Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANTHONYJA MICHAELA COLLINSA
od 13. lipnja 2024.(1)
Spojeni predmeti C-146/23 i C-374/23
XL
protiv
Sąd Rejonowy w Białymstoku
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sąd Rejonowy w Białymstoku (Općinski sud u Białymstoku, Poljska))
i
SR,
RB
protiv
Lietuvos Respublika
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu, Litva))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Vladavina prava – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a – Obveza država članica da osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije – Načelo neovisnosti sudaca – Primitci od rada sudaca”
Uvod
1. Primitci od rada sudaca predstavljaju važno pitanje otkad postoje državni sustavi koji se temelje na diobi vlasti. Kao što je to Alexander Hamilton predvidio u The Federalistu, „UZ trajni mandat, ništa ne može više pridonijeti neovisnosti sudaca od osiguranja stalnih sredstava za njihovu potporu. […] Shodno ljudskoj prirodi, MOĆ NAD ČOVJEKOVOM EGZISTENCIJOM JEDNAKA JE MOĆI NAD NJEGOVOM VOLJOM. Ne možemo se nadati da ćemo ikad u praksi vidjeti potpuno odvajanje sudske od zakonodavne vlasti u bilo kojem sustavu u kojem novčana sredstva sudske vlasti ovise o povremenim potporama zakonodavne vlasti”(2).
2. Ti zahtjevi za prethodnu odluku Sudu pružaju priliku da preispita i proširi svoju postojeću sudsku praksu o primitcima od rada sudaca u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a(3) u kontekstu načela neovisnosti sudaca i djelotvorne sudske zaštite(4).
3. Sud je u svojim presudama od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses(5), i 7. veljače 2019., Escribano Vindel(6), smatrao da to što pravosudni dužnosnici primaju plaću koja je odgovarajuća s obzirom na važnost njihovih funkcija predstavlja jamstvo svojstveno neovisnosti sudaca. Kako bi ispunio taj zahtjev, sud(7) mora svoje funkcije izvršavati samostalno a da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste, čime je zaštićen od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke(8). Sud je taj zahtjev izjednačio sa zabranom razrješenja pravosudnih dužnosnika, čime je uspostavio izravnu povezanost između sigurnosti trajanja mandata sudaca i njihove materijalne sigurnosti(9).
4. Baš kao i drugi nositelji javnih dužnosti i službenici, suci nisu izuzeti iz smanjenja njihovih primitaka od rada(10). Sud je u presudama Portugalski suci i Escribano Vindel smatrao da se načelu neovisnosti sudaca iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a ne protivi to da države članice u određenim okolnostima poduzmu mjere smanjenja primitaka od rada sudaca. Kako bi otklonile ono što su smatrale prekomjernim proračunskim deficitima, Portugalska Republika i Kraljevina Španjolska(11) smanjile su plaće svim nositeljima javnih dužnosti i zaposlenicima u javnom sektoru, uključujući one koji rade u zakonodavnoj, izvršnoj i sudskoj vlasti države(12). Te mjere nisu bile usmjerene samo na pravosudne dužnosnike niti su ih izdvojile kako bi se prema njima posebno postupalo. Također su bile privremene i ograničene(13).
5. Zahtjevi za prethodnu odluku proizlaze iz konteksta primjene općeprimjenjivih mjera kojima se uređuju primitci od rada sudaca u Poljskoj i Litvi te se ne odnose na smanjenje primitaka od rada pojedinačnih sudaca, primjerice nakon stegovnog postupka. Mjere također imaju šire područje primjene od onih koje je Sud razmatrao u svojim presudama Portugalski suci i Escribano Vindel. Sudovi koji su uputili zahtjev traže od Suda da procijeni ulogu zakonodavne i izvršne vlasti u postupku određivanja primitaka od rada sudaca i njihovih mogućih smanjenja. Traže i da utvrdi mogu li se relevantni kriteriji za taj postupak izvesti iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.
Pravni okvir – nacionalno pravo
Poljsko pravo
6. Člankom 178. Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej (Ustav Republike Poljske) određuje se:
„1. Suci su potpuno neovisni u obavljanju svoje dužnosti i podliježu samo Ustavu i zakonima.
2. Sucima se osiguravaju uvjeti rada i plaća koji odgovaraju dostojanstvu službe i opsegu njihovih obveza.
[…]”
7. U članku 91. ustawe – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Zakon o ustrojstvu redovnih sudova) od 27. srpnja 2001.(14) navodi se:
„[…]
Stavak 1.c Osnovna godišnja plaća sudaca temelji se na prosječnom dohotku u drugom tromjesečju prethodne godine koji u službenom listu Republike Poljske (Monitor Polski) objavljuje ravnatelj Središnjeg statističkog ureda […] podložno stavku 1.d.
Stavak 1.d Ako je prosječni dohodak iz stavka 1.c niži od prosječnog dohotka objavljenog za drugo tromjesečje prethodne godine, prihvaća se osnovna godišnja plaća sudaca u dotadašnjem iznosu.
Stavak 2. Osnovna plaća sudaca izražava se u razredima, čija se visina određuje primjenom koeficijenata na osnovu za određivanje osnovne plaće iz stavka 1.c. Osnovni platni razredi za pojedine sudačke dužnosti i koeficijenti na temelju kojih se određuje visina osnovne plaće sudaca u pojedinim razredima utvrđeni su u prilogu ovom zakonu.
[…]
Stavak 7. Osim toga, naknada za rad sudaca uvećava se za dodatak za radni staž, koji iznosi 5 % osnovne plaće od šeste godine obavljanja službe te potom raste za 1 % svake sljedeće godine, do najviše 20 % osnovne plaće.”
8. Poljski je zakonodavac 17. prosinca 2021. donio ustawu o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Zakon o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2022.)(15). Taj je zakon stupio na snagu 1. siječnja 2022. U skladu s njegovim člankom 8.:
„1. U 2022. osnovna godišnja plaća sudaca iz članka 91. stavka 1.c Zakona od 27. srpnja 2001. o ustrojstvu redovnih sudova (Dz. U. iz 2020., pozicija 2072., i iz 2021., pozicije 1080. i 1236.) temelji se na prosječnom dohotku u drugom tromjesečju 2020. objavljenom u obavijesti ravnatelja Središnjeg statističkog ureda.
2. Osnova iz stavka 1. povećava se za iznos od 26 poljskih zlota.
3. Kada se u različitim odredbama upućuje na osnovnu godišnju plaću sudaca iz članka 91. stavka 1.c Zakona od 27. srpnja 2001. o ustrojstvu redovnih sudova, ona se u 2022. temelji na prosječnom dohotku u drugom tromjesečju 2020. objavljenom u obavijesti ravnatelja Središnjeg statističkog ureda, uvećanom za 26 poljskih zlota.
4. Kada se u različitim odredbama upućuje na plaću sudaca, ona se u 2022. temelji na dohotku izračunanom u skladu sa stavcima 1. i 2.”
9. Poljski je zakonodavac 1. prosinca 2022. donio ustawu o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Zakon o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2023. od 1. prosinca 2022.)(16). Taj je zakon stupio na snagu 1. siječnja 2023. U skladu s njegovim člankom 8.:
„1. U 2023. osnovna godišnja plaća sudaca iz članka 91. stavka 1.c Zakona od 27. srpnja 2001. o ustrojstvu redovnih sudova (Dz. U. iz 2020., pozicija 2072., kako je izmijenjena) iznosi 5444,42 poljska zlota.
2. Kada se u različitim odredbama upućuje na osnovnu godišnju plaću sudaca iz članka 91. stavka 1.c Zakona od 27. srpnja 2001. o ustrojstvu redovnih sudova, ona u 2023. iznosi 5444,42 poljska zlota.”
Litavsko pravo
10. Člankom 3. Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymasa (Zakon Republike Litve o primitcima od rada sudaca; u daljnjem tekstu: ZPS), u verziji koja je na snazi od 1. siječnja 2022. do 30. lipnja 2023.(17), propisano je daseosnovica za plaću (naknadu) državnih političara, sudaca, državnih dužnosnika, državnih službenika i zaposlenika u institucijama koje financira država i općine Republike Litve za određenu godinu koju je usvojio Lietuvos Respublikos Seimas (Parlament Republike Litve) primjenjuje za izračun sudačke naknade. Osnovna stopa za nadolazeću financijsku godinu utvrđuje se nacionalnim kolektivnim ugovorom uzimajući u obzir prosječnu godišnju stopu inflacije za prethodnu godinu (izračunatu nacionalnim indeksom potrošačkih cijena), visinu minimalne mjesečne plaće i utjecaj drugi čimbenici koji utječu na visinu i kretanje prosječne plaće u javnom sektoru. Lietuvos Respublikos Seimas (Parlament Republike Litve) odobrava osnovnu stopu dogovorenu u nacionalnom kolektivnom ugovoru. Ako nacionalni kolektivni ugovor nije sklopljen ili nije izmijenjen do 1. lipnja tekuće godine, osnovnu stopu za nadolazeću financijsku godinu usvaja Seimas na prijedlog Lietuvos Respublikos Vyriausybė (Vlada Republike Litve), nakon procjene i uzimanja u obzir okolnosti predviđenih ovim člankom.. Nova osnovica koju treba odobriti ne može biti manja od postojeće osnovice, osim ako su utvrđene i proglašene iznimne okolnosti u skladu s postupkom koji je predviđen ustavnim zakonom o provedbi poreznog ugovora Republike Litve.
11. U skladu s člankom 4. stavkom 2. ZPS-a(18) plaća se sastoji(19) od: (i.) primitaka od rada; (ii.) dodatka na plaću ovisnog o trajanju službe za litavsku državu; (iii.) naknade za rad i vrijeme pripravnosti tijekom slobodnih dana i državnih praznika te za rad na zamjeni; i (iv.) naknade za prekovremeni rad. U skladu s poglavljem II. Priloga ZPS-u plaće sudaca(20) izračunava se množenjem koeficijenta za plaću utvrđenog u Prilogu ZPS-u s osnovicom. Osnovica je iznosila 181 euro u 2022. i 186 eura u 2023. Koeficijent za plaću suca okružnog suda iznosio je 17,2(21).
12. U članku 3. Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas Nr. XIV-2011 (Zakona Republike Litve br. XIV-2011 od 25. svibnja 2023. o utvrđivanju osnovice plaće (primitaka od rada) i izmjeni povezanih odobrenih sredstava za plaće), navodi se:
„Osnovica plaće (primitaka od rada)
1. Izračun plaće (primitaka od rada) radnika iz članka 2. ovog zakona temelji se na osnovici plaće (primitaka od rada) koja je jednaka prosječnom mjesečnom dohotku u zemlji (uključujući trgovce pojedince) u 2022., kako ga je objavila Nacionalna agencija za podatke, te je utvrđena na 1785,4 eura.
2. Za potrebe primjene osnovice plaće (primitaka od rada) predviđene u stavku 1. ovog članka, ponovno izračunana plaća ne može biti manja od plaće (primitaka od rada) koja je prethodila toj izmjeni.”
13. Novi sustav primitaka od rada sudaca redovnih i specijaliziranih sudova Republike Litve stupio je na snagu 1. srpnja 2023. Rješenjem br. 1R-85 Lietuvos Respublikos teisingumo ministrasa (ministar pravosuđa Republike Litve) od 2. travnja 2004. i rezolucijom Lietuvos advokatų tarybe (Litavska odvjetnička komora) od 26. ožujka 2004. odobrene su preporuke za najviše nagrade za rad odvjetnika u građanskim stvarima.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Predmet C-146/23
14. Osoba XL imenovana je 4. prosinca 2003. na sudačku dužnost Sąda Rejonowog w Suwałkach (Općinski sud u Suwałkama, Poljska). Na sudačku dužnost Sąda Rejonowog w Białymstoku (Općinski sud u Białystoku, Poljska) premještena je 3. travnja 2007., gdje trenutačno obavlja sudske aktivnosti. Od 5. kolovoza 2021. osoba XL zaposlena je u „petom” razredu plaće. Mjesečna plaća osobe XL izračunava se množenjem njezine osnovne plaće u iznosu od 5050,48 poljskih zlota u 2022. i 5444,42 poljska zlota (PLN) u siječnju 2023. s koeficijentom od 2,5, na što se dodaje dodatak na osnovnu plaću za radni staž koji iznosi 20 %(22). Osoba XL podnijela je tužbu protiv svojeg poslodavca, Sąda Rejonowog w Białymstoku (Općinski sud u Białystoku), kojom traži plaćanje iznosa od 10 000 poljskih zlota na ime rada koji je obavljala u razdoblju od 1. srpnja 2022. do 31. siječnja 2023., uvećanog za zakonske zatezne kamate. Taj iznos odražava razliku između plaće koju je osoba XL primila od 1. srpnja 2022. do 31. siječnja 2023. i plaće koja joj se duguje u skladu s mehanizmom iz članka 91. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova. Prema mišljenju osobe XL, ta razlika iznosi 1362,12 poljskih zlota mjesečno za razdoblje od srpnja do studenoga 2022., 1053,90 poljskih zlota za prosinac 2022.(23) i 2135,50 poljskih zlota za siječanj 2023.
15. Zahtjev osobe XL temelji se na tome da zakoni o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2021., 2022. i 2023. nisu u skladu sa Zakonom o ustrojstvu redovnih sudova, Ustavom Republike Poljske i pravom Unije jer, time što joj smanjuju plaću, ugrožavaju načelo neovisnosti sudaca i stvaraju uvjete u kojima zakonodavna i izvršna vlast mogu utjecati na sadržaj sudskih odluka. Poslodavac osobe XL tvrdi da joj je isplatio plaću u skladu sa zakonom i da ne može samostalno određivati primitke od rada sudaca.
16. Obje stranke upućuju na vladino obrazloženje nacrta zakonâ o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2021., 2022. i 2023., ali iz njega izvode potpuno suprotne zaključke. Osoba XL ističe „zamrzavanje” plaća sudaca u usporedbi s povećanjem plaća osoba koje upravljaju određenim javnim subjektima (od 40 % do 60 %). Poslodavac osobe XL upućuje na nedostatak raspoloživih sredstava, osim onih osiguranih njegovim proračunom.
17. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, člankom 91. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova utvrđuje se mehanizam u skladu s kojim se osnovna plaća sudaca u određenoj godini izračunava na temelju prosječnog dohotka u drugom tromjesečju prethodne godine. Tim se mehanizmom, koji je uveden 22. travnja 2009., nastoji osigurati da sustav primitaka od rada sudaca ispunjava standard koji se zahtijeva člankom 178. stavkom 2. Ustava Republike Poljske. Cilj je izmjene iz 2009. bio osigurati objektivniji izračun plaća sudaca i smanjiti utjecaj drugih tijela na određivanje razine osnovnih plaća sudaca. Prije te izmjene sustav za izračun plaća sudaca temeljio se, među ostalim, na osnovnom iznosu utvrđenom u godišnjem državnom proračunu.
18. Sud koji je uputio zahtjev napominje da je „mehanizam za izračun osnovne plaće sudaca izmijenjen tri puta na inicijativu izvršne vlasti zakonima o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2021., 2022. i 2023.”(24). Plaće sudaca „zamrznute” su 2021. te je njihova osnovna plaća izračunana na temelju prosječnog dohotka u drugom tromjesečju 2019., a ne na temelju prosječnog dohotka u drugom tromjesečju 2020. U 2022. osnovne plaće sudaca izračunane su na temelju prosječnog dohotka u drugom tromjesečju 2020. To je dovelo do povećanja u usporedbi s prosječnim dohotkom u drugom tromjesečju 2021. U 2023. plaće sudaca izračunane su na temelju fiksnog osnovnog iznosa(25), a ne na temelju prosječnog dohotka u drugom tromjesečju 2022.
19. Državni proračun za 2021. izmijenjen je zbog gospodarskog stanja u Poljskoj nakon izbijanja bolesti COVID-19. U odredbama o državnom proračunu za 2022. nisu navedene nikakve posebne okolnosti, dok se u odredbama o državnom proračunu za 2023. upućuje na velik učinak koji su na proračun imale pandemija bolesti COVID-19 i ruska invazija na Ukrajinu.
20. U prosincu 2022. prva predsjednica Sąda Najwyższyjeg (Vrhovni sud, Poljska)(26), predsjednik Naczelnog Sąda Administracyjnog (Visoki upravni sud, Poljska)(27) i Krajowa Rada Sądownictwa (Državno sudbeno vijeće, Poljska; u daljnjem tekstu: KRS)(28) podnijeli su zasebne tužbe Trybunału Konstytucyjnom (Ustavni sud, Poljska) kojima su osporavali ustavnost proračunskih odredbi o plaćama sudaca u 2023. Sud koji je uputio zahtjev slaže se s dvojbama koje su u tim postupcima izrazili podnositelji tužbi. Smatra da „zamrzavanje” na tri godine sustava za izračun plaće sudaca na temelju objektivnog parametra, odnosno prosječnog dohotka u drugom tromjesečju prethodne godine, ugrožava neovisnost pravosuđa. Ono dovodi do opasnosti od trajnog, ponavljajućeg i dosljednog smanjivanja plaća sudaca kako bi se sudsku vlast podredilo izvršnoj i zakonodavnoj vlasti. Ta je opasnost osobito očita s obzirom na nedavnu krizu vladavine prava u Poljskoj. Nadalje, posve je nerazumljiva s obzirom na stabilnu financijsku situaciju poljske države. Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi izmjena pravila o određivanju plaća sudaca na njihovu štetu, osobito u usporedbi s porastom troškova života, mogla negativno utjecati na inicijative za bolje funkcioniranje sudova(29). Postoji velika opasnost da bi suci podnijeli znatan broj tužbi kako bi osporili razinu plaća koje su primili 2021., 2022. i 2023.
21. Stoga je Sąd Rejonowy w Białymstoku (Općinski sud u Białymstoku) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 2. Ugovora o Europskoj uniji u kojem se utvrđuju vrijednosti na kojima se temelji Europska unija i upućuje na poštovanje vladavine prava i članak 19. stavak 1. drugi podstavak Ugovora o Europskoj uniji u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima koji se odnose na to da države članice osiguravaju djelotvornu sudsku zaštitu koja se temelji na pravu na pristup neovisnom i nepristranom sudu, tumačiti na način da se načelu neovisnosti sudaca protive odredbe nacionalnog prava koje, kako bi se smanjili proračunski troškovi, uzrokuju odustajanje od mehanizma za određivanje plaće sudaca na temelju objektivnih kriterija koji ne ovise o proizvoljnom uplitanju izvršne i zakonodavne vlasti te dovode do trajnog smanjenja plaća sudaca i time povređuju ustavna jamstva za osiguravanje sucima plaće koja odgovara dostojanstvu službe i opsegu njihovih obveza te sudovanje neovisnih sudova i neovisnih sudaca?”
Predmet C-374/23
22. Tužitelji, osobe SR i RB, suci su Vilniaus apygardos administracinis teismasa (Okružni upravni sud u Vilniusu, Litva). Protiv Lietuvos Respublike (Republika Litva) podnijeli su tužbu za naknadu štete zbog nečinjenja(30). Osoba SR zahtijeva naknadu štete u iznosu od 74 286,09 eura, a osoba RB u iznosu od 95 620,17 eura(31). U zahtjevu za prethodnu odluku ne navodi se kako su tužitelji došli do tih iznosa.
23. Osobe SR i RB tvrde da visina njihovih primitaka od rada ovisi o političkoj volji izvršne i zakonodavne vlasti. To se protivi načelu neovisnosti sudaca, zajamčenom u članku 109. Lietuvos Respublikos Konstitucije (Ustav Republike Litve), i međunarodnim obvezama Republike Litve.
24. Republika Litva zahtijeva da se tužba osoba SR i RB odbije. Navodi, među ostalim, da se osnovica primitaka od rada zaposlenika u javnom sektoru određuje svake godine s obzirom na financijska sredstva države i njezine obveze. Osnovica se od 2018. do 2023. kontinuirano povećavala s obzirom na gospodarske i društvene uvjete, obveze države i očekivanu raspoloživost financijskih sredstava. Visina osnovice ima „izravan gospodarski utjecaj na privatni sektor i visinu prosječne plaće u zemlji”. Republika Litva tvrdi i da sustav primitaka od rada sudaca ulazi u isključivu diskrecijsku ovlast države i njezinih institucija predviđenu Ustavom.
25. Prema tvrdnjama Vilniaus apygardos administracinis teismasa (Okružni upravni sud u Vilniusu), mjesečna bruto plaća sudaca okružnih sudova iznosila je 2440,85 eura u 2008. i 2362 eura u 2021.(32). Iako se čini da su se primitci od rada sudaca povećali za otprilike 8 % tijekom 13 godina od 2008. do 2021., oni su se u stvarnosti nominalno smanjili za 3,2 % samo zbog učinka porezne reforme. Sud koji je uputio zahtjev naveo je da se od kraja 2021. primitci od rada sudaca približavaju visini prosječne plaće u zemlji. U prvom kvartalu 2022. prosječna mjesečna plaća u zemlji iznosila je 1729,90 eura, a prosječna mjesečna plaća sudaca iznosila je 3113,20 eura(33).
26. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu) navodi da preporučena satnica za odvjetničke usluge iznosi 179,90 eura(34), dok bruto satnica(35) suca okružnog suda iznosi približno 20 eura. Republika Litva, među ostalim, potvrđivanjem najvišeg iznosa odvjetničke tarife suce u pogledu njihovih primitaka od rada diskriminira u usporedbi s odvjetnicima i time povređuje članke 29. i 48. Ustava Republike Litve koji se odnose na nediskriminaciju i jednako postupanje u pogledu ljudskih prava(36), kao i članak 2. UFEU-a. Litavska vlada prešutno priznaje da osnovica primitaka od rada sudaca ne bi trebala ovisiti o političkoj volji zakonodavne ili izvršne vlasti, nego o nacionalnim gospodarskim pokazateljima(37). Litavska vlada u tom je kontekstu započela reformu primitaka od rada u javnoj službi kako bi se osiguralo da se plaće državnih dužnosnika temelje na gospodarskim pokazateljima.
27. S obzirom na prethodno navedeno, Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li vrijednosti demokracije, vladavine prava, poštovanja ljudskih prava i pravde, koje su zajamčene u članku 2. UEU-a, i članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a tumačiti na način da zakonodavnoj i izvršnoj vlasti država članica daju neograničenu i isključivu diskrecijsku ovlast da nacionalnim zakonodavstvom odrede primitke od rada sudaca u visini koja ovisi isključivo o volji zakonodavne i izvršne vlasti?
2. Treba li članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a i članak 47. Povelje, koji se, među ostalim, odnosi na neovisnost pravosuđa, tumačiti na način da dopuštaju državama članicama da nacionalnim zakonodavstvom uvedu pravila kojima se primitci od rada sudaca određuju u visini manjoj od nagrade ili naknade troškova koje je država odredila za pripadnike drugih pravnih struka?”
Postupak pred Sudom
28. U predmetu C-146/23 pisana očitovanja podnijele su osoba XL, poljska vlada i Europska komisija.
29. Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) u svojoj je presudi od 8. studenoga 2023., K 1/23, smatrao, među ostalim, da članci 8. i 9. ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Zakona o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2023.) od 1. prosinca 2022. „nisu u skladu s” člankom 178. stavkom 2. Ustava Republike Poljske.
30. Odlukom od 16. studenoga 2023. predsjednik Suda zatražio je od Sąda Rejonowog w Białymstoku (Općinski sud u Białystoku), kao prvo, da navede želi li zadržati dio svojeg zahtjeva za prethodnu odluku koji se odnosi na razdoblje od 1. siječnja 2023. do 31. siječnja 2023. i, kao drugo, da navede mogući učinak presude Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) na zakonitost članka 8. stavaka 1. i 2. ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Zakona o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2022.).
31. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Općinski sud u Białystoku) potvrdio je u svojem odgovoru od 30. studenoga 2023. da je Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) utvrdio da članci 8. i 9.(38) Zakona o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2023. „nisu u skladu s”, među ostalim, člankom 178. stavkom 2. Ustava Republike Poljske i da te odredbe stoga više nisu na snazi(39).
32. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Općinski sud u Białystoku) naveo je i da želi zadržati svoj zahtjev za prethodnu odluku u cijelosti, uključujući dio koji se odnosi na razdoblje od 1. siječnja 2023. do 31. siječnja 2023. Prema tvrdnjama Sąda Rejonowog w Białymstoku (Općinski sud u Białystoku), presuda Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) ograničena je na odluku o ustavnosti članaka 8. i 9. Zakona o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2023. s obzirom na članak 178. stavak 2. Ustava Republike Poljske i dostojanstvo službe koju suci obavljaju u vezi s opsegom njihovih obveza. U toj se presudi nije ispitivalo načelo neovisnosti sudaca i slobode od uplitanja zakonodavne i/ili izvršne vlasti. Nadalje, Trybunał Konstytucyjny (Ustavni sud) nije ispitao Zakon o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2022.
33. U predmetu C-374/23 pisana očitovanja podnijele su litavska i poljska vlada te Komisija.
34. Odlukom od 23. siječnja 2024. Sud je spojio predmet C-146/23 i predmet C-374/23 u svrhu usmenog dijela postupka i donošenja presude.
35. Na raspravi održanoj 12. ožujka 2024. litavska i poljska vlada te Komisija iznijele su usmena očitovanja i odgovorile na pitanja Suda.
Ocjena
Nadležnost Suda u predmetu C-374/23
36. Litavska vlada(40) navodi da države članice imaju isključivu nadležnost za uređenje primitaka od rada sudaca i drugih nositelja javnih dužnosti i službenika u skladu s nacionalnim pravom. Prema tome, pravo Unije nema nikakvu ulogu u tom pogledu. Prilikom sastavljanja zakonâ o proračunu litavska vlada mora uzeti u obzir, među ostalim, gospodarsko-društvenu situaciju u Litvi, potrebe i resurse države te njezine financijske obveze. Pitanjima koja je uputio Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu) od Suda se traži da donese odluku o ograničenjima margine prosudbe kojom litavska zakonodavna i izvršna vlast raspolažu kako je utvrđena u Ustavu Republike Litve i kako je tumači Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ustavni sud Republike Litve). Sud nema nadležnost za to.
37. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iako je ustrojstvo pravosuđa u državama članicama u njihovoj nadležnosti, prilikom izvršavanja te nadležnosti treba poštovati pravo Unije te osobito članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a(41). U skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, države članice trebaju osigurati da sudovi nadležni za odlučivanje o tumačenju ili primjeni prava Unije(42) ispunjavaju zahtjeve djelotvorne sudske zaštite(43). Toj se odredbi protive nacionalne odredbe o ustrojstvu pravosuđa kojima se smanjuje zaštita vrijednosti vladavine prava(44). Države članice stoga su dužne osmisliti ustrojstvo pravosuđa tako da se njime osigurava poštovanje zahtjeva iz prava Unije. Oni osobito uključuju neovisnost sudova od kojih se traži da odlučuju o pitanjima povezanima s primjenom ili tumačenjem prava Unije kako bi se osobama zajamčila djelotvorna sudska zaštita njihovih prava koja iz njega proizlaze(45).
38. Iz te sudske prakse i osobito iz presuda Portugalski suci i Escribano Vindel proizlazi da je Sud nadležan tumačiti pravo Unije u predmetima koji se odnose na ustrojstvo pravosudnog sustava države članice, uključujući primitke od rada sudaca.
Dopuštenost pitanja upućenih u predmetu C-374/23
39. Litavska vlada tvrdi da je zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C-374/23 nedopušten jer se pitanja koja je postavio Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu) ne odnose na činjenice i predmet spora koji se vodi pred tim sudom. Stoga odgovor Suda na upućena pitanja nije potreban za rješavanje spora u glavnom postupku.
40. U članku 267. UFEU-a navodi se da upućena prethodna pitanja trebaju biti „potrebna” da bi sud koji je uputio zahtjev mogao „donijeti presudu” u predmetu o kojem odlučuje. Tako je Sud više puta utvrdio da iz teksta i strukture članka 267. UFEU‑a jasno proizlazi da nacionalni sud ne može uputiti zahtjev za prethodnu odluku osim ako je pred njime u tijeku postupak u okviru kojeg taj sud treba donijeti odluku koja može uzeti u obzir presudu kojom se odlučuje o prethodnom pitanju(46).
41. Glavni postupak u predmetu C-374/23 odnosi se na tužbu za naknadu štete koju su protiv Republike Litve podnijela dva suca, osobe SR i RB, u kojoj tvrde da ovlasti zakonodavne i izvršne vlasti u pogledu određivanja njihovih primitaka za rad nisu u skladu s neovisnosti pravosuđa. To predstavlja poveznicu između spora koji se vodi pred Vilniaus apygardos administracinis teismasom (Okružni upravni sud u Vilniusu) i tumačenja prava Unije koje traži taj sud. Stoga smatram da je tumačenje Suda „potrebno” kako bi sud koji je uputio zahtjev mogao odlučiti o sporu koji se pred njim vodi(47).
Relevantnost članka 2. UEU-a i članka 47. Povelje u spojenim predmetima C-146/23 i C-374/23
42. Prema mišljenju litavske vlade, budući da je uređenje primitaka od rada sudaca u isključivoj nadležnosti država članica, one prilikom određivanja tih primitaka ne provode pravo Unije. Iz toga slijedi da se, u skladu s njezinim člankom 51. stavkom 1., Povelja ne primjenjuje na glavne postupke.
43. Člankom 51. stavkom 1. Povelje predviđa se da se njezine odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije. Iz zahtjevâ za prethodnu odluku u predmetima C-146/23 i C-374/23 ne proizlazi jasno da su se osoba XL ili osobe SR i RB pozvale na pravo koje im se dodjeljuje odredbom prava Unije niti da je protiv njih pokrenut postupak u kojem se provodi pravo Unije. U zahtjevima za prethodnu odluku ne navodi se ni da su istaknule pitanja u pogledu tumačenja ili primjene pravnog pravila Unije. Ništa u zahtjevima za prethodnu odluku ne upućuje na to da se bilo koja osoba pozvala na pravo na djelotvoran pravni lijek propisan člankom 47. Povelje. Stoga se čini da se u kontekstu glavnih postupaka nije moguće pozvati na članak 47. Povelje(48).
44. Člankom 19. UEU‑a konkretizira se vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU‑a. U skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, države članice trebaju predvidjeti sustav pravnih lijekova i postupaka kojim se osobama osigurava pravo na djelotvornu sudsku zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije. Djelotvorna sudska zaštita prava koja osobe izvode iz prava Unije opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama(49) te je potvrđeno člankom 47. Povelje(50). U tim okolnostima smatram da Sud ne treba članak 2. UEU-a tumačiti odvojeno od članka 19. UEU-a(51).
Meritum
45. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Općinski sud u Białystoku) i Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu) svojim pitanjima traže tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a u pogledu tih dvaju pitanja. Kao prvo, predviđa li se tom odredbom da zakonodavna i/ili izvršna vlast donose zakone kako bi se odredili, ili smanjili, primitci od rada sudaca. Kao drugo, kada države članice donose takve zakone, koje kriterije moraju poštivati kako bipostupale u skladu s tom odredbom.
46. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se pravom Unije ne nameće državama članicama neki određeni ustavnopravni model koji bi uređivao odnose i međudjelovanja između različitih nositelja državne vlasti, posebno kada je riječ o definiranju i razgraničavanju njihovih nadležnosti. Države članice dužne su kod izbora svojeg ustavnog modela poštovati, među ostalim, članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a tako da ne naruše neovisnost sudova niti ne zadiru u sudsku funkciju(52). S obzirom na različita politička i ustavna ustrojstva i tradicije država članica, uloge dionika koji sudjeluju u određivanju visine i elemenata primitaka za rad sudaca mogu se znatno razlikovati(53). U demokratskom društvu načelo diobe vlasti i potreba da se sudsku vlast oslobodi od neprimjerenog vanjskog utjecaja, među ostalim, zakonodavne i/ili izvršne vlasti ne isključuju da potonje vlasti ne mogu određivati mnoge aspekte sudskog ustroja države, uključujući primitke od rada sudaca.
47. Kako bi se osigurale transparentnost, objektivnost i pravna sigurnost(54), države članice moraju utvrditi pravni okvir za olakšavanje određivanja sudačke naknade, uključujući identificiranje aktera uključenih u taj proces i njihove dodijeljene uloge (55). Tim okvirom mora se nastojati zaštititi neovisnost pravosuđa osiguravanjem da je razina naknade sudaca razmjerna važnosti njihovih funkcija. Nacionalni zakoni koji uređuju naknade sudaca moraju djelovati na temelju relevantnih, objektivnih i provjerljivih kriterija kojima se poštuje načelo razmjernosti. Slijedi da se naknada sudaca ne može odrediti ili smanjiti na diskrecijskoj osnovi ili pozivajući se na pojedinačne okolnosti. Nacionalni zakon usmjeren na smanjenje razine sudačke naknade mora jasno navesti opravdanje za to. Takva smanjenja sudačke naknade koja iz toga mogu proizaći moraju biti privremena a njihov iznos i trajanje moraju biti prilagođeni težini i postojanosti uvjeta koji su opravdavali njihovo usvajanje i razvijati se s njima. Ni pod kojim uvjetima takva smanjenja primanja ne mogu biti usmjerena na nepovoljno postupanje prema pravosuđu(56). Kako bi se procijenilo je li pravosuđe na meti, takva smanjenja moraju uzeti u obzir promjenu primanja sudaca i usporedivih javnih dužnosnika, posebno imajući u vidu sva njihova nedavna povećanja(57). Kako bi se osigurala usklađenost s tim načelima i kako bi se provela njihova stabilnost, pravila o plaćama sudaca ili bilo kakvo njihovo smanjenje moraju biti predmet sudske kontrole (58).
48. U zahtjevima za prethodnu odluku upućuje se na visinu osnovnih primitaka za rad sudaca u Poljskoj i Litvi(59). S obzirom na definiciju „plaće” u članku 157. stavku 2. prvom podstavku UFEU-a, prilikom ocjenjivanja jesu li primitci od rada sudaca odgovarajući s obzirom na važnost njihovih funkcija treba uzeti u obzir svako sadašnje ili buduće primanje, bilo u gotovini ili u naravi, koje suci primaju neposredno ili posredno u vezi s tim zaposlenjem(60). Primjeri primanja u gotovini ili naravi koja treba uzeti u obzir jesu povećanja ili dodaci na plaću za izvršavanje određenih funkcija ili dodatnih zadaća ili odgovornosti(61), radni staž, trajanje službe ili iskustvo, nedoprinosne ili subvencionirane strukovne mirovine(62) i zdravstvena skrb uz onu koja se radnicima općenito pruža u sustavu socijalnog osiguranja, stanovanje i upotreba vozila ili telefona u privatne svrhe(63). Treba uzeti u obzir i ograničenja ili prepreke bavljenju drugim gospodarskim aktivnostima(64) prilikom provedbe ocjene primjerenosti njihovih primitaka od rada(65).
49. Uzimajući u obzir neusklađenost, različite društveno-gospodarske uvjete u Europskoj uniji i različita proračunska ograničenja s kojima se pojedine države članice suočavaju, one su obično u najboljem položaju da odrede primitke od rada sudaca u okviru svojih nadležnosti. Stoga države članice, na koje se primjenjuju najvažnije obveze iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, raspolažu marginom prosudbe u određivanju visine primitaka od rada sudaca. Ta margina prosudbe nije neograničena. Objektivni elementi, kao što su prosječna ili minimalna plaća u zemlji, pomnožena s koeficijentom, ili plaće drugih nositelja javnih dužnosti i službenika u zemlji koji imaju istovrijedne odgovornosti, primjeri su prihvatljivih mjerila na koja se države članice mogu osloniti kako bi izračunale primitke od rada sudaca, zajedno s drugim društveno-gospodarskim parametrima kao što su troškovi života (indeks potrošačkih cijena u državi članici), stopa inflacije itd.(66). Budući da visine plaća, uključujući visinu minimalne plaće, nisu usklađene na razini Europske unije(67) te se uvelike razlikuju s obzirom na znatne razlike među društveno-gospodarskim uvjetima u različitim državama članicama(68), nije primjereno provesti puku usporedbu običnih novčanih vrijednosti primitaka od rada. Primitke od rada sudaca stoga treba ocijeniti u konkretnom nacionalnom društveno-gospodarskom kontekstu svake države članice(69).
50. Prilikom ocjenjivanja primjerenosti primitaka od rada sudaca potrebno je provjeriti je li njihova visina u određenom nacionalnom društveno-gospodarskom kontekstu dostatna da privuče, zadrži i motivira osobe visokog moralnog integriteta iz različitih sredina koje imaju potrebne stručne kvalifikacije i/ili iskustvo(70). Neprimjereni primitci od rada mogu potkopati moral, smanjiti produktivnost i u konačnici otežati zapošljavanje jer bi kvalificirane kandidate odvratili od bavljenja tim zanimanjem. Mogli bi utjecati i na zadržavanje sudaca na dužnosti jer niska plaća može potaknuti pojedince da napuste zanimanje ili odu u mirovinu prije isteka mandata ili prije nego što navrše dob za prisilno umirovljenje, čime bi se smanjila opća razina iskustva u pravosuđu(71).
51. u nedostatku ikakve naznake da se primitci od rada sudaca nezakonito ili neproporcionalno oporezuju(72), načelo djelotvorne sudske zaštite ne predstavlja prepreku nikakvim porezima ili drugim pristojbama, kao što su doprinosi za socijalno osiguranje, koje država članica zakonito naplaćuje od primitaka od rada sudaca na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija. Opterećenje takvim općim naknadama stoga nije dio ispitivanja usklađenosti sustava primitaka od rada sudaca s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a.
52. Nije primjerena ni usporedba primitaka od rada sudaca s visinom tarifa koje odvjetnici naplaćuju ili dobivaju za savjetovanje ili koje im je naložila država, osim kad je visina tih tarifa utvrđena zakonom. Iako se visina primitaka od rada sudaca ne može odvojiti od zarade u sličnim područjima u privatnom sektoru(73), sudska funkcija po prirodi je javna usluga, a ne poslovni pothvat(74). Uključuje svjestan odabir rada u javnom sektoru u zamjenu za, među ostalim, sigurnost trajanja mandata i stabilnu novčanu naknadu(75). Iako to može dovesti do nižih primitaka od rada od onih koje privatni odvjetnici mogu naplaćivati u određenim okolnostima, suci nisu izloženi poslovnim rizicima(76), ne moraju podmiriti režijske troškove(77), ne podliježu PDV-u i načelno su plaćeni neovisno o ishodu postupka, njihovu učinku ili produktivnosti(78). Naposljetku, dodajem da su suci plaćeni u redovitim, predvidljivim intervalima, dok vremenski okvir u kojem klijenti plaćaju naknade svojim odvjetnicima može biti dug i iznimno nepredvidljiv(79).
53. Ocjenjivanju primjerenosti primitaka od rada sudaca stoga treba sveobuhvatno pristupiti holistički, uzimajući u obzir sve relevantne društveno-gospodarske čimbenike, ali i dinamički i temporalno, uzimajući u obzir promjene tih primitaka tijekom vremena. Iako možda nije nužno da države članice automatski ažuriraju primitke od rada sudaca kako bi uzele u obzir inflaciju i/ili povećanje troškova života ili da u određenim intervalima preispituju visine plaća, uporno propuštanje da se to učini može dovesti do deprecijacije njihove vrijednosti. Znatno smanjenje visine primitaka od rada sudaca tijekom vremena ugrožava neovisnost sudaca i dostojanstvo sudačke dužnosti. Osim ako ne dođe do naglog pada njihove vrijednosti, potrebno je provesti ispitivanje promjene sudačkih primitaka od rada u odnosu na reprezentativno razdoblje od najmanje deset godina.
54. Kad je riječ o ovim spojenim predmetima, u poljskom i litavskom pravu propisuje se okvir za određivanje primitaka od rada sudaca(80). U postupku pred Sudom ništa ne upućuje na to da su poljska ili litavska zakonodavna i/ili izvršna vlast time zadirale u ulogu ili ovlasti bilo kojeg drugog legitimnog dionika(81). Zahtjevi za prethodnu odluku pokazuju i da se nad pravilima u tim državama članicama kojima se uređuju primitci od rada sudaca i svako njihovo smanjenje provodi sudski nadzor.
55. Predmet C-146/23 proizlazi iz zakonâ o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2021., 2022. i 2023.(82), kojima je izmijenjen članak 91. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova i uvedeno smanjenje primitaka od rada sudaca. Ne tvrdi se da poljska zakonodavna i/ili izvršna vlast zakonima o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2021., 2022. i 2023. na temelju poljskog prava nisu bile ovlaštene izmijeniti članak 91. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova. I dalje nije potpuno jasan puni opseg učinka presude Trybunała Konstytucyjnog (Ustavni sud) od 8. studenoga 2023., K 1/23(83), na te zakone o proračunu. Poljska vlada na raspravi je, u odgovoru na pitanja Suda, potvrdila da su nakon te presude sucima isplaćeni primitci od rada koji su im se dugovali. Osobe SR i RB podnijele su u predmetu C–374/23 tužbu za naknadu štete protiv Republike Litve zbog njezina nečinjenja jer na raspolaganju nisu imale nijedan drugi postupak kako bi se od zakonodavne i izvršne vlasti tražilo da sucima isplate primitke od rada koji odgovaraju dostojanstvu njihovih funkcija. Iz presude Savickas(84) jasno proizlazi da se smanjenje primitaka od rada sudaca može osporavati pred litavskim sudovima i da su dostupni pravni lijekovi za nadoknadu nezakonito neisplaćenih primitaka od rada.
56. Sud koji je uputio zahtjev u predmetu C-146/23 smatra da su izmjene članka 91. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova iz 2022. i 2023. protivne članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU-a. Za razliku od mjera u presudi Portugalski suci(85), poljske izmjene nisu opće prirode, nego su konkretno usmjerene na suce te se njima uvodi trajno odstupanje od mehanizma utvrđenog u članku 91. stavku 1. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova.
57. Nije sporno da su primitci od rada sudaca(86) u Poljskoj 2022. i 2023. bili niži nego što bi bili da se izračunavala u skladu s člankom 91. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova. To smanjenje vremenski se poklopilo sa znatnim povećanjem troškova života u toj državi članici. Međutim, valja istaknuti da u tom razdoblju primitci od rada sudaca nisu bili niži nego što su bili prethodnih godina, nego se čini da su se 2022. povećali za 4,37 % u usporedbi s 2021., a 2023. za 7,8 % u usporedbi s 2022. Poljska vlada tvrdila je da izmjene o kojima je riječ nisu „zamrznule” primitke od rada sudaca, nego su samo usporile njihovu stopu povećanja. Iako osoba XL upućuje na dug popis javnih službenika koji su 2022. primili veće povišice od sudaca, poljska vlada na raspravi je istaknula da obični javni službenici u toj državi članici zarađuju znatno manje od sudaca i da, za razliku od sudaca, nedavno nisu primili povišicu.
58. Kad je riječ o navodno trajnoj prirodi izmjene u Poljskoj, iako se čini da je članak 91. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova izmijenjen tri godine zaredom(87), čini se da je ta odredba i dalje na snazi. Poljska vlada na raspravi je potvrdila da se svaka od izmjena te odredbe koje su uvedene zakonima o posebnim odredbama za izvršenje zakona o proračunu za 2021., 2022. i 2023. odnosila samo na jednu proračunsku godinu te je bila važeća samo tijekom jedne godine. Osim toga, u spisu koji je pred Sudom ne postoje naznake da se slične izmjene članka 91. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova predlažu u 2024.(88). Stoga se čini da su učinci izmjena članka 91. Zakona o ustrojstvu redovnih sudova i na naknade sudaca ograničeni i po trajanju i po veličini.
59. Na prvi pogled moglo bi se činiti da su te sporne izmjene bile usmjerene na ili izdvajale primitke od rada sudaca i državnih odvjetnika s obzirom na to da plaće ostalih javnih dužnosnika i službenika nisu podlijegale analognim mjerama., Poljska vlada navela je u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi da se prema sucima i državnim odvjetnicima ranije povlašteno postupalo u skladu s državnom politikom primitaka od rada za nositelje javnih dužnosti i službenike. Poljska vlada nadalje u tom je pogledu tvrdila da su suci i državni odvjetnici od 2013. do 2018. bili izuzeti od zamrzavanja plaća u javnom sektoru. Ti elementi ukazuju da se u razdoblju od 2013. do 2023. na primitke od rada sudaca možda nije negativno ili neproporcionalno utjecalo u usporedbi s primitcima koje su primali drugi nositelji javnih dužnosti ili službenici(89). Nadalje, čini se da u tom razdoblju nije bilo znatnog smanjenja njihovih plaća(90).
60. Poljska vlada opravdala je izmjene iz 2022. i 2023. pozivajući se na pandemiju bolesti COVID-19 i rusku invaziju na Ukrajinu u veljači 2022. Prema mojem mišljenju, riječ je o relevantnim, objektivnim, provjerljivim i izvanrednim okolnostima koje su nedvojbeno znatno opteretile proračun svih država članica, uključujući Republiku Poljsku, i kojima se takva smanjenje primitaka od rada nositelja javnih dužnosti i službenika mogu opravdati, uključujući primitke od rada sudaca. Za smanjenje primitaka od rada sudaca u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a ne treba postojati nacionalna proračunska kriza niti je potrebno pokrenuti postupak u slučaju prekomjernog deficita u skladu s člankom 126. stavkom 2. UFEU-a i Protokolom br. 12 o postupku u slučaju prekomjernog deficita(91). Smanjenja primitaka od rada sudaca i drugi proračunski rezovi mogu biti opravdani kako bi se izbjeglo nakupljanje prekomjernog deficita u državi članici(92). Kad je riječ o proporcionalnosti mjera donesenih u odgovoru na te okolnosti, u zahtjevu za prethodnu odluku u predmetu C-146/23 navodi se da je plaća osobe XL 2022. i 2023. bila znatno veća od dvostruke prosječne plaće u Poljskoj(93).
61. Iako o tome u konačnici treba odlučiti sud koji je uputio zahtjev, pitanja na koja se odnose točke 56. do 60. ovog mišljenja upućuju na to da su primitci od rada sudaca u Poljskoj 2022. i 2023. bili odgovarajući s obzirom na njihovu neovisnost i važnost njihovih funkcija.
62. U predmetu C-374/23 Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu) naveo je da su se primitci od rada sudaca tijekom 13 godina od 2008. do 2021. nominalno smanjili za 3,2 % samo zbog porezne reforme. Sud koji je uputio zahtjev nije naveo dodatne pojedinosti o poreznoj reformi iz 2019. u Litvi. U svakom slučaju, kao što se to navodi u točki 51. ovog mišljenja, oporezivanje primitaka od rada sudaca općenito nije relevantno za ocjenu u kontekstu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.
63. Litavska vlada i Komisija tvrde da se, u skladu s člankom 3. ZPS-a, osnovica za izračun plaća sudaca i drugih nositelja javnih dužnosti ili službenika temelji na jasnim i objektivnim parametrima povezanima s društveno-gospodarskim uvjetima u Republici Litvi(94). Načelno se ažurira svake godine i ne može biti niža nego prethodne godine. U predmetu C-374/23 ništa ne upućuje na to da se na primitke od rada sudaca u Litvi neproporcionalno utjecalo u usporedbi s drugim nositeljima javnih dužnosti ili službenicima. Među ostalim, iz članka 3. ZPS-a jasno proizlazi da se njihovi primitci od rada određuju istodobno kad i primitci od rada drugih nositelja javnih dužnosti i službenika. To je slučaj i u pogledu reforme primanja u javnoj službi koja je donesena 25. svibnja 2023.(95). Činjenica da su se tom novijom reformom primitci od rada sudaca i drugih nositelja javnih dužnosti i službenika (znatno) povećali ne dovodi u pitanje, u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, zakonitost iznosa koji su ranije isplaćeni sucima.
64. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu) naveo je da je relativna visina primitaka od rada sudaca u Litvi s vremenom narušena i da se od kraja 2021. približava visini prosječne plaće u zemlji. Litavska vlada na raspravi je tvrdila da su iznosi koje je naveo sud koji je uputio zahtjev netočni jer ne odražavaju zaostatke primitaka od rada koji su sucima isplaćeni od 2016. do 2019. slijedom presude Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismasa (Ustavni sud Republike Litve) koji je smanjenje primitaka od rada sudaca proglasio neustavnim(96).
65. Iako je primjerenost primitaka od rada sudaca u glavnom postupku u konačnici pitanje koje ocjenjuje Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu), slika 3.36. izvješća CEPEJ-a iz 2020.(97) i slika 3.46. izvješća CEPEJ-a iz 2022.(98) upućuju na to da je prosječna bruto plaća sudaca Lietuvos Aukščiausiasis Teismasa (Vrhovni sud Litve) bila 2,2 (2018.) odnosno 2,1 (2020.) puta veća od prosječne bruto plaće u zemlji(99). Usporedba podataka iz drugih država članica upućuje na to da su u 2018. primitci od rada litavskih sudaca(100) Lietuvos Aukščiausiasis Teismasa (Vrhovni sud Litve) na početku njihove karijere bili na sredini raspona i relativno više od primitaka od rada austrijskih (1,5), belgijskih (1,6), finskih (1,5), francuskih (1,3), hrvatskih (1,7), nizozemskih (1,3), njemačkih (0,9), mađarskih (1,8), talijanskih (1,9), luksemburških (1,4), latvijskih (1,9), slovenskih (1,6), švedskih (1,8) i španjolskih (2,1) sudaca s kojima su uspoređeni(101).
Zaključak
66. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja su uputili Sąd Rejonowy w Białymstoku (Općinski sud u Białystoku, Poljska) i Vilniaus apygardos administracinis teismas (Okružni upravni sud u Vilniusu, Litva) odgovori na sljedeći način:
Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a treba tumačiti na način da:
ne sprečava zakonodavnu i/ili izvršnu vlast država članica da donose zakone za određivanje i/ili smanjenje primitaka od rada sudaca, uključujući sklapanjem kolektivnih sporazuma u skladu s nacionalnim pravom;
zahtijeva od država članica da utvrde pravni okvir za olakšavanje određivanja primitaka od rada sudaca kojim se nastoji zaštititi neovisnost sudaca osiguravanjem da je razina primitaka od rada sudaca razmjerna važnosti njihovih funkcija. Zakoni koji uređuju primitke od rada sudaca moraju djelovati na temelju relevantnih, objektivnih i provjerljivih kriterija kojima se poštuje načelo proporcionalnosti;
zahtijeva da svaka procjena primjerenosti visine primitaka od rada sudaca uzme u obzir sve relevantne društveno-ekonomske čimbenike i da se odnosi na promjenu tih primitaka tijekom vremena;
zahtijeva da se svakim nacionalnim zakonom usmjerenim na smanjenje visine primitaka od rada sudaca jasno obrazloži opravdanje za to. Takva smanjenja sudačkih primitaka od rada koja iz toga mogu proizaći moraju biti privremena, a njihov iznos i trajanje moraju biti prilagođeni težini i postojanosti uvjeta koji su opravdavali njihovo usvajanje i mijenjati se s njima. Ni pod kojim uvjetima takva smanjenja ne mogu biti usmjerena na nepovoljno postupanje prema pravosuđu.
zahtijeva da pravila o primicima od rada sudaca ili bilo kakvo njihovo smanjenje budu predmet sudske kontrole.