Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTHONY MICHAEL COLLINS
presentadas el 13 de junio de 2024 (1)
Asuntos acumulados C‑146/23 y C‑374/23
XL
contra
Sąd Rejonowy w Białymstoku
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białymstok, Polonia)]
y
SR,
RB
contra
Lietuvos Respublika
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna, Lituania)]
«Procedimiento prejudicial — Estado de Derecho — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Obligación de los Estados miembros de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión — Principio de independencia de los jueces — Retribución de los jueces»
Introducción
1. La retribución de los jueces ha sido objeto de preocupación desde que existen sistemas estatales basados en la separación de poderes. Como Alexander Hamilton profetizó en El Federalista, «después de la permanencia en el cargo, nada puede contribuir más eficazmente a la independencia de los jueces que el proveer en forma estable a su remuneración. […] Conforme al modo ordinario de ser de la naturaleza humana, UN PODER SOBRE LA SUBSISTENCIA DE UN HOMBRE EQUIVALE A UN PODER SOBRE SU VOLUNTAD. Y no podemos esperar que se realice nunca en la práctica la separación completa del poder judicial y del legislativo en ningún sistema que haga que el primero dependa para sus necesidades pecuniarias de las asignaciones ocasionales del segundo». (2)
2. Las presentes peticiones de decisión prejudicial brindan al Tribunal de Justicia la oportunidad de volver a revisar y de profundizar su jurisprudencia existente sobre la retribución de los jueces de acuerdo con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, (3) en el contexto de los principios de independencia judicial y de tutela judicial efectiva. (4)
3. En sus sentencias de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, (5) y de 7 de febrero de 2019, Escribano Vindel, (6) el Tribunal de Justicia declaró que el hecho de que los miembros del Poder Judicial perciban un nivel de retribuciones en consonancia con la importancia de sus funciones constituye una garantía inherente a la independencia judicial. Para cumplir esa exigencia, el órgano jurisdiccional (7) debe ejercer sus funciones de forma autónoma, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones. (8) El Tribunal de Justicia equiparó esta exigencia con la inamovilidad de los miembros de la judicatura, estableciendo así un vínculo directo entre la inamovilidad de los jueces y su seguridad material. (9)
4. Al igual que otros cargos públicos y funcionarios, los jueces no son inmunes a la reducción de su retribución. (10) En la sentencia de los jueces portugueses y la sentencia Escribano Vindel, el Tribunal de Justicia declaró que el principio de independencia judicial consagrado en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, no se opone a que los Estados miembros adopten medidas para reducir la remuneración de los jueces en determinadas circunstancias. Con el fin de eliminar lo que se consideraba un déficit presupuestario excesivo, la República de Portugal y el Reino de España (11) redujeron los salarios de todos los cargos públicos y empleados del sector público, incluidos los que trabajaban en las ramas legislativa, ejecutiva y judicial del Estado. (12)Esas medidas no estaban dirigidas a los miembros de la judicatura ni les dispensaban un trato especial. Además, eran de carácter limitado y temporal. (13)
5. Las presentes peticiones de decisión prejudicial se han planteado en el contexto de la aplicación de medidas de carácter general que rigen la retribución de los jueces en Polonia y Lituania y no guardan relación con la reducción de la retribución de jueces concretos, como ocurre en los procedimientos sancionadores. Esas medidas también tienen mayor alcance que las que el Tribunal de Justicia examinó en la sentencia de los jueces portugueses y en la sentencia Escribano Vindel. Los órganos jurisdiccionales remitentes solicitan al Tribunal de Justicia que evalúe el papel del legislador y del Ejecutivo en el proceso de determinación de la retribución de los jueces y de su eventual reducción. También desean que se dilucide si del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, pueden extraerse criterios de orientación a efectos de ese proceso.
Marco jurídico — Derecho nacional
Derecho polaco
6. El artículo 178 de la Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constitución de la República de Polonia) prevé:
«1. Los jueces, en el ejercicio de su cargo, son independientes y están sometidos únicamente a la Constitución y a las leyes.
2. Se garantiza a los jueces unas condiciones de trabajo y una retribución adecuadas a la dignidad del cargo y al ámbito de sus funciones.
[…]»
7. El artículo 91 de la ustawa — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios), de 27 de julio de 2001, (14) establece lo siguiente:
«[…]
1c. El salario base anual de los jueces se basará en la retribución media del segundo trimestre del año anterior, publicada en el Diario Oficial de la República de Polonia “Monitor Polski” por el Presidente del Główny Urząd Statystyczny [(Oficina Central de Estadística, Polonia)] […], con la salvedad del apartado 1d.
1d. Cuando la retribución media, mencionada en el apartado 1c, sea inferior a la retribución media publicada para el segundo trimestre del año anterior, se adoptará como base de determinación el salario base del juez en su nivel actual.
2. El salario base de los jueces se expresará en grados, calculándose su importe mediante la aplicación de coeficientes multiplicadores a la base de determinación del salario base a que se refiere el apartado 1c. Los grados del salario base para cada plaza y los coeficientes multiplicadores aplicados para determinar el importe del salario base de los jueces en los distintos grados se establecen en el anexo de la presente ley.
[…]
7. Asimismo, la retribución de los jueces se diferenciará mediante un complemento de antigüedad del 5 % del salario base, pagadero a partir del sexto año de servicio, que se incrementará anualmente en un punto porcentual hasta alcanzar un máximo del 20 % del salario base.»
8. El 17 de diciembre de 2021, el legislador polaco adoptó la ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Ley sobre Medidas Especiales destinadas a la Aplicación de la Ley de Presupuestos de 2022). (15) Esa ley entró en vigor el 1 de enero de 2022. Según su artículo 8:
«1. En el año 2022, la base de determinación del salario base de los jueces, mencionada en el artículo 91, apartado 1c, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, de 27 de julio de 2001 (Dz. U. de 2020, posición 2072, y de 2021, posiciones 1080 y 1236) estará constituida por la retribución media del segundo trimestre de 2020 publicada en el comunicado del Presidente de la Oficina Central de Estadística.
2. La base mencionada en el apartado 1 se incrementará en un importe de 26 eslotis polacos (PLN).
3. Cuando otras disposiciones hagan referencia a la base de determinación del salario base de los jueces a que se refiere el artículo 91, apartado 1c, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, de 27 de julio de 2001, dicha base corresponderá, en lo que respecta al año 2022, a la retribución media del segundo trimestre del año 2020 indicada en el comunicado del Presidente de la Oficina Central de Estadística, incrementada en 26 PLN.
4. Cuando otras disposiciones hagan referencia a la retribución de los jueces, dicha retribución corresponderá, en lo que respecta al año 2022, a la retribución calculada con arreglo a los apartados 1 y 2.»
9. El 1 de diciembre de 2022, el legislador polaco adoptó la ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Ley sobre Medidas Especiales destinadas a la Aplicación de la Ley de Presupuestos de 2023). (16) Esa ley entró en vigor el 1 de enero de 2023. Según su artículo 8:
«1. En el año 2023, la base de determinación del salario base de los jueces, mencionada en el artículo 91, apartado 1c, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, de 27 de julio de 2001 (Dz. U. de 2020, posición 2072, en su versión modificada), asciende a 5 444,42 PLN.
2. Cuando otras disposiciones hagan referencia a la base de determinación del salario de los jueces a que se refiere el artículo 91, apartado 1c, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, de 27 de julio de 2001, su importe ascenderá a 5 444,42 PLN en el año 2023.»
Derecho lituano
10. El artículo 3 de la Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (Ley de la República de Lituania relativa a la Retribución de los Jueces; en lo sucesivo, «LRJ»), en su versión en vigor desde el 1 de enero de 2022 hasta el 30 de junio de 2023, (17) dispone que, para calcular la retribución de los jueces, se empleará el baremo base correspondiente al salario (retribución) de los políticos del Estado, jueces, funcionarios del Estado, empleados públicos y trabajadores de instituciones financiadas por el Estado y por los municipios de la República de Lituania en un año determinado, adoptado por el Lietuvos Respublikos Seimas (Parlamento de la República de Lituania). El baremo base del siguiente ejercicio fiscal habrá de fijarse mediante convenio colectivo nacional teniendo en cuenta la tasa de inflación anual media del año anterior (tal como resulta del índice nacional de precios al consumo), el nivel del salario mensual mínimo y los efectos de otros factores que inciden en el nivel y la evolución del salario medio en el sector público. El Parlamento de la República de Lituania aprobará el baremo base acordado en el convenio colectivo nacional. Si el convenio colectivo nacional no se ha concluido o no se ha modificado para el 1 de junio del año en curso, el Parlamento, a propuesta del Lietuvos Respublikos Vyriausybė (Gobierno de la República de Lituania), adoptará el baremo base del siguiente ejercicio fiscal, tras evaluar y tener en cuenta las circunstancias mencionadas en el presente artículo. El nuevo baremo base que haya de aprobarse no podrá ser inferior al existente, a menos que se acredite y se declare la existencia de circunstancias excepcionales de conformidad con el procedimiento previsto en la Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinis įstatymas Nr XII-1289 (Ley Constitucional de la República de Lituania n.º XII‑1289 sobre la Aplicación del Tratado Fiscal), de 6 de noviembre de 2014 (TAR, 2014, n.º 17028).
11. Con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la LRJ, la retribución de los jueces (18) consistía (19) en: i) el salario; ii) un complemento por la antigüedad en el servicio al Estado lituano; iii) un complemento por trabajar y estar de guardia en los días de descanso y festivos y por sustitución, y iv) una prima por incremento de la carga de trabajo. Conforme al capítulo II del anexo de la LRJ, el salario de los jueces (20) se determina multiplicando el baremo base por el coeficiente salarial que figura en el anexo de la LRJ. En 2022, el baremo base ascendía a 181 euros, y en 2023, a 186 euros. El coeficiente salarial para un juez de un tribunal regional era de 17,2. (21)
12. El artículo 3 de la Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas Nr. XIV-2011 [Ley de la República de Lituania n.º XIV-2011, por la que se determina el baremo base del salario (retribución) y se modifican los créditos relativos a los salarios], de 25 de mayo de 2023 (TAR, 2023, n.º 11589), establece lo siguiente:
«Baremo base del salario (retribución)
1. Para calcular el salario (retribución) de los trabajadores a que se refiere el artículo 2 de la presente ley, el baremo base del salario (retribución) será igual al salario mensual medio del país (incluidas empresas individuales) del año 2022, publicado por la Valstybės duomenų agentūra [(Oficina Nacional de Estadística, Lituania)] y fijado en 1 785,4 euros.
2. A efectos de la aplicación del baremo base del salario (retribución) previsto en el apartado 1 del presente artículo, el nuevo salario no podrá ser inferior al salario (retribución) que viniera aplicándose con anterioridad.»
13. El nuevo sistema de retribución de los jueces de los tribunales del orden jurisdiccional general y de los tribunales especializados de la República de Lituania entró en vigor el 1 de julio de 2023. Mediante la orden n.º 1R-85 del Lietuvos Respublikos teisingumo ministras (Ministro de Justicia de la República de Lituania), de 2 de abril de 2004, y la resolución del Lietuvos advokatų taryba (Colegio de Abogados de Lituania), de 26 de marzo de 2004, se aprobaron recomendaciones sobre los honorarios máximos que los abogados podían aplicar por la prestación de servicios jurídicos en asuntos civiles.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Asunto C‑146/23
14. XL fue nombrado juez del Sąd Rejonowy w Suwałkach (Tribunal de Distrito de Suwałki, Polonia) el 4 de diciembre de 2003. El 3 de abril de 2007, fue destinado en comisión de servicios al Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok, Polonia), en el que ejerce actualmente su actividad. Desde el 5 de agosto de 2021, XL tiene la categoría salarial de grado «cinco». La retribución mensual de XL se determina multiplicando su salario base, igual a 5 050,48 PLN en 2022 y a 5 444,42 PLN en enero de 2023, por un coeficiente igual a 2,5, al que se suma un complemento del 20 % del salario base por antigüedad. (22) XL interpuso una demanda contra su empleador, el Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok), en la que solicitaba que se le abonasen 10 000 PLN por el trabajo desarrollado entre el 1 de julio de 2022 y el 31 de enero de 2023, más los intereses legales de demora devengados por ese importe. Esa cuantía representa la diferencia entre el salario que XL percibió entre el 1 de julio de 2022 y el 31 de enero de 2023 y el salario que se le adeuda de acuerdo con el mecanismo previsto en el artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios. Según XL, esa diferencia asciende a 1 362,12 PLN al mes en lo que concierne a los meses de julio a noviembre de 2022, a 1 053,90 PLN con respecto al mes de diciembre de 2022 (23) y a 2 135,50 PLN para el mes de enero de 2023.
15. XL fundamenta su pretensión en que las leyes sobre medidas especiales destinadas a la aplicación de la Ley de Presupuestos de 2021, de 2022 y de 2023 no respetan la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios, la Constitución de la República de Polonia ni el Derecho de la Unión toda vez que, al reducir su retribución, conculcan el principio de independencia judicial y crean condiciones que permiten a los Poderes Legislativo y Ejecutivo influir en el contenido de las resoluciones judiciales. El empleador de XL arguye que le pagó conforme a la ley y que no puede determinar la retribución de los jueces por propia iniciativa.
16. Ambas partes hacen referencia a la exposición de motivos introducida por el Gobierno en el borrador de las leyes sobre medidas especiales destinadas a la aplicación de la Ley de Presupuestos de 2021, de 2022 y de 2023, aunque extraen conclusiones diametralmente opuestas. XL destaca la «congelación» de los salarios de los jueces en comparación con el incremento de la retribución de los consejeros de algunas entidades públicas (de entre un 40 % y un 60 %). El empleador de XL hace referencia a la falta de recursos disponibles distintos de los previstos en su presupuesto.
17. Según el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios establece los mecanismos para calcular el salario base de los jueces para un año determinado por referencia al salario medio del segundo trimestre del año anterior. Ese mecanismo, que se introdujo el 22 de abril de 2009, pretende garantizar que el sistema de retribución de los jueces cumpla los criterios exigidos por el artículo 178, apartado 2, de la Constitución de la República de Polonia. La modificación introducida en 2009 estaba dirigida a velar por que el cálculo del salario de los jueces fuera más objetivo y a reducir la influencia de las demás autoridades en la fijación del nivel del salario base de los jueces. Antes de esa modificación, el sistema de cálculo del salario de los jueces se basaba, entre otras cosas, en un importe básico previsto en los presupuestos generales del Estado.
18. El órgano jurisdiccional remitente observa que «el mecanismo […] que determinaba la base de la retribución de los jueces ha sido modificado en tres ocasiones por iniciativa del Poder Ejecutivo mediante las leyes sobre medidas especiales destinadas a la aplicación de la Ley de Presupuestos de 2021, de 2022 y de 2023». (24) En 2021, los salarios de los jueces se «congelaron» y su salario base se determinó por referencia al salario medio del segundo trimestre de 2019 en lugar de al salario medio del segundo trimestre de 2020. En 2022, los salarios base de los jueces se calcularon por referencia al salario medio del segundo trimestre de 2020. Ello dio lugar a un incremento, en comparación con el salario medio del segundo trimestre de 2021. En 2023, los salarios de los jueces ya no se determinaron sobre la base del salario medio del segundo trimestre de 2022, sino basándose en un importe básico fijo. (25)
19. Las modificaciones introducidas en la Ley de Presupuestos de 2021 se debieron a la situación económica de Polonia tras el brote de COVID-19. Las disposiciones relativas a los Presupuestos Generales de 2022 no mencionaban ninguna circunstancia particular, mientras que las referidas a los Presupuestos Generales de 2023 se referían al impacto presupuestario de la pandemia de COVID-19 y de la invasión de Ucrania por parte de Rusia.
20. En diciembre de 2022, la Presidenta Primera del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia), (26) el Presidente del Naczelny Sąd Administracyjny (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Polonia) (27) y la Krajowa Rada Sądownictwa (Consejo Nacional del Poder Judicial) (28) presentaron demandas independientes ante el Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional, Polonia) impugnando la constitucionalidad de las disposiciones presupuestarias referidas a los salarios de los jueces para 2023. El órgano jurisdiccional remitente comparte las reservas manifestadas por esas partes en los procedimientos de que se trata. Entiende que «congelar» durante tres años el sistema de cálculo de las retribuciones de los jueces con respecto a un parámetro objetivo, a saber, el salario medio del segundo trimestre del año anterior, menoscaba la independencia judicial. Equivale a una amenaza de reducción permanente, reiterada y sistemática de la retribución de los jueces con el fin de someter al Poder Judicial a los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Esa amenaza resulta particularmente evidente a la luz de la reciente crisis del Estado de Derecho en Polonia. Además, resulta completamente incomprensible dada la estabilidad de la situación económica del Estado polaco. El órgano jurisdiccional remitente también considera que la alteración de las normas de determinación de la retribución de los jueces en perjuicio de estos, en particular, cuando se compara con el incremento del coste de la vida, puede tener un impacto negativo en cualquier iniciativa para mejorar el funcionamiento de los tribunales. (29) Existe un riesgo significativo de que los jueces presenten un gran número de demandas para impugnar el nivel de los salarios que han recibido en 2021, 2022 y 2023.
21. En consecuencia, el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, que determina los valores sobre los que se fundamenta la Unión Europea, con referencia al respeto del Estado de Derecho, y el artículo 19, apartado 1, párrafo segundo, de ese Tratado, en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que imponen a los Estados miembros garantizar la tutela judicial efectiva basada en el derecho a un juez independiente e imparcial, en el sentido de que el principio de independencia judicial se opone a disposiciones de la legislación nacional que, para limitar el gasto presupuestario, se apartan del mecanismo de determinación de la retribución de los jueces con arreglo a criterios objetivos y exentos de cualquier injerencia arbitraria de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y dan lugar a una reducción permanente de la retribución de los jueces, lo que vulnera las garantías constitucionales consistentes en que se asegure a los jueces una retribución adecuada a la dignidad de su cargo y al ámbito de sus funciones y en que la justicia sea impartida por órganos jurisdiccionales y jueces independientes?»
Asunto C‑374/23
22. Los demandantes, SR y RB, son jueces del Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna, Lituania). Han presentado una demanda de indemnización por daños y perjuicios contra la Lietuvos Respublika (República de Lituania) por su falta de actuación. (30) SR solicita una indemnización por importe de 74 286,09 euros, y RB, de 95 620,17 euros. (31) La resolución de remisión no explica el procedimiento seguido por los demandantes para llegar a esos importes.
23. SR y RB arguyen que el baremo de su retribución depende de la voluntad política de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. En su opinión, ello es incompatible con el principio de independencia judicial, consagrado en el artículo 109 de la Lietuvos Respublikos Konstitucija (Constitución de la República de Lituania) y con las obligaciones internacionales de la República de Lituania.
24. La República de Lituania solicita que se desestime la demanda de SR y RB. Señala, entre otras cosas, que el baremo base de la retribución de los empleados del sector público se fija cada año en función de los recursos y los compromisos financieros del Estado. Entre 2018 y 2023, el baremo base fue incrementado sistemáticamente a la luz de las condiciones económicas y sociales, de los compromisos del Estado y de la estimación de los recursos económicos disponibles. El baremo base tiene «un efecto económico directo en el sector privado y en el salario medio nacional». La República de Lituania también aduce que el sistema de retribución de los jueces es una facultad discrecional constitucional exclusiva del Estado y sus instituciones.
25. Según el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna), la retribución mensual bruta de los jueces de los tribunales regionales ascendió a 2 440,85 euros en 2008 y a 2 362 euros en 2021. (32) Aunque aparentemente la retribución de los jueces se incrementó en torno a un 8 % en el período de 13 años comprendido entre los años 2008 y 2021, en realidad disminuyó, solo por las modificaciones fiscales, un 3,2 % en términos nominales. El órgano jurisdiccional remitente señala que, desde finales de 2021, la retribución de los jueces se está acercando al salario mensual medio nacional. En el primer trimestre de 2022, el salario mensual medio nacional era de 1 729,90 euros y la retribución mensual media de un juez era de 3 113,20 euros. (33)
26. El Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) observa que, mientras que los honorarios recomendados que un abogado puede aplicar por hora de trabajo ascienden a 179,90 euros, (34) el salario bruto por hora de trabajo de un juez de un tribunal regional (35) representa aproximadamente 20 euros. La República de Lituania, al validar, entre otras cosas, los honorarios máximos que pueden aplicar los abogados, dispensa distinto trato a los abogados y a los jueces en lo que respecta a sus respectivos ingresos, infringiendo así los artículos 29 y 48 de la Constitución de la República de Lituania, que consagran la no discriminación y la igualdad de trato en lo que respecta a los derechos humanos, (36) y el artículo 2 TUE. El Gobierno lituano reconoce de forma implícita que el baremo base de la retribución de los jueces no debería depender de la voluntad política de los Poderes Legislativo o Ejecutivo, sino de indicadores económicos nacionales. (37) En este contexto, el Gobierno lituano ha puesto en marcha una reforma de la retribución de los funcionarios, con el fin de garantizar que la retribución del personal dependiente del Estado se calcule por referencia a esos indicadores económicos.
27. A la luz de las consideraciones anteriores, el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1. ¿Deben interpretarse los valores de democracia, Estado de Derecho, respeto de los derechos humanos y justicia, consagrados en el artículo 2 TUE, y las disposiciones del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en el sentido de que confieren a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de los Estados miembros la facultad discrecional ilimitada y exclusiva de fijar, mediante la legislación nacional, la remuneración de los jueces conforme a un baremo que depende exclusivamente de la voluntad de los Poderes Legislativo y Ejecutivo?
2. ¿Deben interpretarse las disposiciones del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y las del artículo 47 de la Carta, que se refieren, en particular, a la independencia judicial, en el sentido de que permiten a los Estados miembros adoptar, mediante la legislación nacional, normas que fijan la remuneración de los jueces por debajo de la remuneración o de los honorarios establecidos por el Estado para las personas que ejercen otras profesiones jurídicas?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
28. XL, el Gobierno polaco y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas en el asunto C‑146/23.
29. En su sentencia de 8 de noviembre de 2023, K 1/23, el Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) declaró, entre otras cosas, que los artículos 8 y 9 de la Ley sobre Medidas Especiales destinadas a la Aplicación de la Ley de Presupuestos de 2023, de 1 de diciembre de 2022, son «incompatibles» con el artículo 178, apartado 2, de la Constitución de la República de Polonia.
30. Mediante decisión de 16 de noviembre de 2023, el Presidente del Tribunal de Justicia solicitó al Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok), en primer lugar, que indicara si deseaba mantener la parte de su petición de decisión prejudicial referida al período comprendido entre el 1 de enero de 2023 y el 31 de enero de 2023 y, en segundo lugar, que explicara el posible impacto de la sentencia del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) sobre la legalidad del artículo 8, apartados 1 y 2, de la Ley sobre Medidas Especiales destinadas a la Aplicación de la Ley de Presupuestos de 2022.
31. En su respuesta de 30 de noviembre de 2023, el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok) confirmó que el Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) había declarado que los artículos 8 y 9 de la Ley sobre Medidas Especiales destinadas a la Aplicación de la Ley de Presupuestos de 2023, (38) de 1 de diciembre de 2022, eran «incompatibles con» el artículo 178, apartado 2, de la Constitución de la República de Polonia y, que, por consiguiente, esas disposiciones ya no estaban en vigor. (39)
32. El Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok) también manifestó que tenía la intención de mantener la totalidad de su petición de decisión prejudicial, incluida la parte correspondiente al período comprendido entre el 1 de enero de 2023 y el 31 de enero de 2023. Según el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok), la sentencia del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) se limita a pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos 8 y 9 de la Ley sobre Medidas Especiales destinadas a la Aplicación de la Ley de Presupuestos de 2023, de 1 de diciembre de 2022, a la luz del artículo 178, apartado 2, de la Constitución de la República de Polonia y de la dignidad del cargo de juez, en relación con el ámbito de las funciones de los jueces. En esa sentencia, no se examinó el principio de independencia judicial y de no injerencia de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Además, el Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) tampoco analizó la Ley sobre Medidas Especiales destinadas a la Aplicación de la Ley de Presupuestos de 2022.
33. Los Gobiernos lituano y polaco y la Comisión han presentado observaciones escritas en el asunto C‑374/23.
34. Mediante resolución de 23 de enero de 2024, se ordenó la acumulación de los asuntos C‑146/23 y C‑374/23 a efectos de la fase oral del procedimiento y de la sentencia.
35. En la vista, celebrada el 12 de marzo de 2024, se oyeron los Gobiernos lituano y polaco y la Comisión presentaron sendos informes orales y respondieron a las preguntas del Tribunal de Justicia.
Análisis
Competencia del Tribunal de Justicia para conocer del asunto C‑374/23
36. El Gobierno lituano (40) señala que los Estados miembros tienen competencia exclusiva para regular la retribución de los jueces, de otros cargos públicos y de los funcionarios de conformidad con su Derecho nacional. Por consiguiente, el Derecho de la Unión no entra en juego. Al redactar sus leyes presupuestarias, el Gobierno lituano debe tener en cuenta, entre otras cosas, la situación socioeconómica en Lituania, las necesidades y recursos del Estado y los compromisos financieros de este. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre los límites del margen de apreciación de que disponen los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Lituania conforme a la Constitución de la República de Lituania, según la interpreta el Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional de la República de Lituania). Según dicha parte, el Tribunal de Justicia carece de competencia al respecto.
37. De reiterada jurisprudencia resulta que, si bien corresponde a los Estados miembros determinar cómo organizan su Administración de justicia, al ejercer esta competencia deben cumplir el Derecho de la Unión y, en particular, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. (41) Con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo,los Estados miembros deben garantizar que los órganos jurisdiccionales que puedan tener que resolver sobre la interpretación o la aplicación del Derecho de la Unión (42) cumplan las exigencias de la tutela judicial efectiva. (43) Esa disposición se opone a disposiciones nacionales relativas a la organización de la Administración de justicia que reduzcan la protección del valor del Estado de Derecho. (44) De este modo, los Estados miembros están obligados a diseñar la organización de la Administración de justicia de manera que se garantice que cumple los requisitos del Derecho de la Unión. Estos incluyen, en particular, la independencia de los tribunales que deban pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con la aplicación o la interpretación del Derecho de la Unión, a fin de garantizar a los justiciables la tutela judicial efectiva de los derechos que este les confiere. (45)
38. De dicha jurisprudencia y, en particular, de la sentencia de los jueces portugueses y de la sentencia Escribano Vindel resulta que el Tribunal de Justicia es competente para interpretar al Derecho de la Unión en asuntos que guarden relación con la organización del sistema judicial de los Estados miembros, incluida la retribución de los jueces.
Admisibilidad de las cuestiones prejudiciales planteadas en el asunto C‑374/23
39. El Gobierno lituano aduce que la petición de decisión prejudicial en el asunto C‑374/23 es inadmisible porque las cuestiones prejudiciales planteadas por el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) no están relacionadas con los hechos ni con el objeto del litigio de que conoce ese tribunal. Por lo tanto, no es necesaria una respuesta del Tribunal de Justicia para resolver el litigio principal.
40. El artículo 267 TFUE establece que las cuestiones prejudiciales planteadas deben ser «necesarias» para que el órgano jurisdiccional remitente pueda «emitir su fallo» en el asunto de que conoce. Así, el Tribunal de Justicia ha recordado reiteradamente que tanto del tenor como del sistema del artículo 267 TFUE se desprende que los órganos jurisdiccionales nacionales no pueden plantear cuestiones prejudiciales a menos que ante ellos penda un litigio en el que proceda adoptar una decisión que pueda tener en cuenta la sentencia prejudicial. (46)
41. El litigio principal en el asunto C‑374/23 tiene por objeto una demanda de indemnización por daños y perjuicios presentada contra la República de Lituania por dos jueces, SR y RB, en la que estos aducen que la potestad de los Poderes Legislativo y Ejecutivo para determinar su retribución es incompatible con la independencia judicial. Ese es el elemento de conexión del litigio de que conoce el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) con la interpretación del Derecho de la Unión que ese órgano jurisdiccional solicita. Por consiguiente, desde mi punto de vista, la interpretación del Tribunal de Justicia es «necesaria» para permitir al órgano jurisdiccional remitente emitir su fallo. (47)
Pertinencia del artículo 2 TUE y del artículo 47 de la Carta en los asuntos acumulados C‑146/23 y C‑374/23
42. Según el Gobierno lituano, dado que la regulación de la retribución de los jueces es competencia exclusiva de los Estados miembros, estos no aplican el Derecho de la Unión cuando determinan esa retribución. De ello resulta que, de conformidad con el artículo 51, apartado 1, de la Carta, esta no se aplica al litigio principal.
43. El artículo 51, apartado 1, de la Carta dirige las disposiciones de esta a los Estados miembros únicamente cuando dichos Estados apliquen el Derecho de la Unión. De las resoluciones de remisión en los asuntos C‑146/23 y C‑374/23 no se desprende que XL o SR y RB invoquen un derecho conferido por una disposición del Derecho de la Unión o que sean objeto de actuaciones que constituyan una aplicación del Derecho de la Unión. Las resoluciones de remisión tampoco ponen de manifiesto algún problema en cuanto a la interpretación o aplicación de una norma de Derecho de la Unión. Ningún elemento de las peticiones de decisión prejudicial apunta a que alguna persona invoque el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta. Así pues, no parece que pueda invocarse el artículo 47 de la Carta en el litigio principal. (48)
44. El artículo 19 TUE se refiere con mayor concreción al valor del Estado de Derecho proclamado en el artículo 2 TUE. De conformidad con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, los Estados miembros deben establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva de los justiciables en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. La tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables es un principio general del Derecho de la Unión que emana de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros (49) y que reafirma el artículo 47 de la Carta. (50) En estas circunstancias, no creo que el Tribunal de Justicia deba interpretar el artículo 2 TUE al margen del artículo 19 TUE. (51)
Sobre el fondo
45. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok) y el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) solicitan que se interprete el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, en relación con dos aspectos. En primer lugar, preguntan si esa disposición contempla la posibilidad de que el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo adopten leyes para determinar o reducir la retribución de los jueces. En segundo lugar, si los Estados miembros adoptan tales leyes, los órganos jurisdiccionales remitentes se preguntan qué criterios deben respetan esos Estados miembros para cumplir la citada disposición.
46. Constituye jurisprudencia reiterada que el Derecho de la Unión no impone a los Estados miembros un modelo constitucional determinado que rija las relaciones y la interacción entre los diferentes Poderes del Estado, en particular en lo que se refiere a la definición y delimitación de las respectivas competencias de dichos Poderes. En la elección de su modelo constitucional, los Estados miembros están obligados a respetar, en particular, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, evitando vulnerar la independencia judicial y no inmiscuyéndose en la función jurisdiccional. (52) Dadas las diferentes estructuras políticas y constitucionales de los Estados miembros, el papel que desempeñan quienes participan en la determinación del baremo y de los elementos retributivos de los jueces puede variar de forma significativa. (53) En una democracia, el principio de separación de poderes y la necesidad de resguardar al Poder Judicial frente a presiones externas indebidas de, entre otros, los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no impide que estos determinen gran parte de los aspectos de la estructura judicial del Estado, incluida la retribución de los jueces.
47. Para garantizar la transparencia, la objetividad y la seguridad jurídica, (54) los Estados miembros deben establecer un marco jurídico que facilite la determinación de la retribución de los jueces, identificando a quienes intervienen en ese proceso y las funciones que tienen asignadas. (55) Dicho marco deberá tratar de proteger la independencia judicial garantizando que el nivel de retribución de los jueces se adecue a la importancia de las funciones de estos. La normativa nacional que regule la retribución de los jueces deberá basarse en criterios pertinentes, objetivos y verificables, que respeten el principio de proporcionalidad. De ello se sigue que la retribución de los jueces no puede determinarse o reducirse de forma discrecional o en función de circunstancias individuales. Una normativa nacional destinada a reducir el nivel retributivo de los jueces deberá justificar, en términos claros, su razón de ser. Cualquier reducción de la retribución de los jueces derivada de tal normativa deberá ser temporal y su importe y duración deberán ajustarse a la gravedad y persistencia de las circunstancias que hayan justificado su adopción y evolucionar en función de estos parámetros. La reducción de retribución no podrá, en ningún caso, dirigirse específicamente a la judicatura dispensándole un trato desfavorable. (56) Para evaluar si la medida está dirigida específicamente a la judicatura, la reducción deberá tomar en consideración la evolución de la retribución de los jueces y de la de otros cargos públicos comparables. teniendo en cuenta, en particular, cualquier aumento reciente de dicha retribución. (57) Para garantizar que se cumplen esos principios y asegurar su estabilidad, las normas que regulen la retribución de los jueces y cualquier eventual reducción de esta deben estar sujetas a control judicial. (58)
48. Las peticiones de decisión prejudicial hacen referencia a la retribución de base de los jueces en Polonia y Lituania. (59) A la luz de la definición del término «retribución» recogida en el artículo 157 TFUE, apartado 2, párrafo primero, cualquier gratificación, en dinero o en especie, actual o futura, que los jueces reciban directa o indirectamente por razón de su cargo debe ser tenida en cuenta a efectos de determinar si la retribución de estos está en consonancia con la importancia de sus funciones. (60) Los complementos o asignaciones que reciban por ejercer determinadas funciones o asumir tareas o responsabilidades adicionales, (61) por antigüedad o por permanencia en el servicio o experiencia, las pensiones de jubilación no contributivas o subvencionadas (62) y cualquier atención sanitaria adicional a la que se proporciona a los trabajadores en general con arreglo al sistema nacional de seguridad social, el alojamiento o la utilización de un vehículo o teléfono con fines privados son ejemplos de retribuciones en dinero o en especie que deben ser tenidas en cuenta. (63) Las limitaciones o incompatibilidades de los jueces para el ejercicio de otras actividades económicas (64) también deben ser tomadas en consideración para apreciar el carácter adecuado de su retribución. (65)
49. Habida cuenta de la falta de armonización, de las distintas condiciones socioeconómicas existentes en la Unión Europea y de las diferentes limitaciones presupuestarias a las que se enfrentan los Estados miembros, estos últimos están en mejor situación para determinar la retribución de sus jueces en su territorio. Con sujeción a la obligación imperativa que establece el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, los Estados miembros disfrutan pues de cierto margen de apreciación a la hora de determinar la retribución de los jueces. Ese margen de apreciación no es ilimitado. Elementos objetivos como el salario mínimo o medio nacional —multiplicado por un coeficiente — o el salario de otros cargos públicos a nivel nacional o de funcionarios con responsabilidades análogas constituyen parámetros aceptables en los que los Estados miembros pueden basarse, junto con otros criterios socioeconómicos como el coste de la vida (el índice de precios al consumo del correspondiente Estado miembro) o la tasa de inflación, para determinar la retribución de los jueces. (66) Dado que los baremos salariales, incluido el salario mínimo, no están armonizados en la Unión Europea (67) y varían de forma significativa habida cuenta de la disparidad de condiciones socioeconómicas que existen en los distintos Estados miembros, (68) una mera comparación de la retribución en términos exclusivamente monetarios resulta inadecuada. La retribución de los jueces debe apreciarse en el contexto socioeconómico nacional propio de cada Estado miembro. (69)
50. Al apreciar la adecuación de la retribución de los jueces debe comprobarse si, en un contexto socioeconómico concreto, esa retribución es suficiente para atraer, conservar y motivar a personas de elevada integridad moral procedente de distintos entornos que cuenten con la cualificación profesional y la experiencia necesarias. (70) Una retribución inadecuada puede minar la moral, reducir la productividad y, en última instancia, dificultar la contratación al desalentar el deseo de los candidatos cualificados de formar parte de la profesión. La permanencia de los jueces en sus cargos también puede verse afectada, puesto que una retribución insuficiente puede incitarlos a abandonar la profesión antes de que finalice su mandato o de que alcancen la edad de jubilación obligatoria, mermando así el nivel general de experiencia jurisdiccional. (71)
51. A falta de cualquier indicación de que la retribución de los jueces está sujeta a una tributación ilegal o desproporcionada, (72) el principio de tutela judicial efectiva no constituye un obstáculo a la aplicación de impuestos u otros gravámenes, como contribuciones a la seguridad social, que un Estado miembro recaude legalmente con cargo a la retribución de los jueces basándose en criterios objetivos y no discriminatorios. La carga de esas exacciones generales no entra en juego en el examen de la compatibilidad de un sistema de retribución de la judicatura con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
52. También cabe evitar comparar la retribución de los jueces con los honorarios que los abogados facturan o pueden aplicar cuando asesoran o representan al Estado, aun cuando esos honorarios resulten de un baremo aprobado por ley. Aunque la retribución de los jueces no puede desvincularse de los ingresos que se perciben el sector privado (73) en ámbitos similares, la función jurisdiccional tiene naturaleza de servicio público, no de actividad comercial. (74) Implica la elección profesional consciente de trabajar en el sector público a cambio, entre otras cosas, de inamovilidad y de una retribución económica estable. (75) Aunque eso puede dar lugar a un nivel de retribución menor de la que, en determinados casos, cobran los abogados que ejercen su profesión en el sector privado, los jueces no están expuestos a ningún riesgo comercial, (76) no tienen que sufragar gastos generales, (77) no están sujetos al IVA y, en principio, reciben su retribución al margen del resultado del correspondiente procedimiento, de su aportación o de su productividad. (78) Por último, ha de añadirse que, mientras que los jueces cobran en intervalos regulares y predecibles, los plazos en los que los clientes satisfacen los honorarios de sus abogados pueden ser largos y altamente impredecibles. (79)
53. Por lo tanto, la evaluación de la adecuación de la retribución de los jueces tiene tanto una vertiente holística, en la que es preciso tener en cuenta todos los factores socioeconómicos pertinentes, como una vertiente dinámica o temporal, en la que cabe tomar en consideración la evolución de esa retribución en el tiempo. Aunque puede no resultar imperativo que los Estados miembros actualicen la retribución de los jueces de manera automática para ajustarla a la inflación o al incremento del coste de la vida, o que revisen los baremos retributivos a intervalos específicos, la falta persistente de actualización puede conducir a una depreciación del valor de la retribución. Una significativa erosión del nivel retributivo de los jueces a lo largo del tiempo perjudica la independencia judicial y la dignidad del cargo. A menos que se produzca un súbito desplome de su valor, el examen de la evolución de la retribución de los jueces debería realizarse según un período representativo de al menos diez años.
54. En lo que concierne a los presentes asuntos acumulados, las legislaciones polaca y lituana han establecido un marco para determinar la retribución de los jueces. (80) Ningún elemento de los autos que obran a disposición del Tribunal de Justicia apunta a que, al establecer dicho marco, los Poderes Legislativo o Ejecutivo de Polonia o Lituania hayan usurpado la función o las competencias de otro actor legítimo. (81) Las presentes peticiones de decisión prejudicial también ponen de manifiesto que, en esos Estados miembros, las normas que regulan la retribución de los jueces y sus eventuales reducciones están sujetas a control judicial.
55. El asunto C‑146/23 tiene su origen en las leyes sobre medidas especiales destinadas a la aplicación de la Ley de Presupuestos de 2021, de 2022 y de 2023, (82) que modificaron el artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios e impusieron reducciones de la retribución de los jueces. No se aduce que los Poderes Legislativo o Ejecutivo de Polonia no estuvieran facultados con arreglo a la legislación polaca para modificar el artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios mediante las leyes sobre medidas especiales destinadas a la aplicación de la Ley de Presupuestos de 2021, de 2022 y de 2023. No está claro el alcance exacto de los efectos de la sentencia de 8 de noviembre de 2023, K 1/23, del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) (83) sobre esas leyes presupuestarias. En la vista, el Gobierno polaco confirmó, en respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia, que la retribución adeudada a los jueces después de dictarse esa sentencia había sido satisfecha. En el asunto C‑374/23, SR y RB han presentado contra la República de Lituania una demanda por daños y perjuicios basada en la falta de actuación de esta, ya que no se dispone de ningún otro procedimiento para exigir a los Poderes Legislativo y Ejecutivo que abonen a los jueces una retribución en consonancia con la dignidad del cargo. De la sentencia Savickas (84) se desprende claramente que la reducción de la retribución de los jueces puede impugnarse ante los órganos jurisdiccionales lituanos y que existen recursos de carácter económico para cobrar cualquier retribución no pagada de forma indebida.
56. El órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑146/23 considera que las modificaciones al artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios de 2022 y de 2023 son contrarias al artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. A diferencia de las medidas objeto de la sentencia de los jueces portugueses, (85) las modificaciones introducidas en Polonia no son de alcance general sino que se dirigen de manera específica a los jueces y establecen una excepción duradera al mecanismo previsto en el artículo 91, apartado 1, de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios.
57. No se discute que la retribución de los jueces (86) en Polonia en 2022 y 2023 fue inferior a la que habrían percibido si esta se hubiera calculado de conformidad con el artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios. Esa reducción coincidió también con un incremento significativo del coste de la vida en ese Estado miembro. No obstante, cabe destacar que, durante ese mismo período, la retribución de los jueces no fue inferior a la retribución de años anteriores, sino que parece haberse incrementado en un 4,37 % en 2022 en comparación con 2021 y en un 7,8 % en 2023 en comparación con 2022. El Gobierno polaco alega que las citadas modificaciones no «congelaron» la retribución de los jueces, sino que simplemente desaceleraron su incremento. Mientras que XL enumera una larga lista de funcionarios que se beneficiaron de aumentos de salario superiores al de los jueces en 2022, en la vista, el Gobierno polaco señaló que los funcionarios públicos ordinarios en ese Estado miembro ganan mucho menos que los jueces y que, a diferencia de estos, no habían disfrutado de aumentos recientemente.
58. En cuanto al carácter supuestamente permanente de las modificaciones introducidas en Polonia, a pesar de que el artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios parece haber sido modificado durante tres años consecutivos, (87) dicha disposición permanece en vigor. El Gobierno polaco confirmó en la vista que cada una de las modificaciones de esa disposición introducidas por las leyes sobre medidas especiales destinadas a la aplicación de la Ley de Presupuestos de 2021, de 2022 y de 2023 guarda relación con un único año presupuestario y solo ha sido válida durante un año. Además, no hay ningún elemento en los autos que obran a disposición del Tribunal de Justicia que indique que en 2024 se haya propuesto una modificación similar del artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios. (88) Por lo tanto, los efectos de las modificaciones del artículo 91 de la Ley de Organización de los Tribunales Ordinarios y de la retribución de los jueces parecen limitados tanto en duración como en alcance.
59. A primera vista, podría parecer que las modificaciones de que se trata se destinaban o afectaban específicamente a la retribución de los jueces y fiscales, ya que los salarios de otros cargos públicos o funcionarios no se sometieron a medidas análogas. El Gobierno polaco señaló, tanto en sus observaciones escritas como en la vista, que los jueces y fiscales habían recibido con anterioridad un trato preferente con arreglo a la política pública en materia de retribución de cargos públicos y funcionarios. El Gobierno polaco alegó además que los jueces y fiscales habían quedado exentos de la congelación salarial en el sector público entre 2013 y 2018. Estos datos reflejan que, entre 2013 y 2023, puede que la retribución de los jueces no se haya visto afectada específicamente o de manera desproporcionada en comparación con la que recibieron otros cargos públicos o funcionarios. (89) Parece asimismo que, durante ese período, su retribución no se ha visto erosionada de forma significativa. (90)
60. El Gobierno polaco justificó las modificaciones de 2022 y 2023 por razón de la pandemia de COVID-19 y de la invasión de Ucrania por parte de Rusia en febrero de 2022. Estas son, desde mi punto de vista, circunstancias pertinentes, objetivas, verificables y extraordinarias que, sin lugar a dudas, impusieron restricciones presupuestarias considerables a todos los Estados miembros, incluida la República de Polonia, y que podían justificar una reducción de la retribución de cargos públicos y funcionarios, incluida la de los jueces. Una reducción de la retribución de los jueces que respete el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, no exige que exista una crisis presupuestaria nacional o que se abra el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo con arreglo al artículo 126 TFUE, apartado 2, y al Protocolo n.º 12, sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. (91) La reducción de la retribución de los jueces y otros recortes presupuestarios pueden estar justificados por el esfuerzo del Estado miembro por evitar caer en un déficit excesivo. (92) En cuanto a la proporcionalidad de las medidas adoptadas para hacer frente a esas circunstancias, la petición de decisión prejudicial en el asunto C‑146/23 señala que la retribución de XL en 2022 y 2023 era bastante superior al doble del salario medio en Polonia. (93)
61. Aunque en última instancia incumbe al órgano jurisdiccional remitente pronunciarse al respecto, los elementos a que se hace referencia en los puntos 56 a 60 de las presentes conclusiones parecen indicar que la retribución de los jueces en Polonia en 2022 y 2023 estaba en consonancia con su independencia y con la importancia de sus funciones.
62. En el asunto C‑374/23, el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) ha declarado que, en el período de trece años comprendido entre los años 2008 y 2021, la retribución de los jueces se había reducido en un 3,2 % en términos nominales solo como consecuencia de las reformas fiscales. El órgano jurisdiccional remitente no ha proporcionado ningún dato sobre la reforma fiscal de 2019 en Lituania. En todo caso, como se señala en el punto 51 de las presentes conclusiones, por lo general, la tributación de la retribución de los jueces carece de pertinencia a la hora de realizar una apreciación en el contexto del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
63. El Gobierno lituano y la Comisión aducen que, de conformidad con el artículo 3 de la LRJ, el baremo base para calcular el salario de los jueces y otros cargos públicos o funcionarios se asienta en parámetros claros y objetivos relacionados con las condiciones socioeconómicas existentes en la República de Lituania. (94) En principio, esa retribución se actualiza anualmente y no puede ser inferior a la del año anterior. Ningún elemento de los autos del asunto C‑374/23 apunta a que en Lituania la retribución de los jueces se haya visto afectada específicamente o de manera desproporcionada en comparación con la de otros cargos públicos o funcionarios. Además, del artículo 3 de la LRJ resulta claramente, entre otras cosas, que la retribución de los jueces se determina a la vez que la de otros cargos públicos y funcionarios. Lo mismo ocurre con la reforma de las retribuciones del sector público adoptada el 25 de mayo de 2023. (95) La circunstancia de que esa reforma haya incrementado (de forma significativa) la retribución de los jueces y la de otros cargos públicos y funcionarios no pone en entredicho, de acuerdo con el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, la legalidad de los importes pagados con anterioridad a los jueces.
64. El Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) ha indicado que el nivel retributivo relativo de los jueces en Lituania se ha ido erosionando con el tiempo y que, desde 2021, se aproxima al nivel del salario medio nacional. El Gobierno lituano alegó en la vista que las cifras aportadas por el órgano jurisdiccional remitente son incorrectas, pues no reflejan los pagos vencidos abonados a los jueces entre 2016 y 2019 tras la sentencia del Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional de la República de Lituania) que declaró inconstitucional una reducción de la retribución de los jueces. (96)
65. Aunque incumbe en última instancia al Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna) apreciar la adecuación de la retribución de los jueces en el litigio principal, el gráfico 3.36 del Informe CEPEJ 2020 (97) y el gráfico 3.46 del Informe CEPEJ 2022 (98) indican que el salario bruto medio de los jueces del Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Tribunal Supremo de Lituania) era 2,2 (2018) o 2,1 (2020) veces superior al salario bruto medio nacional. (99) Si se comparan esos datos con los de otros Estados miembros, se aprecia que, en 2018, la retribución de los jueces lituanos (100) al comienzo de su carrera en el Tribunal Supremo de ese Estado se situaba en las franjas media y superior, en términos relativos, con respecto a la retribución de jueces en una situación comparable de Alemania (0,9), Austria (1,5), Bélgica (1,6), Croacia (1,7), Eslovenia (1,6), España (2,1), Finlandia (1,5), Francia (1,3), Hungría (1,8), Italia (1,9), Letonia (1,9), Luxemburgo (1,4), Países Bajos (1,3) y Suecia (1,8). (101)
Conclusión
66. A la luz de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las preguntas planteadas por el Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunal de Distrito de Białystok, Polonia) y por el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna, Lituania) del siguiente modo:
«El artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo,
debe interpretarse en el sentido de que:
No se opone a que los Poderes Legislativo o Ejecutivo de los Estados miembros promulguen leyes para determinar o reducir la retribución de los jueces, incluso mediante convenios colectivos adoptados de conformidad con el Derecho nacional.
Exige a los Estados miembros que establezcan un marco jurídico que facilite la determinación de la retribución de los jueces y trate de proteger la independencia judicial garantizando que el nivel de retribución de los jueces se adecue a la importancia de las funciones de estos. Toda normativa que regule la retribución de los jueces deberá basarse en criterios pertinentes, objetivos y verificables, que respeten el principio de proporcionalidad.
Exige que, para evaluar la adecuación del nivel retributivo de los jueces, se tengan en cuenta todos los factores socioeconómicos pertinentes y se considere la evolución de la retribución en el tiempo.
Exige que toda normativa nacional destinada a reducir el nivel retributivo de los jueces justifique, en términos claros, su razón de ser. Cualquier reducción de la retribución de los jueces derivada de tal normativa deberá ser temporal y su importe y duración deberán ajustarse a la gravedad y persistencia de las circunstancias que hayan justificado su adopción y evolucionar en función de estos parámetros. Una reducción de esta índole no podrá, en ningún caso, dirigirse específicamente a la judicatura dispensándole un trato desfavorable.
Exige que las normas que regulen la retribución de los jueces y cualquier eventual reducción de esta estén sujetas a control judicial.»