Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL PRIIT PIKAMÄE
prezentate la 13 iunie 2024(1)
Cauza C‑134/23
Somateio „Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges”,
Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia „Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio”
împotriva
Ypourgos Exoterikon,
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou
[cerere de decizie preliminară formulată de Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat, Grecia)]
„Trimitere preliminară – Acordarea și retragerea protecției internaționale – Directiva 2013/32/UE – Articolul 38 – Conceptul de «țară terță sigură» – Calificarea Turciei drept «țară terță sigură» – Acordul UE-Turcia privind readmisia persoanelor aflate în situație de ședere ilegală – Suspendarea de facto a readmisiei solicitanților de protecție internațională”
I. Introducere
1. În prezenta cauză, Curtea este sesizată de Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat, Grecia) cu o cerere de decizie preliminară privind interpretarea articolului 38 din Directiva 2013/32/UE(2).
2. Cele trei întrebări preliminare sunt adresate de instanța de trimitere în cadrul unei acțiuni în anularea unei reglementări naționale care desemnează Turcia drept țară în general sigură pentru anumite categorii de solicitanți de protecție internațională, în condițiile în care, în pofida unui acord de readmisie încheiat cu Uniunea Europeană, această țară a suspendat în general și fără o perspectivă previzibilă de modificare a acestei poziții, readmisia respectivilor solicitanți pe teritoriul său.
3. Prezenta cauză oferă Curții ocazia de a preciza, pe de o parte, relația dintre condițiile de desemnare a unei țări ca fiind în general sigură și aplicarea conceptului de „țară terță sigură” în privința unui anumit solicitant de protecție internațională și, pe de altă parte, domeniul de aplicare al cerinței de admisie sau de readmisie a solicitantului prevăzute la articolul 38 din Directiva 2013/32.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Acordul UE-Turcia privind readmisia
4. La 16 decembrie 2013, Uniunea Europeană și Republica Turcia au încheiat un acord privind readmisia persoanelor aflate în situație de ședere ilegală (denumit în continuare „Acordul UE-Turcia privind readmisia”)(3). Acest acord a fost ratificat în numele Uniunii prin Decizia Consiliului din 14 aprilie 2014(4).
5. Articolul 4 din Acordul UE-Turcia privind readmisia prevede:
„(1) La cererea unui stat membru și fără efectuarea de către statul membru respectiv a altor formalități decât cele prevăzute în prezentul acord, Turcia readmite toți resortisanții țărilor terțe sau apatrizii care nu îndeplinesc sau care nu mai îndeplinesc condițiile în vigoare cu privire la intrarea, prezența sau șederea pe teritoriul statului membru solicitant, cu condiția ca, în conformitate cu articolul 10, să se stabilească faptul că persoanele respective:
[…]
(c) au intrat ilegal și direct pe teritoriul statelor membre după o perioadă de ședere pe teritoriul Turciei sau după tranzitarea acestuia.
(2) Obligația de readmisie prevăzută la alineatul (1) din prezentul articol nu se aplică în cazul în care:
[…]”
6. În temeiul Deciziei (UE) 2016/551 a Consiliului din 23 martie 2016(5), obligația prevăzută la articolul 4 din Acordul UE-Turcia privind readmisia se aplică de la 1 iunie 2016.
2. Directiva 2013/32
7. Pentru prezenta cauză sunt relevante articolele 31, 33, 35 și 38 din Directiva 2013/32.
B. Dreptul elen
1. Legea elenă privind protecția internațională
8. Nomos 4636/2019 peri diethnos prostasias kai alles diatakseis, în versiunea modificată prin Nomos 4686/2020 (Legea privind protecția internațională și alte dispoziții, cu modificările ulterioare, FEK A’ 169/01.11.2019 și FEK A’ 96/12.05.2020, denumită în continuare „Legea elenă privind protecția internațională”), transpune în ordinea juridică elenă Directiva 2013/32.
9. Articolul 86 din Legea elenă privind protecția internațională are următorul cuprins:
„1. O țară este considerată o țară terță sigură pentru un anumit solicitant atunci când sunt îndeplinite cumulativ următoarele criterii:
(a) viața și libertatea sa nu sunt amenințate din motive de rasă, religie, cetățenie, apartenență la un grup social sau opinii politice;
(b) țara menționată respectă principiul nereturnării, în conformitate cu Convenția de la Geneva;
(c) nu există pentru solicitant niciun risc de vătămare gravă în sensul articolului 15 din prezenta lege;
(d) țara respectivă interzice, în conformitate cu dreptul internațional, expulzarea unei persoane către o țară în care riscă să fie supusă torturii sau altor pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante;
(e) există posibilitatea de a solicita recunoașterea statutului de refugiat și, în cazul în care acest statut este acordat, de a beneficia de protecție conform Convenției de la Geneva, și
(f) între solicitant și țara terță menționată există o legătură în baza căreia ar fi rezonabil ca solicitantul să se ducă în această țară. Tranzitul solicitantului printr‑o țară terță poate […] fi considerat o legătură între solicitant și țara terță în baza căreia ar fi rezonabil ca solicitantul să se ducă în țara respectivă.
2. Îndeplinirea criteriilor menționate anterior este examinată de la caz la caz și pentru fiecare solicitant în parte, cu excepția situației în care țara terță a fost desemnată ca fiind în general sigură și este inclusă în lista națională a țărilor terțe sigure. Dacă acesta este cazul, solicitantul de protecție internațională poate contesta aplicarea conceptului de «țară terță sigură», pe motiv că țara terță nu este sigură în situația sa personală.
3. Prin decret ministerial comun al ministrului protecției cetățenilor și al ministrului afacerilor externe, adoptat la propunerea directorului Serviciului de azil, se stabilește care țări terțe sunt desemnate ca fiind sigure în sensul prezentului articol pentru anumite categorii de solicitanți de azil, în funcție de caracteristicile personale (referitoare printre altele la rasă și la religie), în vederea examinării cererilor de protecție internațională. Elementele luate în considerare în vederea adoptării decretului ministerial comun menționat anterior (regimul juridic intern al țării terțe, acordurile internaționale bilaterale sau multipartite sau acordurile încheiate între țara terță și Uniunea Europeană și practica națională) trebuie să fie actualizate și să provină din surse de informații fiabile, în special din surse diplomatice oficiale din Grecia și din străinătate, de la Biroul European de Sprijin pentru Azil, din legislația altor state membre referitoare la conceptul de «țări terțe sigure», de la Consiliul Europei și de la Înaltul Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați. Această listă face obiectul unei revizuiri obligatorii în luna noiembrie a fiecărui an. În cazul în care se constată schimbări semnificative în situația drepturilor omului dintr‑o țară desemnată drept țară terță sigură, această desemnare este reexaminată cât mai curând posibil și înainte de termenul anual menționat în fraza anterioară. Orice decizie de desemnare este notificată Comisiei Europene.
[…]
5. În cazul în care țara terță menționată anterior nu permite solicitantului să intre pe teritoriul său, cererea sa este examinată pe fond de autoritățile care sunt competente să adopte o decizie.
[…]”
2. Decretele ministeriale comune
10. În temeiul abilitării prevăzute la articolul 86 din Legea elenă privind protecția internațională, a fost adoptat Koini Ypourgiki Apofasi 42799/3.6.2021, intitulat „Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169)” [Decretul ministerial comun 42799/3.6.2021, intitulat „Stabilirea țărilor terțe desemnate ca fiind sigure și întocmirea unei liste naționale conform dispozițiilor articolului 86 din Legea 4636/2019 (A’169)”, FEK B 2425/7.6.2021, denumit în continuare „primul decret ministerial”], care prevede că Turcia este o țară terță sigură pentru solicitanții de protecție internațională originari din Siria, Afganistan, Pakistan, Bangladesh și Somalia.
11. Primul decret ministerial comun a fost înlocuit prin Koini Ypourgiki Apofasi 458568/15.12.2021, intitulat „Tropopoiisi tis yp.ar. 42799/3.6.2021 koinis ypourgikis apofasis ton Ypourgos Exoterikon et Ypourgos Metanastefsis kai Asylou „Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169)” [Decretul ministerial comun 458568/15.12.2021 de modificare a Decretului ministerial comun 42799/3.6.2021 al miniștrilor afacerilor externe, al imigrației și al azilului, intitulat „Stabilirea țărilor terțe desemnate ca fiind sigure și întocmirea unei liste naționale, astfel cum este definită la articolul 86 din Legea 4636/2019 (A’169)”], FEK Β’ 5949/16.12.2021), denumit în continuare „al doilea decret ministerial”.
12. Al doilea decret ministerial comun desemnează din nou Turcia ca țară terță sigură pentru solicitanții de protecție internațională originari din Siria, Afganistan, Pakistan, Bangladesh și Somalia.
III. Situația de fapt aflată la originea litigiului, procedura principală și întrebările preliminare
13. Somateio „Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges” și Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia „Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio” (denumite în continuare „reclamantele din litigiul principal”), care acționează în favoarea refugiaților, au sesizat Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat) cu o acțiune împotriva primului decret ministerial și ulterior împotriva celui de al doilea decret ministerial pentru motivul, printre altele, că sunt contrare articolului 86 din Legea elenă privind protecția internațională și articolului 38 din Directiva 2013/32.
14. În special, reclamantele din litigiul principal susțin, pe de o parte, că posibilitatea de a readmite în Turcia solicitanții de protecție internațională vizați de aceste decrete nu este asigurată „prin acorduri internaționale” și, pe de altă parte, că nu există nicio perspectivă rezonabilă ca solicitanții de protecție internațională să fie readmiși în această țară terță, întrucât Turcia a înghețat, din luna martie 2020 și de la pandemia de Covid-19, readmisiile pe teritoriul său.
15. Din cererea de decizie preliminară reiese că, după ce a constatat că doar acțiunea în anulare introdusă împotriva celui de al doilea decret ministerial era admisibilă, instanța de trimitere a statuat că, în măsura în care reclamantele din litigiul principal reproșau lipsa unei obligații legale a Turciei de a readmite din Grecia solicitanți de protecție internațională, această critică trebuia respinsă. Astfel, ținând seama în special de Acordul UE-Turcia privind readmisia, instanța de trimitere a considerat că Turcia și‑a asumat o asemenea obligație legală.
16. În schimb, instanța de trimitere ridică problema respectării efective de către Turcia a obligației menționate, ținând seama de împrejurarea, admisă de asemenea de autoritățile elene, că această țară terță a încetat să readmită pe teritoriul său, din luna martie 2020 și fără ca această împrejurare să se poată schimba într‑un viitor apropiat, solicitanții de protecție internațională ale căror cereri au fost considerate inadmisibile în Grecia în temeiul conceptului de „țară terță sigură”.
17. În această privință, instanța de trimitere menționează opinii diferite care au fost exprimate în rândul membrilor săi cu privire la acest aspect.
18. Potrivit opiniei majorității membrilor care compun respectiva instanță, posibilitatea readmisiei solicitantului de protecție internațională în țara terță în cauză ar fi o condiție prealabilă pentru desemnarea acestei țări ca fiind o „țară terță sigură” în sensul articolului 38 din Directiva 2013/32, având în vedere în special obiectivul amintit printre altele în considerentul (18) și care este de asemenea exprimat la articolul 31 alineatul (2) din aceasta, de a asigura soluționarea cât mai rapidă posibil a cererilor de protecție internațională. O interpretare diferită nu ar face decât să prelungească durata examinării cererii de protecție internațională, incertitudinea cu privire la șederea solicitantului în țara în care a prezentat cererea, fără a exclude riscul ca acesta să fie returnat într‑o țară în care ar putea fi persecutat, și nici posibilitatea unei perturbări a relațiilor internaționale. De aici ar rezulta că un stat membru nu ar putea stabili o listă națională a țărilor terțe în general sigure, astfel cum permite articolul 38 alineatul (2) din Directiva 2013/32, în cazul în care țara terță în cauză nu garantează respectarea efectivă a obligației legale pe care și‑a asumat‑o. Prin urmare, majoritatea membrilor care compun instanța de trimitere consideră că acțiunea în anulare împotriva celui de al doilea decret ministerial comun ar trebui admisă.
19. Cu toate acestea, instanța de trimitere indică faptul că alți membri care o compun susțin o interpretare diferită a dispozițiilor Directivei 2013/32. Potrivit acestor membri, examinarea condiției unei acceptări efective a readmisiei solicitanților de protecție internațională nu constituie un element de validitate a actului normativ care desemnează o țară ca fiind în general sigură, ci trebuie să se efectueze în stadii ulterioare ale procedurii administrative. Ar fi vorba despre o condiție care ar guverna validitatea fie a actului individual prin care o cerere concretă de protecție internațională este considerată inadmisibilă în temeiul conceptului de „țară terță sigură”, fie a executării deciziei de punere în aplicare a unui astfel de act. În opinia acestor membri ai instanței de trimitere, acțiunea în anulare împotriva celui de al doilea decret ministerial comun ar trebui, așadar, să fie respinsă ca nefondată.
20. În aceste condiții, Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 38 din [Directiva 2013/32] coroborat cu articolul 18 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale (normative) care desemnează ca fiind în general sigură pentru anumite categorii de solicitanți de protecție internațională o țară terță care, deși și‑a asumat obligația legală de a permite readmisia pe teritoriul său a acestor categorii de solicitanți de protecție internațională, nu permite în realitate, pentru o perioadă lungă (în speță timp de mai mult de 20 de luni), readmisia acestor categorii de solicitanți de protecție internațională, fără să se fi luat în considerare posibilitatea modificării acestei practici în viitorul apropiat?
Sau în sensul că
2) readmisia în țara terță nu este o condiție cumulativă pentru adoptarea unui act național (normativ) care desemnează o țară terță ca fiind în general sigură pentru anumite categorii de solicitanți de protecție internațională, ci este o condiție cumulativă pentru adoptarea unui act individual de respingere a unei cereri specifice de protecție internațională ca inadmisibilă pentru motivul existenței unei «țări terțe sigure»?
Sau în sensul că
3) readmisia în «țara terță sigură» trebuie verificată numai la momentul executării deciziei, atunci când decizia de respingere a cererii de protecție internațională este întemeiată pe motivul privind «țara terță sigură»?”
IV. Procedura în fața Curții
21. Instanța de trimitere a solicitat ca prezenta cauză să fie judecată potrivit procedurii accelerate, în temeiul articolului 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții. La 31 martie 2023, președintele Curții a decis, după ascultarea judecătoarei raportoare și a avocatului general, că nu era necesar să se admită această cerere.
22. Reclamantele din litigiul principal, guvernele elen, ceh, german, cipriot, maghiar și neerlandez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.
23. În ședința din 14 martie 2024, reclamantele din acțiunea principală, guvernul elen și Comisia Europeană au prezentat observații orale.
V. Analiză
A. Considerații introductive
24. Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere ridică problema dacă dispozițiile articolului 38 din Directiva 2013/32 se opun ca un stat membru să desemneze printr‑un act cu aplicabilitate generală o țară terță drept „țară terță sigură”, în condițiile în care, anterior desemnării respective, această țară a decis, în pofida angajamentului juridic pe care și l‑a asumat, să suspende de facto readmisia pe teritoriul său a solicitanților de protecție internațională.
25. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări formulate cu titlu subsidiar la prima întrebare, această instanță urmărește să afle dacă adoptarea unui act individual prin care o cerere de protecție internațională este considerată inadmisibilă în temeiul conceptului de „țară terță sigură” este condiționată de admisia sau de readmisia solicitantului pe teritoriul acestei țări sau dacă această condiție trebuie verificată numai la momentul executării deciziei respective.
26. Or, trebuie arătat că instanța menționată este sesizată doar cu o acțiune având ca obiect anularea unei reglementări naționale care înscrie Turcia într‑o listă națională a țărilor terțe sigure, astfel încât litigiul principal nu privește validitatea unor decizii individuale de inadmisibilitate adoptate în temeiul articolului 33 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2013/32. Din această perspectivă, ar fi posibil să se considere că răspunsul pe care Curtea îl va da la prima întrebare preliminară este suficient pentru a‑i permite instanței de trimitere să se pronunțe cu privire la litigiul principal(6) și că a doua și a treia întrebare preliminară sunt inadmisibile.
27. Astfel, trebuie amintit că, în cadrul procedurii de cooperare între instanțele naționale și Curte instituite prin articolul 267 TFUE, este de competența acesteia din urmă să ofere instanței naționale un răspuns util, care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată(7).
28. În speță, din motivarea cererii de decizie preliminară reiese că instanța de trimitere ridică în mod fundamental problema consecințelor juridice asociate refuzului unei țări terțe desemnate ca fiind în general sigură de a permite intrarea pe teritoriul său a solicitanților de protecție internațională. Din această perspectivă, instanța menționată ar dori să cunoască momentul la care trebuie luat în considerare refuzul respectiv și are în vedere, în acest sens, trei stadii, și anume cel al desemnării printr‑un act cu aplicabilitate generală a unei țări terțe drept sigură, cel al adoptării unei decizii individuale de inadmisibilitate în temeiul acestui concept și cel al executării deciziei menționate.
29. Având în vedere această problematică, pentru a soluționa în deplină cunoștință de cauză litigiul cu care este sesizată, instanța de trimitere trebuie să dispună de elemente complete de interpretare a articolului 38 din Directiva 2013/32, care să îi permită să identifice cu precizie consecințele refuzului țării terțe în cauză și etapa procedurii în care trebuie să fie luat în considerare refuzul menționat.
30. Având în vedere acest imperativ, considerăm că necesitatea de a furniza un răspuns util instanței de trimitere implică nu numai examinarea primei întrebări preliminare referitoare la validitatea unui act cu aplicabilitate generală, ci și, în ipoteza în care dreptul Uniunii nu s‑ar opune adoptării unui astfel de act, a celei de a doua și a treia întrebări preliminare, referitoare la actul individual adoptat în temeiul conceptului de „țară terță sigură”.
B. Cu privire la întrebările preliminare
31. Subliniem de la bun început că, în Concluziile pe care le‑am prezentat în cauzele conexate Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság(8), am susținut că lipsa certitudinii cu privire la admisia sau la readmisia în țara terță sigură nu împiedică adoptarea unei decizii de inadmisibilitate întemeiate pe dispozițiile articolului 38 din Directiva 2013/32 și că intrarea în această țară nu trebuie să fie verificată decât la momentul executării deciziei respective.
32. Totuși, trebuie să se observe mai întâi că, în Hotărârea din 14 mai 2020, Curtea nu s‑a pronunțat cu privire la interpretarea dispozițiilor acestui articol referitoare la admisia sau la readmisia solicitanților de protecție internațională pentru motivul că întrebările instanței de trimitere cu privire la acest aspect nu erau admisibile(9).
33. În continuare, din indicațiile furnizate de instanța de trimitere și din explicațiile date de guvernul elen în ședință reiese că executarea deciziilor de inadmisibilitate întemeiate pe desemnarea Turciei ca țară în general sigură se lovește, din luna martie 2020, de refuzul general și absolut exprimat de această țară, pentru o perioadă nedeterminată și fără o perspectivă previzibilă de modificare a acestei poziții, de a readmite solicitanții de protecție internațională(10). Or, această împrejurare, în măsura în care exclude ab initio intrarea solicitantului pe teritoriul țării desemnate ca fiind în general sigură, ne determină să înlăturăm transpunerea analizei pe care am propus anterior Curții să o urmeze.
34. Cu toate acestea, în opinia noastră, doar acest element nu poate avea drept consecință juridică repunerea în discuție a desemnării unei țări ca fiind în general sigură. Astfel, din redactarea și din structura articolului 38 din Directiva 2013/32 rezultă că o cerință privind admisia sau readmisia unui solicitant de protecție internațională nu constituie o condiție de validitate a unui asemenea act. Prin urmare, vom propune Curții să răspundă negativ la prima întrebare preliminară (secțiunea 1).
35. În schimb, considerăm, pentru aceleași motive, că articolul menționat se opune ca autoritățile competente ale unui stat membru să poată adopta o decizie individuală de inadmisibilitate întemeiată pe conceptul de „țară terță sigură” atunci când acestea, încă de la examinarea individuală a cererii de protecție internațională, au certitudinea că solicitantul nu va fi admis sau readmis în această țară (secțiunea 2).
1. Cu privire la prima întrebare preliminară
36. Articolul 33 alineatul (2) din Directiva 2013/32 enumeră în mod exhaustiv situațiile în care statele membre pot considera inadmisibilă o cerere de protecție internațională(11). Printre aceste motive, litera (c) a acestui articol prevede posibilitatea unui stat membru de a considera inadmisibilă o cerere de protecție internațională în cazul în care o țară care nu este stat membru este considerată „țară terță sigură” în temeiul articolului 38 din această directivă.
37. Prin Hotărârea din 19 martie 2020, Curtea a precizat că aplicarea conceptului de „țară terță sigură” este subordonată respectării condițiilor prevăzute la articolul 33 alineatele (1)-(4) din directiva menționată(12). Astfel cum a arătat avocatul general Bobek, aceste condiții pot fi calificate în esență drept principii, norme și garanții(13).
38. Mai întâi, în temeiul articolului 38 alineatul (1) din Directiva 2013/32, statele membre nu pot să aplice conceptul de „țară terță sigură” decât atunci când autoritățile competente au certitudinea că în țara terță respectivă sunt respectate următoarele principii, enumerate la alineatele (a)-(e) ale acestui alineat: (a) viața și libertatea solicitantului de protecție internațională nu sunt amenințate din motive de rasă, religie, cetățenie, apartenență la un grup social sau opinii politice; (b) nu există niciun risc de vătămare gravă, astfel cum este definită în Directiva 2011/95/UE(14), pentru solicitantul de protecție internațională; (c) principiul nereturnării este respectat în conformitate cu Convenția de la Geneva(15); (d) este interzisă expulzarea, prevăzută de dreptul internațional, cu încălcarea dreptului de a nu fi torturat și supus unor tratamente crude, inumane sau degradante și (e) solicitantul de protecție internațională are posibilitatea de a solicita recunoașterea statutului de refugiat și, în cazul în care acest statut îi este acordat, de a beneficia de protecție conform Convenției de la Geneva.
39. În continuare, normele sunt stabilite la articolul 38 alineatul (2) din Directiva 2013/32. În acest temei, aplicarea conceptului de „țară terță sigură” se supune normelor prevăzute de dreptul intern. Aceste norme le includ, printre altele, (a) pe cele care prevăd existența unei legături între solicitantul de protecție internațională și țara terță în cauză în baza căreia ar fi rezonabil ca solicitantul menționat să fie întors în țara respectivă, (b) pe cele privind metodologia prin care autoritățile competente se asigură că unei anumite țări sau unui anumit solicitant de protecție internațională i se poate aplica conceptul de „țară terță sigură”, (c) pe cele conforme cu dreptul internațional care permit o examinare individuală pentru a stabili dacă respectiva țară terță este sigură pentru un anumit solicitant de protecție internațională și care permit, în acest context, respectivului solicitant să conteste atât aplicarea conceptului de „țară terță sigură” în funcție de situația sa personală, cât și existența unei legături între el și țara terță respectivă.
40. În sfârșit, în ceea ce privește aceste garanții și în plus față de posibilitatea de contestare menționată, articolul 38 alineatul (3) din Directiva 2013/32 impune statelor membre care pun în aplicare o decizie bazată exclusiv pe conceptul de „țară terță sigură” să îl informeze pe solicitant în mod corespunzător și să îi furnizeze un document prin care autoritățile țării terțe sunt informate, în limba țării respective, despre faptul că cererea nu a fost examinată pe fond. Pe de altă parte, articolul 38 alineatul (4) din această directivă prevede că, în cazul în care țara terță nu permite solicitantului să intre pe teritoriul său, statele membre se asigură că această persoană are acces la o procedură în conformitate cu principiile și garanțiile fundamentale prevăzute în capitolul II din directiva menționată.
41. Considerăm că din modul de redactare și din structura articolului 38 din Directiva 2013/32 pot fi făcute două deducții.
42. În primul rând, nu există nicio îndoială că dispozițiile acestui articol permit unui stat membru să desemneze printr‑un act cu aplicabilitate generală o țară drept „țară terță sigură”. În acest sens, observăm că metodologia la care face referire articolul 38 alineatul (2) litera (b) din această directivă prevede în mod expres „examinarea de la caz la caz a siguranței țării pentru un anumit solicitant și/sau desemnarea de către statul membru a țărilor considerate, în general, sigure”(16).
43. În același sens, articolul 38 alineatul (2) litera (c) din directiva menționată impune statelor membre să instituie norme care să permită solicitantului să conteste aplicarea conceptului de „țară terță sigură” pe motivul că țara terță nu este sigură în situația sa personală, fapt din care se deduce că examinarea situației individuale a persoanei în cauză se poate înscrie în cadrul unui act cu aplicabilitate generală adoptat în prealabil de un stat membru.
44. De altfel, o asemenea interpretare este confirmată de lectura considerentului (44) al Directivei 2013/32, care se referă la stabilirea unor „principii comune pentru luarea în considerare sau desemnarea de către statele membre a țărilor terțe ca sigure”. Într‑un mod și mai explicit, considerentul (46) al directivei menționate precizează că, „în situația în care statele membre […] desemnează țări ca fiind sigure prin adoptarea de liste în acest sens”, acestea ar trebui să se bazeze pe informații și pe date relevante(17).
45. În al doilea rând, considerăm că validitatea unui act cu aplicabilitate generală care desemnează o țară terță ca fiind sigură nu este condiționată de o cerință privind admisia sau readmisia unui solicitant de protecție internațională.
46. Cu privire la acest aspect, pare necesar să se distingă între, pe de o parte, cerințele necesare aplicării conceptului de „țară terță sigură” în privința unui anumit solicitant de protecție internațională, care presupun respectarea condițiilor prevăzute la articolul 38 alineatele (1)-(4) din Directiva 2013/32, și, pe de altă parte, condițiile necesare pentru desemnarea unei țări terțe ca fiind în general sigură în privința tuturor solicitanților de protecție internațională sau a anumitor categorii dintre aceștia. În opinia noastră, distincția respectivă rezultă din însăși structura acestui articol, care invită la diferențierea mai multor stadii.
47. În această privință, pentru a avea certitudinea că, în țara terță în cauză, solicitantul va fi tratat în conformitate cu principiile enunțate la articolul 38 alineatul (1) din directiva menționată, statele membre trebuie să efectueze, în cadrul metodologiei pe care dreptul intern trebuie să o stabilească în temeiul alineatului (2) litera (b) al acestui articol, o examinare a situației din țara respectivă. Astfel cum reiese din modul de redactare a considerentului (46) al directivei amintite, verificarea acestor standarde nu se poate baza numai pe studierea formală a unui anumit sistem juridic, ci trebuie să se bazeze de asemenea pe o analiză actualizată și concretă a aplicării efective de către țara respectivă a principiilor enunțate la acest articol(18).
48. Nu negăm că, în raport cu această cerință, caracterul efectiv al admisiei sau al readmisiei unui anumit solicitant de protecție internațională ocupă un rol esențial, în măsura în care acesta nu va putea beneficia de un tratament conform cu principiile enumerate la articolul 38 alineatul (1) din Directiva 2013/32 decât dacă îi va fi permis să intre în țara terță în cauză. Cu toate acestea, apreciem că verificarea necesară în acest stadiu privește certitudinea că solicitantul va fi tratat în conformitate cu aceste principii în ipoteza în care intrarea sa pe teritoriul țării terțe s‑ar concretiza ulterior.
49. Astfel, trebuie să se constate că intrarea solicitantului în țara terță nu figurează ca atare printre principiile enunțate la acest articol și este luată în considerare doar cu ocazia examinării situației individuale a solicitantului de protecție internațională. În opinia noastră, această interpretare este susținută de analiza celorlalte dispoziții ale articolului 38 din Directiva 2013/32.
50. Pe de o parte, articolul 38 alineatul (2) litera (a) din această directivă impune statelor membre să prevadă norme de drept intern privind existența unei legături între un anumit solicitant și țara terță în cauză în baza căreia ar fi rezonabil ca acest solicitant să se ducă în țara respectivă. În mod logic, aprecierea individuală a unei legături care poate justifica intrarea unui solicitant de protecție internațională în țara în cauză nu poate interveni decât după ce statul membru s‑a asigurat, în conformitate cu metodologia de desemnare stabilită de dreptul intern, că sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute la articolul 38 alineatul (1) din directiva menționată, care sunt necesare pentru desemnarea acestei țări ca fiind în general sigură.
51. Pe de altă parte, articolul 38 alineatul (4) din Directiva 2013/32 prevede consecințele refuzului unei țări terțe de a permite intrarea unui anumit solicitant de protecție internațională. O astfel de situație corespunde, așadar, stadiului în care, în pofida existenței unor motive de a crede că solicitantul va fi admis sau readmis în țara terță sigură, refuzul acestei țări de a permite intrarea solicitantului respectiv pe teritoriul său împiedică executarea deciziei menționate. Într‑un asemenea caz, statul membru trebuie să asigure solicitantului accesul la o procedură de examinare a cererii sale conformă cu principiile și garanțiile fundamentale prevăzute de această directivă. Prin urmare, caracterul efectiv al admisiei sau al readmisiei constituie nu un element necesar pentru calificarea drept „țară terță sigură”, ci doar o condiție, care trebuie să fie verificată la momentul executării, indispensabilă pentru aplicarea acestei noțiuni în privința unui anumit solicitant.
52. Această interpretare este confirmată de examinarea dispozițiilor referitoare la conceptul de „primă țară de azil”, care constituie, potrivit articolului 33 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2013/32, un motiv de inadmisibilitate a cererii de protecție internațională. Cu privire la respectivul aspect, din articolul 35 primul paragraf din directiva menționată reiese că acest concept se aplică în cazul în care solicitantul a fost deja recunoscut ca refugiat în țara respectivă și încă se poate prevala de protecția respectivă sau beneficiază, în alt mod, de o protecție suficientă, incluzând beneficiul principiului nereturnării, cu condiția să fie readmis.
53. Conceptele de „primă țară de azil” și de „țară terță sigură” au, așadar, drept caracteristică comună condiționarea admisiei sau readmisiei solicitantului de protecție internațională de aplicarea lor. Cu toate acestea, din modul de redactare a articolului 35 din Directiva 2013/32 reiese că această condiție trebuie să fie verificată ab initio, astfel încât calificarea drept „primă țară de azil” nu poate fi reținută în lipsa admisiei sau a readmisiei solicitantului. În mod corelativ, din articolul 38 din această directivă, care face referire la intrarea confirmată a solicitantului doar la alineatul (4), rezultă că admisia sau readmisia efectivă a solicitanților nu figurează printre condițiile prealabile desemnării unei țări ca fiind în general sigură și trebuie verificată doar în stadiul prelucrării individuale a cererii de protecție internațională.
54. Din ansamblul acestor considerații deducem că împrejurarea că o țară se opune de facto și în mod generalizat readmisiei solicitanților de protecție internațională pe teritoriul său nu împiedică adoptarea de către un stat membru a unei reglementări naționale care desemnează această țară ca fiind în general sigură.
55. Soluția pe care propunem Curții să o rețină implică, astfel cum invită a doua și a treia întrebare preliminară, să se stabilească în ce măsură și în ce moment al procedurii inițiate de un anumit solicitant de protecție internațională trebuie luat în considerare refuzul țării terțe în cauză.
2. Cu privire la a doua și a treia întrebare preliminară
56. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, instanța de trimitere urmărește în esență să afle dacă refuzul general și absolut al țării terțe desemnate ca fiind în general sigură împiedică adoptarea unui act individual prin care o cerere de protecție internațională este considerată inadmisibilă în temeiul articolului 33 alineatul (2) litera (c) și al articolului 38 din Directiva 2013/32 sau dacă condiția privind admisia sau readmisia trebuie să fie verificată numai la momentul executării acestui act.
57. Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie subliniat că, atunci când conceptul de „țară terță sigură” este aplicat unui anumit solicitant de protecție internațională, examinarea condiției privind admisia sau readmisia solicitantului respectiv trebuie, în principiu, să se efectueze în două etape, prima referitoare la adoptarea deciziei de inadmisibilitate, iar a doua referitoare la executarea acesteia.
58. În ceea ce privește prima dintre aceste etape, din articolul 38 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2013/32 reiese că o decizie de inadmisibilitate întemeiată pe conceptul de „țară terță sigură” poate fi adoptată numai în cadrul normelor de drept intern care prevăd necesitatea existenței unei legături între solicitant și țara terță în cauză în baza căreia ar fi rezonabil ca persoana respectivă să se ducă în țara respectivă. De altfel, considerentul (44) al directivei menționate, care este dedicat acestui concept, dispensează statele membre de obligația de a evalua pe fond o cerere de protecție internațională numai în cazul în care „există motive să se considere că solicitantul va fi admis sau readmis în țara respectivă”. Astfel, din aceste texte rezultă în mod clar că adoptarea unei decizii de respingere a unei cereri de protecție internațională în temeiul conceptului de „țară terță sigură” presupune ca admisia sau readmisia solicitantului de către această țară să fie probabilă sau cel puțin plauzibilă.
59. Doar ulterior acestei prime etape statele membre trebuie să verifice efectivitatea admisiei sau a readmisiei solicitantului. În cazul în care se stabilește că, în pofida existenței probabilității enunțate mai sus, țara terță în cauză nu permite intrarea solicitantului pe teritoriul său, statele membre nu pot executa decizia de inadmisibilitate și trebuie, în conformitate cu articolul 38 alineatul (4) din directiva menționată, să permită acestei persoane să inițieze o procedură de examinare a cererii sale de protecție internațională.
60. Prin urmare, atunci când statele membre au certitudinea, încă din prima etapă, că solicitantul nu se va putea duce în „țara terță sigură”, verificarea, efectuată în cadrul celei de a doua dintre aceste etape, a efectivității admisiei sau readmisiei rămâne fără obiect. Într‑o asemenea situație, considerăm că, din cauza imposibilității constatate încă din prima etapă a unei admisii sau a unei readmisii a solicitantului de protecție internațională, statele membre nu pot adopta în privința acestui solicitant o decizie de inadmisibilitate întemeiată pe conceptul de „țară terță sigură”.
61. În opinia noastră, această concluzie nu poate fi infirmată de împrejurarea că țara în cauză a fost desemnată în prealabil printr‑o reglementare națională ca fiind în general sigură. Astfel, această desemnare, care este condiționată numai de certitudinea respectării principiilor prevăzute la articolul 38 alineatul (1) din Directiva 2013/32, nu depinde de stabilirea existenței unor motive de a crede că un anumit solicitant va fi admis sau readmis în această țară.
62. În plus, două elemente par în opinia noastră a confirma această analiză.
63. În primul rând, trebuie amintit că, potrivit considerentului (18) al Directivei 2013/32, „[e]ste atât în interesul statelor membre, cât și al solicitanților de protecție internațională să se ia o decizie cât de repede posibil cu privire la cererile de protecție internațională fără a aduce atingere unei examinări adecvate și complete”(19). Or, apreciem că, într‑o situație precum cea din procedura principală, ar fi contrar obligației de celeritate care rezultă din acest articol să se aștepte momentul executării unei decizii de respingere a unei cereri ca fiind inadmisibilă pentru a deduce consecințele unei stări de fapt cunoscute încă de la examinarea cererii de protecție internațională.
64. În al doilea rând, această soluție este reluată în mod explicit de legiuitorul Uniunii în Regulamentul (UE) 2024/1348(20). Astfel, din considerentul (53) și din articolul 38 alineatul (1) litera (b) din acest regulament reiese că autoritățile competente ale unui stat membru nu pot respinge o cerere de protecție internațională ca fiind inadmisibilă pe baza conceptului de „țară terță sigură” în cazul în care este clar, în etapa examinării admisibilității, că solicitantul nu va fi admis sau readmis în țara terță respectivă.
65. Ajunși la acest punct al raționamentului nostru, considerăm important să prezentăm, pe baza informațiilor furnizate de guvernul elen în ședință, procedura urmată de autoritățile acestei țări, întrucât ilustrează dificultățile cauzate de o practică ce constă în a aștepta momentul executării unei decizii de inadmisibilitate, deși este deja stabilit că solicitantul de protecție internațională nu va fi primit în țara terță în cauză din cauza suspendării generalizate a readmisiilor.
66. Schematic, această procedură poate fi descrisă după cum urmează. Mai întâi, autoritățile elene adoptă o decizie de respingere ca inadmisibilă a cererii de protecție internațională pentru motivul că, printr‑un act cu aplicabilitate generală, Turcia a fost desemnată, în privința anumitor categorii de solicitanți, drept o țară terță sigură.
67. În continuare, în stadiul executării acestei decizii, Grecia se adresează Turciei pentru a afla dacă este dispusă să permită solicitantului să intre pe teritoriul său. Întrucât autoritățile turce refuză să răspundă la toate cererile prezentate în acest sens, autoritățile elene așteaptă un termen, care a fost calificat drept „rezonabil”(21) în ședință, pentru a constata imposibilitatea readmisiei solicitantului.
68. În sfârșit, odată efectuată această constatare, guvernul elen a arătat că revine persoanei interesate sarcina de a depune o nouă cerere în acest sens, întrucât, potrivit legislației elene, autoritățile competente nu au obligația de a relua din oficiu examinarea cererii de protecție internațională(22).
69. Această prezentare ne determină să formulăm observații suplimentare, de natură să confirme analiza noastră cu privire la întinderea obligației impuse statelor membre de a examina pe fond o cerere de protecție internațională în ipoteza în care solicitantului nu i se permite să intre pe teritoriul țării terțe sigure.
70. Cu privire la acest aspect, trebuie amintit că, potrivit articolului 2 litera (c) din Directiva 2013/32, „solicitant” înseamnă un „resortisant al unei țări terțe sau un apatrid care a depus o cerere de protecție internațională cu privire la care nu a fost adoptată încă o decizie finală”, decizia finală fiind definită la articolul 2 litera (e) din această directivă ca fiind „o decizie de acordare sau nu a statutului de refugiat sau de protecție subsidiară resortisantului unei țări terțe sau apatridului în temeiul [Directivei 2011/95] […]”. Rezultă, așa cum am susținut în Concluziile prezentate în cauzele conexate Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság(23), că un migrant nu își pierde calitatea de solicitant decât la momentul adoptării unei decizii prin care se exclude recunoașterea statutului de refugiat sau de persoană care necesită protecție subsidiară sau, cu alte cuvinte, a unei decizii pe fond.
71. Or, aplicarea conceptului de „țară terță sigură” are ca funcție să permită autorităților unui stat membru să transfere răspunderea examinării unei cereri de protecție internațională unei alte țări, cu privire la care este cert că va trata migrantul în conformitate cu principiile prevăzute la articolul 38 alineatul (1) din Directiva 2013/32. Din această perspectivă, conceptul menționat garantează persoanei interesate examinarea pe fond a cererii sale de protecție internațională, fie în statul membru în care a depus cererea, fie, în cazul admisiei sau al readmisiei efective, în țara terță în cauză.
72. Pe baza acestor elemente, considerăm că trebuie să se distingă două situații.
73. Prima dintre aceste situații corespunde celei în care un stat membru, după ce a constatat că există motive să se creadă că solicitantul se va duce în țara calificată drept „țară terță sigură”, adoptă o decizie de inadmisibilitate. În cazul în care se dovedește, în stadiul executării deciziei respective, că țara amintită nu permite intrarea acestei persoane pe teritoriul său, ea își păstrează calitatea de solicitant, astfel încât statul membru trebuie să reia din oficiu examinarea cererii de protecție internațională.
74. A doua dintre aceste situații corespunde celei din litigiul principal. În acest caz, statul membru trebuie să continue examinarea cererii de protecție internațională(24), fără a putea adopta o decizie de inadmisibilitate în temeiul conceptului de „țară terță sigură”.
75. Ținând seama de toate aceste considerații, propunem Curții să considere că, în cazul în care un stat membru are certitudinea, încă de la examinarea cererii de protecție internațională, că solicitantul nu va fi autorizat să intre pe teritoriul unei țări desemnate ca fiind în general sigură, articolul 38 din Directiva 2013/32 se opune adoptării unei decizii de inadmisibilitate întemeiate pe conceptul de „țară terță sigură”.
VI. Concluzie
76. În lumina tuturor acestor considerații, propunem să se răspundă la întrebările preliminare adresate de Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat, Grecia) după cum urmează:
Articolul 38 din Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale
trebuie interpretat în sensul că
– nu se opune unei reglementări naționale care desemnează o țară terță ca fiind în general sigură în privința anumitor categorii de solicitanți de protecție internațională, în condițiile în care, în pofida obligației sale juridice, țara respectivă a suspendat, în mod general și fără o perspectivă previzibilă de modificare a acestei poziții, admisia sau readmisia acestor solicitanți;
– se opune unei reglementări naționale care prevede adoptarea unei decizii prin care, în temeiul conceptului de „țară terță sigură”, o cerere de protecție internațională este considerată inadmisibilă, în condițiile în care statul membru are certitudinea, încă de la examinarea acestei cereri, că țara terță în cauză nu va permite solicitantului să intre pe teritoriul său.