktorej sa týka riešenie krízovej situácie – Kumulácia funkcií orgánu pre riešenie krízových situácií – Zabezpečenie prevádzkovej nezávislosti“
I. Úvod
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, článku 47 Charty základných práv Európskej únie(2) a článku 3 ods. 3, ako aj článku 85 ods. 2 a 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/59/EÚ z 15. mája 2014, ktorou sa stanovuje rámec pre ozdravenie a riešenie krízových situácií úverových inštitúcií a investičných spoločností a ktorou sa mení smernica Rady 82/891/EHS a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EÚ, 2012/30/EÚ a 2013/36/EÚ a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1093/2010 a (EÚ) č. 648/2012(3).
2. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi dozornou radou Getin Noble Bank S.A. (ďalej len „GN Bank“), ako aj veľkým počtom fyzických a právnických osôb a Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Bankový garančný fond, Poľsko) (ďalej len „BFG“) vo veci rozhodnutia tohto fondu o začatí postupu riešenia krízovej situácie voči GN Bank
3. V týchto návrhoch, ktoré budú v súlade s požiadavkou Súdneho dvora zamerané na tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku, na jednej strane preukážem, že funkcie dočasného správcu a garanta bankových vkladov sú „inými funkciami“, ktoré môžu byť vykonávané orgánom pre riešenie krízových situácií pod podmienkou dodržania určitých požiadaviek schopných zabezpečiť prevádzkovú nezávislosť medzi týmito funkciami a funkciou riešenia krízových situácií, a na druhej strane, že príslušné vnútorné pravidlá potrebné na splnenie týchto požiadaviek môžu byť prijaté a zverejnené členskými štátmi alebo orgánmi pre riešenie krízových situácií.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Nariadenie (EÚ) č. 575/2013
4. Článok 2 ods. 1 a 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 575/2013 z 26. júna 2013 o prudenciálnych požiadavkách na úverové inštitúcie a o zmene nariadenia (EÚ) č. 648/2012(4), zmeneného nariadením Európskeho Parlamentu a Rady (EÚ) 2019/2033 z 27. novembra 2019(5), stanovuje:
„1. Na účel zabezpečenia súladu s týmto nariadením majú príslušné orgány právomoci a dodržiavajú postupy stanovené v smernici 2013/36/UE [(6)] a v tomto nariadení.
2. Na účel zabezpečenia súladu s týmto nariadením majú orgány pre riešenie krízových situácií právomoci a dodržiavajú postupy stanovené v smernici [2014/59] a v tomto nariadení.“
5. Článok 4 ods. 1 bod 40 tohto nariadenia stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
40. ‚príslušný orgán‘ je orgán verejnej moci úradne uznaný podľa vnútroštátneho práva, ktorý je na základe vnútroštátneho práva oprávnený vykonávať dohľad nad inštitúciami ako súčasť systému dohľadu fungujúceho v dotknutom členskom štáte.“
2. Smernica 2014/59
6. Článok 2 ods. 1 bod 40 smernice 2014/59 stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
40. ‚opatrenie na riešenie krízovej situácie‘ je rozhodnutie o tom, že sa začne riešiť krízová situácia inštitúcie alebo subjektu uvedeného v článku 1 ods. 1 písmene b), c) alebo d) podľa článku 32 alebo 33, uplatňovanie nástroja riešenia krízových situácií alebo vykonávanie jednej alebo viacerých právomocí riešiť krízovú situáciu.“
7. Článok 3 tejto smernice s názvom „Určenie orgánov zodpovedných za riešenie krízových situácií“ stanovuje vo svojich odsekoch 3 a 4:
„3. Orgánmi pre riešenie krízových situácií môžu byť centrálne banky, príslušné ministerstvá alebo iné orgány verejnej správy alebo orgány poverené právomocami verejnej správy. Členské štáty môžu výnimočne stanoviť, že orgánom pre riešenie krízových situácií sú príslušné orgány dohľadu na účely nariadenia [č. 575/2013] a smernice [2013/36]. Zavedú sa náležité štrukturálne mechanizmy potrebné na zabezpečenie prevádzkovej nezávislosti a zabránenie konfliktom záujmov medzi funkciami dohľadu podľa nariadenia [č. 575/2013] a smernice [2013/36] alebo inými funkciami príslušného orgánu a funkciami orgánu pre riešenie krízových situácií podľa tejto smernice, a to bez toho, aby bola dotknutá výmena informácií a požiadavky v oblasti spolupráce podľa odseku 4. Členské štáty najmä zabezpečia, aby v rámci príslušných orgánov, národných centrálnych bánk, príslušných ministerstiev alebo iných orgánov existovala prevádzková nezávislosť, pokiaľ ide o funkciu riešenia krízových situácií a funkcie dohľadu alebo iné funkcie príslušného orgánu.
Pracovníci vykonávajúci funkcie orgánu pre riešenie krízových situácií podľa tejto smernice sú štrukturálne oddelení od pracovníkov vykonávajúcich úlohy podľa nariadenia [č. 575/2013] a smernice [2013/36], respektíve vo vzťahu k iným funkciám príslušného orgánu, a sú súčasťou inej hierarchickej štruktúry.
Na účely tohto odseku členské štáty alebo orgán pre riešenie krízových situácií prijme a zverejní všetky nevyhnutné príslušné vnútorné pravidlá vrátane pravidiel týkajúcich sa služobného tajomstva a výmeny informácií medzi rozličnými funkčnými oblasťami.
4. Členské štáty vyžadujú, aby orgány vykonávajúce funkcie dohľadu a riešenia krízových situácií a osoby vykonávajúce tieto funkcie v ich mene úzko spolupracovali na príprave, plánovaní a uplatňovaní rozhodnutí o riešení krízových situácií, a to v prípade, keď orgán pre riešenie krízových situácií nie je zároveň aj príslušným orgánom, ako aj vtedy, ak tieto funkcie vykonáva ten istý subjekt.“
8. Článok 29 ods. 1 až 3 tejto smernice stanovuje:
„1. Príslušné orgány môžu na základe toho, čo je za daných okolností primerané, vymenovať akéhokoľvek dočasného správcu, aby buď dočasne nahradil riadiaci orgán inštitúcie, alebo aby dočasne spolupracoval s riadiacim orgánom inštitúcie, pričom príslušný orgán to spresní v svojom rozhodnutí v čase vymenovania. Ak príslušný orgán vymenuje dočasného správcu, aby spolupracoval s riadiacim orgánom inštitúcie, príslušný orgán v čase tohto vymenovania spresní úlohu, povinnosti a právomoci dočasného správcu, ako aj všetky požiadavky na riadiaci orgán inštitúcie, aby konzultoval s dočasným správcom alebo získal jeho súhlas pred prijatím konkrétnych rozhodnutí alebo opatrení… Členské štáty ďalej zabezpečia, aby každý dočasný správca… nebol v žiadnom konflikte záujmov.
2. Príslušný orgán určí právomoci dočasného správcu v čase jeho vymenovania na základe toho, čo je za daných okolností primerané. Medzi tieto právomoci môžu patriť niektoré alebo všetky právomoci riadiaceho orgánu inštitúcie v rámci stanov inštitúcie a v rámci vnútroštátnych právnych predpisov vrátane právomoci vykonávať niektoré alebo všetky administratívne funkcie riadiaceho orgánu inštitúcie…
3. Úlohu a funkcie dočasného správcu určí príslušný orgán v čase vymenovania, pričom môžu zahŕňať oboznámenie sa s finančnou pozíciou inštitúcie, riadenie obchodnej činnosti alebo časti obchodnej činnosti inštitúcie s cieľom zachovať alebo obnoviť finančnú pozíciu inštitúcie, ako aj prijímanie opatrení na obnovenie zdravého a obozretného riadenia obchodnej činnosti inštitúcie. Príslušný orgán v čase vymenovania stanoví všetky obmedzenia, pokiaľ ide o úlohu a funkcie dočasného správcu.“
B. Poľské právo
1. Zákon o bankách
9. Článok 144 ods. 1, 1a), 3 a 4 ustawa Prawo bankowe (zákon o bankách)(7) z 29. augusta 1997, v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej, stanovuje:
„1. V prípade uvedenom v článku 138 ods. 3, v spojení s okolnosťami uvedenými v článku 142 ods. 1, s cieľom zlepšiť situáciu banky alebo zabezpečiť účinnosť implementovaného plánu ozdravenia môže Komisja Nadzoru Finansowego [Komisia finančného dohľadu, Poľsko (ďalej len „KNF“)] vydať rozhodnutie o ustanovení správcu v banke[(8)] na základe článku 5 ods. 6 [ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (zákon o Bankovom garančnom fonde, systéme ochrany vkladov a nútenej správe)(9) z 10. júna 2016].
1a. V prípade uvedenom v odseku 1 [KNF] špecifikuje v rozhodnutí podrobný rozsah úloh správcu.
…
3. Správca má právo namietať voči uzneseniam a rozhodnutiam predstavenstva a dozornej rady banky. Vyjadrenie úmyslu vzniesť námietku oznámeného na zasadnutí dozornej rady alebo predstavenstva pozastavuje výkon uznesenia alebo rozhodnutia.
4. Správca sa môže odvolať proti uzneseniu valného zhromaždenia akcionárov alebo uzneseniu valného zhromaždenia družstevnej banky, ktoré porušujú záujem banky… .“
2. Zákon o Bankovom garančnom fonde, systéme ochrany vkladov a nútenej správe
10. Článok 5 ods. 1, 3 a 6 zákona o Bankovom garančnom fonde, systéme ochrany vkladov a nútenej správe, v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej, stanovuje:
„1. Úlohy Bankového garančného fondu [BFG] zahŕňajú:
(1) plnenie záväzkov vyplývajúcich z garancie za vklady, najmä vyplácanie garantovaných peňažných prostriedkov vkladateľom,
(2) kontrola údajov obsiahnutých v systémoch na výpočet subjektov, na ktoré sa vzťahuje garančný systém,
(3) riešenie krízovej situácie subjektov uvedených v článku 64 bode 2 odpísaním alebo konverziou kapitálových nástrojov,
(4) výkon nútenej správy,
(5) príprava, preskúmanie a aktualizácia plánov nútenej správy a skupinových plánov nútenej správy,
(6) zhromažďovanie a analýza informácií o subjektoch, na ktoré sa vzťahuje garančný systém, a o hypotekárnych bankách, najmä na účely vypracovania analýz a prognóz týkajúcich sa bankového sektora a sektora úverových združení, ako aj jednotlivých bánk a úverových združení,
(7) vykonávanie ďalších opatrení pre stabilitu vnútroštátneho finančného systému.
…
3. [BFG] spolupracuje s ďalšími subjektmi pôsobiacimi v záujme stability vnútroštátneho finančného systému, subjektmi prevádzkujúcimi systémy ochrany vkladov, ako aj príslušnými orgánmi pre riešenie krízových situácií, Európskym úradom bankového dohľadu a príslušnými orgánmi nútenej správy skupiny, príslušnými orgánmi nútenej správy významnej pobočky, príslušnými orgánmi nútenej správy dcérskej spoločnosti a príslušnými orgánmi nútenej správy tretieho štátu.
…
6. [KNF] na návrh [BFG] ustanoví [BFG] za správcu, v zmysle v článku 144 ods. 1 zákona o bankách…“
11. Článok 101 ods. 1, 6 a 7 zákona o Bankovom garančnom fonde, systéme ochrany vkladov a nútenej správe stanovuje:
„1. [KNF] bezodkladne informuje [BFG]:
(1) o hrozbe úpadku subjektu,
(2) o tom, že neexistujú žiadne náznaky, že prípadné opatrenia dohľadu alebo opatrenia tohto subjektu umožnia včas odvrátiť túto hrozbu.
…
6. [KNF] poskytne informáciu uvedenú v odseku 1 tiež:
…
(6) orgánu spravujúcemu systém ochrany vkladov v štáte, kde sa nachádza sídlo materskej spoločnosti,
(7) subjektom spravujúcim fondy nútenej správy v štáte sídla materskej spoločnosti v prípade, ak fond nespravuje príslušný orgán nútenej správy pre skupinu,
…
7. Ak sú kumulatívne splnené tieto podmienky:
(1) vnútroštátnemu subjektu hrozí úpadok,
(2) neexistujú žiadne opodstatnené predpoklady, že konanie vnútroštátneho subjektu alebo činnosť systému inštitucionálnej ochrany alebo opatrenia dohľadu vrátane opatrení včasnej intervencie umožnia včas odvrátiť hrozbu úpadku,
(3) opatrenia voči vnútroštátnemu subjektu sú potrebné vo verejnom záujme
– [BFG] vydá rozhodnutie o začatí nútenej správy voči vnútroštátnemu subjektu alebo rozhodnutie o odpísaní alebo konverzii kapitálových nástrojov alebo oprávnených záväzkov…“
12. Článok 137 ods. 1 tohto zákona stanovuje:
„[BFG] pred prijatím rozhodnutia o riešení krízovej situácie zabezpečí, aby sa vykonal odhad hodnoty aktív a pasív subjektu.“
III. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej a prejudiciálne otázky
13. Z dôvodu, že GN Bank nedodržala minimálne požiadavky stanovené v článku 92 nariadenia č. 575/2013, KNF rozhodnutím z 22. decembra 2021 na základe článku 144 ods. 1 a 1a) zákona o bankách ustanovila BFG za dočasného správcu („kurátora“)(10) v GN Bank na účel zlepšenia jej finančnej situácie. KNF týmto rozhodnutím poverila BFG v rámci jeho funkcií „kurátora“ banky najmä vypracovaním správ, zabezpečením monitorovania činností GN Bank a výkonom všetkých zákonných oprávnení „kurátora“.
14. BFG v postavení orgánu pre riešenie krízových situácií prijal, vzhľadom na hrozbu úpadku GN Bank, 29. septembra 2022 rozhodnutie o začatí nútenej správy voči GN Bank, o odpísaní kapitálových nástrojov, ktoré emitovala, a o uplatnení nástroja nútenej správy, a to preklenovacej inštitúcie (ďalej len „rozhodnutie z 29. septembra 2022“). Aktíva uvedené v tomto rozhodnutí boli tým 3. októbra 2022 prevedené na preklenovaciu inštitúciu Bank BFG S.A. BFG bol ustanovený za správcu v subjekte, ktorý bol predmetom nútenej správy. Adresátmi tohto rozhodnutia boli GN Bank, Bank BFG a tento správca.
15. Dozorná rada GN Bank podala proti rozhodnutiu z 29. septembra 2022 žalobu na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodský správny súd Varšava, Poľsko), ktorý je vnútroštátnym súdom. Žaloby podali aj iné osoby vrátane vlastníkov odpísaných akcií alebo dlhopisov, ktoré emitovala GN Bank, jej veritelia, ako aj zmluvné strany úverových zmlúv a zmlúv o pôžičke denominovaných v cudzích menách alebo indexovaných na takúto cudziu menu.(11)
16. Žalobcovia vo veci samej sa domáhajú konštatovania, že toto rozhodnutie bolo prijaté v rozpore so zákonom, čo by im umožnilo uplatniť si nároky na náhradu škody na súdoch v občianskoprávnom konaní. Vznesené žalobné dôvody sa týkajú súčasne porušenia hmotného práva a porušenia procesných ustanovení s výrazným vplyvom na rozhodnutie v spore. V tejto súvislosti najmä tvrdia, že BFG sa nachádzal v situácii konfliktu záujmov, čo mu bránilo vykonávať úlohy zverené orgánu pre riešenie krízových situácií, keďže vykonával súčasne funkciu dohľadu, ochrany bankových vkladov a funkciu riešenia krízových situácií. Tento konflikt záujmov sa zhoršil absenciou náležitých procesných záruk, ktoré sú stanovené smernicou 2014/59.
17. BFG spochybňuje existenciu konfliktu záujmov. Uvádza, že zaviedol organizačné a štrukturálne mechanizmy, ktoré umožňujú zabezpečiť jeho prevádzkovú nezávislosť a zabrániť konfliktu záujmov medzi výkonom funkcie riešenia krízových situácií a iných funkcií, ktoré vykonáva.
18. Vnútroštátny súd má pochybnosti najmä v súvislosti s existenciou tohto konfliktu záujmov.
19. Vnútroštátny súd sa po prvé pýta, či funkcia zákonného garanta bankových vkladov a funkcia „kurátora“ banky zodpovedajú „funkciám dohľadu“ alebo „iným funkciám“ uvedeným v článku 3 ods. 3 smernice 2014/59, ktoré sa nemôžu kumulovať s funkciou riešenia krízových situácií.
20. Tento súd sa na jednej strane domnieva, že hoci funkciu „kurátora“ nemožno kvalifikovať ako funkciu dohľadu v užšom slova zmysle, keďže túto funkciu vykonáva KNF, „kurátor“ je podľa poľského práva ustanovený rozhodnutím tohto orgánu dohľadu a vykonáva úlohy tohto orgánu, ktoré mu boli zverené. Vyvodzuje z toho, že nemožno a priori vylúčiť, že výkon tejto funkcie zo strany BFG nevyžadoval prijatie náležitých opatrení na zabezpečenie prevádzkovej nezávislosti a zabránenie konfliktu záujmov.
21. Na druhej strane podľa tohto súdu by kumulácia funkcie riešenia krízových situácií s funkciou garanta vkladov, ktorá pozostáva v zhromaždení prostriedkov na krytie záruk a ich vyplácanie, mohla pri absencii štrukturálneho oddelenia a organizačnej nezávislosti týchto funkcií viesť k riziku, že opatrenia prijaté zo strany BFG voči banke, ktorej hrozí bankrot, budú smerovať k zníženiu zapojenia finančných prostriedkov, ktoré má BFG, na minimum.
22. Po druhé má vnútroštátny súd pochybnosti o povahe požiadavky štrukturálnych záruk uvedených v článku 3 ods. 3 smernice 2014/59 a pýta sa, či za osobitných okolností danej veci je možné domnievať sa, že cieľ prevádzkovej nezávislosti bol dodržaný a že sa vyhlo konfliktu záujmov.
23. Vnútroštátny súd sa predovšetkým domnieva, že tento cieľ sa musí dosiahnuť tým, že sa zabezpečí, že pracovníci vykonávajúci úlohy riešenia krízových situácií, ktoré sú zverené orgánu pre riešenie krízových situácií, budú štrukturálne oddelení a budú súčasťou inej hierarchickej štruktúry ako pracovníci poverení úlohami dohľadu, alebo ako pracovníci, ktorí vykonávajú iné funkcie príslušného orgánu. Podľa tohto súdu však zákon o Bankovom garančnom fonde, systéme ochrany vkladov a nútenej správe nezavádza systematické mechanizmy, ktoré by zabezpečili štrukturálne oddelenie medzi funkciou riešenia krízových situácií a inými funkciami BFG. Spresňuje, že úlohy súvisiace s funkciou riešenia krízových situácií, s funkciou „kurátora“ banky a funkciou garanta vkladov boli zverené samostatným oddeleniam v rámci BFG, ale že rozhodnutia v rámci všetkých týchto funkcií sú prijímané tými istými osobami vykonávajúcimi riadiace alebo poradné funkcie v rámci BFG.
24. Za týchto podmienok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodský správny súd Varšava) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Majú sa článok 85 ods. 2 a 3 smernice [2014/59] v spojení s článkom 47 [Charty] a článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom [ZEÚ] vykladať tak, že ak dozorná rada subjektu v krízovej situácii podá žalobu na vnútroštátny správny súd proti rozhodnutiu vo veci nútenej správy, za účinný prostriedok právnej ochrany sa bude považovať aj účinný opravný prostriedok poskytnutý osobám, ktoré v napadnutí tohto rozhodnutia vidia ochranu svojho právneho záujmu, a to v situácii, keď súd pri posudzovaní napadnutého rozhodnutia nie je viazaný tvrdeniami a návrhmi žaloby ani uplatneným právnym základom a keď právoplatný rozsudok vydaný v dôsledku preskúmania tejto žaloby má účinok erga omnes a keď získanie ochrany právneho záujmu uvedenými osobami nezávisí od ich podania samostatnej žaloby na správny súd proti vyššie uvedenému rozhodnutiu?
2. Majú sa článok 85 ods. 3 smernice [2014/59] zavádzajúci požiadavku urýchleného súdneho preskúmania a článok 47 Charty a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, ktoré vyžadujú účinnú právnu ochranu, vykladať v tom zmysle, že bránia v uplatnení procesného právneho predpisu členského štátu, ktorý vyžaduje, aby vnútroštátny správny súd spojil a spoločne preskúmal všetky žaloby, ktoré boli naň podané a ktoré napádajú rozhodnutie orgánu pre riešenie krízových situácií, v situácii, keď uplatnenie tohto ustanovenia v spojení s ďalšími požiadavkami vnútroštátneho správneho konania nadmerne sťažuje alebo dokonca znemožňuje vydanie rozhodnutia vo veci v primeranej lehote, a to vzhľadom na veľký počet takýchto žalôb?
3. Má sa článok 3 ods. 3 smernice [2014/59] vykladať tak, že umožňuje členskému štátu neuskutočniť štrukturálne oddelenie – zamerané na zabezpečenie prevádzkovej nezávislosti a zabránenie konfliktom záujmov – funkcie orgánu pre riešenie krízových situácií od jeho iných funkcií ako zákonného garanta bankových vkladov alebo správcu banky (dočasného správcu) vymenovaného rozhodnutím príslušného vnútroštátneho orgánu dohľadu na účely nariadenia [č. 575/2013] a smernice [2013/36]?
4. Má sa článok 3 ods. 3 smernice [2014/59] vykladať tak, že v prípade, že členský štát poruší svoju povinnosť zaviesť náležité štrukturálne mechanizmy potrebné na zabezpečenie prevádzkovej nezávislosti a zabránenie konfliktom záujmov medzi funkciami dohľadu podľa nariadenia č. [575/2013] a smernice [2013/36] alebo inými funkciami príslušného orgánu a funkciou orgánu pre riešenie krízových situácií, podmienku prevádzkovej nezávislosti a zabránenia konfliktom záujmov možno považovať za splnenú, ak vnútroštátny správny súd, ktorý skúma rozhodnutie vo veci nútenej správy, zistí, že iné organizačné riešenia a faktické opatrenia prijaté orgánom pre riešenie krízových situácií postačovali na dosiahnutie tohto výsledku?“
25. Písomné pripomienky predložili BI a TM, SJ a ML, DG a GM, FGB, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank a i., poľská vláda, ako aj Európska komisia. Títo účastníci konania (s výnimkou DG a GM), ako aj OS a NS, a DL a i. sa zúčastnili na pojednávaní, ktoré sa konalo 21. marca 2024, počas ktorého ústne odpovedali na otázky, ktoré im položil Súdny dvor.
IV. Analýza
26. Na žiadosť Súdneho dvora zameriam moju analýzu na tretiu a štvrtú otázku vnútroštátneho súdu, ktoré sa týkajú problematiky konfliktu záujmov v rámci BFG.
A. O tretej prejudiciálnej otázke
27. Vnútroštátny súd sa pýta Súdneho dvora, či sa článok 3 ods. 3 smernice 2014/59 má vykladať v tom zmysle, že umožňuje členskému štátu nevykonať štrukturálne oddelenie na účely zabezpečenia prevádzkovej nezávislosti a zabránenia konfliktom záujmov medzi funkciami zverenými orgánu pre riešenie krízových situácií a jeho inými funkciami zákonného garanta bankových vkladov alebo dočasného správcu („kurátora“) banky, ktorý bol ustanovený rozhodnutím príslušného vnútroštátneho orgánu v oblasti dohľadu na účely nariadenia č. 575/2013 a smernice 2013/36.
28. Článok 3 ods. 3 smernice 2014/59 jasne stanovuje, že orgánom pre riešenie krízových situácií môže byť výnimočne príslušný orgán v oblasti prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami a investičnými spoločnosťami.
29. Tento článok 3 ods. 3 spresňuje, že táto kumulácia je možná len za viacerých podmienok. Po prvé náležité štrukturálne mechanizmy musia zabezpečiť prevádzkovú nezávislosť a zabrániť konfliktu záujmov medzi dvoma funkciami (prudenciálneho dohľadu a riešenia krízových situácií) bez toho, aby bola dotknutá výmena informácií a požiadavky v oblasti spolupráce, ktoré sú potrebné na prípravu, plánovanie a uplatňovanie rozhodnutí o riešení krízových situácií.(12) Po druhé táto prevádzková nezávislosť sa musí prejaviť štrukturálnym oddelením a inou hierarchickou štruktúrou pracovníkov vykonávajúcich každú z týchto dvoch funkcií. Po tretie členské štáty alebo orgán pre riešenie krízových situácií prijímajú a zverejňujú všetky príslušné vnútorné pravidlá vrátane pravidiel týkajúcich sa služobného tajomstva a výmeny informácií medzi rozličnými funkčnými oblasťami.
30. Tieto podmienky, uplatniteľné v prípade, keď orgán pre riešenie krízových situácií zabezpečuje funkcie prudenciálneho dohľadu, sa uplatňujú aj na „iné funkcie orgánu pre riešenie krízových situácií“.
31. Kladie sa preto otázka, či tieto požiadavky musia byť splnené, keď tak ako v prejednávanej veci orgán pre riešenie krízových situácií bol ustanovený za dočasného správcu („kurátora“) v štádiu včasnej intervencie stanovenej v článku 29 smernice 2014/59 a zabezpečuje ochranu bankových vkladov.
32. Z tohto dôvodu treba najprv určiť druh konfliktu záujmov, ktorému sa treba vyhnúť.
33. Je síce pravda, že odôvodnenie 15 smernice 2014/59 stanovuje na účel zabezpečenia požadovanej rýchlosti konania, zaručenia nezávislosti od hospodárskych subjektov a zabránenia konfliktom záujmu, aby boli vymenované orgány verejnej správy alebo orgány poverené právomocami verejnej správy na plnenie funkcií a úloh týkajúcich sa riešenia krízových situácií podľa tejto smernice. Nemyslím však, že toto riziko konfliktu záujmov voči externým subjektom, a to hospodárskym subjektom, je tým rizikom, ktoré je uvedené v článku 3 danej smernice, keďže uvedené riziko konfliktu záujmov vo vzťahu k hospodárskym subjektom, ktoré je podobné subjektívnemu konfliktu záujmov, je obmedzené vymenovaním verejného orgánu a nie súkromného subjektu. Tento pojem „subjektívny konflikt záujmov“ sa používa, keď táto smernica vo svojom článku 29 stanovuje absenciu konfliktu záujmov pri určení dočasného správcu alebo pri zavedení nástroja na riešenie krízových situácií spočívajúceho v odpredaji obchodnej činnosti, keďže v tom prípade predaj nesmie obsahovať žiaden konflikt záujmov.(13)
34. V prejednávanej veci ide o riziko následného konfliktu záujmov, teda v rámci samotného orgánu pre riešenie krízových situácií. Konflikt záujmov sa už preto neuvádza ako subjektívne riziko súvisiace s osobným záujmom fyzickej alebo právnickej osoby, ale ako funkčné alebo objektívne riziko súvisiace s výkonom viacerých funkcií tým istým subjektom, ktoré môže viesť k prijatiu nesprávneho rozhodnutia.
35. Pokiaľ ide o kumuláciu výkonu funkcií prudenciálneho dohľadu a riešenia krízových situácií v rámci toho istého subjektu, normotvorca Únie sa domnieval, že je možná pod podmienkou dodržania určitých vyššie uvedených organizačných požiadaviek. Rovnako stanovil, že tieto organizačné požiadavky majú byť zavedené pre iné funkcie vykonávané orgánom pre riešenie krízových situácií.
36. Z uvedeného možno vyvodiť, že cieľom normotvorcu Únie je chrániť rozhodnutia orgánu pre riešenie krízových situácií pred každým vplyvom, ktorý nesúvisí s úlohou riešenia krízových situácií, ktorá mu je zverená, vzhľadom na hospodárske a právne dôsledky – najmä pre veriteľov a akcionárov – rozhodnutí o riešení krízových situácií, ktoré môžu byť prijaté.
37. Na účely rešpektovania tohto cieľa musí byť preto výklad pojmu „iné funkcie“ široký.
38. Na rozdiel od analýzy, ktorú navrhujú BFG a poľská vláda, treba preto funkciu ochrany bankových vkladov považovať za „inú funkciu“ podliehajúcu požiadavkám prevencie konfliktu záujmov, pokiaľ je vykonávaná orgánom pre riešenie krízových situácií.
39. Hoci je pravda, že táto funkcia ochrany vkladov má tak ako funkcia riešenia krízových situácií zabezpečiť finančnú stabilitu(14) a že finančné prostriedky systému ochrany vkladov majú byť využívané v rámci opatrenia na riešenie krízových situácií,(15) nie je vylúčené, že môže dôjsť ku chybe v používaní týchto prostriedkov, ktorú musí byť možné napraviť bez rizika konfliktu záujmov v rámci orgánu pre riešenie krízových situácií.
40. Článok 75 smernice 2014/59 totiž stanovuje, že „členské štáty zaistia, že ak sa v oceňovaní vykonanom podľa 74 skonštatuje, že… systému na ochranu vkladov v súlade s článkom 109 ods. 1 vznikli väčšie straty, ako by vznikli pri likvidácii na základe bežného konkurzného konania, majú právo na výplatu rozdielu z mechanizmov na financovanie riešenia krízových situácií“. V tomto prípade sú záujmy systému na ochranu vkladov a orgánu pre riešenie krízových situácií protichodné. V každom prípade teda kritérium navrhované BFG a poľskou vládou obmedziť „iné funkcie“ podliehajúce organizačným požiadavkám len na funkcie, ktoré môžu byť v konflikte s funkciou riešenia krízových situácií, nie je splnené.
41. Pokiaľ ide o funkcie dočasného správcu („kurátora“), sú vykonávané orgánom ustanoveným orgánom pre prudenciálny dohľad podľa článku 29 smernice 2014/59. Kladie sa preto otázka, či sú tieto funkcie funkciami dohľadu stanovenými nariadením č. 575/2013 a smernicou 2013/36, alebo či spadajú do kategórie „iných funkcií“, na ktoré odkazuje článok 3 ods. 3 smernice 2014/59.
42. Tento posledný uvedený článok totiž stanovuje, že funkcie riešenia krízových situácií môžu byť vykonávané orgánom prudenciálneho dohľadu, inak povedané, že jeden orgán vykonáva súčasne funkcie riešenia krízových situácií a funkcie prudenciálneho dohľadu. V doslovnom zmysle by „funkcie dohľadu podľa nariadenia [č. 575/2013] a smernice [2013/36]“ zodpovedali všetkým úlohám dohľadu, ktoré vykonáva orgán prudenciálneho dohľadu na základe týchto dvoch textov.
43. Opatrenia a právomoci dohľadu orgánu pre prudenciálny dohľad sú opísané v článkoch 102 až 107 smernice 2013/36. Článok 27 ods. 1 smernice 2014/59, ktorý stanovuje opatrenia včasnej intervencie predchádzajúce prípadnému riešeniu krízových situácií, však spresňuje, že „členské štáty zabezpečia, aby príslušné orgány… mali bez toho, aby tým boli dotknuté opatrenia uvedené v článku 104 smernice [2013/36], ak sa uplatňujú“, k dispozícii opatrenia, ktoré uvádza.
44. Opatrenia včasnej intervencie sa tak pridávajú k tým, ktoré sú zverené orgánu pre prudenciálny dohľad smernicou 2013/36.
45. Rovnako funkcie, ktoré môžu byť priznané dočasnému správcovi („kurátorovi“), predstavujú dodatočný stupeň zásahu do správy zariadenia, keďže tento správca je menovaný buď na účely dočasného nahradenia riadiaceho orgánu, alebo na účely toho, aby s ním dočasne spolupracoval.(16)
46. Tieto funkcie súvisiace s včasnou intervenciou a dočasnou správou sú teda špecifické pre smernicu 2014/59 a musia byť kvalifikované za „iné funkcie“, a nie za funkcie prudenciálneho dohľadu v užšom slova zmysle.
47. V každom prípade záruky nezávislosti a opatrenia prevencie konfliktu záujmov sú rovnaké pre funkcie prudenciálneho dohľadu a pre iné funkcie.
48. Normotvorca Únie sledoval rovnakú úvahu v súvislosti s prevádzkovou nezávislosťou a prevenciou konfliktu záujmov vo vzťahu k Európskej centrálnej banke (ECB), ktorá vykonáva popri svojich úlohách monetárnej politiky úlohu prudenciálneho dohľadu. V článku 25 ods. 2 druhom pododseku nariadenia Rady (EÚ) č. 1024/2013 z 15. októbra 2013, ktorým sa Európska centrálna banka poveruje osobitnými úlohami, pokiaľ ide o politiky týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami(17), sa stanovuje, že personál zapojený do vykonávania úloh prudenciálneho dohľadu je organizačne odčlenený od personálu vykonávajúceho iné úlohy ECB a vzťahuje sa naň osobitná riadiaca štruktúra. Odsek 3 tohto článku spresňuje, že ECB na tento účel prijíma a uverejňuje všetky potrebné vnútorné predpisy, najmä v oblasti služobného tajomstva a výmeny informácií medzi dvomi funkčnými oblasťami.
49. Konkrétne spôsoby uplatňovania týchto zásad sú podrobne uvedené v príručke prudenciálneho dohľadu, ktorú vypracovala ECB v januári 2024. Napríklad rokovania Rady guvernérov o otázkach prudenciálneho dohľadu sú predmetom iného harmonogramu a iných zasadnutí ako tie, ktoré sa týkajú monetárnych otázok.(18) Funkcie prudenciálneho dohľadu sú zverené šiestim konkrétnym generálnym riaditeľstvám, z ktorých každé podlieha predsedovi alebo podpredsedovi Rady pre dohľad, ktorý je nezávislý od Rady guvernérov a poverený predložiť jej návrhy prudenciálnych rozhodnutí. Existujú aj zdieľané služby (ľudské zdroje, informačné technológie, komunikácia, rozpočet a organizácia, priestory, vnútorný audit, právne a štatistické služby) v prospech všetkých úloh zverených ECB.(19)
50. Tento typ organizácie sa zdá byť v súlade s rovnakými požiadavkami smernice 2014/59. Ak totiž pripustíme kumuláciu funkcií v rámci rovnakého orgánu, nemalo by to viesť k povinnosti zriadenia druhej správnej rady ani duplicitných spoločných služieb. Naproti tomu je potrebné, aby hierarchické štruktúry ostali oddelené od tejto správnej rady, pričom je spresnené, že existencia Rady pre dohľad popri Rade guvernérov v rámci ECB je požiadavkou nariadenia č. 1024/2013(20).
51. Tieto body by mali byť spresnené v budúcom dokumente týkajúcom sa riešenia krízových situácií poisťovní a zaisťovní. V návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa stanovuje rámec pre ozdravenie a riešenie krízových situácií poisťovní a zaisťovní a ktorou sa menia smernice 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2009/138/ES, (EÚ) 2017/1132 a nariadenia (EÚ) č. 1094/2010 a (EÚ) č. 648/2012(21), vrátane jeho poslednej verzie,(22) totiž existujú ustanovenia analogické tým, ktoré sa týkajú určenia príslušných orgánov pre riešenie krízových situácií poisťovní a existencie iných funkcií vykonávaných týmito orgánmi. Použité koncepcie sú rovnaké ako v smernici 2014/59 a nariadení č. 1024/2013, teda náležité štrukturálne mechanizmy na zabránenie konfliktu záujmov medzi jednotlivými vykonávanými funkciami, oddelené hierarchické línie, prevádzková nezávislosť. K tomu sa pridáva toto spresnenie: potreba vlastných zamestnancov a samostatného rozhodovacieho procesu. V súčasnom znení tohto návrhu článok 3 ods. 4 stanovuje, že hierarchické línie sa môžu zbližovať na najvyššej úrovni organizácie kumuláciou viacerých funkcií a že je možné spoločné využívanie zamestnancov.
52. Tieto skutočnosti môžu predstavovať užitočné objasnenie pre vnútroštátny súd, ktorý bude musieť posúdiť, či zvolené spôsoby organizácie na účely zabezpečenia prevádzkovej nezávislosti a zabránenia konfliktu záujmov medzi jednotlivými funkciami zverenými BFG umožňujú dodržiavať podmienky stanovené v článku 3 ods. 3 smernice 2014/59.
53. Z tohto dôvodu navrhujem odpovedať vnútroštátnemu súdu, že článok 3 ods. 3 smernice 2014/59 sa má vykladať v tom zmysle, že požiadavky existencie náležitých štrukturálnych mechanizmov potrebných na zabezpečenie prevádzkovej nezávislosti a zabránenie konfliktu záujmov medzi funkciami dohľadu stanovenými nariadením č. 575/2013 a smernicou 2013/36, alebo inými funkciami príslušného orgánu a funkciami zverenými orgánu pre riešenie krízových situácií podľa smernice 2014/59, najmä samostatná organizačná štruktúra a oddelené riadiace štruktúry, sa uplatňujú, ak orgán pre riešenie krízových situácií vykonáva iné funkcie dočasného správcu podľa článku 29 tejto smernice a funkciu garanta bankových vkladov.
B. O štvrtej prejudiciálnej otázke
54. Táto otázka sa v podstate týka toho, či nezavedenie náležitých štrukturálnych mechanizmov členským štátom, ktoré sú určené na zabránenie konfliktu záujmov a na zabezpečenie prevádzkovej nezávislosti, môže byť napravené organizačnými riešeniami a účinnými opatreniami prijatými orgánom pre riešenie krízových situácií.
55. Na pripomenutie, článok 3 ods. 3 posledný pododsek smernice 2014/59 stanovuje, že „členské štáty alebo orgán pre riešenie krízových situácií prijme a zverejní všetky nevyhnutné príslušné vnútorné pravidlá vrátane pravidiel týkajúcich sa služobného tajomstva a výmeny informácií medzi rozličnými funkčnými oblasťami“.
56. Z tohto článku jasne vyplýva, že príslušné vnútorné pravidlá nemusia byť prijaté a zverejnené len členskými štátmi, ale môžu byť prijaté a zverejnené aj samotným orgánom pre riešenie krízových situácií.
57. Článok 3 ods. 5 návrhu smernice, ktorý je citovaný v bode 51 vyššie, vrátane jeho poslednej verzie(23) uvádza, že to nie sú členské štáty, ale orgány pre riešenie krízových situácií, ktoré sú poverené prijímaním a zverejňovaním pravidiel zameraných na zabezpečenie prevádzkovej nezávislosti medzi jednotlivými funkciami vykonávanými orgánom pre riešenie krízových situácií a na zabránenie konfliktu záujmov.
58. BFG v tejto súvislosti predložil v prílohe svojich pripomienok pred Súdnym dvorom niektoré nariadenia, ktoré prijala jeho správna rada(24), predseda správnej rady(25) alebo jeho predstavenstvo(26). Predmetom týchto aktov sú najmä štrukturálna organizácia a organizačný poriadok kancelárie BFG, rozdelenie úloh medzi členov správnej rady a ich právomoci dohľadu nad kanceláriami BFG, ktoré pod nich spadajú, ako aj etické zásady uplatniteľné na zamestnancov BFG a pokyny pre výkon funkcií „správcu“ zo strany BFG.
59. Vnútroštátnemu súdu teda prislúcha overiť, aké pravidlá prijal a zverejnil orgán pre riešenie krízových situácií. Vnútroštátny súd môže účinne preskúmať tieto dokumenty na účely posúdenia spôsobu, akým boli vykonané požiadavky týkajúce sa prevádzkovej nezávislosti a absencie konfliktu záujmov podľa článku 3 ods. 3 smernice 2014/59 v rámci BFG.
60. Pokiaľ ide o zverejnenie týchto pravidiel, ktoré je tiež požadované týmto ustanovením, vnútroštátny súd bude musieť overiť, či k nemu došlo, a prípadne sa uistiť, či skutočnosti uvedené na internetovom sídle BFG – najmä organizačný poriadok a údaje týkajúce sa právomocí každého z členov správnej rady a služieb, ktoré sú im pridelené – môžu samotné kompenzovať nezverejnenie týchto dokumentov. Treba uviesť, že smernica 2014/59 nestanovuje sankcie za toto nezverejnenie.
61. V prípade neexistencie spresnenia procesných pravidiel stanovených v právnom poriadku Únie na sankcionovanie porušenia práva a v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora prislúcha vnútroštátnej právnej úprave každého členského štátu upraviť procesné pravidlá na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie. Takéto pravidlá však nesmú byť menej priaznivé, ako sú pravidlá upravujúce obdobné situácie vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie), a nesmú viesť k praktickej nemožnosti alebo nadmernému sťaženiu výkonu práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity).(27)
62. Vnútroštátny súd v prípade absencie vnútroštátneho predpisu, ktorým by sa preberala smernica 2014/59 a ktorý by sankcionoval toto nezverejnenie, bude teda musieť na účely posúdenia predmetných následkov uplatniť svoje vnútroštátne právo.
63. Na záver navrhujem odpovedať vnútroštátnemu súdu tak, že článok 3 ods. 3 smernice 2014/59 sa má vykladať v tom zmysle, že pri absencii vnútorných pravidiel prijatých a zverejnených členským štátom, ktoré môžu zabezpečiť prevádzkovú nezávislosť a zabrániť konfliktu záujmov medzi funkciami dohľadu stanovenými nariadením č. 575/2013 a smernicou 2013/36, alebo inými funkciami príslušného orgánu a funkciami zverenými orgánom pre riešenie krízových situácií podľa smernice 2014/59, prislúcha orgánu pre riešenie krízových situácií prijať a zverejniť tieto pravidlá a vnútroštátnemu súdu prislúcha overiť, či sú spôsobilé zabezpečiť ciele uvedené v článku 3 ods. 3 smernice 2014/59, alebo vyvodiť následky podľa svojho vnútroštátneho práva z neprijatia alebo nezverejnenia týchto pravidiel.
V. Návrh
64. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na tretiu a štvrtú prejudiciálnu otázku, ktoré položil Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodský správny súd Varšava, Poľsko), takto:
Článok 3 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/59/EÚ z 15. mája 2014, ktorou sa stanovuje rámec pre ozdravenie a riešenie krízových situácií úverových inštitúcií a investičných spoločností a ktorou sa mení smernica Rady 82/891/EHS a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EÚ, 2012/30/EÚ a 2013/36/EÚ a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1093/2010 a (EÚ) č. 648/2012,
sa má vykladať v tom zmysle, že:
– požiadavky existencie náležitých štrukturálnych mechanizmov potrebných na zabezpečenie prevádzkovej nezávislosti a zabránenie konfliktu záujmov medzi funkciami dohľadu stanovenými nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 575/2013 z 26. júna 2013 o prudenciálnych požiadavkách na úverové inštitúcie a o zmene nariadenia (EÚ) č. 648/2012, zmeneným nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/2033 z 27. novembra 2019 a smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2013/36/EÚ z 26. júna 2013 o prístupe k činnosti úverových inštitúcií a prudenciálnom dohľade nad úverovými inštitúciami a investičnými spoločnosťami, o zmene smernice 2002/87/ES a o zrušení smerníc 2006/48/ES a 2006/49/ES, zmenenou smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/878 z 20. mája 2019, alebo inými funkciami príslušného orgánu a funkciami zverenými orgánom pre riešenie krízových situácií podľa smernice 2014/59, najmä samostatná organizačná štruktúra a oddelené riadiace štruktúry, sa uplatňujú, ak orgán pre riešenie krízových situácií vykonáva iné funkcie dočasného správcu podľa článku 29 tejto smernice a funkciu garanta bankových vkladov,
– pri absencii vnútorných pravidiel prijatých a zverejnených členským štátom, ktoré môžu zabezpečiť prevádzkovú nezávislosť a zabrániť konfliktu záujmov medzi funkciami dohľadu stanovenými nariadením č. 575/2013 a smernicou 2013/36 v znení zmien, alebo inými funkciami príslušného orgánu a funkciami zverenými orgánom pre riešenie krízových situácií podľa smernice 2014/59, prislúcha orgánu pre riešenie krízových situácií prijať a zverejniť tieto pravidlá a vnútroštátnemu súdu prislúcha overiť, či sú spôsobilé zabezpečiť ciele uvedené v článku 3 ods. 3 smernice 2014/59, alebo vyvodiť následky podľa svojho vnútroštátneho práva z neprijatia alebo nezverejnenia týchto pravidiel.