Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. PIKAMÄE
fremsat den 13. juni 2024 (1)
Sag C-134/23
Somateio »Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges«,
Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia »Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio«
mod
Ypourgos Esoterikon,
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Symvoulio tis Epikratias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland))
»Præjudiciel forelæggelse – tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32/EU – artikel 38 – begrebet »sikkert tredjeland« – betegnelse af Tyrkiet som et »sikkert tredjeland« – associeringsaftalen EU-Tyrkiet om tilbagetagelse af personer, der er bosiddende uden tilladelse – de facto suspension af tilbagetagelsen af ansøgere om international beskyttelse«
I. Indledning
1. I den foreliggende sag har Symvoulio tis Epikratias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland) forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse angående fortolkningen af artikel 38 i direktiv 2013/32/EU (2).
2. Den forelæggende rets tre præjudicielle spørgsmål indgår i en sag, hvorunder der er nedlagt påstand om annullation af en national bestemmelse, der udpeger Tyrkiet som et generelt sikkert land for visse kategorier af ansøgere om international beskyttelse, selv om landet, til trods for, at det har indgået en tilbagetagelsesaftale med Den Europæiske Union, generelt har suspenderet tilbagetagelse af disse ansøgere, uden at der er nogen udsigter til, at denne holdning vil blive ændret.
3. Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til at præcisere forholdet mellem dels betingelserne for udpegelse af et land som generelt sikkert og anvendelsen af begrebet »sikkert tredjeland« for en ansøger om international beskyttelse, dels rækkevidden af kravet om tilladelse til indrejse eller tilbagetagelse af ansøgeren som omhandlet i artikel 38 i direktiv 2013/32.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Tyrkiet
4. Den Europæiske Union og Republikken Tyrkiet indgik den 16. december 2013 en aftale om tilbagetagelse af personer, der er bosiddende uden tilladelse (herefter »tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Tyrkiet«) (3). Rådet ratificerede aftalen på EU’s vegne den 14. april 2014 (4).
5. Artikel 4 i tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Tyrkiet bestemmer:
»1. Tyrkiet tilbagetager på anmodning af en medlemsstat og uden andre formaliteter end de i denne aftale fastsatte alle tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, som ikke (længere) opfylder de gældende betingelser for indrejse, ophold eller bopæl på den anmodende medlemsstats område, forudsat at det i overensstemmelse med artikel 10 bevises, at de pågældende personer:
[...]
c) ulovligt og direkte indrejste på medlemsstaternes område efter at have opholdt sig eller have været i transit på Tyrkiets område.
2. Tilbagetagelsesforpligtelsen i stk. 1 finder ikke anvendelse, hvis:
[...]«
6. I henhold til Rådets afgørelse (EU) 2016/551 af 23. marts 2016 (5) finder forpligtelsen i artikel 4 i tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Tyrkiet anvendelse fra den 1. juni 2016.
2. Direktiv 2013/32
7. Artikel 31, 33, 35 og 38 i direktiv 2013/32 er relevante i den foreliggende sag.
B. Græsk ret
1. Den græske lov om international beskyttelse
8. Med Nomos 4636/2019 peri diethnous prostasias kai alles diatakseis, som ændret ved Nomos 4686/2020 (lov nr. 4636/2019 om international beskyttelse og andre bestemmelser, som ændret, FEK A’ 169/1.11.2019 og FEK A’ 96/12.5.2020, herefter »den græske lov om international beskyttelse«) gennemføres direktiv 2013/32 i den græske retsorden.
9. Artikel 86 i den græske lov om international beskyttelse er affattet således:
»1. Et land betragtes som et sikkert tredjeland for en given ansøger, når alle nedenstående kriterier er opfyldt:
a) Ansøgerens liv og frihed må ikke være truet på grund af dennes race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en bestemt social gruppe eller politiske overbevisning.
b) Det pågældende land overholder non-refoulement-princippet i overensstemmelse med Genèvekonventionen.
c) Der er ikke risiko for, at ansøgeren lider alvorlig overlast som omhandlet i denne lovs artikel 15.
d) Det pågældende land forbyder i overensstemmelse med folkeretten udvisning af en person til et land, hvor vedkommende risikerer at blive udsat for tortur eller anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.
e) Det skal være muligt at søge om flygtningestatus og, hvis flygtningestatus anerkendes, at opnå beskyttelse i overensstemmelse med Genèvekonventionen.
f) Der findes en sådan forbindelse mellem ansøgeren og det pågældende land, at det ville være rimeligt, at personen tog til det pågældende land. Ansøgerens transit i et tredjeland kan [...] betragtes som en sådan forbindelse mellem ansøgeren og det pågældende land, at det ville være rimeligt, at personen tog til det pågældende land.
2. Det undersøges i hver enkelt sag og for hver enkelt ansøger separat, om alle ovennævnte kriterier er opfyldt, undtagen hvis tredjelandet generelt betragtes som sikkert og optræder på den nationale liste over sikre tredjelande. Er dette tilfældet, kan ansøgeren om international beskyttelse anfægte anvendelsen af begrebet »sikkert tredjeland« med den begrundelse, at tredjelandet ikke er sikkert i vedkommendes særlige situation.
3. Et tværministerielt dekret udstedt af ministeren for beskyttelse af borgerne og af udenrigsministeren, der blev vedtaget på forslag fra direktøren for asyltjenesten, afgør, hvilke tredjelande der i henhold til denne artikel udpeges som sikre for bestemte kategorier af asylansøgere afhængigt af deres særegenheder (race, religion osv.) med henblik på behandling af ansøgninger om international beskyttelse. De oplysninger, der tages i betragtning ved vedtagelse af ovennævnte tværministerielle dekret (den lovbestemte ordning i tredjelandet, de internationale bilaterale aftaler eller flerpartsaftaler eller aftaler indgået mellem tredjelandet og EU og national praksis), skal være ajourført og skal stamme fra pålidelige kilder, navnlig de officielle diplomatiske kilder i Grækenland og i udlandet, Det Europæiske Asylstøttekontor, andre medlemsstaters lovgivning om begrebet »sikre tredjelande«, Europarådet og FN’s flygtningehøjkommissær. Denne liste tages op til revision hvert år i november. Når der konstateres større ændringer i menneskerettighedssituationen i et land, der er udpeget som et sikkert tredjeland, tages denne udpegning op til revision snarest muligt og inden den i det foregående punktum omhandlede årlige revision. Enhver beslutning om udpegning meddeles Europa-Kommissionen.
[…]
5. Når ovennævnte tredjeland ikke tillader ansøgerens indrejse på sit territorium, vurderes substansen i vedkommendes ansøgning af de myndigheder, der har kompetence til at træffe afgørelse.
[…]«
2. De tværministerielle dekreter
10. Koini Ypourgiki Apofasi 42799/3.6.2021 (tværministerielt dekret nr. 42799/3.6.2021) med titlen »Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169)« (»Fastlæggelse af tredjelande, der udpeges som sikre, og opstilling af en national liste i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 86 i lov nr. 4626/2019 (Α’ 169)«, FEK B’ 2425/7.6.2021, herefter »det første tværministerielle dekret«), der bestemmer, at Tyrkiet er et sikkert tredjeland for ansøgere om international beskyttelse fra Syrien, Afghanistan, Pakistan, Bangladesh og Somalia, blev vedtaget i henhold til bemyndigelsen i artikel 86 i den græske lov om international beskyttelse.
11. Det første tværministerielle dekret blev erstattet af Koini Ypourgiki Apofasi 458568/15.12.2021 med titlen »Tropopoiisi tis yp.ar. 42799/3.6.2021 koinis apofasis ton Ypourgon Exoterikon kai Metanastefsis kai Asylou »Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169)«« (tværministerielt dekret nr. 458568/15.12.2021 om ændring af tværministerielt dekret nr. 42799/3.6.2021 fra udenrigsministeriet og ministeriet for immigration og asyl med titlen »Fastlæggelse af tredjelande, der udpeges som sikre, og opstilling af en national liste i overensstemmelse med artikel 86 i lov nr. 4636/2019 (Α’ 169)«, (FEK Β’ 5949/16.12.2021), herefter »det andet tværministerielle dekret«).
12. Det andet tværministerielle dekret udpeger igen Tyrkiet som et sikkert tredjeland for ansøgere om international beskyttelse fra Syrien, Afghanistan, Pakistan, Bangladesh og Somalia.
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13. Somateio »Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges« (sammenslutningen »Hellensk Flygtningehjælp«) og Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia »Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio« (herefter »sagsøgerne i hovedsagen«), der bistår flygtninge, har anlagt sag ved Symvoulio tis Epikratias (den højeste forvaltningsdomstol, Grækenland) til prøvelse af det første tværministerielle dekret og dernæst af det andet tværministerielle dekret, navnlig med påstand om, at de strider mod artikel 86 i den græske lov om international beskyttelse og artikel 38 i direktiv 2013/32.
14. Sagsøgerne i hovedsagen har navnlig gjort gældende dels, at muligheden for tilbagetagelse af de nævnte udenlandske statsborgere til dette tredjeland ikke er sikret »ved internationale aftaler«, dels at der ikke er nogen rimelig udsigt til, at disse ansøgere om international beskyttelse tilbagetages af det pågældende land, eftersom Tyrkiet siden marts 2020 som følge af covid-19-pandemien har indstillet tilbagetagelse til dets område.
15. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret efter at have konstateret, at kun annullationssøgsmålet til prøvelse af det andet tværministerielle dekret kunne antages til realitetsbehandling, fastslog, at dette klagepunkt måtte forkastes, for så vidt som sagsøgerne i hovedsagen kritiserede den manglende retlige forpligtelse for Tyrkiet til at tilbagetage ansøgere om international beskyttelse fra Grækenland. I lyset af især tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Tyrkiet fandt den forelæggende ret således, at Tyrkiet havde påtaget sig en sådan retlig forpligtelse.
16. Derimod er den forelæggende ret i tvivl om Tyrkiets faktiske overholdelse af denne forpligtelse i lyset af den omstændighed, som de græske myndigheder også har erkendt, at dette tredjeland siden marts 2020 har suspenderet tilbagetagelsen til sit område af ansøgere om international beskyttelse, hvis ansøgninger er blevet afvist i Grækenland med henvisning til begrebet »sikkert tredjeland«, uden at der er mulighed for en ændring af denne praksis i nær fremtid.
17. Den forelæggende ret har i denne henseende givet udtryk for forskellige holdninger, der er blevet fremsat for den om dette spørgsmål.
18. Størstedelen af dommerkollegiet er af den opfattelse, at muligheden for tilbagetagelse af en ansøger om international beskyttelse til det berørte tredjeland er en forudsætning for, at dette land udpeges som et »sikkert tredjeland«, jf. artikel 38 i direktiv 2013/32, navnlig henset til det formål, der er anført særlig i 18. betragtning, og som ligeledes kommer til udtryk i direktivets artikel 31, stk. 2, om at sikre, at behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse bliver så kort som muligt. Enhver anden fortolkning vil blot forlænge behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse og ansøgerens usikkerhed omkring ophold i det land, hvor ansøgningen er indgivet, uden at fjerne risikoen for, at vedkommende sendes til et land, hvor denne vil kunne blive forfulgt, eller muligheden for forstyrrelse af de internationale forbindelser. Det følger heraf, at en medlemsstat ikke vil kunne opstille en national liste over generelt sikre tredjelande, således som den har mulighed for i henhold til artikel 38, stk. 2, i direktiv 2013/32, såfremt det pågældende land ikke sikrer en reel overholdelse af den retlige forpligtelse, som det har påtaget sig. Størstedelen af dommerkollegiet er derfor af den opfattelse, at annullationssøgsmålet til prøvelse af det andet tværministerielle dekret skal antages til realitetsbehandling.
19. Den forelæggende ret har imidlertid oplyst, at andre medlemmer af dommerkollegiet går ind for en anden fortolkning af bestemmelserne i direktiv 2013/32. Disse medlemmer mener, at behandlingen af betingelsen om faktisk accept af tilbagetagelse af ansøgere om international beskyttelse ikke har betydning for gyldigheden af en retsakt, der udpeger et tredjeland som et generelt sikkert land, men skal foregå i senere faser af den administrative procedure. Der er tale om en betingelse, der vedrører gyldigheden enten af den individuelle retsakt, hvorved en konkret ansøgning om international beskyttelse afvises på grundlag af begrebet »sikkert tredjeland«, eller af fuldbyrdelse af afgørelsen om gennemførelse af en sådan retsakt. Ifølge disse medlemmer af den forelæggende ret bør annullationssøgsmålet til prøvelse af det andet tværministerielle dekret således forkastes som ugrundet.
20. Under disse omstændigheder har Symvulio tis Epikratias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 38 i [direktiv 2013/32], sammenholdt med artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning (retsakt), hvorefter et tredjeland generelt udpeges som sikkert for visse kategorier af ansøgere om international beskyttelse, når det pågældende tredjeland ganske vist har påtaget sig den retlige forpligtelse til at acceptere tilbagetagelse til sit område af disse kategorier af ansøgere om international beskyttelse, men de facto i længere tid (i den konkrete situation i over 20 måneder) ikke har accepteret tilbagetagelse af disse kategorier af ansøgere om international beskyttelse, uden at muligheden for en ændring af denne praksis i nær fremtid er blevet vurderet, eller således at
2) tilbagetagelse til tredjelandet ikke er en kumulativ betingelse for at vedtage en national foranstaltning (retsakt), som udpeger et tredjeland generelt som sikkert for visse kategorier af ansøgere om international beskyttelse, men er en kumulativ betingelse for at vedtage en individuel afgørelse om afvisning af en specifik ansøgning om international beskyttelse under henvisning til den grund, som vedrører det »sikre tredjeland«, eller således at
3) tilbagetagelse til det »sikre tredjeland« er et spørgsmål, som først skal undersøges på tidspunktet for afgørelsens fuldbyrdelse, såfremt ansøgningen om international beskyttelse er blevet afvist under henvisning til den grund, som vedrører det »sikre tredjeland«?«
IV. Retsforhandlingerne ved Domstolen
21. Den forelæggende ret har anmodet om, at sagen undergives den fremskyndede procedure i henhold til artikel 105, stk. 1, i Domstolens procesreglement. Domstolens præsident har den 31. marts 2023 efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten besluttet, at denne anmodning ikke skal tages til følge.
22. Der er indgivet skriftlige indlæg af sagsøgerne i hovedsagen, den græske, den tjekkiske, den tyske, den cypriotiske, den ungarske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen.
23. I retsmødet den 14. marts 2024 har sagsøgerne i hovedsagen, den græske regering og Kommissionen afgivet mundtlige indlæg.
V. Bedømmelse
A. Indledende bemærkninger
24. Den forelæggende ret ønsker med sit første præjudicielle spørgsmål oplyst, om bestemmelserne i artikel 38 i direktiv 2013/32 er til hinder for, at en medlemsstat ved en generel retsakt udpeger et tredjeland som et »sikkert tredjeland«, når dette land forud for denne udpegning til trods for den retlige forpligtelse, det har indgået, har besluttet at suspendere tilbagetagelsen til dets område af ansøgere om international beskyttelse.
25. Med det andet og det tredje spørgsmål, der er fremsat som alternativer til det første spørgsmål, ønsker denne ret oplyst, om vedtagelsen af en individuel retsakt, hvormed en ansøgning om international beskyttelse afvises på grundlag af begrebet »sikkert tredjeland«, er underlagt et krav om ansøgerens indrejse på dette lands område eller tilbagetagelse hertil, eller om denne betingelse først skal undersøges på tidspunktet for afgørelsens fuldbyrdelse.
26. Det skal anføres, at denne ret alene har fået forelagt et søgsmål om annullation af en national lovgivning, hvormed Tyrkiet opføres på en national liste over sikre tredjelande, således at tvisten i hovedsagen ikke vedrører gyldigheden af individuelle afgørelser om afvisning, der er truffet på grundlag af artikel 33, stk. 2, litra c), i direktiv 2013/32. På denne baggrund kan Domstolens besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål anses for at være tilstrækkelig til, at den forelæggende ret kan træffe afgørelse i tvisten i hovedsagen (6), og at det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål skal afvises.
27. Når dette er sagt, skal det anføres, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den (7).
28. I den foreliggende sag fremgår det af begrundelserne for anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret mere grundlæggende ønsker oplyst, hvilke retlige konsekvenser det har, når et tredjeland, der er udpeget som generelt sikkert, nægter at lade ansøgere om international beskyttelse indrejse på sit område. I denne henseende ønsker den forelæggende ret oplyst, på hvilket tidspunkt der skal tages hensyn til denne afvisning, og den overvejer i denne forbindelse tre faser, nemlig udpegningen ved en generel retsakt af et tredjeland som sikkert, vedtagelsen af en individuel afgørelse om afvisning på baggrund af anvendelsen af dette begreb eller fuldbyrdelsen af denne afgørelse.
29. Med hensyn til dette spørgsmål skal den forelæggende ret med henblik på at kunne afgøre den tvist, der er indbragt for den, med fuldt kendskab til de faktiske omstændigheder være i besiddelse af alle momenter angående fortolkningen af artikel 38 i direktiv 2013/32, der gør det muligt for den præcist at påvise konsekvenserne af det berørte tredjelands afvisning og den fase i proceduren, i hvilken der skal tages hensyn til denne afvisning.
30. I lyset af dette krav indebærer behovet for at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, ikke blot en undersøgelse af det første præjudicielle spørgsmål om gyldigheden af en generel retsakt, men også, såfremt EU-retten ikke er til hinder for vedtagelsen af en sådan retsakt, af det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål om den individuelle retsakt, der er vedtaget med henvisning til begrebet »sikkert tredjeland«.
B. De præjudicielle spørgsmål
31. Indledningsvis skal det påpeges, at jeg i mit forslag til afgørelse i sagen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (8) anførte, at manglende sikkerhed for, at ansøgeren vil få tilladelse til at indrejse eller genindrejse i det sikre tredjeland, ikke er til hinder for, at der kan træffes en afgørelse om afvisning baseret på bestemmelserne i artikel 38 i direktiv 2013/32, og at indrejse i dette land først skal kontrolleres på tidspunktet for fuldbyrdelse af denne afgørelse.
32. Det skal imidlertid først og fremmest anføres, at Domstolen i sin dom af 14. maj 2020 ikke tog stilling til fortolkningen af denne artikels bestemmelser om indrejse eller tilbagetagelse af ansøgere om international beskyttelse med den begrundelse, at den forelæggende rets spørgsmål herom ikke kunne antages til realitetsbehandling (9).
33. Dernæst fremgår det af den forelæggende rets oplysninger og af den græske regerings forklaringer i retsmødet, at fuldbyrdelsen af afgørelser om afvisning baseret på udpegning af Tyrkiet som et generelt sikkert land siden 2020 er stødt på en generel og absolut afvisning på ubestemt tid og uden udsigt til en ændring af denne praksis fra Tyrkiets side af at tilbagetage ansøgere om international beskyttelse (10). Denne omstændighed, der ab initio udelukker ansøgerens indrejse i det land, der er udpeget som generelt sikkert, indebærer efter min mening, at anvendelsen af den analyse, som jeg tidligere har foreslået Domstolen at følge, ikke kan finde anvendelse.
34. Dette element alene kan dog efter min opfattelse ikke have den retlige konsekvens, at der sås tvivl om udpegningen af et land som generelt sikkert. Det følger således af affattelsen og opbygningen af artikel 38 i direktiv 2013/32, at et krav om indrejse eller tilbagetagelse af en ansøger om international beskyttelse ikke er en betingelse for, at en sådan retsakts gyldighed. Jeg vil derfor foreslå Domstolen, at den besvarer det første præjudicielle spørgsmål benægtende (afsnit 1).
35. Derimod er jeg af de samme grunde af den opfattelse, at denne artikel er til hinder for, at en medlemsstats kompetente myndigheder kan træffe en individuel afgørelse om afvisning baseret på begrebet »sikkert tredjeland«, når den allerede fra behandlingen af den individuelle ansøgning om international beskyttelse har fået vished for, at ansøgeren ikke vil få tilladelse til indrejse eller genindrejse til dette land (afsnit 2).
1. Det første præjudicielle spørgsmål
36. Artikel 33, stk. 2, i direktiv 2013/32 indeholder en udtømmende liste over de situationer, i hvilke medlemsstaterne kan afvise en ansøgning om international beskyttelse (11). Blandt disse grunde fastsættes i denne artikels litra c) muligheden for, at en medlemsstat kan afvise en ansøgning, når et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som et »sikkert tredjeland« for ansøgeren i henhold til direktivets artikel 38.
37. Med sin dom af 19. marts 2020 præciserede Domstolen, at anvendelsen af begrebet »sikkert tredjeland« skal overholde de betingelser, der er fastsat i artikel 33, stk. 1-4, i nævnte direktiv (12). Generaladvokat Bobek har således anført, at disse betingelser i det væsentlige kan beskrives som principper, regler og garantier (13).
38. Først fremgår det af artikel 38, stk. 1, i direktiv 2013/32, at medlemsstaterne kun må anvende begrebet »sikkert tredjeland«, hvis de kompetente myndigheder er overbevist om, at tredjelandet overholder følgende principper i denne bestemmelses litra a)-e): a) Ansøgernes liv og frihed må ikke være truet på grund af deres race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en bestemt social gruppe, eller politiske overbevisning, b) der er ikke risiko for, at ansøgeren om international beskyttelse lider alvorlig overlast som omhandlet i direktiv 2011/95/EU (14), c) non-refoulement-princippet skal overholdes i overensstemmelse med Genèvekonventionen (15), d) forbud mod vedtagelse af foranstaltninger, der er i strid med forbuddet mod tortur og grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling som fastsat i international ret, og e) ansøgeren om international beskyttelse skal kunne søge om flygtningestatus, og hvis flygtningestatus anerkendes, opnå beskyttelse i overensstemmelse med Genèvekonventionen.
39. Dernæst er reglerne fastsat i artikel 38, stk. 2, i direktiv 2013/32. I denne henseende er anvendelsen af begrebet »sikkert tredjeland« underlagt de regler, der er fastlagt i national ret. Disse regler omfatter navnlig a) regler, der kræver en sådan forbindelse mellem ansøgeren, og det pågældende tredjeland, at det ville være rimeligt, at personen tog til det pågældende land, b) regler om den metode, hvorved de kompetente myndigheder sikrer sig, at begrebet »sikkert tredjeland« kan anvendes på et særligt land eller en særlig ansøger om international beskyttelse, og c) regler i henhold til international ret, der gør det muligt at foretage en individuel vurdering af, om tredjelandet er sikkert for en bestemt ansøger, der giver ansøgeren mulighed for at gøre indsigelse mod såvel anvendelsen af begrebet »sikkert tredjeland«, fordi det pågældende tredjeland ikke er sikkert i vedkommendes særlige situation, som den omstændighed, at der består en forbindelse mellem vedkommende og tredjelandet.
40. Hvad angår endelig disse garantier og ud over denne mulighed for at klage pålægger artikel 38, stk. 3, i direktiv 2013/32 medlemsstater, der gennemfører en afgørelse, der udelukkende støttes på begrebet »sikkert tredjeland«, at orientere ansøgeren og forsyne vedkommende med et dokument, der på det pågældende tredjelands sprog orienterer myndighederne i dette land om, at ansøgningen ikke har været realitetsbehandlet. Desuden bestemmer direktivets artikel 38, stk. 4, at hvis tredjelandet ikke giver ansøgeren ret til at rejse ind på dets område, sikrer medlemsstaterne, at der gives adgang til en procedure i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i direktivets kapitel II.
41. To ting kan efter min opfattelse udledes af ordlyden og opbygningen af artikel 38 i direktiv 2013/32.
42. For det første hersker der næppe tvivl om, at denne artikels bestemmelser giver en medlemsstat ret til via en generel retsakt at udpege et land som et »sikkert tredjeland«. Det skal i denne henseende anføres, at de metoder, der henvises til i direktivets artikel 38, stk. 2, litra b), udtrykkeligt omfatter »en gennemgang fra sag til sag af landets sikkerhed for en bestemt ansøger og/eller en national udpegelse af, hvilke lande der generelt betragtes som sikre« (16).
43. I samme retning pålægger artikel 38, stk. 2, litra c), i nævnte direktiv medlemsstaterne at fastsætte regler, der giver ansøgeren mulighed for at gøre indsigelse mod anvendelsen af begrebet »sikkert tredjeland«, fordi det pågældende tredjeland ikke er sikkert i vedkommendes særlige situation, hvoraf det kan udledes, at behandlingen af den berørte persons individuelle situation kan indgå i en generel retsakt, som medlemsstaten har vedtaget på forhånd.
44. En sådan fortolkning støttes i øvrigt af en læsning af 44. betragtning til direktiv 2013/32, der vedrører »fastsættelse af fælles principper for, hvordan medlemsstaterne kan betragte eller udpege tredjelande som sikre«. Det præciseres endnu mere klart i 46. betragtning til direktivet, at »[n]år medlemsstaterne [...] udpeger lande som sikre ved at opstille lister over dem«, skal de basere sig på relevante oplysninger og data (17).
45. For det andet er gyldigheden af en generel retsakt, hvorved et tredjeland udpeges som et sikkert tredjeland, ikke underlagt et krav om tilladelse til ansøgeren om international beskyttelses indrejse eller genindrejse.
46. Det er på dette punkt nødvendigt at sondre mellem dels de krav, der er nødvendige for anvendelsen af begrebet »sikkert tredjeland«, der forudsætter, at betingelserne i artikel 38, stk. 1-4, i direktiv 2013/32 overholdes, dels de betingelser, der er nødvendige for udpegningen af et tredjeland som generelt sikkert for alle ansøgere om international beskyttelse eller nogle kategorier af dem. Efter min opfattelse følger denne sondring af selve artiklens struktur, der tilskynder til en differentiering i flere faser.
47. For at opnå vished for, at ansøgeren i det berørte tredjeland vil blive behandlet i overensstemmelse med principperne i direktivets artikel 38, stk. 1, gennemgår medlemsstaterne i denne henseende situationen i det berørte land inden for rammerne af de metoder, der i henhold til denne artikels stk. 2, litra b), fastsættes i national ret. Som det fremgår af ordlyden af 46. betragtning til dette direktiv, kan kontrollen med disse standarder ikke alene baseres på en formel undersøgelse af en bestemt retsorden, men skal ligeledes baseres på en ajourført og konkret bedømmelse af dette lands faktiske anvendelse af de principper, der er opstillet i denne artikel (18).
48. Jeg skal ikke nægte, at den faktiske karakter af tilladelsen for en bestemt ansøger om international beskyttelses til indrejse eller genindrejse i lyset af dette krav indtager en væsentlig rolle, eftersom ansøgeren kun kan behandles i overensstemmelse med de principper, der er opstillet i artikel 38, stk. 1, i direktiv 2013/32, hvis denne får tilladelse til at indrejse i det pågældende tredjeland. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at den krævede kontrol i denne fase vedrører vished for, at ansøgeren behandles i overensstemmelse med disse principper, såfremt den pågældende senere indrejser på tredjelandets område.
49. Det må således konstateres, at ansøgerens indrejse i tredjelandet ikke som sådan optræder blandt de principper, der er opstillet i denne artikel, og ikke tages i betragtning ved undersøgelsen af ansøgeren om international beskyttelses særlige situation. Efter min opfattelse støttes denne fortolkning af analysen af de øvrige bestemmelser i artikel 38 i direktiv 2013/32.
50. For det første pålægger dette direktivs artikel 38, stk. 2, litra a), medlemsstaterne at fastsætte regler, der kræver en sådan forbindelse mellem en bestemt ansøger, og det pågældende tredjeland, at det ville være rimeligt, at personen tog til det pågældende land. Rent logisk kan den individuelle vurdering af forbindelsen, der kan begrunde en ansøger om international beskyttelses indrejse i det pågældende land, først ske, når medlemsstaten i overensstemmelse med de i national ret fastsatte metoder til udpegning har sikret sig, at alle betingelserne i direktivets artikel 38, stk. 1, der er nødvendige for udpegningen af dette land som generelt sikkert, er opfyldt.
51. For det andet fastsætter artikel 38, stk. 4, i direktiv 2013/32 bestemmelser om konsekvenserne af et tredjelands afvisning af en bestemt ansøger om international beskyttelses indrejse. En sådan situation svarer dermed til den fase, i hvilken det sikre tredjelands afvisning af ansøgerens indrejse på sit område, til trods for at der findes grund til at tro, at ansøgeren vil få tilladelse til indrejse eller genindrejse i dette land, hindrer fuldbyrdelsen af denne afgørelse. I dette tilfælde skal medlemsstaten sikre ansøgeren adgang til en behandling af dennes ansøgning i overensstemmelse med dette direktivs grundlæggende principper og garantier. Det følger heraf, at den faktiske karakter af indrejse eller genindrejse ikke udgør et nødvendigt element i kvalificeringen af et land som et »sikkert tredjeland«, men kun en betingelse, der skal kontrolleres på tidspunktet for fuldbyrdelsen, der er absolut nødvendig for anvendelsen af dette begreb på en bestemt ansøger.
52. Denne fortolkning støttes af undersøgelsen af bestemmelserne om begrebet »første asylland«, der ifølge artikel 33, stk. 2, litra b), i direktiv 2013/32 udgør en grund til at afvise en ansøgning om international beskyttelse. På dette punkt fremgår det af direktivets artikel 35, stk. 1, at begrebet finder anvendelse, hvis ansøgeren i det pågældende land er blevet anerkendt som flygtning, og vedkommende fortsat kan opnå denne beskyttelse, eller ansøgeren nyder en i øvrigt tilstrækkelig beskyttelse i dette land og bl.a. er omfattet af non-refoulement-princippet, og det pågældende land vil tilbagetage ansøgeren.
53. Begreberne »første asylland« og »sikkert tredjeland« har dermed det til fælles, at de kun finder anvendelse, såfremt ansøgeren om international beskyttelse får tilladelse til indrejse eller genindrejse. Det fremgår imidlertid af ordlyden af artikel 35 i direktiv 2013/32, at denne betingelse skal kontrolleres ab initio, således at kvalifikationen første asylland ikke kan anvendes, såfremt ansøgeren får afslag på indrejse eller genindrejse. Tilsvarende fremgår det af direktivets artikel 38, der alene henviser til ansøgerens faktiske indrejse i stk. 4, at ansøgernes faktiske indrejse eller genindrejse ikke er en af forhåndsbetingelserne for udpegelse af et land som generelt sikkert, og først skal kontrolleres på tidspunktet for den individuelle behandling af ansøgningen om international beskyttelse.
54. Jeg udleder af alt det ovenstående, at den omstændighed, at et land de facto og generelt nægter ansøgere om international beskyttelse genindrejse til dets område ikke er til hinder for, at en medlemsstat vedtager en national lovgivning, der udpeger dette land som generelt sikkert.
55. Den løsning, som jeg foreslår Domstolen, indebærer, som det foreslås i det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål, at det fastslås, i hvilket omfang og på hvilket tidspunkt i den sag, som en bestemt ansøger om international beskyttelse har anlagt, det berørte tredjelands afvisning skal tages i betragtning.
2. Det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål
56. Med det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en generel og absolut afvisning fra et tredjeland, der er udpeget som generelt sikkert, er til hinder for vedtagelsen af en individuel retsakt, hvorved en ansøgning om international beskyttelse afvises i medfør af artikel 33, stk. 2, litra c), og artikel 38 i direktiv 2013/32, eller om betingelsen om indrejse eller genindrejse alene skal kontrolleres på tidspunktet for fuldbyrdelse af denne retsakt.
57. Med henblik på en besvarelse af dette spørgsmål skal det fremhæves, at når begrebet »sikkert tredjeland« anvendes på en bestemt ansøger om international beskyttelse, skal undersøgelsen af betingelsen om denne ansøgers indrejse og genindrejse principielt foretages på to tidspunkter, nemlig først i forbindelse med vedtagelse af afgørelsen om afvisning og dernæst ved fuldbyrdelsen af denne.
58. Hvad angår den første af disse faser fremgår det af artikel 38, stk. 2, litra a), i direktiv 2013/32, at en afgørelse om afvisning baseret på begrebet »sikkert tredjeland« kun kan vedtages inden for rammerne af nationale regler om, at der skal findes en sådan forbindelse mellem ansøgeren og det berørte tredjeland, at det ville være rimeligt, at personen tog til det pågældende land. I øvrigt fritager 44. betragtning til direktivet, der er helliget dette begreb, kun medlemsstaterne fra deres forpligtelse til at vurdere substansen i en ansøgning om international beskyttelse, hvis »der er grund til at formode, at ansøgeren vil få tilladelse til at indrejse eller genindrejse til det pågældende land«. Det følger således klart af disse tekster, at vedtagelse af en afgørelse om afvisning af en ansøgning om international beskyttelse på grundlag af begrebet »sikkert tredjeland«, forudsætter, at indrejse eller genindrejse i dette land er sandsynlig eller i det mindste realistisk.
59. Det er først efter denne første fase, at medlemsstaterne skal kontrollere, om ansøgeren reelt vil få tilladelse til at indrejse eller genindrejse. Hvis det viser sig, at det berørte tredjeland, til trods for at ovennævnte sandsynlighed findes, ikke giver ansøgeren ret til at rejse ind på dets område, kan medlemsstaterne ikke fuldbyrde afgørelsen om afvisning og skal i henhold til direktivets artikel 38, stk. 4, sikre den pågældende adgang til behandling af dennes ansøgning.
60. Når medlemsstaterne allerede i den første fase har opnået vished for, at ansøgeren ikke kan rejse til det »sikre tredjeland«, bliver den vurdering af, om indrejse eller genindrejse reelt kan ske, der skal foretages i den anden fase, dermed formålsløs. I en sådan situation er det min opfattelse, at når det allerede i første fase er blevet konstateret, at ansøgeren om international beskyttelse ikke vil få tilladelse til indrejse eller genindrejse, kan medlemsstaterne ikke over for denne ansøger vedtage en afgørelse om afvisning baseret på begrebet »sikkert tredjeland«.
61. Denne konklusion kan efter min opfattelse ikke afkræftes af den omstændighed, at det berørte land på forhånd er blevet udpeget som et generelt sikkert land i en national bestemmelse. Denne udpegning, der alene er betinget af, at der er vished for, at principperne i artikel 38, stk. 1, i direktiv 2013/32, vil blive overholdt, afhænger ikke af, hvordan grundene til at mene, at en bestemt ansøger vil få tilladelse til indrejse eller genindrejse, karakteriseres.
62. Desuden støtter to ting denne bedømmelse.
63. For det første skal det anføres, at det fremgår af ordlyden 18. betragtning til direktiv 2013/32, at »[b]åde medlemsstaterne og ansøgerne om international beskyttelse har interesse i, at der træffes hurtig afgørelse om ansøgninger om international beskyttelse, dog således at det ikke sker på bekostning af udførelsen af en korrekt og fuldstændig sagsbehandling« (19). Jeg er dog af den opfattelse, at det i en situation som den i hovedsagen omhandlede vil være i strid med den forpligtelse til at handle hurtigt, der følger af denne artikel, at afvente tidspunktet for fuldbyrdelse af afgørelsen om afvisning af en ansøgning, inden der drages konsekvenser af en situation, der har været kendt allerede fra behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse.
64. For det andet har EU-lovgiver udtrykkeligt medtaget denne løsning i forslag til forordning (EU) 2024/1348 (20). Det fremgår således af 53. betragtning til og artikel 38, stk. 1, litra b), i denne forordning, at en medlemsstats kompetente myndigheder ikke kan afvise en ansøgning om international beskyttelse med henvisning til begrebet »sikkert tredjeland«, når det allerede i den indledende fase står klart, at ansøgeren ikke vil få tilladelse til indrejse eller genindrejse til det pågældende land.
65. På dette punkt i mit ræsonnement finder jeg det vigtigt på grundlag af de oplysninger, som den græske regering har fremlagt i retsmødet, at redegøre for den procedure, som dette lands myndigheder følger, idet den illustrerer de vanskeligheder, som en praksis, der består i at afvente tidspunktet for fuldbyrdelse af afgørelsen om afvisning, giver anledning til, når det allerede er blevet fastslået, at ansøgeren om international beskyttelse ikke vil få tilladelse til at genindrejse til det berørte tredjeland på grund af den generelle suspendering af tilbagetagelserne.
66. Denne procedure kan rent skematisk beskrives som følger. Først vedtager de græske myndigheder en afgørelse om afvisning af ansøgningen om international beskyttelse med den begrundelse, at Tyrkiet ved en generel retsakt er blevet udpeget som et sikkert land for visse kategorier af ansøgere.
67. Dernæst henvender Grækenland sig som led i fuldbyrdelsen af denne afgørelse til Tyrkiet med henblik på at få oplyst, om landet agter at give ansøgeren tilladelse til at indrejse til dens område. Eftersom de tyrkiske myndigheder nægter at besvare alle anmodninger af denne art, venter de græske myndigheder i en periode, der i retsmødet blev betegnet som »rimelig« (21), inden de konstaterer, at det er umuligt for ansøgeren at vende tilbage.
68. Endelig har den græske regering oplyst, at når der er foretaget en sådan konstatering, påhviler det den berørte person at indgive en ny ansøgning, eftersom de kompetente myndigheder i henhold til græsk lovgivning ikke har pligt til af egen drift at genoptage behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse (22).
69. Denne redegørelse foranlediger mig til at fremkomme med nogle supplerende bemærkninger til støtte for min bedømmelse vedrørende rækkevidden af medlemsstaternes forpligtelse til at vurdere substansen i en ansøgning om international beskyttelse, såfremt ansøgeren ikke har tilladelse til at indrejse til det sikre tredjelands område.
70. På dette punkt skal det anføres, at det fremgår af ordlyden af artikel 2, litra c), i direktiv 2013/32, at der ved »ansøger« forstås en »tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, hvorom der endnu ikke er truffet endelig afgørelse«, mens der ved en endelig afgørelse, der er defineret i direktivets artikel 2, litra e), forstås »en afgørelse om, hvorvidt en tredjelandsstatsborger eller statsløs kan indrømmes flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus i henhold til direktiv 2011/95[...]«. Som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i sagen Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (23), følger det heraf, at en migrant først mister sin egenskab af ansøger om international beskyttelse, når der træffes en afgørelse, som udelukker, at den pågældende kan anerkendes som flygtning eller som en person, der har behov for subsidiær beskyttelse, eller med andre ord en afgørelse, hvorved ansøgningen afslås for så vidt angår substansen.
71. Anvendelsen af begrebet »sikkert tredjeland« har til formål at give myndighederne i en medlemsstat mulighed for at overdrage ansvaret for behandling af en ansøgning om international beskyttelse til et andet land, som med sikkerhed vil behandle migranten i overensstemmelse med principperne i artikel 38, stk. 1, i direktiv 2013/32. Set i dette lys garanterer dette begreb den berørte person, at substansen i dennes ansøgning om international beskyttelse behandles enten i den medlemsstat, i hvilken vedkommende har indgivet sin ansøgning, eller, når der er tale om faktisk indrejse eller genindrejse, i det berørte tredjeland.
72. Efter min opfattelse skal der på grundlag af disse oplysninger sondres mellem to situationer.
73. Den første af disse situationer svarer til den, hvor en medlemsstat efter at have konstateret, at der er grund til at tro, at ansøgeren vil rejse til det land, der er betegnet som et »sikkert tredjeland«, træffer en afgørelse om afvisning. Såfremt det på tidspunktet for fuldbyrdelse af denne afgørelse viser sig, at dette land ikke tillader denne person at rejse til dets område, bevarer denne sin egenskab af ansøger, således at medlemsstaten af egen drift skal genoptage behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse.
74. Den anden af disse situationer svarer til situationen i tvisten i hovedsagen. I dette tilfælde skal medlemsstaten uden at kunne vedtage en afgørelse om afvisning baseret på begrebet »sikkert tredjeland« fortsætte behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse (24).
75. På baggrund af alle ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den i tilfælde, hvor en medlemsstat allerede under behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse får vished for, at ansøgeren ikke vil få tilladelse til at rejse til det land, der er udpeget som generelt sikkert, fastslår, at artikel 38 i direktiv 2013/32 er til hinder for vedtagelse af en afgørelse om afvisning, der er baseret på begrebet »sikkert tredjeland«.
VI. Forslag til afgørelse
76. På baggrund af alle ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de af Symvoulio tis Epikratias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 38 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse
skal fortolkes således at
– den ikke er til hinder for en national lovgivning, der udpeger et tredjeland som generelt sikkert for visse kategorier af ansøgere om international beskyttelse, selv om dette land til trods for sin retlige forpligtelse generelt har suspenderet disse ansøgeres indrejse og genindrejse uden udsigt til en ændring af denne praksis
– den er til hinder for en national lovgivning om vedtagelse af en afgørelse, der på grundlag af begrebet »sikkert tredjeland« afviser en ansøgning om international beskyttelse, selv om medlemsstaten allerede ved behandlingen af denne ansøgning har fået vished for, at det berørte tredjeland ikke vil tillade ansøgeren at rejse ind på dets område.«