Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 13. junija 2024(1)
Zadeva C‑118/23
Rada Nadzorcza Getin Noble Bank,
Getin Holding S.A.,
LC Corp BV,
Fundacja Jolanty i Leszka Czarneckich z siedzibą w Warszawie,
NM,
IJ,
OP,
DL,
US,
AB,
SQ,
KP,
MP,
MZ,
CP,
MD,
GW,
ZD,
IB,
JJ,
KG,
WG,
JS,
KB,
MM,
MT,
MG,
GK,
QP,
KM,
LN,
CK,
MK,
WK,
KA,
AU,
BX,
SJ,
ML,
MT,
LP,
PS,
SP,
DG,
GM,
IJ,
LL,
PJ,
WJ,
JG,
OT,
BK,
HH,
HB,
GK,
RS,
CE,
ET,
IK,
NO,
BI,
TM,
CJ,
SN,
DI,
EO,
GL,
PA,
TN,
EQ,
PB,
LT,
LS,
NA,
PR,
IN,
IT,
TK,
LE,
NB,
SE,
KL,
BD,
RR,
RL,
IO,
BV,
TA,
TS,
AA,
MB,
YN,
IC,
EZ,
UB,
AM,
MP,
DJ,
VE,
XL,
OA,
IW,
DL,
NG,
UH,
CI,
RG,
RL,
SI,
OS,
NS,
BA,
NP,
PQ,
IY,
TG,
BE,
RN,
SL,
WE,
RY,
DL,
EO,
OR,
AW,
VQ,
QR,
SC,
RI
proti
Bankowy Fundusz Gwarancyjny,
ob udeležbi
VELOBANK S.A.,
M. K. kot likvidacijskega upravitelja družbe Getin Noble Bank S.A. v likvidaciji, prej Getin Noble Bank S.A.,
TD
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (upravno sodišče vojvodstva v Varšavi, Poljska))
„Predhodno odločanje – Sanacija in reševanje kreditnih institucij – Banka v postopku reševanja – Združevanje funkcij organa za reševanje – Jamstvo operativne neodvisnosti“
I. Uvod
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah(2) ter člena 3(3) in člena 85(2) in (3) Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta(3).
2. Ta predlog je bila vložen v okviru spora med nadzornim svetom družbe Getin Noble Bank S.A. (v nadaljevanju: GN Bank) in velikim številom fizičnih in pravnih oseb na eni strani ter Bankowy Fundusz Gwarancyjny (bančni jamstveni sklad, Poljska) (v nadaljevanju: sklad BFG) na drugi strani glede odločbe sklada BFG o začetku postopka reševanja v zvezi z družbo GN Bank.
3. V teh sklepnih predlogih, ki bodo v skladu z zahtevo Sodišča osredotočeni na tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje, bom ugotovil, prvič, da sta funkciji začasnega upravitelja in subjekta, ki jamči za bančne vloge, „drugi funkciji“, ki ju organ za reševanje lahko opravlja, če so izpolnjene nekatere zahteve za zagotovitev operativne neodvisnosti med tema funkcijama in funkcijo reševanja, in drugič, da lahko notranja pravila, potrebna za izpolnitev teh zahtev, sprejmejo in objavijo države članice ali organi za reševanje.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Uredba (EU) št. 575/2013
4. Člen 2(1) in (2) Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012(4), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/2033 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. novembra 2019(5), določa:
„1. Za zagotovitev skladnosti s to uredbo imajo pristojni organi pooblastila in upoštevajo postopke iz Direktive 2013/36/EU[(6)] in te uredbe.
2. Za zagotovitev skladnosti s to uredbo imajo organi za reševanje pooblastila in upoštevajo postopke iz Direktive [2014/59] in te uredbe.“
5. Člen 4(1), točka 40, te uredbe določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(40) ‚pristojni organ‘ pomeni javni organ ali telo, ki je v skladu z nacionalno zakonodajo uradno priznan in pooblaščen za nadzor institucij kot del delujočega sistema nadzora v zadevni državi članici.“
2. Direktiva 2014/59
6. Člen 2(1), točka 40, Direktive 2014/59 določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve:
[…]
(40) ‚ukrep za reševanje‘ pomeni odločitev, da se institucija ali subjekt iz točke (b), (c) ali (d) člena 1(1) začne reševati na podlagi člena 32 ali 33, uporabo instrumenta za reševanje ali izvajanje enega ali več pooblastil za reševanje.“
7. Člen 3 te direktive, naslovljen „Določitev organov, pristojnih za reševanje“, v odstavkih 3 in 4 določa:
„3. Organi za reševanje so lahko nacionalne centralne banke, pristojna ministrstva ali drugi javni upravni organi ali organi s pooblastili na področju javnega upravljanja. Države članice lahko izjemoma določijo, da so lahko organi za reševanje pristojni organi za nadzor za namene Uredbe [št. 575/2013] in Direktive [2013/36]. Vzpostavi se ustrezna strukturna ureditev, da se zagotovi operativna neodvisnost in prepreči nasprotje interesov med funkcijami nadzora na podlagi Uredbe [št. 575/2013] in Direktive [2013/36] ali drugimi funkcijami zadevnega organa in funkcijami organa za reševanje na podlagi te direktive, pri čemer se s tem ne posega v obveznosti izmenjave informacij in sodelovanja iz odstavka 4. Države članice znotraj pristojnih organov, nacionalnih centralnih bank, pristojnih ministrstev ali drugih organov zagotovijo zlasti operativno neodvisnost med funkcijo reševanja in nadzorniško funkcijo ali drugimi funkcijami zadevnega organa.
Osebje, ki opravlja funkcije organa za reševanje na podlagi te direktive[,] je strukturno ločeno od osebja, ki opravlja naloge na podlagi Uredbe [št. 575/2013] in Direktive [2013/36] ali glede na druge funkcije zadevnega organa, in zanj velja druga pot poročanja.
Za namene tega odstavka države članice ali organ za reševanje sprejme in objavi potrebna notranja pravila, vključno s pravili o poslovni skrivnosti in izmenjavi informacij med različnimi področji funkcij.
4. Države članice zahtevajo, da organi, ki opravljajo funkcije nadzora in reševanja, ter osebe, ki izvajajo te funkcije v njihovem imenu, pri pripravi, načrtovanju in izvajanju odločitev v zvezi z reševanjem tesno sodelujejo, tako v primeru, ko sta organ za reševanje in pristojni organ ločena subjekta, kot v primeru, ko obe funkciji izvaja en sam subjekt.“
8. Člen 29, od (1) do (3), navedene direktive določa:
„1. […] Pristojni organi lahko sorazmerno z okoliščinami imenujejo začasnega upravitelja, ki bodisi začasno zamenja upravljalni organ institucije bodisi z njim začasno sodeluje, kar pristojni organ določi ob imenovanju. Če pristojni organ imenuje začasnega upravitelja, ki sodeluje z upravo institucije, ob imenovanju poleg tega določi vlogo, pristojnosti in pooblastila začasnega upravitelja ter zahteve za upravljalni organ institucije o posvetovanju z začasnim upraviteljem ali pridobitvi njegove privolitve pred sprejetjem posameznih odločitev ali ukrepov. […] Države članice tudi zagotovijo, da [pri nobenem] začasn[em] upravitelj[u] […] ne obstaja nasprotje interesov.
2. Pristojni organ ob imenovanju začasnega upravitelja določi njegova pooblastila, ki so sorazmerna glede na okoliščine. Ta pooblastila lahko vključujejo nekatera ali vsa pooblastila upravljalnega organa institucije v skladu s statutom institucije in nacionalnim pravom, vključno s pooblastilom za izvajanje nekaterih ali vseh upravnih nalog upravljalnega organa institucije. […]
3. Pristojni organ ob imenovanju začasnega upravitelja določi njegovo vlogo in naloge, ki lahko vključujejo preverjanje finančnega položaja institucije, upravljanje poslov ali dela poslov institucije, da bi se ohranil ali ponovno vzpostavil finančni položaj institucije, ter sprejetje ukrepov za ponovno vzpostavitev zanesljivega in skrbnega upravljanja poslov institucije. Pristojni organ ob imenovanju začasnega upravitelja opredeli morebitne omejitve njegove vloge in nalog.“
B. Poljsko pravo
1. Zakon o bančništvu
9. Člen 144(1), (1a), (3) in (4) ustawa Prawo bankowe (zakon o bančništvu)(7) z dne 29. avgusta 1997 v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari, določa:
„1. Komisja Nadzoru Finansowego [komisija za finančni nadzor, Poljska (v nadaljevanju: komisija za finančni nadzor)], lahko v primeru iz člena 138(3) v povezavi z nastopom okoliščin iz člena 142(1) za izboljšanje položaja banke ali zagotovitev pravilnega izvajanja načrta sanacije imenuje začasnega upravitelja[(8)] banke ob upoštevanju člena 5(6) [ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (zakon z dne 10. junija 2016 o bančnem jamstvenem skladu, sistemu jamstva za vloge in reševanju(9))].
1a. V primeru iz odstavka 1 komisija za finančni nadzor z odločbo določi podroben obseg nalog začasnega upravitelja.
[…]
3. Začasni upravitelj ima pravico ugovarjati odločitvam in sklepom upravnega odbora in nadzornega sveta banke. Izjava o nameri vložitve ugovora, podana na seji nadzornega sveta ali upravnega odbora, zadrži izvajanje odločitve ali sklepa.
4. Začasni upravitelj lahko […] izpodbija sklep skupščine delničarjev ali sklep skupščine zadružne banke, ki je v nasprotju z interesom banke.“
2. Zakon o bančnem jamstvenem skladu, sistemu jamstva za vloge in reševanju
10. Člen 5(1), (3) in (6) zakona o bančnem jamstvenem skladu, sistemu jamstva za vloge in reševanju v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari, določa:
„1. Naloge [sklada BFG] so:
(1) izvajanje obveznosti, ki izhajajo iz jamstva za vloge, zlasti izplačila zajamčenih sredstev vlagateljem;
(2) nadzor nad podatki, ki jih vsebujejo zbirke podatkov o subjektih, vključenih v sistem jamstva;
(3) reševanje subjektov iz člena 64, točka 2, z odpisom ali konverzijo kapitalskih instrumentov;
(4) izvajanje postopka reševanja;
(5) priprava, preverjanje in posodabljanje načrtov reševanja in skupinskih načrtov reševanja;
(6) zbiranje in analiziranje informacij o subjektih, vključenih v sistem jamstva, in hipotekarnih bankah, zlasti za pripravo analiz in napovedi, ki se nanašajo na sektor bank in hranilnic ter na posamezne banke in hranilnice;
(7) izvajanje drugih dejavnosti za stabilnost nacionalnega finančnega sistema.
[…]
3. [Sklad BFG] sodeluje z drugimi subjekti, ki podpirajo stabilnost nacionalnega finančnega sistema, subjekti, ki upravljajo sisteme jamstva za vloge, pa tudi z organi, ki so pristojni za reševanje, Evropskim bančnim organom, organi, ki so pristojni za reševanje skupin, organi, ki so pristojni za reševanje pomembne podružnice, organi, ki so pristojni za reševanje podrejene družbe, in organi tretjih držav, ki so pristojni za reševanje.
[…]
6. Komisija za finančni nadzor na predlog [sklada BFG] imenuje [sklad BFG] za začasnega upravitelja, kot je naveden v členu 144(1) zakona o bančništvu […].“
11. Člen 101(1), (6) in (7) zakona o bančnem jamstvenem skladu, sistemu jamstva za vloge in reševanju določa:
„1. Komisija za finančni nadzor nemudoma obvesti [sklad BFG] o:
(1) tveganju propada subjekta;
(2) neobstoju znakov za to, da bi bilo mogoče z nadzorniškimi ukrepi, ki bi lahko bili sprejeti, ali z ukrepi tega subjekta pravočasno odpraviti to tveganje.
[…]
6. Komisija za finančni nadzor informacije iz odstavka 1 posreduje tudi:
[…]
(6) organu, ki upravlja priznan sistem jamstva za vloge v državi, na ozemlju katere ima sedež nadrejeni subjekt;
(7) subjektom, ki upravljajo sklade za reševanje v državi, na ozemlju katere ima sedež nadrejeni subjekt, če sklada ne upravlja organ za reševanje, ki je pristojen za skupino;
[…]
7. Če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji, in sicer:
(1) tveganje propada nacionalnega subjekta,
(2) ni utemeljenih znakov, da bo z ukrepi nacionalnega subjekta ali institucionalne varnostne sheme ali nadzorniškimi ukrepi, vključno z ukrepi za zgodnje posredovanje, mogoče pravočasno odpraviti tveganje propada,
(3) ukrepanje v razmerju do nacionalnega subjekta je v javnem interesu,
[sklad BFG] izda odločbo o začetku postopka reševanja nacionalnega subjekta ali odločbo o odpisu ali konverziji kapitalskih instrumentov ali kvalificiranih obveznosti […].“
12. Člen 137(1) tega zakona določa:
„[Sklad BFG] pred sprejetjem odločbe o reševanju poskrbi, da se opravi ocena vrednosti sredstev in obveznosti subjekta.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
13. Ker družba GN Bank ni izpolnjevala minimalnih zahtev iz člena 92 Uredbe št. 575/2013, je komisija za finančni nadzor z odločbo z dne 22. decembra 2021 na podlagi člena 144(1) in (1a) zakona o bančništvu sklad BFG imenovala za začasnega upravitelja („kurator“)(10) družbe GN Bank, da bi izboljšal njen finančni položaj. Komisija za finančni nadzor je s to odločbo skladu BFG v okviru njegove funkcije začasnega upravitelja banke med drugim naložila, da pripravi poročila, spremlja dejavnosti družbe GN Bank in izvaja vsa zakonska pooblastila začasnega upravitelja.
14. Zaradi tveganja insolventnosti družbe GN Bank je sklad BFG kot organ za reševanje 29. septembra 2022 sprejel odločbo o začetku postopka reševanja zadevne družbe, odpisu kapitalskih instrumentov, ki jih je izdala, in uporabi instrumenta za reševanje v obliki premostitvene institucije (v nadaljevanju: odločba z dne 29. septembra 2022). Zato so bila sredstva, navedena v tej odločbi, 3. oktobra 2022 prenesena na premostitveno institucijo Bank BFG S.A. Sklad BFG je imenoval začasnega upravitelja znotraj subjekta v postopku reševanja. Navedena odločba je bila naslovljena na družbi GN Bank in Bank BFG ter tega upravitelja.
15. Nadzorni svet družbe GN Bank je zoper odločbo z dne 29. septembra 2022 vložil tožbo pri Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (upravno sodišče vojvodstva v Varšavi, Poljska), ki je predložitveno sodišče. Tožbe so vložili tudi drugi subjekti, vključno z imetniki odpisanih delnic in obveznic, ki jih je izdala družba GN Bank, njenimi upniki ter strankami kreditnih in posojilnih pogodb, denominiranih ali indeksiranih v tuji valuti.(11)
16. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari predlagajo, naj se ugotovi, da je bila ta odločba sprejeta v nasprotju z zakonom, kar bi jim omogočilo, da vložijo odškodninske zahtevke pri splošnih sodiščih. Navedeni tožbeni razlogi se nanašajo tako na kršitev materialnega prava kot tudi na kršitev postopkovnih pravil, ki pomembno vplivajo na rešitev zadeve. V zvezi s tem se zlasti zatrjuje, da je bil sklad BFG v položaju nasprotja interesov, zaradi česar ni mogel opravljati funkcij, dodeljenih organu za reševanje, saj je hkrati opravljal funkcije nadzora, jamčenja za vloge in reševanja. To nasprotje interesov naj bi bilo še večje, ker ni bi bilo ustreznih postopkovnih jamstev, kot so določena v Direktivi 2014/59.
17. Sklad BFG izpodbija obstoj nasprotja interesov. Trdi, da je vzpostavil organizacijsko in strukturno ureditev, s katero lahko zagotavlja operativno neodvisnost in prepreči vsakršno nasprotje interesov med opravljanjem funkcij reševanja in drugih funkcij, ki jih opravlja.
18. Predložitveno sodišče ima pomisleke zlasti glede obstoja takšnega nasprotja interesov.
19. Prvič, to sodišče se sprašuje, ali funkcija subjekta, ki po zakonu jamči za vloge v bankah, in funkcija začasnega upravitelja banke ustrezata „funkcijam nadzora“ ali „drugim funkcijam“ iz člena 3(3) Direktive 2014/59, ki se ne smejo združevati s funkcijo reševanja.
20. To sodišče po eni strani meni, da čeprav funkcije začasnega upravitelja ni mogoče opredeliti kot funkcijo nadzora v ožjem pomenu besede, saj to funkcijo izvaja komisija za finančni nadzor, je začasni upravitelj v skladu s poljskim pravom imenovan z odločbo tega nadzornega organa in opravlja naloge tega organa, ki so mu bile dodeljene. Iz tega predložitveno sodišče sklepa, da ni mogoče a priori izključiti, da za opravljanje te funkcije s strani sklada BFG ni treba sprejeti ustrezne ureditve za zagotovitev operativne neodvisnosti in preprečitev nasprotja interesov.
21. Po drugi strani bi po mnenju navedenega sodišča združitev funkcije reševanja s funkcijo subjekta, ki jamči za vloge, ki obsega zbiranje sredstev za kritje jamstev in njihovo izplačilo, ob neobstoju strukturne ločitve in organizacijske neodvisnosti teh funkcij lahko povzročila tveganje, da bi bili ukrepi sklada BFG v zvezi z banko, ki ji grozi propad, usmerjeni v to, da bi bila zagotovitev sredstev, ki jih ima na voljo sklad BFG, zmanjšana na minimum.
22. Drugič, predložitveno sodišče ima pomisleke glede narave zahteve po strukturnih jamstvih iz člena 3(3) Direktive 2014/59 in se sprašuje, ali je v posebnih okoliščinah zadeve mogoče šteti, da je bil cilj operativne neodvisnosti upoštevan in da je bilo preprečeno vsakršno nasprotje interesov.
23. To sodišče zlasti meni, da je treba ta cilj doseči z zagotovitvijo, da je osebje, ki opravlja naloge reševanja, dodeljene organu za reševanje, strukturno ločeno od osebja, ki opravlja naloge nadzora, ali osebja, ki opravlja druge funkcije zadevnega organa, ter da zanj velja ločena pot poročanja. Po njegovem mnenju pa zakon o bančnem jamstvenem skladu, sistemu jamstva za vloge in reševanju ne uvaja sistemskih določb, ki bi zagotavljale strukturno ločitev funkcije reševanja od drugih funkcij sklada BFG. Pojasnjuje, da so bile naloge, povezane s funkcijo reševanja, funkcijo začasnega upravitelja banke in funkcijo subjekta, ki jamči za vloge, dodeljene ločenim službam v skladu BFG, vendar pa odločitve v okviru vseh teh funkcij sprejemajo iste osebe, ki v skladu BFG opravljajo vodstvene ali svetovalne funkcije.
24. V teh okoliščinah je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (upravno sodišče vojvodstva v Varšavi) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 85(2) in (3) Direktive [2014/59] v povezavi s členom 47 [Listine] in člen 19(1), drugi pododstavek, [PEU] razlagati tako, da se v primeru, ko nadzorni svet subjekta, ki je v postopku reševanja, pri nacionalnem upravnem sodišču vloži tožbo zoper odločbo o reševanju, šteje, da je bilo učinkovito pravno sredstvo zagotovljeno tudi osebam, ki želijo s tožbo zoper to odločbo doseči varstvo svojega pravnega interesa, če sodišče, ki izvaja nadzor nad izpodbijano odločbo, ni vezano na trditve, predloge in pravno podlago, navedene v tožbi, sodba, ki bo izdana v tej zadevi, pa bo učinkovala erga omnes, pri čemer varstvo pravnega interesa teh oseb ni odvisno od tega, ali bodo zoper omenjeno odločbo na upravno sodišče vložile ločeno tožbo?
2. Ali je treba člen 85(3) Direktive [2014/59], ki uvaja zahtevo, da mora biti sodni postopek pospešen, ter člen 47 [Listine] in člen 19(1), drugi pododstavek, [PEU], s katerima se zagotavlja učinkovito pravno varstvo, razlagati tako, da nasprotujejo uporabi procesnega pravila države članice, ki nacionalnemu upravnemu sodišču nalaga združeno obravnavanje vseh tožb, ki se pri tem sodišču vložijo zoper odločbo organa za reševanje, če bi uporaba tega pravila v povezavi z drugimi nacionalnimi procesnimi pravili, s katerimi se ureja upravni spor, zaradi velikega števila takih tožb lahko privedla do tega, da bi bila možnost, da bo sodba v zadevi izdana v razumnem roku, prekomerno otežena, če bi bila izdaja v takem roku sploh mogoča?
3. Ali je treba člen 3(3) Direktive [2014/59] razlagati tako, da državi članici dovoljuje, da ne izvede strukturne ločitve – zaradi zagotovitve operativne neodvisnosti in preprečevanja nasprotja interesov – med nalogami organa za reševanje in drugimi nalogami tega organa kot subjekta, ki po zakonu jamči za vloge v bankah, ali kot začasnega upravitelja banke, ustanovljenega na podlagi odločbe nacionalnega organa, ki je pristojen za nadzor v okviru izvajanja Uredbe [št. 575/2013] in Direktive [2013/36]?
4. Ali je treba člen 3(3) Direktive [2014/59] razlagati tako, da se lahko v primeru, če država članica ne izpolni obveznosti vzpostavitve ustrezne strukturne ureditve za zagotovitev operativne neodvisnosti in preprečitev nasprotja interesov med nadzornimi nalogami na podlagi Uredbe [št. 575/2013] in Direktive [2013/36] ali drugimi nalogami ustreznega organa in nalogami organa za reševanje, šteje, da je pogoj operativne neodvisnosti in preprečitve nasprotja interesov izpolnjen, če nacionalno upravno sodišče, ki izvaja nadzor nad odločbo o reševanju, ugotovi, da so bile druge organizacijske rešitve, ki so bile uporabljene, in dejanska ravnanja organa za reševanje taka, da zadostujejo za dosego tega učinka?“
25. Pisna stališča so predložili BI in TM, SJ in ML, DG in GM, sklad BFG, Rada Nadzorcza Getin Noble Bank in drugi, poljska vlada in Evropska komisija. Te stranke (razen DG in GM) ter OS in NS ter DL in drugi so se udeležili obravnave 21. marca 2024, na kateri so odgovorili na ustna vprašanja, ki jih je postavilo Sodišče.
IV. Analiza
26. Na zahtevo Sodišča bom analizo osredotočil na tretje in četrto vprašanje predložitvenega sodišča, ki se nanašata na vprašanje nasprotja interesov v skladu BFG.
A. Tretje vprašanje za predhodno odločanje
27. Predložitveno sodišče sprašuje Sodišče, ali je treba člen 3(3) Direktive 2014/59 razlagati tako, da državi članici dovoljuje, da ne izvede strukturne ločitve – zaradi zagotovitve operativne neodvisnosti in preprečevanja nasprotja interesov – med funkcijami, dodeljenimi organu za reševanje, in drugimi funkcijami tega organa kot subjekta, ki po zakonu jamči za vloge v bankah, ali kot začasnega upravitelja („kurator“) banke, imenovanega z odločbo nacionalnega organa, pristojnega za nadzor za namene Uredbe št. 575/2013 in Direktive 2013/36.
28. V členu 3(3) Direktive 2014/59 je jasno navedeno, da je lahko organ za reševanje izjemoma pristojni organ za bonitetni nadzor kreditnih institucij in investicijskih podjetij.
29. Ta člen 3(3) določa, da je ta združitev funkcij mogoča le pod več pogoji. Prvič, ustrezna strukturna ureditev mora zagotavljati operativno neodvisnost in preprečevati vsakršno nasprotje interesov med obema funkcijama (bonitetni nadzor in reševanje) brez poseganja v izmenjavo informacij in sodelovanje, ki sta potrebna za pripravo, načrtovanje in izvajanje odločitev o reševanju.(12) Drugič, ta operativna neodvisnost se mora kazati v ločeni organizacijski strukturi in ločeni poti poročanja za osebje, dodeljeno vsaki od obeh funkcij. Tretjič, države članice ali organ za reševanje sprejmejo in objavijo vsa potrebna notranja pravila, vključno s tistimi, ki se nanašajo na poklicno skrivnost in izmenjavo informacij med različnimi službami.
30. Ti pogoji, ki veljajo, kadar organ za reševanje opravlja funkcije bonitetnega nadzornika, veljajo tudi za „druge funkcije organa za reševanje“.
31. Posledično se postavlja vprašanje, ali morajo biti te zahteve izpolnjene, kadar je bil organ za reševanje tako kot v obravnavanem primeru imenovan za začasnega upravitelja („kurator“) v fazi zgodnjega posredovanja iz člena 29 Direktive 2014/59 in zagotavlja jamstvo za bančne vloge.
32. Za to je treba najprej razmisliti o vrsti nasprotja interesov, ki se mu je treba izogniti.
33. Res je, da je v uvodni izjavi 15 Direktive 2014/59 navedeno, da bi bilo treba za zagotovitev potrebne hitrosti ukrepanja in neodvisnosti od gospodarskih udeležencev ter za preprečitev nasprotij interesov imenovati javne upravne organe ali organe s pooblastili na področju javnega upravljanja za opravljanje funkcij in nalog, povezanih z reševanjem v skladu s to direktivo. Vendar se mi zdi, da to tveganje nasprotja interesov v razmerju do zunanjega sveta, tj. gospodarskih udeležencev, ni tveganje, na katero se nanaša člen 3 navedene direktive, saj je navedeno tveganje nasprotja interesov v razmerju do gospodarskih udeležencev, ki je podobno subjektivnemu nasprotju interesov, omejeno z imenovanjem javnega organa in ne zasebnega subjekta. Ta pojem „subjektivnega nasprotja interesov“ se zdi uporabljen, kadar ista direktiva v členu 29 določa, da pri imenovanju začasnega upravitelja ali pri uporabi instrumenta za reševanje v obliki prodaje poslovanja ne sme biti nikakršnega nasprotja interesov, saj v tem primeru pri prodaji ne sme biti nikakršnega nasprotja interesov.(13)
34. V obravnavanem primeru gre za tveganje nasprotja interesov nižje v verigi, tj. v samem organu za reševanje. Nasprotje interesov se torej ne šteje več za subjektivno tveganje, povezano z osebnim interesom fizične ali pravne osebe, ampak za funkcionalno ali objektivno tveganje, povezano z izvajanjem več funkcij s strani istega subjekta, ki lahko povzroči izkrivljeno odločanje.
35. V zvezi z združitvijo izvajanja funkcij bonitetnega nadzora in reševanja v okviru istega subjekta je zakonodajalec Unije menil, da je to mogoče, če so izpolnjene nekatere zgoraj navedene organizacijske zahteve. Prav tako je določil, da morajo biti te organizacijske zahteve vzpostavljene tudi za druge funkcije, ki jih opravlja organ za reševanje.
36. Iz tega je mogoče sklepati, da je cilj zakonodajalca Unije zaščititi odločitve organa za reševanje pred kakršnim koli vplivom, ki ni povezan z nalogo reševanja, ki mu je bila dodeljena, ob upoštevanju gospodarskih in pravnih posledic odločitev o reševanju, ki bi lahko bile sprejete, zlasti za upnike in delničarje.
37. Zato je treba pojem „druge funkcije“ razlagati široko, da se zagotovi skladnost s tem ciljem.
38. Tako je treba v nasprotju z analizo, ki sta jo predlagala sklad BFG in poljska vlada, funkcijo jamčenja za bančne vloge šteti za „drugo funkcijo“, za katero veljajo zahteve za preprečevanje nasprotij interesov, kadar jo izvaja organ za reševanje.
39. Čeprav je res, da je ta funkcija jamčenja za vloge namenjena zagotavljanju finančne stabilnosti enako kot funkcija reševanja(14) in da so sredstva sistema jamstva za vloge namenjena uporabi v okviru ukrepa za reševanje(15), ni izključeno, da lahko pri uporabi teh sredstev obstaja napaka, ki jo mora biti mogoče odpraviti brez tveganja nasprotja interesov v organu za reševanje.
40. Člen 75 Direktive 2014/59 namreč določa, da „[č]e se pri vrednotenju, opravljenem v skladu s členom 74, ugotovi, da ima […] sistem jamstva za vloge v skladu s členom 109(1) večje izgube, kot bi jih imel pri prenehanju po običajnih insolvenčnih postopkih, države članice zagotovijo, da je upravičen do plačila razlike iz shem za financiranje reševanja“. V tem primeru si interesi sistema jamstva za vloge in organa za reševanje nasprotujejo. Zato merilo, ki sta ga predlagala sklad BFG in poljska vlada, da se „druge funkcije“, za katere veljajo organizacijske zahteve, omejijo samo na tiste funkcije, ki so lahko v nasprotju s funkcijo reševanja, nikakor ni izpolnjeno.
41. Funkcije začasnega upravitelja („kurator“) opravlja organ, ki ga imenuje bonitetni nadzornik v skladu s členom 29 Direktive 2014/59. Zato se postavlja vprašanje, ali so te funkcije nadzorniške funkcije iz Uredbe št. 575/2013 in Direktive 2013/36 ali pa spadajo v kategorijo „drugih funkcij“, na katere se nanaša člen 3(3) Direktive 2014/59.
42. V zadnjenavedenem členu je namreč določeno, da lahko funkcije reševanja izvaja bonitetni nadzornik, kar, povedano drugače, pomeni, da lahko en sam organ izvaja obenem funkcije reševanja in funkcije bonitetnega nadzora. Zato bi v dobesednem pomenu „funkcij[e] nadzora na podlagi Uredbe [št. 575/2013] in Direktive [2013/36]“ ustrezale vsem nadzorniškim nalogam, ki jih izvaja bonitetni nadzornik na podlagi teh dveh predpisov.
43. Nadzorniški ukrepi in pooblastila bonitetnega nadzornika so navedeni v členih od 102 do 107 Direktive 2013/36. Vendar je v členu 27(1) Direktive 2014/59, ki določa ukrepe za zgodnje posredovanje pred kakršnim koli reševanjem, podrobneje navedeno, da „države članice zagotovijo, da imajo pristojni organi brez poseganja v ukrepe iz člena 104 Direktive [2013/36] po potrebi na voljo“ nekatere ukrepe, ki so našteti v tem členu.
44. Tako ukrepi za zgodnje posredovanje dopolnjujejo ukrepe, ki so z Direktivo 2013/36 dodeljeni bonitetnemu nadzorniku.
45. Prav tako funkcije, ki se lahko dodelijo začasnemu upravitelju („kurator“), pomenijo dodatno stopnjo posredovanja v upravljanju institucije, saj je ta upravitelj imenovan, da bodisi začasno zamenja upravljalni organ bodisi začasno sodeluje z njim.(16)
46. Te funkcije, povezane z zgodnjim posredovanjem in začasnim upravljanjem, so torej specifične za Direktivo 2014/59 in jih je treba opredeliti kot „druge funkcije“ in ne kot funkcije bonitetnega nadzora v ožjem pomenu besede.
47. Vsekakor so jamstva neodvisnosti in ukrepi za preprečevanje nasprotja interesov enaki za funkcije bonitetnega nadzora in za druge funkcije.
48. Zakonodajalec Unije je v zvezi z operativno neodvisnostjo in preprečevanjem nasprotja interesov enako sklepanje uporabil za Evropsko centralno banko (ECB), ki poleg nalog denarne politike opravlja tudi nalogo bonitetnega nadzora. Tako člen 25(2), drugi pododstavek, Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko,(17) določa, da je osebje, ki sodeluje pri izvajanju funkcije bonitetnega nadzora, organizacijsko ločeno od osebja, ki sodeluje pri opravljanju drugih nalog, dodeljenih ECB, pri čemer zanj velja tudi ločeno poročanje. Odstavek 3 tega člena določa, da ECB v ta namen sprejme in objavi vsa potrebna notranja pravila, vključno s pravili o poklicni skrivnosti in izmenjavi informacij med obema področjema delovanja.
49. Konkretna pravila za uporabo teh načel so podrobno določena v nadzorniškem priročniku, ki ga je januarja 2024 pripravila ECB. Na primer, Svet ECB nadzorniška vprašanja obravnava ločeno od vprašanj denarne politike, tj. na ločenih sejah z ločenim dnevnim redom.(18) Nadzorniške funkcije so dodeljene šestim posebnim generalnim direktoratom, od katerih vsak poroča predsedniku ali podpredsedniku Nadzornega odbora, ki je neodvisen od Sveta ECB in odgovoren, da mu predloži osnutke nadzorniških odločitev. Obstajajo skupne službe (kadrovska služba, informacijski sistemi, obveščanje, proračun in organizacija, poslovni prostori, notranja revizija, pravna služba in statistika), ki zagotavljajo podporo za vse naloge, dodeljene ECB.(19)
50. Zdi se mi, da se takšna organizacija ujema z enakimi zahtevami iz Direktive 2014/59. Če namreč dopustimo združevanje funkcij v okviru istega organa, to ne bi smelo privesti do uvedbe dvojnega upravnega odbora ali podvojenih skupnih služb. Nujno pa je, da pot poročanja zunaj tega upravnega odbora ostane ločena, pri čemer je obstoj Nadzornega odbora poleg Sveta ECB zahteva iz Uredbe št. 1024/2013.(20)
51. Te točke bi bilo treba podrobneje navesti v prihodnji zakonodaji o reševanju zavarovalnic in pozavarovalnic. V predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi okvira za sanacijo in reševanje zavarovalnic in pozavarovalnic ter spremembi direktiv 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2009/138/ES, (EU) 2017/1132 ter uredb (EU) št. 1094/2010 in (EU) št. 648/2012,(21) tudi v zadnji različici,(22) so namreč podobne določbe v zvezi z imenovanjem pristojnih organov za reševanje zavarovalnic in obstojem drugih funkcij, ki jih opravljajo ti organi. Uporabljeni pojmi so enaki kot v Direktivi 2014/59 in Uredbi št. 1024/2013, in sicer ustrezna strukturna ureditev za preprečevanje nasprotja interesov med različnimi funkcijami, ki se izvajajo, ločene linije poročanja in operativna neodvisnost. Temu je dodana podrobnejša navedba: potreba po ločenem osebju in ločenih postopkih odločanja. V sedanji obliki osnutka člen 3(4) določa, da se lahko linije poročanja združujejo na najvišji ravni organizacije, ki vključuje več funkcij, in da je lahko osebje skupno.
52. Ti elementi so lahko koristno vodilo za predložitveno sodišče, ki bo moralo presoditi, ali organizacijska ureditev, izbrana za zagotovitev operativne neodvisnosti in preprečevanje nasprotja interesov med različnimi funkcijami, dodeljenimi skladu BFG, omogoča izpolnjevanje pogojev iz člena 3(3) Direktive 2014/59.
53. Zato predlagam, naj se na vprašanje predložitvenega sodišča odgovori tako, da je treba člen 3(3) Direktive 2014/59 razlagati tako, da se zahteve po obstoju ustrezne strukturne ureditve za zagotovitev operativne neodvisnosti in preprečitev nasprotja interesov med nadzorniškimi funkcijami iz Uredbe št. 575/2013 in Direktive 2013/36 ali drugimi funkcijami zadevnega organa in funkcijami, ki so organom za reševanje dodeljene v skladu z Direktivo 2014/59, zlasti ločena organizacijska struktura in ločena pot poročanja, uporabljajo, kadar organ za reševanje opravlja druge funkcije začasnega upravitelja v skladu s členom 29 te direktive in subjekta, ki jamči za vloge v bankah.
B. Četrto vprašanje za predhodno odločanje
54. To vprašanje se v bistvu nanaša na to, ali je dejstvo, da država članica ni vzpostavila ustrezne strukturne ureditve, namenjene preprečevanju nasprotja interesov in zagotavljanju operativne neodvisnosti, mogoče nadomestiti z organizacijskimi rešitvami in učinkovitimi ukrepi, ki jih sprejme organ za reševanje.
55. Naj spomnim, da je v členu 3(3), zadnji pododstavek, Direktive 2014/59 navedeno, da „države članice ali organ za reševanje sprejme in objavi potrebna notranja pravila, vključno s pravili o poslovni skrivnosti in izmenjavi informacij med različnimi področji funkcij“.
56. Iz tega člena jasno izhaja, da ni nujno, da potrebna notranja pravila sprejmejo in objavijo izključno države članice, ampak da jih lahko pripravi in objavi tudi sam organ za reševanje.
57. V členu 3(5) predloga direktive iz točke 51 teh sklepnih predlogov, tudi v njegovi zadnji različici,(23) je navedeno, da za sprejetje in objavo pravil, namenjenih zagotovitvi operativne neodvisnosti med različnimi funkcijami, ki jih izvaja organ za reševanje, in neobstoja nasprotja interesov, niso odgovorne države članice, temveč organi za reševanje.
58. V zvezi s tem je sklad BFG kot prilogo k svojemu stališču pred Sodiščem predložil nekatere predpise, ki so jih sprejeli njegov upravni odbor(24), predsednik upravnega odbora(25) ali njegov svet(26). Ti akti se med drugim nanašajo na strukturno organizacijo in organizacijsko shemo urada sklada BFG, razdelitev nalog med člane upravnega odbora in njihova pooblastila za nadzor nad uradi sklada BFG pod njihovo pristojnostjo, etična načela, ki veljajo za zaposlene v skladu BFG, ter navodila za opravljanje funkcij začasnega upravitelja s strani sklada BFG.
59. Predložitveno sodišče mora torej preveriti, katera pravila je sprejel in objavil organ za reševanje. Predložitveno sodišče lahko ustrezno preuči te predpise, da bi presodilo, kako se v skladu BFG izvajajo zahteve po operativni neodvisnosti in neobstoju nasprotja interesov iz člena 3(3) Direktive 2014/59.
60. V zvezi z objavo teh pravil, ki se prav tako zahteva s to določbo, bo moralo predložitveno sodišče preveriti, ali so bila ta pravila dejansko objavljena, in se po potrebi prepričati, ali lahko informacije, ki so na voljo na spletni strani sklada BFG – zlasti organizacijska shema ter podrobnosti o pristojnostih posameznih članov upravnega odbora in z njimi povezanih službah – nadomestijo opustitev objave samih teh aktov. Opozoriti je treba, da Direktiva 2014/59 ne določa nobene kazni za takšno opustitev objave.
61. Vsekakor je ob neobstoju podrobnejše postopkovne ureditve, določene v pravu Unije za sankcioniranje izvrševanja pravice, in v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča naloga notranjega pravnega reda vsake države članice, da uredi postopkovna pravila za zagotavljanje varstva pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije. Ta pravila pa ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti ali čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravo Unije (načelo učinkovitosti).(27)
62. Ob neobstoju nacionalnega pravila za prenos Direktive 2014/59, ki bi kaznoval opustitev objave, bo torej moralo predložitveno sodišče za oceno posledic uporabiti svoje nacionalno pravo.
63. Zato predlagam, naj se na vprašanje predložitvenega sodišča odgovori tako, da je treba člen 3(3) Direktive 2014/59 razlagati tako, da mora ob neobstoju notranjih pravil, ki jih sprejme in objavi država članica ter so namenjena zagotavljanju operativne neodvisnosti in preprečevanju nasprotja interesov med nadzorniškimi funkcijami, določenimi z Uredbo št. 575/2013 in Direktivo 2013/36, ali drugimi funkcijami zadevnega organa in funkcijami, ki so organom za reševanje dodeljene v skladu z Direktivo 2014/59, taka pravila sprejeti in objaviti organ za reševanje, nacionalno sodišče pa mora preveriti, ali so ustrezna za zagotavljanje ciljev iz člena 3(3) Direktive 2014/59, ali v skladu s svojim nacionalnim pravom določiti posledice, če ta pravila niso bila sprejeta ali objavljena.
V. Predlog
64. Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (upravno sodišče vojvodstva v Varšavi, Poljska), odgovori:
Člen 3(3) Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta
je treba razlagati tako, da
– se zahteve po obstoju ustrezne strukturne ureditve za zagotovitev operativne neodvisnosti in preprečitev nasprotja interesov med nadzorniškimi funkcijami iz Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/2033 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. novembra 2019, in Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2019/878 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2019, ali drugimi funkcijami zadevnega organa in funkcijami, ki so organom za reševanje dodeljene v skladu z Direktivo 2014/59, zlasti ločena organizacijska struktura in ločena pot poročanja, uporabljajo, kadar organ za reševanje opravlja druge funkcije začasnega upravitelja v skladu s členom 29 te direktive in subjekta, ki jamči za vloge v bankah.
– Ob neobstoju notranjih pravil, ki jih sprejme in objavi država članica ter so namenjena zagotavljanju operativne neodvisnosti in preprečevanju nasprotja interesov med nadzorniškimi funkcijami, določenimi z Uredbo št. 575/2013 in Direktivo 2013/36, kakor sta bili spremenjeni, ali drugimi funkcijami zadevnega organa in funkcijami, ki so organom za reševanje dodeljene v skladu z Direktivo 2014/59, mora taka pravila sprejeti in objaviti organ za reševanje, nacionalno sodišče pa mora preveriti, ali so ustrezna za zagotavljanje ciljev iz člena 3(3) Direktive 2014/59, ali v skladu s svojim nacionalnim pravom določiti posledice, če ta pravila niso bila sprejeta ali objavljena.