Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ANTHONY COLLINS
esitatud 13. juunil 2024(1)
Liidetud kohtuasjad C‑146/23 ja C‑374/23
XL
versus
Sąd Rejonowy w Białymstoku
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Sąd Rejonowy w Białymstoku (Białystoki rajoonikohus, Poola))
ja
SR,
RB
versus
Lietuvos Respublika
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilniuse regionaalne halduskohus, Leedu))
Eelotsusetaotlus – Õigusriik – ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik – Liikmesriikide kohustus näha ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajalik kaebeõigus liidu õigusega hõlmatud valdkondades – Kohtunike sõltumatuse põhimõte – Kohtunike töötasu
Sissejuhatus
1. Nii kaua, kui võimude lahususel põhinevad riiklikud süsteemid on eksisteerinud, on kohtunike töötasu olnud vajalikku tähelepanu nõudev küsimus. Alexander Hamilton märkis väljaandes The Federalist ettenägelikult, et lisaks ametikoha püsivusele ei saa miski aidata paremini tagada kohtunike sõltumatust kui nende kindel sissetulek. […] Inimloomusest tuleneb, et VÕIM INIMESE ELATISE ÜLE TÄHENDAB VÕIMU TEMA TAHTE ÜLE. Ja me ei saa kunagi loota, et kohtuvõimu täielik lahusus seadusandlikust võimust saab praktikas teoks süsteemis, kus kohtuvõimu rahalised ressursid sõltuvad seadusandliku võimu juhuslikest eraldistest.(2)
2. Käesolevad eelotsusetaotlused annavad Euroopa Kohtule võimaluse vaadata üle ja täiendada oma senist kohtupraktikat, mis käsitleb kohtunike tasustamist, lähtudes ELL artikli 19 lõike 1 teisest lõigust(3) ning pidades silmas kohtunike sõltumatuse ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtteid(4).
3. Oma 27. veebruari 2018. aasta otsuses Associação Sindical dos Juízes Portugueses(5) ja 7. veebruari 2019. aasta otsuses Escribano Vindel(6) sedastas Euroopa Kohus, et kohtunike täidetavate ülesannete olulisusele vastava tasu saamine on kohtunike sõltumatusega lahutamatult seotud tagatis. Selle nõude täitmiseks peab kohus(7) täitma oma ülesandeid täiesti iseseisvalt, olemata kellegagi hierarhilises või alluvussuhtes ja saamata kelleltki korraldusi või juhiseid, olles seega kaitstud väljastpoolt tuleva sekkumise või surve eest, mis võib kahjustada tema liikmete otsustusvabadust ja mõjutada nende otsuseid.(8) Euroopa Kohus käsitas seda nõuet võrdväärsena kohtunike kaitsega ametist tagandamise eest, luues seega otsese seose kohtunike ametikoha kindluse ja nende materiaalse turvalisuse vahel.(9)
4. Sarnaselt teistele avaliku võimu kandjatele ja avalikele teenistujatele ei ole ka kohtunikud täielikult kaitstud oma töötasu vähendamise eest.(10) Kohtuotsustes Portugali kohtunikud ja Escribano Vindel sedastas Euroopa Kohus, et ELL artikli 19 lõike 1 teisest lõigust tulenev kohtunike sõltumatuse põhimõte ei keela liikmesriikidel võtta teatavates olukordades meetmeid kohtunike töötasu vähendamiseks. Ülemääraseks peetud eelarvepuudujäägi kõrvaldamiseks vähendati Portugali Vabariigis ja Hispaania Kuningriigis(11) kõigi avaliku võimu kandjate ja avaliku sektori töötajate, sealhulgas riigi seadusandliku ja täidesaatva võimu harus ning kohtusüsteemis töötavate inimeste palku.(12)Need meetmed ei olnud aga suunatud ainuüksi kohtunikele ega kujutanud endast kohtunike erikohtlemist. Samuti olid need meetmed ajutise ja piiratud iseloomuga.(13)
5. Käesolevad eelotsusetaotlused on esitatud Poolas ja Leedus kohtunike töötasu reguleerivate üldkohaldatavate meetmete kohaldamise kontekstis ega puuduta üksikute kohtunike töötasu vähendamist, näiteks distsiplinaarmenetluse tulemusena. Kõnealuste meetmete ulatus on ka laiem kui nendel, mida Euroopa Kohus analüüsis kohtuotsustes Portugali kohtunikud ja Escribano Vindel. Eelotsusetaotluse esitanud kohtud paluvad Euroopa Kohtul hinnata seadusandliku ja täidesaatva võimu rolli kohtunike töötasu kindlaksmääramisel ja selle võimalikul vähendamisel. Samuti soovivad nad teada, kas ELL artikli 19 lõike 1 teisest lõigust saab tuletada asjakohaseid kriteeriume selle protsessi suunamiseks.
Õigusraamistik – liikmesriikide õigus
Poola õigus
6. Poola Vabariigi põhiseaduse (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej) artiklis 178 on sätestatud:
„1. Kohtunikud on oma ametikohustusi täites sõltumatud ning alluvad ainult põhiseadusele ja teistele seadustele.
2. Kohtunikele tagatakse nende ametikoha väärikusele ja ülesannete mahule vastavad töötingimused ja töötasu.
[…]“.
7. 27. juuli 2001. aasta üldkohtute korralduse seaduse (ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych(14)) artiklis 91 on sätestatud:
„[…]
Lõige 1c. Kohtuniku aasta põhipalk arvutatakse eelneva aasta teise kvartali keskmise palga alusel, mille avaldab Poola Vabariigi ametlikus teatajas (Monitor Polski) statistikaameti esimees […], järgides lõiget 1d.
Lõige 1d. Kui lõikes 1c nimetatud keskmine palk on eelnenud aasta teise kvartali avaldatud keskmisest palgast väiksem, võetakse see aluseks kohtuniku põhipalga määramisel varasemas määras.
Lõige 2. Kohtuniku põhipalk esitatakse palgaastmetena, mille tase arvutatakse lõikes 1c viidatud põhipalga arvutamise aluseks olevate kordajate abil. Konkreetse kohtuniku ametikoha põhipalga astmed ning konkreetsetel palgaastmetel olevate kohtunike põhipalga määramiseks kasutatavad kordajad on esitatud käesoleva seaduse lisas.
[…]
Lõige 7. Lisaks makstakse kohtunikule alates kuuendast teenistusaastast staažitasu, mille suurus on 5% põhipalgast ning mida suurendatakse igal aastal 1% võrra, kuni see jõuab 20%ni põhipalgast.“
8. 17. detsembril 2021 võttis Poola seadusandja vastu seaduse 2022. aasta eelarve seaduse täitmise erisätete kohta (ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022).(15) See seadus jõustus 1. jaanuaril 2022. Seaduse artiklis 8 on sätestatud:
„1. 2022. aastal on 27. juuli 2001. aasta üldkohtute korralduse seaduse (Dz. U. 2020, jrk nr 2072, ning 2021, jrk nr 1080 ja 1236) artikli 91 lõikes 1c ette nähtud kohtuniku põhipalga arvutamise aluseks 2020. aasta teise kvartali keskmine palk, mis on avaldatud Główny Urząd Statystyczny (Poola statistikaamet) esimehe teates.
2. Lõikes 1 nimetatud alust suurendatakse 26 Poola zloti (PLN) võrra.
3. Kui muudes õigusnormides viidatakse 27. juuli 2001. aasta üldkohtute korralduse seaduse artikli 91 lõikes 1c ette nähtud kohtuniku põhipalga arvutamise alusele, siis 2022. aasta puhul on selleks aluseks 2020. aasta teise kvartali keskmine palk, mis on avaldatud Główny Urząd Statystyczny (statistikaamet) esimehe teates, millele lisandub 26 Poola zlotti.
4. Kui muudes õigusnormides viidatakse kohtunike töötasule, loetakse 2022. aasta puhul selleks töötasuks lõigete 1 ja 2 kohaselt kindlaks määratud töötasu.“
9. 1. detsembril 2022 võttis Poola seadusandja vastu seaduse 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätete kohta (ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023).(16) See seadus jõustus 1. jaanuaril 2023. Seaduse artiklis 8 on sätestatud:
„1. 2023. aastal on 27. juuli 2001. aasta üldkohtute korralduse seaduse (ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. 2020, jrk nr 2072, muudetud kujul) artikli 91 lõikes 1c ette nähtud kohtuniku põhipalga arvutamise aluseks 5444,42 Poola zlotti.
2. Kui muudes õigusnormides viidatakse 27. juuli 2001. aasta üldkohtute korralduse seaduse (ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych) artikli 91 lõikes 1c ette nähtud kohtuniku põhipalga arvutamise alusele, siis 2023. aasta puhul on selleks aluseks 5444,42 Poola zlotti.“
Leedu õigus
10. Leedu Vabariigi kohtunike tasustamist käsitleva seaduse (Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas; edaspidi „LRJ“) ajavahemikus 1. jaanuarist 2022 kuni 30. juunini 2023 kehtinud redaktsiooni artiklis 3(17) on sätestatud, et kohtunike töötasu arvutamisel kasutatakse riigi poliitikute, kohtunike, riigiametnike, avalike teenistujate ning Leedu Vabariigi riigi ja omavalitsusüksuste rahastatavate institutsioonide töötajate vastava aasta palga (töötasu) baasmäära, mille on vastu võtnud Lietuvos Respublikos Seimas (Leedu Vabariigi parlament). Eeloleva eelarveaasta baasmäär kehtestatakse riikliku kollektiivlepinguga, võttes arvesse eelmise aasta keskmist inflatsioonimäära (mis arvutatakse riikliku tarbijahinnaindeksi alusel), kuupalga alammäära taset ja muid selliseid tegureid, mis mõjutavad avaliku sektori keskmise palga taset ja arengut. Riiklikus kollektiivlepingus kokku lepitud baasmäära kinnitab Lietuvos Respublikos Seimas (Leedu Vabariigi parlament). Kui riiklikku kollektiivlepingut ei sõlmita või seda ei muudeta jooksva aasta 1. juuniks, võtab eelseisva eelarveaasta baasmäära vastu pärast käesolevas artiklis sätestatud asjaolude hindamist ja arvessevõtmist Lietuvos Respublikos Vyriausybėsi (Leedu Vabariigi valitsus) ettepanekul Seimas. Uus kinnitatav baasmäär ei tohi olla senisest baasmäärast madalam, välja arvatud erandlike asjaolude korral, mis on kindlaks määratud ja teatavaks tehtud vastavalt Leedu Vabariigi 6. novembri 2014. aasta seadusele maksukokkuleppe rakendamise kohta (Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinis įstatymas nr XII-1289, TAR, 2014, nr 17028).
11. LRJ artikli 4 lõike 2 kohaselt moodustavad kohtunike(18) töötasu:(19) i) palk; ii) lisatasu Leedu riigi teenistuses oldud aja eest; iii) tasu töötamise ja valves olemise eest puhkepäevadel ja riigipühadel ning asendustöö eest, ning iv) hüvitis töökoormuse suurenemise eest. Vastavalt LRJ lisa II peatükile korrutatakse kohtunike(20) palga arvutamiseks LRJ lisas sätestatud palgakoefitsient baasmääraga. Baasmäär oli 2022. aastal 181 eurot ja 2023. aastal 186 eurot. Regionaalsete kohtute kohtunike puhul oli palgakoefitsient 17,2.(21)
12. 25. mai 2023. aasta Leedu Vabariigi seaduse nr XIV-2011 palga (töötasu) baasmäära kindlaksmääramise ja palgaassigneeringute muutmise kohta (Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas nr XIV-2011, TAR, 2023, nr 11589) artiklis 3 on sätestatud:
„Palga (töötasu) baasmäär
1. Käesoleva seaduse artiklis 2 osutatud töötajate palga (töötasu) arvutamisel on palga (töötasu) baasmäär võrdne riigi (sealhulgas üksikute ettevõtete) 2022. aasta keskmise kuupalgaga, mille on avaldanud riiklik andmebüroo (Valstybės duomenų agentūra) ja mille suurus on 1785,4 eurot.
2. Käesoleva artikli lõikes 1 osutatud palga (töötasu) baasmäära kohaldamisel ei tohi ümberarvutatud palk olla väiksem kui enne ümberarvutamist saadud palk (töötasu).“
13. Leedu Vabariigi üld- ja erikohtute kohtunike uus tasustamissüsteem jõustus 1. juulil 2023. Soovitused advokaatide poolt tsiviilasjades osutatud õigusteenuste eest makstavate maksimumtasude kohta kinnitati Lietuvos Respublikos teisingumo ministrase (Leedu Vabariigi justiitsminister) 2. aprilli 2004. aasta määrusega nr 1R-85 ja Lietuvos advokatų taryba (Leedu advokatuur) 26. märtsi 2004. aasta otsusega.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Kohtuasi C‑146/23
14. XL nimetati Sąd Rejonowy w Suwałkachi (Suwałki rajoonikohus, Poola) kohtunikuks 4. detsembril 2003. 3. aprillil 2007 viidi XL üle Sąd Rejonowy w Białymstoku (Białystoki rajoonikohus, Poola) kohtuniku ametikohale ja selles kohtus töötab ta kohtunikuna siiani. Alates 5. augustist 2021 töötab XL viiendal palgaastmel. XLi igakuise töötasu arvutamiseks korrutatakse tema põhipalk, mis 2022. aastal oli 5050,48 Poola zlotti (PLN) ja 2023. aasta jaanuaris oli 5444,42 zlotti, koefitsiendiga 2,5, millele lisandub 20% põhipalgast staažitasuna.(22) XL esitas oma tööandja Sąd Rejonowy w Białymstoku (Białystoki rajoonikohus) vastu hagi, nõudes, et talle makstaks 1. juulist 2022 kuni 31. jaanuarini 2023 tehtud töö eest 10 000 zlotti koos seadusjärgse viivisega sellelt summalt. See summa vastab XLile 1. juulist 2022 kuni 31. jaanuarini 2023 makstud palga ja XLile üldkohtute korralduse seaduse artiklis 91 sätestatud mehhanismi kohaselt ette nähtud palga vahele. XLi sõnul on see vahe 1362,12 zlotti iga kuu eest alates 2022. aasta juulist kuni novembrini, 1053,90 zlotti 2022. aasta detsembri eest(23) ja 2135,50 zlotti 2023. aasta jaanuari eest.
15. XL tugineb väitele, et seadused, millega kehtestati 2021., 2022. ja 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätted, on vastuolus üldkohtute korralduse seadusega, Poola Vabariigi põhiseadusega ja liidu õigusega, kuna tema töötasu vähendamise kaudu rikuvad need kohtunike sõltumatuse põhimõtet ja loovad tingimused, mis võimaldavad seadusandlikul ja täidesaatval võimul mõjutada kohtuotsuste sisu. XLi tööandja väidab, et ta maksis XLile palka vastavalt seadusele ja et ta ei saa kohtunike töötasu omal algatusel määrata.
16. Mõlemad pooled viitavad valitsuse seletuskirjale seaduseelnõu kohta, millega kehtestati 2021., 2022. ja 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätted, kuid teevad sellest diametraalselt erinevad järeldused. XL toob esile kohtunike palkade „külmutamise“ võrreldes teatavate avaliku sektori asutuste juhtide palgatõusuga (40–60% võrra). XLi tööandja väidab, et tema käsutuses ei ole muid vahendeid kui need, mis on ette nähtud tema eelarves.
17. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel näeb üldkohtute korralduse seaduse artikkel 91 ette mehhanismi, mille kohaselt arvutatakse kohtunike põhipalk konkreetseks aastaks eelmise aasta teise kvartali keskmise palga alusel. Selle 22. aprillil 2009 kasutusele võetud mehhanismi eesmärk on tagada, et kohtunike tasustamise süsteem vastab Poola Vabariigi põhiseaduse artikli 178 lõikes 2 kehtestatud nõuetele. 2009. aastal tehtud muudatusega sooviti tagada, et kohtunike palkade arvutamine oleks objektiivsem, ja vähendada teiste ametiasutuste mõju kohtunike põhipalga taseme määramisel. Enne seda muudatust põhines kohtunike palkade arvutamise süsteem muu hulgas riigi aastaeelarves kindlaks määratud põhisummal.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kohtunike põhipalga arvutamise mehhanismi muudeti täidesaatva võimu algatusel kolmel korral seadustega, millega kehtestati 2021., 2022. ja 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätted.(24) 2021. aastal kohtunike palgad „külmutati“ ja nende põhipalk arvutati 2020. aasta teise kvartali keskmise palga asemel 2019. aasta teise kvartali keskmise palga alusel. 2022. aastal arvutati kohtunike põhipalgad 2020. aasta teise kvartali keskmise palga alusel. See tõi kaasa tõusu võrreldes 2021. aasta teise kvartali keskmise palgaga. 2023. aastal arvutati kohtunike palgad kindlaksmääratud baassumma,(25) mitte 2022. aasta teise kvartali keskmise palga alusel.
19. 2021. aasta riigieelarve muudatused olid tingitud Poola majanduslikust olukorrast pärast COVID-19 pandeemiat. 2022. aasta riigieelarvet käsitlevates sätetes ei viidatud ühelegi konkreetsele asjaolule, kuid 2023. aasta riigieelarvet käsitlevates sätetes viidatakse olulisele eelarvemõjule, mida avaldas COVID-19 pandeemia ja Venemaa sissetung Ukrainasse.
20. 2022. aasta detsembris esitasid Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) esimene esimees,(26) Naczelny Sąd Administracyjny (Poola kõrgeim halduskohus) esimees(27) ja Krajowa Rada Sądownictwa (riiklik kohtute nõukoda, edaspidi „KRS“)(28) Trybunał Konstytucyjnyle (Poola konstitutsioonikohus) igaüks eraldi kaebuse, vaidlustades kohtunike 2023. aasta palku käsitlevate eelarvealaste sätete põhiseaduslikkuse. Eelotsusetaotluse esitanud kohus jagab kaebuse esitajate poolt neis menetlustes väljendatud kahtlusi. Ta leiab, et objektiivsel parameetril, st eelmise aasta teise kvartali keskmisel palgal, põhineva kohtunike töötasude arvutamise süsteemi „külmutamine“ kolmeks aastaks kahjustab kohtusüsteemi sõltumatust. See kujutab endast ohtu, et kohtunike töötasusid hakatakse pidevalt, korduvalt ja järjekindlalt vähendama, mille eesmärk on allutada kohtuvõim täidesaatvale ja seadusandlikule võimule. See oht on eriti ilmne, kui võtta arvesse hiljutist õigusriigikriisi Poolas. Lisaks on see täiesti arusaamatu, kuna Poola riigi finantsolukord on stabiilne. Samuti leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kohtunike töötasu kindlaksmääramist käsitlevate õigusnormide muutmine kohtunike kahjuks – eriti võrreldes elukalliduse tõusuga – võib avaldada negatiivset mõju kohtute toimimise parandamise algatustele.(29) On märkimisväärne oht, et kohtunikud esitavad arvukalt hagisid neile 2021., 2022. ja 2023. aastal makstud palkade taseme vaidlustamiseks.
21. Seetõttu otsustas Sąd Rejonowy w Białymstoku (Białystoki rajoonikohus, Poola) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas Euroopa Liidu lepingu artiklit 2, mis määratleb Euroopa Liidu alusväärtused viitega õigusriigi põhimõtete austamisele, ja ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47, mis käsitleb liikmesriikide kohustust tagada tõhus õiguskaitse, mis omakorda põhineb õigusel pöörduda sõltumatusse ja erapooletusse kohtusse, tuleb tõlgendada nii, et kohtunike sõltumatuse põhimõttega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis võimaldavad eelarvekulude vähendamise eesmärgil kalduda kõrvale objektiivsete, täidesaatva võimu ja seadusandliku võimu meelevaldsest sekkumisest sõltumatute kriteeriumide alusel kohtunike töötasu määramise mehhanismist, ja toovad kaasa kohtunike töötasu taseme püsiva vähenemise, mis rikub põhiseaduslikke tagatisi kohtunikele nende ametikoha väärikusele ja tööülesannete mahule vastava tasu maksmiseks ning õigusemõistmiseks erapooletute kohtute ja sõltumatute kohtunike poolt?“
Kohtuasi C‑374/23
22. Kaebajad SR ja RB on Vilniaus apygardos administracinis teismase (Vilniuse regionaalne halduskohus, Leedu) kohtunikud. Nad esitasid Lietuvos Respublika (Leedu Vabariik) vastu kaebuse, nõudes riigi tegevusetusega tekitatud kahju hüvitamist.(30) SR nõuab kahjuhüvitist 74 286,09 euro ulatuses ja RB nõude suurus on 95 620,17 eurot.(31) Eelotsusetaotlusest ei nähtu, kuidas kaebajad need summad kindlaks määrasid.
23. SR ja RB väidavad, et nende töötasu suurus sõltub täidesaatva ja seadusandliku võimu poliitilisest tahtest. See on vastuolus Leedu Vabariigi põhiseaduse (Lietuvos Respublikos Konstitucija) artiklis 109 sätestatud kohtunike sõltumatuse põhimõttega ja Leedu Vabariigi rahvusvaheliste kohustustega.
24. Leedu Vabariik palub jätta SR ja RB kaebuse rahuldamata. Ta märgib muu hulgas, et avaliku sektori töötajate töötasu baasmäär kehtestatakse igal aastal, võttes arvesse riigi rahalisi vahendeid ja kohustusi. Aastatel 2018–2023 tõsteti baasmäära pidevalt, võttes arvesse olemasolevaid majanduslikke ja sotsiaalseid tingimusi, riigi kohustusi ja rahaliste vahendite eeldatavat kättesaadavust. Baasmääral on „otsene majanduslik mõju erasektorile ja riigi keskmisele palgale“. Leedu Vabariik väidab samuti, et kohtunike tasustamise süsteem kuulub riigi ja selle institutsioonide põhiseaduslikku ainupädevusse.
25. Vilniaus apygardos administracinis teismase (Vilniuse regionaalne halduskohus) sõnul oli regionaalsete kohtute kohtunike brutotöötasu 2008. aastal 2440,85 eurot ja 2021. aastal 2362 eurot kuus.(32) Kuigi kohtunike töötasu näib olevat aastatel 2008–2021 (13 aasta jooksul) ligikaudu 8% kasvanud, on see ainuüksi maksumuudatuste mõju tõttu tegelikult nominaalväärtuses 3,2% vähenenud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, et alates 2021. aasta lõpust läheneb kohtunike töötasu riigi keskmise palga tasemele. 2022. aasta esimeses kvartalis oli riigi keskmine kuupalk 1729,90 eurot, samas kui kohtuniku keskmine kuupalk oli 3113,20 eurot.(33)
26. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilniuse regionaalne halduskohus) märgib, et kui advokaadi teenuste eest makstav soovitatav tunnitasu on 179,90 eurot,(34) siis regionaalse kohtu kohtuniku brutopalk on ligikaudu 20 eurot tunnis(35). Kuna Leedu Vabariik kinnitab muu hulgas tasumisele kuuluva advokaaditasu maksimaalse summa, teeb ta vahet advokaatide ja kohtunike sissetulekul, rikkudes seega Leedu Vabariigi põhiseaduse artikleid 29 ja 48, mis käsitlevad diskrimineerimiskeeldu ja võrdset kohtlemist seoses inimõigustega,(36) ning ELL artiklit 2. Leedu valitsus tunnistab kaudselt, et kohtunike töötasu baasmäär ei peaks sõltuma mitte seadusandliku või täidesaatva võimu poliitilisest tahtest, vaid riigi majandusnäitajatest.(37) Sellega seoses on Leedu valitsus alustanud avalike teenistujate töötasude reformi, mille eesmärk on tagada, et avalike teenistujate töötasu arvutatakse selliste majandusnäitajate alusel.
27. Eeltoodu tõttu otsustas Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilniuse regionaalne halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas selliseid väärtusi nagu demokraatia, õigusriik, inimõiguste austamine ja õiglus, mis on sätestatud ELL artiklis 2, ning ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et need annavad liikmesriikide seadusandlikule ja täidesaatvale võimule piiramatu ainupädevuse kehtestada riigisiseste õigusnormidega kohtunike töötasu suuruses, mis sõltub üksnes seadusandliku ja täidesaatva võimu tahtest?
2. Kas ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku ja harta artiklit 47, mis käsitlevad muu hulgas kohtusüsteemi sõltumatust, tuleb tõlgendada nii, et need lubavad liikmesriikidel kehtestada riigisiseses õiguses normid, mille kohaselt kohtunike töötasu on madalam kui riigi poolt muude õiguskutsete esindajatele ette nähtud töötasu või tasud?“
Menetlus Euroopa Kohtus
28. Kohtuasjas C‑146/23 esitasid oma kirjalikud seisukohad XL, Poola valitsus ja Euroopa Komisjon.
29. Trybunał Konstytucyjny (konstitutsioonikohus) leidis oma 8. novembri 2023. aasta kohtuotsuses K 1/23 muu hulgas, et 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätteid sisaldava 1. detsembri 2022. aasta seaduse (ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023) artiklid 8 ja 9 on vastuolus Poola Vabariigi põhiseaduse artikli 178 lõikega 2.
30. Euroopa Kohtu president palus oma 16. novembri 2023. aasta otsusega Sąd Rejonowy w Białymstokul (Białystoki rajoonikohus) esiteks teatada, kas viimane soovib jääda oma eelotsusetaotluse selle osa juurde, mis puudutab ajavahemikku 1. jaanuarist 2023 kuni 31. jaanuarini 2023, ning teiseks näidata, milline on Trybunał Konstytucyjny (konstitutsioonikohus) otsuse võimalik mõju 2022. aasta eelarve seaduse täitmise erisätteid sisaldava seaduse (ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022) artikli 8 lõigete 1 ja 2 õiguspärasusele.
31. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Białystoki rajoonikohus) kinnitas oma 30. novembri 2023. aasta vastuses, et Trybunał Konstytucyjny (konstitutsioonikohus) on tuvastanud, et 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätteid sisaldava seaduse(38) (ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023) artiklid 8 ja 9 on muu hulgas vastuolus Poola Vabariigi põhiseaduse artikli 178 lõikega 2 ning et seetõttu need sätted enam ei kehti.(39)
32. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Białystoki rajoonikohus) teatas ka, et soovib jääda terve eelotsusetaotluse, sealhulgas ajavahemikku 1. jaanuarist 2023 kuni 31. jaanuarini 2023 puudutava osa juurde. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Białystoki rajoonikohus) arvates piirdub Trybunał Konstytucyjny (konstitutsioonikohus) otsus hinnanguga 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätteid sisaldava seaduse (ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023) artiklite 8 ja 9 põhiseaduslikkusele, võttes arvesse Poola Vabariigi põhiseaduse artikli 178 lõiget 2 ning kohtunikuameti väärikust ja kohtunike ülesannete ulatust. Selles kohtuotsuses ei käsitletud kohtunike sõltumatuse ning seadusandliku ja/või täidesaatva võimu sekkumise välistamise põhimõtet. Ka ei ole Trybunał Konstytucyjny (konstitutsioonikohus) analüüsinud 2022. aasta eelarve seaduse täitmise erisätteid sisaldavat seadust (ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022).
33. Kohtuasjas C‑374/23 esitasid oma kirjalikud seisukohad Leedu ja Poola valitsus ning komisjon.
34. Euroopa Kohus liitis oma 23. jaanuari 2024 aasta otsusega kohtuasjad C‑146/23 ja C‑374/23 suulise menetluse läbiviimiseks ja kohtuotsuse tegemiseks.
35. 12. märtsil 2024 toimunud kohtuistungil esitasid Leedu ja Poola valitsus ning komisjon suulisi argumente ja vastasid Euroopa Kohtu küsimustele.
Hinnang
Euroopa Kohtu pädevus kohtuasjas C‑374/23
36. Leedu valitsus(40) märgib, et liikmesriikidel on ainupädevus reguleerida kohtunike ja muude avaliku võimu kandjate ja avalike teenistujate töötasusid vastavalt riigisisesele õigusele. Liidu õigusel ei ole seega selles valdkonnas mingit rolli. Leedu valitsus peab oma eelarveseaduste koostamisel võtma muu hulgas arvesse Leedu sotsiaal-majanduslikku olukorda, riigi vajadusi ja vahendeid ning riigi finantskohustusi. Vilniaus apygardos administracinis teismase (Vilniuse regionaalne halduskohus) esitatud küsimustega palutakse Euroopa Kohtul võtta seisukoht selle kohta, kui ulatuslik on Leedu seadusandlikule ja täidesaatvale võimule kuuluv kaalutlusõigus, nagu see on määratletud Leedu Vabariigi põhiseaduses ja nagu seda on tõlgendanud Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Leedu Vabariigi konstitutsioonikohus). Euroopa Kohtul puudub selleks pädevus.
37. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kuigi kohtukorraldus liikmesriikides kuulub liikmesriikide pädevusse, tuleb selle pädevuse teostamisel järgida liidu õigust ja eelkõige ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku.(41) ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu kohaselt peavad liikmesriigid tagama,et kohtud, kelle ülesanne on lahendada liidu õiguse tõlgendamise või kohaldamise küsimusi,(42) vastavad tõhusa kohtuliku kaitse nõuetele.(43) Selle sättega on vastuolus riigisisesed kohtukorraldust käsitlevad õigusnormid, mis vähendavad õigusriigi väärtuse kaitset.(44) Liikmesriigid peavad seega kujundama kohtukorraldust nii, et see vastaks liidu õiguse nõuetele. Muu hulgas tuleb neil tagada liidu õiguse kohaldamise või tõlgendamisega seotud küsimusi lahendavate kohtute sõltumatus, et kindlustada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste tõhus kohtulik kaitse.(45)
38. Sellest kohtupraktikast ning eelkõige kohtuotsustest Portugali kohtunikud ja Escribano Vindel tuleneb, et Euroopa Kohus on pädev tõlgendama liidu õigust kohtuasjades, mis puudutavad liikmesriigi kohtusüsteemi korraldust, sealhulgas kohtunike töötasu.
Kohtuasjas C‑374/23 esitatud eelotsuse küsimuste vastuvõetavus
39. Leedu valitsus väidab, et kohtuasjas C‑374/23 esitatud eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu, kuna Vilniaus apygardos administracinis teismase (Vilniuse regionaalne halduskohus) esitatud küsimustel ei ole mingit seost selle kohtu menetluses oleva vaidluse faktiliste asjaolude ega esemega. Seega ei ole Euroopa Kohtu vastus eelotsuse küsimustele põhikohtuasjas käsitletava vaidluse lahendamiseks vajalik.
40. ELTL artikli 267 kohaselt peab eelotsuse küsimusi olema „vaja“ eelotsusetaotluse esitanud kohtul tema menetluses olevas kohtuasjas „otsuse tegemiseks“. Seetõttu on Euroopa Kohus korduvalt sedastanud, et nii ELTL artikli 267 sõnastusest kui ka ülesehitusest tuleneb selgelt, et liikmesriigi kohus võib eelotsusetaotluse esitada üksnes juhul, kui ta menetleb kohtuasja, mille kohta ta peab tegema otsuse, milles on võimalik eelotsust arvesse võtta.(46)
41. Kohtuasja C‑374/23 põhikohtuasi puudutab kohtunike SR ja RB poolt Leedu Vabariigi vastu kahju hüvitamiseks esitatud kaebust, milles kaebajad väidavad, et seadusandliku ja täidesaatva võimu volitused määrata nende töötasu on vastuolus kohtusüsteemi sõltumatuse põhimõttega. See on ühendav tegur Vilniaus apygardos administracinis teismase (Vilniuse regionaalne halduskohus) menetluses oleva vaidluse ja liidu õiguse tõlgenduse vahel, mida see kohus taotleb. Leian seega, et Euroopa Kohtu tõlgendust on „vaja“ selleks, et eelotsusetaotluse esitanud kohus saaks tema menetluses olevas vaidluses otsuse teha.(47)
ELL artikli 2 ja harta artikli 47 asjakohasus liidetud kohtuasjades C‑146/23 ja C‑374/23
42. Leedu valitsus on seisukohal, et kuna kohtunike tasustamise reguleerimine kuulub liikmesriikide ainupädevusse, ei rakenda liikmesriigid selle tasu kindlaksmääramisel liidu õigust. Sellest järeldub, et vastavalt harta artikli 51 lõikele 1 ei ole harta põhikohtuasja suhtes kohaldatav.
43. Harta artikli 51 lõige 1 näeb ette harta kohaldamise liikmesriikide suhtes üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Kohtuasjades C‑146/23 ja C‑374/23 esitatud eelotsusetaotlustest ei nähtu aga, et XL või SR ja RB tuginevad neile liidu õigusnormist tulenevale õigusele või et nad on liidu õigust rakendava menetluse subjektid. Samuti ei nähtu eelotsusetaotlustest, et nad tõstatavad küsimusi liidu õiguse tõlgendamise või kohaldamise kohta. Eelotsusetaotlustest ei ilmne, et mõni isik tugineks harta artiklis 47 sätestatud õigusele tõhusale õiguskaitsevahendile. Seega näib, et põhikohtuasjas ei saa tugineda harta artiklile 47.(48)
44. ELL artiklis 19 on antud konkreetne sisu ELL artiklis 2 ette nähtud õigusriigi väärtusele. ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu kohaselt peavad liikmesriigid looma sellise õiguskaitsevahendite ja menetluste süsteemi, millega on tagatud õigussubjektide õigus tõhusale kohtulikule kaitsele liidu õigusega hõlmatud valdkondades. Liidu õigusest õigussubjektidele tulenevate õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte on liidu õiguse üldpõhimõte, mis tuleneb liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest(49) ja mida on kinnitatud harta artiklis 47.(50) Neil asjaoludel soovitan Euroopa Kohtul otsustada, et ELL artiklit 2 ei ole vaja tõlgendada eraldi ELL artiklist 19.(51)
Sisulised küsimused
45. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Białystoki rajoonikohus) ja Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilniuse regionaalne halduskohus) taotlevad oma küsimustega ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu tõlgendamist kahes küsimuses. Esiteks, kas see säte näeb ette, et seadusandlik ja/või täidesaatev võim teeb seadusi kohtunike töötasu määramiseks või vähendamiseks? Teiseks, milliseid kriteeriume peavad liikmesriigid selliste seaduste vastuvõtmisel järgima, et seda sätet täita?
46. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei pane liidu õigus liikmesriikidele kohustust kehtestada konkreetset konstitutsioonilist mudelit riigivõimude vaheliste suhete ja vastumõju reguleerimiseks, sealhulgas osas, mis puudutab nende pädevuse määratlemist ja piiritlemist. Oma konstitutsioonilise mudeli valikul peavad liikmesriigid muu hulgas järgima ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku, et mitte kahjustada kohtunike sõltumatust ega sekkuda õigusemõistmise funktsiooni.(52) Arvestades liikmesriikide erinevaid poliitilisi ja põhiseaduslikke struktuure ja traditsioone, võivad kohtunike töötasu suuruse ja komponentide kindlaksmääramisel osalevate isikute rollid olla väga erinevad.(53) Demokraatias ei välista võimude lahususe põhimõte ja vajadus kaitsta kohtusüsteemi muu hulgas seadusandliku ja/või täidesaatva võimu liigse mõju eest seda, et viimased määravad kindlaks paljud riigi kohtusüsteemi aspektid, sealhulgas kohtunike töötasu.
47. Läbipaistvuse, objektiivsuse ja õiguskindluse(54) tagamiseks peavad liikmesriigid kehtestama õigusliku raamistiku, mis hõlbustab kohtunike töötasu kindlaksmääramist, sealhulgas selles protsessis osalejate ja neile määratud rollide määratlemist.(55) See õigusraamistik peab püüdma kaitsta kohtute sõltumatust, tagades, et kohtunike töötasu on vastavuses nende ülesannete olulisusega. Kohtunike tasustamist reguleerivad riigisisesed õigusnormid peavad lähtuma asjakohastest, objektiivsetest ja kontrollitavatest kriteeriumidest, mis on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Seega ei saa kohtunike töötasu kindlaks määrata ega vähendada kaalutlusõiguse alusel ega individuaalsete asjaolude alusel. Kohtunike töötasu vähendamist reguleerivas riigisiseses õiguses tuleb tasu vähendamist selgelt põhjendada. Sellest tulenev kohtunike töötasu vähendamine peab olema ajutine ning vähendamise ulatus ja kestus peavad olema kohandatud vähendamisotsuse vastuvõtmist õigustanud tingimuste tõsidusele ja püsivusele ning arenema koos nende tingimuste tõsidusega ja püsivusega. Mingil juhul ei tohi töötasu selline vähendamine olla suunatud kohtunikkonnale viisil, mis tooks kaasa ebasoodsa kohtlemise.(56) Selleks et hinnata, kas töötasu vähendamine on suunatud kohtunikkonnale, tuleb tasu vähendamist analüüsida kohtunike ja võrreldavate avaliku võimu kandjate töötasu muutumise kontekstis, arvestades eelkõige. kohtunike töötasu võimalikku hiljutist suurenemist.(57) Selleks et tagada kooskõla nende põhimõtetega ja nende stabiilsus, peavad kohtunike töötasusid või nende vähendamist käsitlevad eeskirjad olema kohtulikult kontrollitavad.(58)
48. Eelotsusetaotlused puudutavad kohtunike põhitöötasu suurust Poolas ja Leedus.(59) Võttes arvesse ELTL artikli 157 lõike 2 esimeses lõigus kasutatud mõiste „tasu“ määratlust, tuleb selle hindamisel, kas kohtunike töötasu vastab nende ülesannete olulisusele, võtta arvesse igasugust tasu, mida kohtunikud oma töö eest rahas või loonusena, otseselt või kaudselt, kohe või tulevikus saavad.(60) Näiteks tuleks rahas või loonusena saadava tasuna arvesse võtta teatavate funktsioonide või täiendavate ülesannete või kohustuste täitmise,(61) ametis oldud aja, tööstaaži või kogemuse eest makstavaid lisatasusid, mitteosamakselisi või subsideeritud tööandjapensione,(62) riikliku sotsiaalkindlustussüsteemi raames töötajatele üldiselt pakutavatele tervishoiuteenustele lisanduvaid tervishoiuteenuseid, eluaseme võimaldamist ja sõiduki või telefoni kasutamist isiklikuks otstarbeks.(63) Kohtunike töötasu piisavuse hindamisel tuleb arvesse võtta ka kohtunike poolt muu majandustegevusega tegelemise(64) piiranguid või takistusi.(65)
49. Kuna ühtlustamist ei ole toimunud, siis Euroopa Liidus valitsevaid erinevaid sotsiaal-majanduslikke tingimusi ja liikmesriikide erinevad eelarvepiiranguid arvestades on liikmesriikidel tavaliselt kõige paremad võimalused kohtunike töötasu kindlaksmääramiseks oma jurisdiktsiooni piires. Kui ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus sätestatud kohustustest ei tulene teisiti, on liikmesriikidel seega kohtunike töötasu suuruse kindlaksmääramisel teatav kaalutlusruum. See kaalutlusruum ei ole piiramatu. Objektiivsed tegurid, millele liikmesriigid võivad kohtunike töötasu arvutamisel aktsepteeritavate võrdlusalustena tugineda, on näiteks riigi keskmine või miinimumpalk, mis korrutatakse teatava koefitsiendiga, või riigi muude samaväärse vastutusega avaliku võimu kandjate ja avalike teenistujate palgad, võttes lisaks arvesse muid sotsiaal-majanduslikke parameetreid, nagu elukallidus (liikmesriigi tarbijahinnaindeks), inflatsioonimäär jne.(66) Kuna palgatasemed, sealhulgas miinimumpalk, ei ole Euroopa Liidus ühtlustatud(67) ja need on eri liikmesriikides valitsevate sotsiaal-majanduslike tingimuste suure erinevuse tõttu märkimisväärselt erinevad,(68) ei ole töötasude pelk rahaline võrdlemine piisav. Seetõttu tuleb kohtunike töötasu hinnata iga liikmesriigi konkreetses sotsiaal-majanduslikus kontekstis.(69)
50. Kohtunike töötasu piisavuse hindamisel tuleb kontrollida, kas see on riigi sotsiaal-majanduslikus kontekstis piisav selleks, et meelitada ligi, hoida alal ja motiveerida erineva taustaga, kõrge moraalitasemega ja vajaliku kutsekvalifikatsiooni ja/või erialase kogemusega inimesi.(70) Ebapiisav töötasu võib õõnestada töömoraali, vähendada tööviljakust ja lõppkokkuvõttes takistada värbamist, heidutades kvalifitseeritud kandidaate sellele kutsealale sisenemast. See võib mõjutada ka kohtunike püsimajäämist, kuna väike palk võib ajendada ametist lahkuma või pensionile jääma enne ametiaja lõppu või kohustuslikku pensioniiga, mis vähendab kohtunikutööalase kogemuse kogupagasit.(71)
51. Kui puuduvad viited sellele, et kohtunike töötasu maksustatakse ebaseaduslikult või ebaproportsionaalselt,(72) siis ei kahjusta mis tahes maksud või muud maksed, näiteks sotsiaalkindlustusmaksed, mida liikmesriik seaduslikult ja objektiivsete, mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel kohaldab kohtunike töötasudele, tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet. Selliste üldiste maksude maksmise kohustus ei ole seega osa selle kontrollimisest, kas kohtunike tasustamise süsteem on kooskõlas ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga.
52. Samuti on välistatud võrrelda kohtunike töötasu tasudega, mida makstakse advokaatidele nõustamise või riigi antud ülesannete täitmise eest, isegi kui nende tasude suurus on kindlaks määratud seadusega. Kohtunike palgataset ei saa täiesti lahutada erasektoris sarnastes valdkondades makstavatest töötasudest,(73) kuid kohtunikuamet kujutab olemuselt endast siiski avalikku teenistust, mitte äritegevust.(74) See eeldab teadlikku karjäärivalikut töötada avalikus sektoris ja saada vastutasuks muu hulgas kindlustunnet ja stabiilset rahalist hüvitist.(75) Selle tulemuseks võib olla küll väiksem töötasu võrreldes tasudega, mida teatavatel juhtudel teenivad eraõiguslikud advokaadid, kuid see-eest ei kanna kohtunikud äririske,(76) nad ei pea katma üldkulusid,(77) nad ei ole käibemaksukohustuslased ja põhimõtteliselt makstakse neile tasu sõltumata menetluse tulemusest, nende „toodangust“ või tööviljakusest.(78) Lõpuks lisan, et kui kohtunikud saavad töötasu korrapäraselt ja prognoositavalt, siis ajavahemik, mille jooksul kliendid maksavad tasu oma advokaatidele, võib olla pikk ja vägagi prognoosimatu.(79)
53. Kohtunike töötasu piisavuse hindamine hõlmab seega nii terviklikku analüüsi, milles võetakse arvesse kõiki asjakohaseid sotsiaal-majanduslikke tegureid, kui ka dünaamilist või ajalist aspekti, milles võetakse arvesse kohtunike töötasu muutumist aja jooksul. Liikmesriikidel ei pruugi olla vaja automaatselt ajakohastada kohtunike palku, et võtta arvesse inflatsiooni kiirenemist ja/või elukalliduse tõusu, või vaadata need palgad teatavate ajavahemike järel läbi, ent kui seda järjepidevalt mitte teha, võib tulemuseks olla selle väärtuse langus. Kohtunike palgataseme märkimisväärne langus aja jooksul kahjustab kohtunike sõltumatust ja kohtunikuameti väärikust. Välja arvatud juhul, kui kohtunike töötasu väärtus on järsult langenud, tuleks kohtunike töötasu arengut uurida, lähtudes vähemalt kümneaastasest representatiivsest perioodist.
54. Mis puutub käesolevatesse liidetud kohtuasjadesse, siis nii Poola kui ka Leedu õiguses on sätestatud raamistik kohtunike töötasude kindlaksmääramiseks.(80) Euroopa Kohtu menetluses ei ole ilmnenud, et Poola või Leedu seadusandlik ja/või täidesaatev võim oleks seejuures usurpeerinud mis tahes muu õiguspärase osaleja rolli või pädevuse.(81) Eelotsusetaotlused näitavad ka seda, et nendes liikmesriikides on kohtunike töötasusid ja nende vähendamist reguleerivad eeskirjad kohtuliku kontrolli all.
55. Kohtuasi C‑146/23 sai alguse seadustest, millega kehtestati 2021., 2022. ja 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätted,(82) millega muudeti üldkohtute korralduse seaduse artiklit 91 ja vähendati kohtunike töötasu. Ei ole väidetud, et Poola seadusandlikul ja/või täidesaatval võimul puudus Poola õiguse kohaselt pädevus muuta üldkohtute korralduse seaduse artiklit 91 seadustega, millega kehtestati 2021., 2022. ja 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätted. Trybunał Konstytucyjny (konstitutsioonikohus) 8. novembri 2023. aasta kohtuotsuse K 1/23(83) mõju nendele eelarveseadustele on mõnevõrra ebaselge. Kohtuistungil kinnitas Poola valitsus vastuseks Euroopa Kohtu küsimustele, et kohtunikele selle kohtuotsuse kohaselt tasumisele kuuluv töötasu on välja makstud. Kohtuasjas C‑374/23 esitasid SR ja RB Leedu Vabariigi vastu kaebuse, nõudes riigi tegevusetusega tekitatud kahju hüvitamist, kuna selleks, et kohustada seadusandlikku ja täidesaatvat võimu maksma kohtunikele nende ametiülesannete väärikusega vastavuses olevat töötasu, ei saa algatada ühtegi muud kohtumenetlust. Kohtuotsusest Savickas(84) nähtub, et kohtunike töötasu vähendamist võib vaidlustada Leedu kohtutes ja et ebaseaduslikult välja maksmata jäänud töötasu sissenõudmiseks on olemas rahalised õiguskaitsevahendid.
56. Kohtuasjas C‑146/23 eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et üldkohtute korralduse seaduse artiklisse 91 2022. ja 2023. aasta osas tehtud muudatused on vastuolus ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga. Erinevalt kohtuotsusest Portugali kohtunikud(85) ei ole Poolas tehtud muudatused üldised, vaid need on suunatud konkreetselt kohtunikele, nähes ette püsiva erandi artikli 91 lõikes 1 sätestatud mehhanismist.
57. Vaidlust ei ole selles, et kohtunike töötasu(86) oli Poolas 2022. ja 2023. aastal väiksem kui see, mida oleks makstud siis, kui see oleks arvutatud üldkohtute korralduse seaduse artikli 91 kohaselt. Kohtunike töötasu vähenemine langes kokku ka elukalliduse märkimisväärse tõusuga selles liikmesriigis. Siiski võib täheldada, et samal perioodil ei olnud kohtunike töötasu väiksem kui eelmistel aastatel: näib, et see tõusis 2022. aastal 2021. aastaga võrreldes 4,37% ja 2023. aastal 2022. aastaga võrreldes 7,8%. Poola valitsus väitis, et kõnealuste muudatustega ei „külmutatud“ kohtunike töötasu, vaid üksnes aeglustati selle suurenemist. XL on esitanud pika loetelu avalikest teenistujatest, kelle töötasu suurenes 2022. aastal rohkem kui kohtunikel, kuid Poola valitsus rõhutas kohtuistungil, et selle liikmesriigi tavaametnikud teenivad oluliselt vähem kui kohtunikud ja et erinevalt kohtunikest ei ole nende töötasud hiljuti tõusnud.
58. Mis puudutab muudatuste väidetavalt püsivat iseloomu Poolas, siis kuigi üldkohtute korralduse seaduse artiklit 91 näib olevat muudetud kolmeks järjestikuseks aastaks,(87) kehtib see ilmselt endiselt. Poola valitsus kinnitas kohtuistungil, et kõik muudatused, mis sellesse sättesse tehti seadustega, millega kehtestati 2021., 2022. ja 2023. aasta eelarve seaduse täitmise erisätted, puudutasid vastavat eelarveaastat ja kehtisid ainult ühe aasta. Lisaks ei nähtu Euroopa Kohtu toimikust, et 2024. aastal oleks kavas teha üldkohtute korralduse seaduse artiklis 91 samalaadseid muudatusi.(88) Üldkohtute korralduse ja kohtunike töötasu seaduse artikli 91 muudatuste mõju oli seega piiratud nii kestuse kui ka tasusummade osas.
59. Esmapilgul võib tunduda, et vaidlusalused muudatused on suunatud ainuüksi kohtunike ja prokuröride töötasudele või puudutavad ainult neid, kuna teiste avaliku võimu kandjate ja avalike teenistujate palkade suhtes analoogseid meetmeid ei kohaldatud. Poola valitsus märkis nii oma kirjalikes seisukohtades kui ka kohtuistungil, et kohtunikele ja prokuröridele oli riigi avaliku võimu kandjate ja avalike teenistujate tasustamise poliitika raames varem võimaldatud eeliskohtlemist. Lisaks väitis Poola valitsus, et aastatel 2013–2018 olid kohtunikud ja prokurörid vabastatud avaliku sektori palkade külmutamisest. Need asjaolud kinnitavad, et aastatel 2013–2023 ei võetud negatiivseid meetmeid ainuüksi kohtunike töötasu suhtes ja et kohtunike töötasu ei mõjutatud ebaproportsionaalselt, võrreldes teiste avaliku võimu kandjate või avalike teenistujate töötasuga.(89) Lisaks ilmneb, et kohtunike töötasu ei vähenenud oluliselt selle ajavahemiku jooksul.(90)
60. Poola valitsus põhjendas 2022. ja 2023. aasta muudatusi COVID-19 pandeemiaga ja Venemaa sissetungiga Ukrainasse 2022. aasta veebruaris. Minu arvates on tegemist asjakohaste, objektiivsete, kontrollitavate ja erakorraliste asjaoludega, mis kahtlemata tekitasid kõigile liikmesriikidele, sealhulgas Poola Vabariigile, märkimisväärseid eelarvepiiranguid ning õigustasid avaliku võimu kandjate ja avalike teenistujate, sealhulgas kohtunike töötasude vähendamist. Kohtunike töötasu vähendamine viisil, mis on kooskõlas ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga, ei eelda riigi eelarvekriisi olemasolu ega ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse algatamist vastavalt ELTL artikli 126 lõikele 2 ja protokollile nr 12 ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohta.(91) Kohtunike töötasu vähendamine ja muud eelarvekärped võivad olla õigustatud liikmesriigis ülemäärase eelarvepuudujäägi tekkimise kaalutlustega.(92) Mis puudutab nimetatud asjaolude tõttu võetud meetmete proportsionaalsust, siis kohtuasjas C‑146/23 esitatud eelotsusetaotlusest nähtub, et XLi töötasu oli 2022. ja 2023. aastal oluliselt suurem kui kahekordne keskmine palk Poolas.(93)
61. Kuigi lõppkokkuvõttes peab sellele hinnangu andma eelotsusetaotluse esitanud kohus, viitavad käesoleva ettepaneku punktides 56–60 käsitletud asjaolud pigem sellele, et kohtunike töötasu oli Poolas 2022. ja 2023. aastal vastavuses nende sõltumatusega ja ülesannete olulisusega.
62. Kohtuasjas C‑374/23 märkis Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilniuse regionaalne halduskohus), et aastatel 2008–2021 (13 aasta jooksul) vähenes kohtunike töötasu nominaalväärtuses ainuüksi maksumuudatuste tõttu 3,2%. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei esitanud mingeid üksikasju Leedus 2019. aastal ellu viidud maksureformi kohta. Igal juhul, nagu nähtub käesoleva ettepaneku punktist 51, ei ole kohtunike töötasu maksustamine üldjuhul ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga seotud hindamise seisukohast oluline.
63. Leedu valitsus ja komisjon väidavad, et vastavalt LRJ artiklile 3 põhineb kohtunike ja muude avaliku võimu kandjate või avalike teenistujate palga arvutamiseks kasutatav baasmäär selgetel ja objektiivsetel parameetritel, mis on seotud Leedu Vabariigis valitsevate sotsiaal-majanduslike tingimustega.(94) Seda ajakohastatakse põhimõtteliselt igal aastal ja see ei saa olla madalam kui eelnenud aastal. Kohtuasjas C‑374/23 ei viita miski sellele, et Leedus oleks meetmeid võetud ainuüksi kohtunike töötasu suhtes või et kohtunike töötasu oleks mõjutatud ebaproportsionaalselt võrreldes teiste avaliku võimu kandjate või avalike teenistujate töötasuga. Muu hulgas nähtub LRJ artiklist 3, et nende töötasu määratakse kindlaks paralleelselt teiste avaliku võimu kandjate ja avalike teenistujate töötasudega. Sama kehtib ka avalike teenistujate töötasude reformi kohta, mis võeti vastu 25. mail 2023.(95) Asjaolu, et selle reformi tulemusena suurenesid kohtunike ja muude avaliku võimu kandjate või avalike teenistujate töötasud (olulisel määral), ei sea ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu mõttes kahtluse alla kohtunikele varem makstud summade õiguspärasust.
64. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilniuse regionaalne halduskohus) märkis, et kohtunike töötasu suhteline tase on Leedus aja jooksul alanenud ja et alates 2021. aasta lõpust läheneb see riigi keskmise palga tasemele. Leedu valitsus väitis kohtuistungil, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud arvud on väärad, kuna need ei kajasta võlgnevusi, mis maksti kohtunikele aastatel 2016–2019 pärast Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismase (Leedu Vabariigi konstitutsioonikohus) otsust, millega kohtunike töötasu vähendamine tunnistati põhiseadusega vastuolus olevaks.(96)
65. Kuigi kohtunike töötasude piisavusele peab põhikohtuasjas lõpliku hinnangu andma Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilniuse regionaalne halduskohus), nähtub CEPEJ 2020. aasta aruande tabelist 3.36(97) ja CEPEJ 2022. aasta aruande tabelist 3.46,(98) et Lietuvos Aukščiausiasis Teismase (Leedu kõrgeim kohus) kohtunike keskmine brutopalk oli 2,2 (2018) või 2,1 (2020) korda suurem kui riigi keskmine brutopalk.(99) Võrdlus teiste liikmesriikide andmetega näitab, et 2018. aastal oli Leedu kohtunike töötasu(100) karjääri alguses Leedu kõrgeimas kohtus keskmisel tasemel ja suhteliselt suurem kui võrreldavatel Austria (1,5), Belgia (1,6), Soome (1,5), Prantsusmaa (1,3), Horvaatia (1,7), Madalmaade (1,3), Saksamaa (0,9), Ungari (1,8), Itaalia (1,9), Luksemburgi (1,4), Läti (1,9), Sloveenia (1,6), Rootsi (1,8) ja Hispaania (2,1) kohtunikel.(101)
Ettepanek
66. Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Sąd Rejonowy w Białymstoku (Białystoki rajoonikohus, Poola) ja Vilniaus apygardos administracinis teismase (Vilniuse regionaalne halduskohus, Leedu) esitatud küsimustele järgmiselt:
ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku
tuleb tõlgendada nii, et
see ei takista liikmesriikide seadusandlikul ja/või täidesaatval võimul võtta vastu seadusi kohtunike töötasu kindlaksmääramiseks ja/või vähendamiseks, sealhulgas liikmesriigi õiguse kohaselt sõlmitavate kollektiivlepingute kaudu;
see nõuab liikmesriikidelt õigusraamistiku väljatöötamist, mis hõlbustab kohtunike töötasu kindlaksmääramist ja kaitseb kohtunike sõltumatust, tagades, et töötasu tase on vastavuses nende ülesannete tähtsusega. Liikmesriigi õigusnormid, millega määratakse kindlaks kohtunike töötasu tase, peavad lähtuma asjakohastest, objektiivsetest ja kontrollitavatest kriteeriumidest, mis on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega;
see nõuab, et kohtunike töötasu taseme asjakohasuse hindamisel võetakse arvesse kõiki asjakohaseid sotsiaal-majanduslikke tegureid ja selle taseme muutumist aja jooksul;
see nõuab, et kohtunike töötasu vähendamist reguleerivas riigisiseses õiguses tuleb tasu vähendamist selgelt põhjendada. Sellest tulenev kohtunike töötasu vähendamine peab olema ajutine ning vähendamise ulatus ja kestus peavad olema kohandatud vähendamisotsuse vastuvõtmist õigustanud tingimuste tõsidusele ja püsivusele ning arenema koos nende tingimuste tõsidusega ja püsivusega. Mingil juhul ei tohi töötasu selline vähendamine olla suunatud kohtunikkonnale viisil, mis tooks kaasa ebasoodsa kohtlemise;
see nõuab, et kohtunike töötasusid või nende vähendamist käsitlevad eeskirjad peavad olema kohtulikult kontrollitavad.