Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PRIIT PIKAMÄE
prednesené 13. júna 2024(1)
Vec C‑134/23
Somateio „Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges“,
Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia „Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio“
proti
Ypourgos Exoterikon,
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Symvoulio tis Epikrateias (Štátna rada, Grécko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Udelenie a odňatie medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32/EÚ – Článok 38 – Pojem ‚bezpečná tretia krajina‘ – Kvalifikácia Turecka ako ,bezpečnej tretej krajiny‘ – Dohoda medzi EÚ a Tureckom o readmisii osôb s neoprávneným pobytom – De facto pozastavenie readmisie žiadateľov o medzinárodnú ochranu“
I. Úvod
1. V prejednávanej veci Symvoulio tis Epikrateias (Štátna rada, Grécko) podala na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania týkajúci sa výkladu článku 38 smernice 2013/32/EÚ(2).
2. Tri prejudiciálne otázky položené vnútroštátnym súdom vznikli v rámci žaloby o neplatnosť vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá označuje Turecko ako všeobecne bezpečnú krajinu vo vzťahu k určitým kategóriám žiadateľov o medzinárodnú ochranu, pričom napriek dohode o readmisii uzavretej s Európskou úniou táto krajina všeobecným spôsobom a bez vyhliadky na zmenu tohto stanoviska pozastavila readmisiu týchto žiadateľov na svoje územie.
3. Prejednávaná vec poskytuje na jednej strane Súdnemu dvoru príležitosť spresniť vzťah medzi podmienkami označenia krajiny za všeobecne bezpečnú a uplatnením koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ na konkrétneho žiadateľa o medzinárodnú ochranu a na druhej strane význam požiadavky prijatia alebo readmisie žiadateľa stanovenej v článku 38 smernice 2013/32.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Dohoda medzi EÚ a Tureckom o readmisii
4. Dňa 16. decembra 2013 Európska únia a Turecká republika uzatvorili Dohodu medzi Európskou úniou a Tureckou republikou o readmisii osôb s neoprávneným pobytom (ďalej len „Dohoda medzi EÚ a Tureckom o readmisii“)(3). Táto dohoda bola v mene Únie ratifikovaná rozhodnutím Rady zo 14. apríla 2014(4).
5. Článok 4 Dohody medzi EÚ a Tureckom o readmisii stanovuje:
„1. Turecko na žiadosť členského štátu a bez toho, aby tento členský štát musel vykonať ďalšie formality, okrem tých, ktoré sa ustanovujú touto dohodou, readmituje všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti, ktoré nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky potrebné na vstup na územie žiadajúceho členského štátu, zdržiavanie sa alebo pobyt na ňom, ak sa v súlade s článkom 10 preukáže, že tieto osoby:
…
c) neoprávnene a priamo vstúpili na územie členských štátov po pobyte na území Turecka alebo tranzite cez jeho územie.
2. Readmisná povinnosť v odseku 1 tohto článku sa neuplatní, ak:
…“
6. Podľa rozhodnutia Rady (EÚ) 2016/551 z 23. marca 2016(5) sa povinnosť stanovená v článku 4 Dohody medzi EÚ a Tureckom o readmisii uplatňuje od 1. júna 2016.
2. Smernica 2013/32
7. V prejednávanej veci sú relevantné články 31, 33, 35 a 38 smernice 2013/32.
B. Grécke právo
1. Grécke právo v oblasti medzinárodnej ochrany
8. Nomos 4636/2019 peri diethnous prostasias kai alles diatakseis, v znení zmenenom Nomos 4686/2020 (zákon o medzinárodnej ochrane a ostatné ustanovenia, v znení zmien, FEK A’ 169/01.11.2019 a FEK A’ 96/12.05.2020, ďalej len „grécky zákon o medzinárodnej ochrane“), preberá do gréckeho právneho poriadku smernicu 2013/32.
9. Ustanovenie § 86 gréckeho zákona o medzinárodnej ochrane znie takto:
„1. Krajina sa považuje za bezpečnú tretiu krajinu pre daného žiadateľa, ak sú kumulatívne splnené tieto kritériá:
a) nebude ohrozený jeho život ani sloboda z dôvodu rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania politického názoru;
b) uvedená krajina dodržiava zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia podľa Ženevského dohovoru;
c) neexistuje pre žiadateľa riziko vážnej ujmy v zmysle § 15 tohto zákona;
d) táto krajina v súlade s medzinárodným právom zakazuje odsun jednotlivca do krajiny, kde hrozí, že bude podrobený mučeniu alebo inému krutému, neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu;
e) existuje možnosť žiadať o postavenie utečenca a v prípade jeho priznania požívať ochranu podľa Ženevského dohovoru; a
f) medzi žiadateľom a uvedenou treťou krajinou existuje väzba, na základe ktorej by bolo rozumné, aby žiadateľ odišiel do tejto krajiny. Prechod žiadateľa cez tretiu krajinu možno… považovať za väzbu medzi žiadateľom a treťou krajinou, čo je väzba, na základe ktorej by bolo odôvodnené, aby žiadateľ odišiel do tretej krajiny.
2. Splnenie uvedených kritérií sa posudzuje od prípadu k prípadu a pre každého žiadateľa samostatne, pokiaľ nebola tretia krajina označená ako všeobecne bezpečná a je uvedená na vnútroštátnom zozname bezpečných tretích krajín. V takom prípade môže žiadateľ o medzinárodnú ochranu napadnúť uplatnenie koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ z dôvodu, že tretia krajina nie je bezpečná za konkrétnych okolností jeho prípadu.
3. Medzirezortný výnos ministra pre ochranu občana a ministra zahraničných vecí, prijatý na návrh riaditeľa Azylového úradu určuje, ktoré tretie krajiny sú označené za bezpečné v zmysle tohto paragrafu pre určité kategórie žiadateľov o azyl na základe ich osobitných vlastností (týkajúcich sa rasy, náboženstva a i.), a to na účely posúdenia žiadostí o medzinárodnú ochranu. Informácie, ktoré sa zohľadňujú na účely prijatia uvedeného medzirezortného výnosu (vnútorný právny systém tretej krajiny, dvojstranné alebo mnohostranné medzinárodné dohody alebo dohody medzi treťou krajinou a Európskou úniou a vnútroštátna prax) musia byť aktualizované a musia pochádzať zo spoľahlivých zdrojov informácií vrátane oficiálnych diplomatických zdrojov v Grécku a zahraničí, Európskeho podporného úradu pre azyl, právnych predpisov iných členských štátov týkajúcich sa koncepcie „bezpečných tretích krajín“, Rady Európy a Vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov. Tento zoznam podlieha povinnému preskúmaniu každý rok v novembri. Ak sa zaznamenajú významné zmeny v situácii v oblasti ľudských práv v krajine označenej za bezpečnú tretiu krajinu, toto označenie sa čo najskôr, pred uplynutím ročnej lehoty uvedenej v predchádzajúcej vete, prehodnotí. Každé rozhodnutie o označení sa oznámi Európskej komisii.
…
5. Ak uvedená tretia krajina neumožní žiadateľovi vstup na svoje územie, jeho žiadosť preskúmavajú z vecného hľadiska orgány, ktoré sú príslušné na účel rozhodnutia.
…“
2. Medzirezortné výnosy
10. Na základe splnomocňovacieho ustanovenia § 86 gréckeho zákona o medzinárodnej ochrane bol prijatý Koini Ypourgiki Apofasi 42799/3.6.2021 s názvom Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169) [medzirezortný výnos č. 42799/3.6.2021 s názvom „Určenie tretích krajín, ktoré sa označujú ako bezpečné, a stanovenie vnútroštátneho zoznamu v súlade s ustanoveniami § 86 zákona č. 4636/2019 (Α’169), FEK B 2425/7.6.2021, ďalej len „prvý medzirezortný výnos“], ktorý stanovuje, že Turecko je bezpečnou treťou krajinou pre žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorých krajinou pôvodu je Sýria, Afganistan, Pakistan, Bangladéš a Somálsko.
11. Prvý medzirezortný výnos bol nahradený Koini Ypourgiki Apofasi 458568/15.12.2021 s názvom „Tropopoiisi tis yp.ar. 42799/3.6.2021 koinis apofasiston Ypourgon Exoterikon kai Metanastefsis kai Asylou ,Kathorismos triton choron pou charaktirizontai os asfaleis kai katartisi ethnikou katalogou, kata ta orizomena sto arthro 86 tou nomou 4636/2019 (A’169)‘“ [medzirezortný výnos č. 458568/15.12.2021, ktorým sa mení a dopĺňa medzirezortný výnos č. 42799/3.6.2021 ministrov zahraničných vecí, imigrácie a azylu, nazvaný „Určenie tretích krajín, ktoré sa označujú ako bezpečné, a stanovenie vnútroštátneho zoznamu v súlade s ustanoveniami § 86 zákona č. 4636/2019 (Α’169)“, (FEK Β’5949/16.12.2021), ďalej len „druhý medzirezortný výnos“].
12. V druhom medzirezortnom výnose sa Turecko opäť označuje za bezpečnú tretiu krajinu pre žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorých krajinami pôvodu sú Sýria, Afganistan, Pakistan, Bangladéš a Somálsko.
III. Skutkové okolnosti sporu, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
13. Občianske združenie Somateio „Elliniko Symvoulio gia tous Prosfyges“ a nezisková organizácia Astiki Mi Kerdoskopiki Etaireia „Ypostirixi Prosfygon sto Aigaio“ (ďalej len „žalobcovia vo veci samej“), ktorí pracujú v prospech utečencov, podali na Symvoulio tis Epikrateias (Štátna rada) žalobu proti prvému medzirezortnému výnosu a potom proti druhému medzirezortnému výnosu, a to najmä z dôvodu ich rozporu s § 86 gréckeho zákona o medzinárodnej ochrane a článkom 38 smernice 2013/32.
14. Žalobcovia vo veci samej konkrétne tvrdia, že na jednej strane možnosť readmisie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, na ktorých sa vzťahujú tieto výnosy zo strany Turecka, nie je zaručená „medzinárodnými dohodami“ a že na druhej strane neexistuje žiadna rozumná vyhliadka, že žiadatelia o medzinárodnú ochranu budú prijatí späť do tejto tretej krajiny, keďže Turecko od marca 2020 a pandémie Covid‑19 zmrazilo readmisie na svoje územie.
15. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátny súd po tom, čo konštatoval, že prípustná je len žaloba o neplatnosť podaná proti druhému medzirezortnému výnosu, rozhodol, že v rozsahu, v akom žalobcovia vo veci samej vytýkajú neexistenciu právnej povinnosti Turecka prijať späť žiadateľov o medzinárodnú ochranu z Grécka, treba túto výhradu zamietnuť. Najmä vzhľadom na Dohodu medzi EÚ a Tureckom o readmisii sa totiž vnútroštátny súd domnieval, že Turecko takúto právnu povinnosť prijalo.
16. Vnútroštátny súd sa naopak pýta na skutočné dodržiavanie uvedenej povinnosti Tureckom vzhľadom na okolnosť, ktorú tiež pripustili grécke orgány, že táto tretia krajina prestala od marca 2020 prijímať späť na svoje územie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorých žiadosti boli v Grécku na základe koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ vyhodnotené ako neprípustné, a to bez toho, aby sa táto okolnosť mohla v blízkej budúcnosti zmeniť.
17. V tejto súvislosti vnútroštátny súd odkazuje na rôzne názory, ktoré boli pred ním vyjadrené k tejto otázke.
18. Podľa názoru väčšiny členov tohto súdneho orgánu je možnosť readmisie žiadateľa o medzinárodnú ochranu dotknutou treťou krajinou predchádzajúcou podmienkou označenia tejto krajiny za „bezpečnú tretiu krajinu“ v zmysle článku 38 smernice 2013/32, a to najmä vzhľadom na cieľ pripomenutý najmä v odôvodnení 18, ktorý je tiež vyjadrený v článku 31 ods. 2 tejto smernice, a to zabezpečiť čo najrýchlejšie spracovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu. Odlišný výklad by len predlžoval dobu posudzovania žiadosti o medzinárodnú ochranu, neistotu, pokiaľ ide o pobyt žiadateľa v krajine, v ktorej podal svoju žiadosť, a to bez toho, aby sa vylúčilo riziko, že bude vrátený do krajiny, v ktorej by mohol byť prenasledovaný, alebo riziko možnosti narušenia medzinárodných vzťahov. Z uvedeného vyplýva, že členský štát nemôže zostaviť vnútroštátny zoznam všeobecne bezpečných tretích krajín, ako ho povoľuje článok 38 ods. 2 smernice 2013/32, ak dotknutá tretia krajina nezaručuje účinné dodržiavanie právnej povinnosti, ktorú prevzala. Väčšina členov vnútroštátneho súdneho orgánu, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, sa preto domnieva, že žalobe o neplatnosť druhého medzirezortného výnosu treba vyhovieť.
19. Vnútroštátny súd však uvádza, že ďalší jeho členovia sa prikláňajú k odlišnému výkladu ustanovení smernice 2013/32. Podľa týchto členov nepredstavuje preskúmanie podmienky skutočného prijatia, z dôvodu readmisie, žiadateľov o medzinárodnú ochranu prvok platnosti podzákonného aktu, ktorý označuje krajinu ako všeobecne bezpečnú, ale musí sa vykonať v neskorších štádiách správneho konania. Ide o podmienku, ktorá upravuje buď platnosť individuálneho aktu, ktorým sa konkrétna žiadosť o medzinárodnú ochranu určuje za neprípustnú na základe koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“, alebo platnosť výkonu rozhodnutia, ktorým sa takýto akt vykonáva. Podľa názoru týchto členov vnútroštátneho súdneho orgánu je preto potrebné žalobu o neplatnosť podanú proti druhému medzirezortnému výnosu zamietnuť ako nedôvodnú.
20. Za týchto podmienok Symvoulio tis Epikrateias (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 38 [smernice 2013/32/EÚ] v spojení s ustanovením článku 18 Charty základných práv Európskej únie vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej (podzákonnej) právnej úprave, ktorá vo vzťahu k určitým kategóriám žiadateľov o medzinárodnú ochranu označuje ako všeobecne bezpečnú tretiu krajinu, ktorá napriek skutočnosti, že prevzala právnu povinnosť umožniť týmto kategóriám žiadateľov o medzinárodnú ochranu readmisiu na svoje územie, v skutočnosti dlhodobo (pokiaľ ide o prejednávanú vec, viac než dvadsať mesiacov) neumožňuje readmisie týchto kategórií žiadateľov o medzinárodnú ochranu, a to bez preskúmania prípadnej zmeny tejto praxe v blízkej budúcnosti?
2. Má sa toto ustanovenie vykladať v tom zmysle, že readmisia treťou krajinou nepredstavuje kumulatívnu podmienku prijatia vnútroštátneho (podzákonného) predpisu označujúceho tretiu krajinu ako všeobecne bezpečnú pre určité kategórie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ide však o kumulatívnu podmienku prijatia individuálneho aktu, ktorým sa konkrétna žiadosť o medzinárodnú ochranu zamieta ako neprípustná z dôvodu existencie ‚bezpečnej tretej krajiny‘?
3. Má sa toto ustanovenie vykladať v tom zmysle, že readmisia ‚bezpečnou treťou krajinou‘ predstavuje otázku, ktorá sa má preskúmať až pri výkone rozhodnutia v prípade, že rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu vychádza z dôvodu existencie ‚bezpečnej tretej krajiny‘?“
IV. Konanie na Súdnom dvore
21. Vnútroštátny súd navrhol, aby bola táto vec prejednaná v skrátenom konaní podľa článku 105 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Dňa 31. marca 2023 predseda Súdneho dvora po vypočutí generálneho advokáta rozhodol, že tomuto návrhu nemožno vyhovieť.
22. Písomné pripomienky predložili žalobcovia vo veci samej, grécka, česká, nemecká, cyperská, maďarská a holandská vláda, ako aj Európska komisia.
23. Na pojednávaní 14. marca 2024 predniesli ústne pripomienky žalobcovia vo veci samej, grécka vláda a Európska komisia.
V. Analýza
A. Úvodné poznámky
24. Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či ustanovenia článku 38 smernice 2013/32 bránia tomu, aby členský štát označil tretiu krajinu všeobecne záväzným aktom za „bezpečnú tretiu krajinu“, hoci táto krajina sa pred týmto určením, napriek právnemu záväzku, ktorý prijala, rozhodla de facto pozastaviť readmisiu žiadateľov o medzinárodnú ochranu na svoje územie.
25. Svojou druhou a treťou otázkou, ktoré sú formulované alternatívne k prvej otázke, sa tento súd pýta, či prijatie individuálneho aktu, ktorým sa rozhodlo o neprípustnosti žiadosti o medzinárodnú ochranu, a to na základe koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“, je podmienené prijatím alebo readmisiou žiadateľa na územie tejto krajiny, alebo či sa táto podmienka musí overiť len v čase výkonu tohto rozhodnutia.
26. Treba však uviesť, že uvedený súd rozhoduje len o žalobe o neplatnosť vnútroštátnej právnej úpravy, ktorou sa Turecko zaraďuje na vnútroštátny zoznam bezpečných tretích krajín, takže spor vo veci samej sa netýka platnosti individuálnych rozhodnutí o neprípustnosti, ktoré boli prijaté na základe článku 33 ods. 2 písm. c) smernice 2013/32. Z tohto hľadiska by bolo možné domnievať sa, že odpoveď, ktorú Súdny dvor poskytne na prvú prejudiciálnu otázku, je pre vnútroštátny súd dostatočná na to, aby mohol rozhodnúť o spore vo veci samej,(6) a že druhá a tretia otázka sú neprípustné.
27. V nadväznosti na už uvedené je však potrebné pripomenúť, že v rámci postupu spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zavedeného článkom 267 ZFEÚ prináleží Súdnemu dvoru poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď, ktorá mu umožní rozhodnúť prejednávaný spor.(7)
28. V prejednávanej veci z odôvodnenia návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátny súd sa zásadnejšie pýta na právne dôsledky toho, že tretia krajina označená za všeobecne bezpečnú odmietne povoliť žiadateľom o medzinárodnú ochranu vstup na svoje územie. Z tohto hľadiska by uvedený súd chcel poznať okamih, ku ktorému je potrebné toto odmietnutie zohľadniť, a v tejto súvislosti predpokladá tri fázy, a to označenie tretej krajiny ako bezpečnej všeobecne záväzným aktom, prijatie individuálneho rozhodnutia o neprípustnosti pri uplatnení tohto pojmu alebo výkon tohto rozhodnutia.
29. Vzhľadom na tieto otázky musí mať vnútroštátny súd na to, aby s úplnou znalosťou veci rozhodol o spore, ktorý mu bol predložený, k dispozícii úplné informácie o výklade článku 38 smernice 2013/32, ktoré mu umožnia presne identifikovať dôsledky odmietnutia zo strany dotknutej tretej krajiny a fázu konania, v ktorej sa toto odmietnutie musí zohľadniť.
30. Vzhľadom na túto požiadavku sa domnievam, že potreba poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď vyžaduje nielen preskúmanie prvej prejudiciálnej otázky týkajúcej sa platnosti všeobecne záväzného aktu, ale aj druhej a tretej otázky týkajúcej sa individuálneho aktu prijatého na základe koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ v prípade, že právo Únie nebráni prijatiu takéhoto aktu.
B. O prejudiciálnych otázkach
31. Na úvod zdôrazňujem, že v návrhoch, ktoré som predniesol v spojených veciach Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság(8), som tvrdil, že neexistencia istoty, pokiaľ ide o prijatie alebo readmisiu do bezpečnej tretej krajiny, nebráni prijatiu rozhodnutia o neprípustnosti na základe ustanovení článku 38 smernice 2013/32 a že vstup do tejto krajiny treba overiť až v čase výkonu tohto rozhodnutia.
32. V prvom rade však treba poznamenať, že Súdny dvor sa vo svojom rozsudku zo 14. mája 2020 nevyjadril k výkladu ustanovení tohto článku týkajúcich sa prijatia alebo readmisie žiadateľov o medzinárodnú ochranu z dôvodu, že otázky vnútroštátneho súdu týkajúce sa tejto záležitosti neboli prípustné.(9)
33. Z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom a vysvetlení poskytnutých gréckou vládou na pojednávaní ďalej vyplýva, že výkon rozhodnutí o neprípustnosti založených na označení Turecka ako všeobecne bezpečnej krajiny od marca 2020 naráža na všeobecné a absolútne odmietnutie tejto krajiny, na dobu neurčitú a bez predvídateľnej vyhliadky na zmenu tohto stanoviska, prijať späť žiadateľov o medzinárodnú ochranu.(10) Táto okolnosť tým, že ab initio vylučuje vstup žiadateľa na územie krajiny označenej za všeobecne bezpečnú, ma preto vedie k vylúčeniu uplatnenia analýzy, ktorú som predtým Súdnemu dvoru navrhoval nasledovať.
34. Tento jediný prvok však podľa môjho názoru nemôže mať za právny následok spochybnenie označenia krajiny ako všeobecne bezpečnej. Zo znenia a štruktúry článku 38 smernice 2013/32 totiž vyplýva, že požiadavka prijatia alebo readmisie žiadateľa o medzinárodnú ochranu nie je podmienkou platnosti takéhoto aktu. Navrhujem preto, aby Súdny dvor na prvú prejudiciálnu otázku (časť 1) odpovedal záporne.
35. Naproti tomu sa z rovnakých dôvodov domnievam, že tento článok bráni tomu, aby príslušné orgány členského štátu mohli prijať individuálne rozhodnutie o neprípustnosti založené na koncepcii „bezpečnej tretej krajiny“, ak už pri individuálnom posudzovaní žiadosti o medzinárodnú ochranu nadobudli istotu, že žiadateľ nebude prijatý alebo prijatý späť do tejto krajiny (časť 2).
1. O prvej prejudiciálnej otázke
36. Článok 33 ods. 2 smernice 2013/32 taxatívne vymenúva situácie, v ktorých členské štáty môžu považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú.(11) Medzi týmito dôvodmi písm. c) tohto článku uvádza možnosť, aby členský štát považoval žiadosť za neprípustnú, pokiaľ štát, ktorý nie je členským štátom, je považovaný za „bezpečnú tretiu krajinu“ na základe článku 38 tejto smernice.
37. Rozsudkom z 19. marca 2020 Súdny dvor spresnil, že uplatnenie pojmu „bezpečná tretia krajina“ je podmienené dodržaním podmienok uvedených v článku 33 ods. 1 až 4 uvedenej smernice.(12) Ako uviedol generálny advokát Bobek, tieto podmienky možno v zásade opísať ako zásady, pravidlá a záruky.(13)
38. Predovšetkým, podľa článku 38 ods. 1 smernice 2013/32 môžu členské štáty uplatňovať koncepciu bezpečnej tretej krajiny len vtedy, ak sú príslušné orgány presvedčené, že v dotknutej tretej krajine budú dodržané nasledujúce zásady uvedené v písm. a) až e) tohto odseku: a) nebude ohrozený život ani sloboda žiadateľa o medzinárodnú ochranu z dôvodu rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania politického názoru; b) žiadateľovi o medzinárodnú ochranu nehrozí riziko vážneho bezprávia, ako sa vymedzuje v smernici 2011/95/EÚ(14); c) rešpektuje sa zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia podľa Ženevského dohovoru(15); d) rešpektuje sa zákaz odsunu, ktorý by bol v rozpore so zákazom mučenia a krutého, neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania, ako je uvedené v medzinárodnom práve, a e) žiadateľ o medzinárodnú ochranu má možnosť požiadať o postavenie utečenca a v prípade jeho priznania požívať ochranu podľa Ženevského dohovoru.
39. Ďalej platí, že pravidlá sú stanovené v článku 38 ods. 2 smernice 2013/32. Z tohto dôvodu podlieha uplatňovanie koncepcie bezpečnej tretej krajiny pravidlám stanoveným vnútroštátnym právom. Tieto pravidlá zahŕňajú najmä a) pravidlá, ktoré stanovujú existenciu spojenia medzi žiadateľom o medzinárodnú ochranu a dotknutou treťou krajinou do takej miery, že spôsobuje, že návrat tohto žiadateľa do uvedenej krajiny je odôvodnený; b) pravidlá, ktorými sa stanovujú metódy, ktoré príslušné orgány uplatňujú na zabezpečenie toho, aby sa koncepcia „bezpečnej tretej krajiny“ mohla uplatniť na konkrétnu krajinu alebo konkrétneho žiadateľa o medzinárodnú ochranu; c) pravidlá, ktoré v súlade s medzinárodným právom umožňujú individuálne posúdenie toho, či dotknutá tretia krajina je pre konkrétneho žiadateľa o medzinárodnú ochranu bezpečná, a ktoré v tomto kontexte umožnia tomuto žiadateľovi napadnúť uplatňovanie koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“, pokiaľ ide o jeho konkrétnu situáciu, ako aj existenciu spojenia medzi ním a touto krajinou.
40. Pokiaľ ide napokon o tieto záruky, a okrem tejto možnosti napadnutia, článok 38 ods. 3 smernice 2013/32 ukladá členským štátom, ktoré vykonávajú rozhodnutie založené výlučne na koncepcii „bezpečnej tretej krajiny“, povinnosť informovať o tom žiadateľa a predložiť mu dokument informujúci orgány tretej krajiny v jazyku tejto krajiny o tom, že žiadosť nebola vecne posúdená. Okrem toho článok 38 ods. 4 tejto smernice stanovuje, že ak tretia krajina neumožní žiadateľovi vstup na jej územie, členské štáty zabezpečia prístup ku konaniu v súlade so základnými zásadami a zárukami kapitoly II tej istej smernice.
41. Domnievam sa, že zo znenia a štruktúry článku 38 smernice 2013/32 možno vyvodiť dva závery.
42. Po prvé nie sú pochybnosti o tom, že ustanovenia tohto článku oprávňujú členský štát označiť všeobecne záväzným aktom krajinu za „bezpečnú tretiu krajinu“. V tejto súvislosti poznamenávam, že metódy, na ktoré sa odkazuje v článku 38 ods. 2 písm. b) tejto smernice, výslovne predpokladajú „posúdenie bezpečnosti krajiny pre konkrétneho žiadateľa v každom jednotlivom prípade a/alebo vnútroštátne určenie krajín, ktoré sa považujú za všeobecne bezpečné“(16).
43. V tom istom zmysle článok 38 ods. 2 písm. c) uvedenej smernice ukladá členským štátom povinnosť stanoviť pravidlá umožňujúce žiadateľovi napadnúť uplatnenie koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ z dôvodu, že tretia krajina nie je v jeho konkrétnom prípade bezpečná, z čoho vyplýva, že posúdenie individuálnej situácie dotknutej osoby môže spadať do rámca všeobecne záväzného aktu, ktorý predtým prijal členský štát.
44. Takýto výklad je navyše podporený znením odôvodnenia 44 smernice 2013/32, ktoré sa týka stanovenia „spoločn[ých] zása[d], na základe ktorých budú členské štáty posudzovať alebo označovať tretie krajiny ako bezpečné“. Ešte viac výslovné odôvodenie 46 tejto smernice spresňuje, že „ak členské štáty… určujú krajiny za bezpečné prijatím zoznamov na tento účel“, mali by sa spoliehať na relevantné informácie a údaje.(17)
45. V druhom rade sa domnievam, že platnosť všeobecne záväzného aktu, ktorý označuje tretiu krajinu ako bezpečnú, nepodlieha požiadavke spočívajúcej v prijatí alebo readmisii žiadateľa o medzinárodnú ochranu.
46. V tejto súvislosti sa zdá byť potrebné rozlišovať na jednej strane medzi požiadavkami potrebnými na uplatnenie koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ na konkrétneho žiadateľa o medzinárodnú ochranu, ktoré predpokladajú dodržanie podmienok stanovených v článku 38 ods. 1 až 4 smernice 2013/32, a na druhej strane podmienkami potrebnými na označenie tretej krajiny ako všeobecne bezpečnej vo vzťahu ku všetkým žiadateľom o medzinárodnú ochranu alebo určitým kategóriám z nich. Podľa môjho názoru toto rozlišovanie vyplýva zo samotnej štruktúry tohto článku, ktorý nabáda rozlišovať viaceré štádiá.
47. V tejto súvislosti s cieľom získať istotu, že so žiadateľom sa v dotknutej tretej krajine bude zaobchádzať v súlade so zásadami stanovenými v článku 38 ods. 1 uvedenej smernice, musia členské štáty v rámci metód, ktoré sa majú stanoviť vo vnútroštátnom práve podľa odseku 2 písm. b) uvedeného článku, vykonať posúdenie situácie v dotknutej krajine. Ako to potvrdzuje znenie odôvodnenia 46 uvedenej smernice, overenie týchto štandardov nemôže spočívať len vo formálnej štúdii daného právneho systému, a musí vychádzať aj z aktualizovanej a konkrétnej analýzy skutočného uplatňovania zásad stanovených v uvedenom článku touto krajinou.(18)
48. Nepopieram, že vzhľadom na túto požiadavku zohráva zásadnú úlohu to, či je konkrétny žiadateľ o medzinárodnú ochranu skutočne prijatý, alebo je mu umožnená readmisia, keďže tento žiadateľ môže využiť zaobchádzanie v súlade so zásadami uvedenými v článku 38 ods. 1 smernice 2013/32 len vtedy, ak mu bude povolený vstup do dotknutej tretej krajiny. Domnievam sa však, že overenie požadované v tomto štádiu sa týka istoty, že so žiadateľom sa bude zaobchádzať v súlade s týmito zásadami v prípade, že sa neskôr preukáže jeho vstup na územie tretej krajiny.
49. Treba totiž konštatovať, že vstup žiadateľa do tretej krajiny sa ako taký nenachádza medzi zásadami uvedenými v tomto článku a zohľadňuje sa len pri posudzovaní individuálnej situácie žiadateľa o medzinárodnú ochranu. Podľa môjho názoru tento výklad podporuje analýza ostatných ustanovení článku 38 smernice 2013/32.
50. Na jednej strane článok 38 ods. 2 písm. a) tejto smernice ukladá členským štátom povinnosť stanoviť vnútroštátne pravidlá týkajúce sa existencie spojenia medzi konkrétnym žiadateľom a dotknutou treťou krajinou, na základe ktorého by bolo odôvodnené, aby tento žiadateľ odišiel do tejto krajiny. Logicky platí, že k individuálnemu posúdeniu spojenia, ktoré môže odôvodniť vstup žiadateľa o medzinárodnú ochranu do dotknutej krajiny, môže dôjsť až vtedy, keď sa členský štát v súlade s metódami označenia stanovenými vnútroštátnym právom ubezpečil, že sú splnené kumulatívne podmienky stanovené v článku 38 odseku 1 uvedenej smernice, ktoré sú potrebné na označenie tejto krajiny ako všeobecne bezpečnej.
51. Na druhej strane článok 38 ods. 4 smernice 2013/32 stanovuje dôsledky odmietnutia vstupu daného žiadateľa o medzinárodnú ochranu treťou krajinou. Takáto situácia teda zodpovedá štádiu, v ktorom, napriek existencii dôvodov domnievať sa, že žiadateľ bude prijatý alebo prijatý späť do bezpečnej tretej krajiny, bráni odmietnutie vstupu tohto žiadateľa na jej územie zo strany tejto krajiny výkonu tohto rozhodnutia. V takom prípade musí členský štát zaručiť žiadateľovi prístup ku konaniu o posúdenie jeho žiadosti v súlade so základnými zásadami a zárukami stanovenými v tejto smernici. Z uvedeného vyplýva, že to, či dôjde skutočne k prijatiu alebo readmisii, nepredstavuje prvok nevyhnutný na kvalifikáciu „bezpečnej tretej krajiny“, ale len podmienku, ktorú treba overiť v čase výkonu rozhodnutia a ktorá je nevyhnutná na uplatnenie tohto pojmu na konkrétneho žiadateľa.
52. Tento výklad potvrdzuje preskúmanie ustanovení týkajúcich sa pojmu „prvej krajiny azylu“, ktorá podľa článku 33 ods. 2 písm. b) smernice 2013/32 predstavuje dôvod neprípustnosti žiadosti o medzinárodnú ochranu. V tejto súvislosti z článku 35 ods. 1 uvedenej smernice vyplýva, že tento pojem sa uplatňuje v prípade, ak bol žiadateľ už uznaný v tejto krajine za utečenca a stále môže využívať túto ochranu, alebo v tejto krajine využíva z iného dôvodu dostatočnú ochranu, vrátane využitia zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, za predpokladu, že bude prijatý späť.
53. Pojmy „prvá krajina azylu“ a „bezpečná tretia krajina“ majú preto spoločnú tú vlastnosť, že prijatie alebo readmisia žiadateľa o medzinárodnú ochranu sú podmienené ich uplatnením. Zo znenia článku 35 smernice 2013/32 však vyplýva, že táto podmienka musí byť overená ab initio, a tak kvalifikáciu „prvej krajiny azylu“ nemožno uznať v prípade neprijatia alebo odmietnutia readmisie žiadateľa. Zároveň z článku 38 tejto smernice, ktorý odkazuje na preukázaný vstup žiadateľa len vo svojom odseku 4, vyplýva, že skutočné prijatie alebo readmisia žiadateľov nie sú uvedené medzi predchádzajúcimi podmienkami na označenie krajiny za všeobecne bezpečnú, a treba ich overiť až v štádiu individuálneho posúdenia žiadosti o medzinárodnú ochranu.
54. Zo všetkých týchto úvah vyvodzujem, že okolnosť, že krajina de facto a všeobecne bráni readmisii žiadateľov o medzinárodnú ochranu na jej územie, nebráni tomu, aby členský štát prijal vnútroštátnu právnu úpravu označujúcu túto krajinu ako všeobecne bezpečnú.
55. Riešenie, ktoré navrhujem Súdnemu dvoru, prijať si vyžaduje, ako k tomu nabádajú druhá a tretia prejudiciálna otázka, určiť, do akej miery a v akom okamihu konania začatého určitým žiadateľom o medzinárodnú ochranu sa má zohľadniť odmietnutie zo strany dotknutej tretej krajiny.
2. O druhej a tretej prejudiciálnej otázke
56. Druhou a treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či všeobecné a absolútne odmietnutie zo strany tretej krajiny označenej ako všeobecne bezpečná bráni prijatiu individuálneho aktu, ktorým sa žiadosť o medzinárodnú ochranu považuje za neprípustnú podľa článku 33 ods. 2 písm. c) a článku 38 smernice 2013/32, alebo či sa podmienka týkajúca sa prijatia alebo readmisie musí overiť až v čase výkonu tohto aktu.
57. S cieľom odpovedať na túto otázku treba zdôrazniť, že ak sa na konkrétneho žiadateľa o medzinárodnú ochranu uplatňuje koncepcia „bezpečnej tretej krajiny“, preskúmanie podmienky týkajúcej sa prijatia alebo readmisie tohto žiadateľa sa musí v zásade uskutočniť v dvoch etapách, pričom prvá sa týka prijatia rozhodnutia o neprípustnosti a druhá sa týka jeho vykonania.
58. Pokiaľ ide o prvú z týchto etáp, z článku 38 ods. 2 písm. a) smernice 2013/32 vyplýva, že rozhodnutie o neprípustnosti založené na koncepcii bezpečnej tretej krajiny možno prijať len v rámci vnútroštátnych pravidiel, ktoré stanovujú, že medzi žiadateľom a dotknutou treťou krajinou musí existovať spojenie, na základe ktorého by bolo odôvodnené, aby žiadateľ odišiel do tejto krajiny. Okrem toho odôvodnenie 44 tejto smernice, ktoré sa venuje tomuto pojmu, oslobodzuje členské štáty od povinnosti preskúmať žiadosť o medzinárodnú ochranu vo veci samej len vtedy, ak „existujú dôvody domnievať sa, že žiadateľ bude do tejto krajiny prijatý alebo prijatý späť“. Z týchto textov tak jasne vyplýva, že prijatie rozhodnutia o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu na základe koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ predpokladá, že prijatie žiadateľa touto krajinou alebo jeho prijatie späť je pravdepodobné alebo prinajmenšom možné.
59. Až po tejto počiatočnej fáze musia členské štáty overiť účinnosť prijatia alebo readmisie žiadateľa. Ak sa preukáže, že napriek existencii vyššie uvedenej pravdepodobnosti dotknutá tretia krajina nepovolí žiadateľovi vstup na svoje územie, členské štáty nemôžu vykonať rozhodnutie o neprípustnosti a musia v súlade s článkom 38 ods. 4 uvedenej smernice umožniť tejto osobe začať konanie o posúdení jej žiadosti o medzinárodnú ochranu.
60. V dôsledku toho v prípade, že členské štáty sú už v prvej fáze presvedčené, že žiadateľ nebude môcť odísť do „bezpečnej tretej krajiny“, nemá zmysel v druhej fáze overovať, či k prijatiu alebo readmisii skutočne dôjde. V takejto situácii sa domnievam, že z dôvodu konštatovanej nemožnosti prijatia alebo readmisie žiadateľa o medzinárodnú ochranu už v prvej etape nemôžu členské štáty prijať vo vzťahu k tomuto žiadateľovi rozhodnutie o neprípustnosti založené na koncepcii „bezpečnej tretej krajiny“.
61. Podľa môjho názoru tento záver nemôže byť vyvrátený okolnosťou, že dotknutá krajina bola predtým vo vnútroštátnej právnej úprave označená ako všeobecne bezpečná. Toto označenie, ktoré je podmienené len istotou dodržania zásad uvedených v článku 38 ods. 1 smernice 2013/32, totiž nezávisí od kvalifikácie existencie dôvodov pre domnienku, že konkrétny žiadateľ bude prijatý alebo prijatý späť do tejto krajiny.
62. Navyše sa mi zdá, že túto analýzu potvrdzujú dve skutočnosti.
63. V prvom rade treba pripomenúť, že podľa odôvodnenia 18 smernice 2013/32 „je v záujme členských štátov aj žiadateľov o medzinárodnú ochranu, aby sa o žiadosti o medzinárodnú ochranu rozhodlo čo najskôr bez toho, aby bolo dotknuté vykonanie primeraného a úplného posúdenia“(19). Domnievam sa preto, že v takej situácii, o akú ide v spore vo veci samej, by bolo v rozpore s povinnosťou konať bez zbytočného odkladu, ktorá vyplýva z tohto článku, čakať na okamih výkonu rozhodnutia zamietajúceho žiadosť ako neprípustnú, na to, aby sa vyvodili dôsledky zo skutkového stavu, ktorý je známy od okamihu preskúmavania žiadosti o medzinárodnú ochranu.
64. V druhom rade toto riešenie výslovne preberá normotvorca Únie v nariadení (EÚ) 2024/1348(20). Z odôvodnenia 53 a článku 38 ods. 1 písm. b) tohto nariadenia tak vyplýva, že príslušné orgány členského štátu nemôžu zamietnuť žiadosť o medzinárodnú ochranu ako neprípustnú na základe konceptu „bezpečnej tretej krajiny“, ak je v štádiu posudzovania prípustnosti jasné, že žiadateľ nebude prijatý alebo prijatý späť do dotknutej tretej krajiny.
65. V tomto bode mojej úvahy považujem za dôležité vysvetliť, na základe informácií, ktoré poskytla grécka vláda na pojednávaní, postup orgánov tejto krajiny, keďže ilustruje ťažkosti vyvolané praxou, ktorá spočíva v čakaní na okamih výkonu rozhodnutia o neprípustnosti, hoci už je nesporné, že žiadateľovi o medzinárodnú ochranu nebude z dôvodu všeobecného pozastavenia readmisie do dotknutej tretej krajiny povolený vstup.
66. Schematicky možno tento postup opísať nasledujúcim spôsobom. Grécke orgány najprv prijmú rozhodnutie, ktorým sa žiadosť o medzinárodnú ochranu zamieta ako neprípustná z dôvodu, že vo vzťahu k určitým kategóriám žiadateľov bolo Turecko všeobecne záväzným aktom označené za bezpečnú tretiu krajinu.
67. V štádiu výkonu tohto rozhodnutia sa následne Grécko obráti na Turecko s cieľom zistiť, či je pripravené povoliť žiadateľovi vstup na jeho územie. Keďže turecké orgány odmietajú odpovedať na všetky žiadosti predložené v tomto zmysle, grécke orgány čakajú na uplynutie lehoty, ktorá bola na pojednávaní označená za „primeranú“(21), aby konštatovali, že nemožno pristúpiť k readmisii žiadateľa.
68. Grécka vláda napokon uviedla, že po uvedenom konštatovaní musí dotknutá osoba podať v tomto zmysle novú žiadosť, pretože podľa gréckej právnej úpravy nie sú príslušné orgány povinné z úradnej moci opätovne preskúmať žiadosť o medzinárodnú ochranu.(22)
69. Toto vysvetlenie ma vedie k tomu, že uvediem doplňujúce pripomienky, ktoré môžu podporiť moje závery, a to k rozsahu povinnosti uloženej členským štátom posúdiť z vecného hľadiska žiadosť o medzinárodnú ochranu v prípade, že žiadateľovi nie je povolený vstup na územie bezpečnej tretej krajiny.
70. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 2 písm. c) smernice 2013/32 „žiadateľ“ znamená „štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osobu bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou ešte nebolo prijaté konečné rozhodnutie“, pričom konečné rozhodnutie je definované v článku 2 písm. e) tejto smernice ako „rozhodnutie o tom, či sa štátnemu príslušníkovi tretej krajiny alebo osobe bez štátnej príslušnosti prizná postavenie utečenca alebo postavenie osoby s doplnkovou ochranou na základe [smernice 2011/95]…“. Z uvedeného vyplýva, ako som uviedol v mojich návrhoch, ktoré som predniesol v spojených veciach Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság(23), že migrant prestáva byť žiadateľom o medzinárodnú ochranu až v okamih prijatia rozhodnutia, ktorým sa vylučuje uznanie postavenia utečenca alebo postavenia osoby, ktorá potrebuje doplnkovú ochranu, alebo, inými slovami, rozhodnutia vo veci samej.
71. Pritom účelom uplatnenia koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ je umožniť orgánom členského štátu preniesť zodpovednosť za preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu na inú krajinu, vo vzťahu ku ktorej existuje istota, že s migrantom bude zaobchádzať v súlade so zásadami uvedenými v článku 38 ods. 1 smernice 2013/32. Z tohto hľadiska táto koncepcia zaručuje dotknutej osobe vecné preskúmanie jej žiadosti o medzinárodnú ochranu, či už v členskom štáte, ktorému podala svoju žiadosť, alebo, v prípade skutočného prijatia alebo readmisie, v dotknutej tretej krajine.
72. Na základe týchto skutočností sa domnievam, že je potrebné rozlišovať dve situácie.
73. Prvou z týchto situácií je prípad, keď členský štát po zistení, že existujú dôvody domnievať sa, že žiadateľ odíde do krajiny kvalifikovanej ako „bezpečná tretia krajina“, prijme rozhodnutie o neprípustnosti. Ak sa v štádiu výkonu tohto rozhodnutia ukáže, že táto krajina nepovolí vstup tejto osoby na svoje územie, táto osoba si zachová svoje postavenie žiadateľa, a tak členský štát musí ex offo opätovne posúdiť žiadosť o medzinárodnú ochranu.
74. Druhá z týchto situácií zodpovedá situácii v spore vo veci samej. V takom prípade musí členský štát pokračovať v posudzovaní žiadosti o medzinárodnú ochranu bez toho, aby mohol prijať rozhodnutie o neprípustnosti na základe koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“.(24)
75. Vzhľadom na všetky tieto skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že ak členský štát nadobudol v čase posudzovania žiadosti o medzinárodnú ochranu istotu, že žiadateľovi nebude povolené odísť na územie krajiny označenej za všeobecne bezpečnú, článok 38 smernice 2013/32 bráni prijatiu rozhodnutia o neprípustnosti založeného na koncepcii „bezpečnej tretej krajiny“.
VI. Návrh
76. Vzhľadom na všetky tieto úvahy navrhujem odpovedať na prejudiciálne otázky, ktoré položila Symvoulio tis Epikrateias (Štátna rada, Grécko), takto:
Článok 38 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany sa má vykladať v tom zmysle, že:
– nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá označuje tretiu krajinu ako všeobecne bezpečnú pre určité kategórie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, hoci napriek svojej právnej povinnosti táto krajina všeobecným spôsobom a bez predvídateľnej vyhliadky na zmenu tohto stanoviska pozastavila prijímanie alebo readmisiu týchto žiadateľov,
– bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá predpokladá prijatie rozhodnutia, ktorým sa pri uplatnení koncepcie „bezpečnej tretej krajiny“ rozhodne o neprípustnosti žiadosti o medzinárodnú ochranu, hoci členský štát pri preskúmavaní tejto žiadosti nadobudol istotu, že dotknutá tretia krajina neumožní žiadateľovi vstup na svoje územie.