Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANTHONY MICHAEL COLLINS
presentate il 13 giugno 2024 (1)
Cause riunite C‑146/23 e C‑374/23
XL
contro
Sąd Rejonowy w Białymstoku
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Sąd Rejonowy w Białymstoku (Polonia)]
e
SR,
RB
contro
Lietuvos Respublika
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Vilniaus apygardos administracinis teismas (Lituania)]
«Rinvio pregiudiziale – Stato di diritto – Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Obbligo degli Stati membri di istituire i rimedi giurisdizionali necessari per garantire una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione – Principio dell’indipendenza dei giudici – Retribuzione dei giudici»
Introduzione
1. Da quando esistono i sistemi statali basati sulla separazione dei poteri, la retribuzione dei giudici rappresenta una questione che desta necessariamente preoccupazione. Come ha osservato con preveggenza Alexander Hamilton ne «Il Federalista», «OLTRE alla carica vitalizia non c’è altro che possa garantire l’indipendenza dei giudici quanto stabilire un’indennità per il loro mantenimento. (...) Secondo il normale corso delle umane cose, CHI HA IN MANO I MEZZI DI SUSSISTENZA DI UN INDIVIDUO, NE DOMINA ANCHE LA VOLONTÀ. E non possiamo sperare di vedere realizzata in pratica quella totale separazione del giudiziario dal legislativo in un sistema dove l’uno debba dipendere finanziariamente da occasionali elargizioni dell’altro» (2).
2. Le presenti domande di pronuncia pregiudiziale offrono alla Corte l’opportunità di riesaminare e approfondire la sua giurisprudenza esistente in materia di retribuzione dei giudici ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (3) nel contesto dei principi di indipendenza dei giudici e di tutela giurisdizionale effettiva (4).
3. Nelle sentenze del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (5), e del 7 febbraio 2019, Escribano Vindel (6), la Corte ha affermato che la percezione da parte dei membri della magistratura di una retribuzione di livello adeguato all’importanza delle loro funzioni costituisce una garanzia inerente all’indipendenza dei giudici. Perché tale requisito sia soddisfatto, un organo giurisdizionale (7) deve esercitare le sue funzioni in autonomia, senza vincoli gerarchici o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, essendo quindi tutelato da interventi o pressioni dall’esterno idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e ad influenzare le loro decisioni (8). La Corte ha equiparato questo requisito all’inamovibilità dei membri della magistratura, stabilendo così un legame diretto tra la garanzia di continuità del mandato dei giudici e la loro sicurezza materiale (9).
4. Come altri titolari di cariche pubbliche e dipendenti pubblici, i giudici non sono immuni dalle riduzioni della retribuzione (10). Nelle sentenze Giudici portoghesi e Escribano Vindel, la Corte ha statuito che il principio dell’indipendenza dei giudici di cui all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE non osta a che gli Stati membri adottino misure per ridurre la retribuzione dei giudici in determinate circostanze. Per eliminare quelli che erano considerati disavanzi di bilancio eccessivi, la Repubblica del Portogallo e il Regno di Spagna (11) hanno ridotto gli stipendi di tutti i titolari di cariche pubbliche e dei dipendenti del settore pubblico, compresi quelli che lavorano nei rami legislativo, esecutivo e giudiziario dello Stato (12). Tali misure non hanno preso di mira o riservare ai membri della magistratura un trattamento speciale. Si trattava inoltre di provvedimenti di natura temporanea e limitata (13).
5. Le presenti domande di pronuncia pregiudiziale si collocano nel contesto dell’attuazione di misure di applicazione generale che disciplinano la retribuzione dei giudici in Polonia e in Lituania e non vertono su una riduzione della retribuzione di singoli giudici, ad esempio a seguito di un procedimento disciplinare. Le misure hanno anche una portata più ampia di quelle considerate dalla Corte nelle sentenze Giudici portoghesi e Escribano Vindel. I giudici del rinvio chiedono alla Corte di valutare il ruolo poteri legislativo ed esecutivo nel processo di determinazione della retribuzione dei giudici e della sua eventuale riduzione. Detti giudici chiedono inoltre di verificare se dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE possano essere desunti criteri pertinenti per orientare tale processo.
Contesto normativo: diritto nazionale
Normativa polacca
6. L’articolo 178 della Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Costituzione della Repubblica di Polonia) prevede quanto segue:
«1. I giudici, nell’esercizio delle loro funzioni, sono indipendenti e soggetti soltanto alla Costituzione e alle leggi.
2. I giudici godono di condizioni di lavoro e di retribuzione commisurate alla dignità della loro carica e alla portata delle loro funzioni.
(...)».
7. L’articolo 91 dell’ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari) del 27 luglio 2001 (14) afferma quanto segue:
«(...)
Paragrafo 1c. La base per il calcolo dello stipendio base dei giudici per un determinato anno è costituita dalla retribuzione media del secondo trimestre dell’anno precedente, pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica «Monitor Polski» dal presidente dell’Ufficio statistico centrale (...), fatto salvo il paragrafo 1d.
Paragrafo 1d. Se la retribuzione media di cui al paragrafo 1c è inferiore alla retribuzione media pubblicata per il secondo trimestre dell’anno precedente, quest’ultima si applica come riferimento per il calcolo dello stipendio base del giudice nell’importo precedente.
Paragrafo 2. Lo stipendio base dei giudici è determinato con riferimento a una griglia dei gradi, il cui livello è stabilito applicando coefficienti moltiplicatori alla base per il calcolo dello stipendio base di cui al paragrafo 1c. I gradi dello stipendio base per le singole posizioni dei giudici e i coefficienti utilizzati per determinare il livello dello stipendio base dei giudici nei singoli gradi sono indicati nell’allegato alla presente legge.
(...)
Paragrafo 7. Inoltre, la retribuzione dei giudici è modulata in base ad un’indennità di anzianità che è pari al 5% dello stipendio base a partire dal sesto anno di servizio e cresce dell’1% ogni anno fino a raggiungere il 20% dello stipendio base».
8. Il 17 dicembre 2021 il legislatore polacco ha adottato la ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (legge del 17 dicembre 2012 relativa alle misure speciali per l’attuazione della legge finanziaria per l’anno 2022) (15). Detta legge è entrata in vigore il 1º gennaio 2022. In forza del suo articolo 8:
«1. Per l’anno 2022 la base per il calcolo dello stipendio base dei giudici di cui all’articolo 91, paragrafo 1c della legge del 27 luglio 2001 sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari (Dz. U. del 2020, posizione 2072, e del 2021, posizioni 1080 e 1236) è costituita dalla retribuzione media del secondo trimestre del 2020 pubblicata nella comunicazione del presidente del Główny Urząd Statystyczny (Ufficio statistico centrale, Polonia).
2. La base di cui al paragrafo 1 è aumentata dell’importo di 26 zloty polacchi (PLN).
3. Laddove disposizioni distinte fanno riferimento alla base di calcolo dello stipendio di base dei giudici di cui all’articolo 91, paragrafo 1c, della legge del 27 luglio 2001 sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari, essa corrisponde, per il 2022, alla retribuzione media del secondo trimestre del 2020 pubblicata nella comunicazione del presidente del Główny Urząd Statystyczny (Ufficio statistico centrale), maggiorata di PLN 26.
4. Laddove le disposizioni distinte fanno riferimento alla retribuzione dei giudici, quest’ultima corrisponde, per il 2022, alla retribuzione determinata in conformità dei paragrafi 1 e 2».
9. Il 1º dicembre 2022 il legislatore polacco ha adottato la ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (legge del 1° dicembre 2022 relativa alle misure speciali per l’attuazione della legge finanziaria per l’anno 2023) (16). Detta legge è entrata in vigore il 1° gennaio 2023. In forza del suo articolo 8:
«1. Per l’anno 2023, la base di calcolo del trattamento di base dei giudici di cui all’articolo 91, paragrafo 1c, della Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych [legge del 27 luglio 2001 sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari (Dz. U. del 2020, posizione 2072, e successive modifiche)], è costituita dall’importo di PLN 5 444,42.
2. Laddove disposizioni distinte fanno riferimento alla base di calcolo del trattamento di base dei giudici di cui all’articolo 91, paragrafo 1c, della Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (legge del 27 luglio 2001 sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari), per il 2023, l’importo di tale base ammonta a PLN 5 444,42».
Normativa lituana
10. L’articolo 3 della Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (Legge della Repubblica di Lituania sulla retribuzione dei giudici; in prosieguo: la «legge sulla retribuzione dei giudici»), nella versione in vigore dal 1° gennaio 2022 al 30 giugno 2023, (17) prevede che per il calcolo della retribuzione dei giudici si applica il trattamento di base (retribuzione) dei politici statali, dei giudici, dei funzionari statali, dei dipendenti pubblici e dei dipendenti delle istituzioni finanziate dallo Stato e dai comuni della Repubblica della Lituania per un determinato anno adottato dal Lietuvos Respublikos Seimas (Parlamento della Repubblica di Lituania). Il trattamento di base dell’anno finanziario successivo è stabilito da contratto collettivo nazionale prendendo in considerazione il tasso di inflazione medio annuo per l’anno precedente (come calcolato dall’indice nazionale dei prezzi al consumo), il livello dello stipendio minimo mensile e l’impatto di altri fattori che influiscono sul livello e sull’evoluzione del salario medio nel settore pubblico. Il Lietuvos Respublikos Seimas (Parlamento della Repubblica di Lituania) approva il trattamento di base pattuito nel contratto collettivo nazionale. Se il contratto collettivo nazionale non è stipulato o non è modificato entro il 1° giugno dell’anno in corso, il trattamento di base dell’anno finanziario successivo adottato dal Seimas su proposta del Lietuvos Respublikos Vyriausybė (Governo della Repubblica di Lituania), dopo aver valutato e tenuto conto delle circostanze previste dal presente articolo. Il nuovo trattamento di base soggetto ad approvazione non può essere inferiore al trattamento di base esistente, fatti salvi motivi eccezionali che devono essere accertati e dichiarati conformemente alla procedura stabilita dalla Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinis įstatymas Nr XII-1289 (legge costituzionale della Repubblica di Lituania sull’attuazione del trattato fiscale) del 6 novembre 2014 (TAR, 2014, n. 17028).
11. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, della legge sulla retribuzione dei giudici, la retribuzione dei giudici (18) consisteva (19) in: i) uno stipendio; ii) una maggiorazione in base all’anzianità di servizio presso lo Stato lituano; iii) un’indennità per il lavoro svolto e la reperibilità prestata nei giorni di riposo, nei giorni festivi e per le sostituzioni; e iv) un premio per un aumento del carico di lavoro. Ai sensi del capo II dell’allegato alla legge sulla retribuzione dei giudici, lo stipendio dei giudici (20) è calcolato moltiplicando il coefficiente stipendiale stabilito nell’allegato della legge sulla retribuzione dei giudici per il trattamento di base. Il trattamento di base era pari a EUR 181 nel 2022 e a EUR 186 nel 2023. Il coefficiente stipendiale di un giudice di tribunale regionale era pari a 17,2 (21).
12. L’articolo 3 della Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas Nr. XIV-2011 [legge della Repubblica di Lituania n. XIV-2011 che stabilisce il trattamento stipendiale di base (retribuzione) e modifica gli accantonamenti salariali], del 25 maggio 2023 (TAR, 2023, n. 11589), così stabilisce:
«Trattamento stipendiale di base (retribuzione)
1. Al fine di calcolare lo stipendio (retribuzione) dei lavoratori di cui all’articolo 2 della presente legge, il trattamento stipendiale di base (retribuzione) è pari allo stipendio medio mensile nazionale (comprese le società individuali) per il 2022, pubblicato dalla Valstybės duomenų agentūra (Agenzia statale dei dati, Lituania), ed è stabilito in EUR 1 785.4.
2. Al fine di applicare il trattamento stipendiale di base (retribuzione) di cui al paragrafo 1 del presente articolo, lo stipendio ricalcolato non può essere inferiore allo stipendio (retribuzione) precedente al ricalcolo».
13. Il nuovo sistema di retribuzione dei giudici dei tribunali di giurisdizione ordinaria e dei tribunali specializzati è entrato in vigore il 1º luglio 2023. L’ordinanza n. 1R-85 del Lietuvos Respublikos teisingumo ministras (Ministro della Giustizia della Repubblica di Lituania) del 2 aprile 2004 e una delibera del Lietuvos advokatų taryba (Ordine degli avvocati lituani), del 26 marzo 2004, hanno approvato le raccomandazioni per gli onorari massimi da riconoscere per servizi legali forniti da un avvocato nelle cause civili.
Procedimenti principali e questioni pregiudiziali
Causa C‑146/23
14. XL è stato nominato presso il Sąd Rejonowy w Suwałkach (tribunale circondariale di Suwałki, Polonia) il 4 dicembre 2003. Il 3 aprile 2007 è stato trasferito presso il Sąd Rejonowy w Białymstoku (tribunale circondariale, Białystok, Polonia), dove si trova attualmente. A partire dal 5 agosto 2021, XL è inquadrato al grado di stipendio «cinque». La retribuzione mensile di XL è calcolata moltiplicando il suo stipendio base pari a 5 050,48 zloty (PLN) nel 2022 e a PLN 5 444,42 nel gennaio 2023 per un coefficiente di 2,5, a cui si aggiunge un supplemento del 20% dello stipendio base per gli anni di servizio (22). XL ha intentato un’azione legale contro il suo datore di lavoro, il Sąd Rejonowy w Białymstoku (tribunale circondariale, Białystok), chiedendo il pagamento di PLN 10 000 per il servizio prestato dal 1º luglio 2022 al 31 gennaio 2023 e degli interessi legali di mora su tale somma. Detto importo corrisponde alla differenza tra lo stipendio che XL ha percepito dal 1° luglio 2022 al 31 gennaio 2023 e lo stipendio che gli spetta in base al meccanismo di cui all’articolo 91 della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari. Secondo XL, tale differenza è pari a PLN 1 362,12 al mese per i mesi da luglio a novembre 2022, a PLN 1 053,90 per il mese di dicembre 2022 (23) e a PLN 2 135,50 per il mese di gennaio 2023.
15. Il ricorso di XL si basa sul fatto che le leggi recanti disposizioni speciali per l’attuazione delle leggi di bilancio per il 2021, il 2022 e il 2023 non sarebbero conformi alla legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari, alla Costituzione della Repubblica di Polonia e al diritto dell’Unione poiché, riducendo la sua retribuzione, esse minano il principio dell’indipendenza dei giudici e creano condizioni che consentono ai poteri legislativo ed esecutivo di influenzare il contenuto delle decisioni giudiziarie. Il datore di lavoro di XL sostiene di averlo pagato in conformità alla legge e di non poter determinare di propria iniziativa la retribuzione dei giudici.
16. Entrambe le parti fanno riferimento alla motivazione del governo in merito ai progetti di legge recanti misure speciali per l’attuazione delle leggi di bilancio per gli anni 2021, 2022 e 2023, ma ne traggono conclusioni diametralmente opposte. XL sottolinea il «congelamento» degli stipendi dei giudici a fronte di un aumento della retribuzione dei dirigenti di alcuni enti pubblici (tra il 40% e il 60%). Il datore di lavoro di XL fa riferimento all’assenza di risorse disponibili diverse da quelle stanziate nel suo bilancio.
17. Secondo il giudice del rinvio, l’articolo 91 della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari stabilisce il meccanismo di calcolo dello stipendio base dei giudici per un determinato anno facendo riferimento alla media degli stipendi del secondo trimestre dell’anno precedente. Questo meccanismo, introdotto il 22 aprile 2009, mira a garantire che il sistema di retribuzione dei giudici soddisfi lo standard richiesto dall’articolo 178, paragrafo 2, della Costituzione della Repubblica di Polonia. La modifica del 2009 mirava a garantire che il calcolo degli stipendi dei giudici fosse più oggettivo e a ridurre l’influenza di altre autorità nella fissazione del livello degli stipendi base dei giudici. Prima di tale modifica, il sistema di calcolo degli stipendi dei giudici si basava, tra l’altro, su un importo di base fissato nel bilancio annuale statale.
18. Il giudice del rinvio osserva che «il meccanismo di determinazione dello stipendio di base dei giudici così definito è stato modificato tre volte su iniziativa del potere esecutivo mediante le leggi relative alle disposizioni speciali per l’attuazione delle leggi finanziarie, rispettivamente per gli anni 2021, 2022 e 2023» (24). Nel 2021, gli stipendi dei giudici sono stati «congelati» e il loro stipendio di base è stato calcolato con riferimento allo stipendio medio del secondo trimestre del 2019, anziché con riferimento allo stipendio medio del secondo trimestre del 2020. Nel 2022, lo stipendio base dei giudici è stato calcolato con riferimento allo stipendio medio del secondo trimestre del 2020. Ciò ha comportato un aumento rispetto alla retribuzione media del secondo trimestre del 2021. Nel 2023, gli stipendi dei giudici sono stati calcolati sulla base di un importo di base fisso (25), anziché sulla base dello stipendio medio del secondo trimestre del 2022.
19. Le modifiche al bilancio dello Stato per il 2021 sono state determinate dalla situazione economica della Polonia a seguito dell’epidemia di COVID‑19. Le misure relative al bilancio dello Stato per il 2022 non menzionano alcuna circostanza particolare, mentre quelle relative al bilancio dello Stato per il 2023 fanno riferimento al significativo impatto sul bilancio della pandemia da COVID‑19 e dell’invasione russa dell’Ucraina.
20. Nel dicembre 2022, la prima presidente del Sąd Najwyższy (Corte Suprema, Polonia) (26), il presidente del Naczelny Sąd Administracyjny (Corte suprema amministrativa, Polonia) (27) e della Krajowa Rada Sądownictwa (Consiglio nazionale della magistratura; in prosieguo: il «Consiglio nazionale della magistratura») (28) hanno presentato ricorsi separati dinanzi al Trybunał Konstytucyjny (Corte Costituzionale, Polonia) per contestare la costituzionalità delle misure di bilancio relative agli stipendi dei giudici nel 2023. Il giudice del rinvio condivide le riserve espresse dai ricorrenti in tali procedimenti. Detto giudice ritiene che il «congelamento» per tre anni del sistema di calcolo della retribuzione dei magistrati basato su un parametro oggettivo, ossia la retribuzione media del secondo trimestre dell’anno precedente, comprometta l’indipendenza del potere giudiziario. Si tratta di una minaccia di riduzione duratura, ripetuta e costante della retribuzione dei giudici, al fine di subordinare il potere giudiziario al potere esecutivo e legislativo. Questa minaccia è particolarmente evidente alla luce della recente crisi dello Stato di diritto in Polonia. Inoltre, è del tutto incomprensibile alla luce della situazione finanziaria stabile dello Stato polacco. Il giudice del rinvio ritiene inoltre che l’alterazione delle regole per la determinazione della retribuzione dei giudici a danno di questi ultimi – in particolare rispetto all’aumento del costo della vita – possa avere un impatto negativo sulle iniziative volte a migliorare il funzionamento degli organi giurisdizionali (29). Esiste il rischio significativo che i giudici presentino un gran numero di ricorsi per contestare il livello degli stipendi percepiti negli anni 2021, 2022 e 2023.
21. Il Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunale circondariale, Białystok) ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 2 del Trattato sull’Unione europea, che elenca i valori sui quali si fonda l’Unione europea, con riferimento al rispetto dello Stato di diritto, nonché l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, del Trattato sull’Unione europea, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, relativi all’obbligo imposto agli Stati membri di assicurare una tutela giurisdizionale effettiva fondata sul diritto di accesso ad un organo giurisdizionale indipendente e imparziale, debbano essere interpretati nel senso che il principio dell’indipendenza dei giudici osta a una normativa nazionale per effetto della quale, al fine di contenere le spese di bilancio, sussiste un discostamento rispetto al meccanismo di determinazione dello stipendio dei giudici in base a criteri oggettivi e non condizionati da interferenze arbitrarie del potere esecutivo e legislativo e che ha come effetto una riduzione duratura del livello degli stipendi dei giudici, violando le garanzie costituzionali volte ad assicurare che questi ultimi siano retribuiti in modo conforme alla dignità della loro carica e alla portata delle loro funzioni e che l’amministrazione della giustizia sia svolta da organi giurisdizionali e da giudici indipendenti».
Causa C‑374/23
22. I ricorrenti, SR e RB, sono giudici del Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale di Vilnius, Lituania). Essi hanno intentato un’azione di risarcimento dei danni per inattività contro la Lietuvos Respublika (Repubblica di Lituania) (30). SR chiede un risarcimento di EUR 74 286,09, mentre RB chiede EUR 95 620,17 (31). La decisione di rinvio non indica come i ricorrenti siano giunti a tali importi.
23. SR e RB sostengono che il livello della loro retribuzione dipende dalla volontà politica del potere esecutivo e legislativo. Ciò sarebbe incompatibile con il principio dell’indipendenza dei giudici, sancito dall’articolo 109, della Lietuvos Respublikos Konstitucija (Costituzione della Repubblica di Lituania) e con gli obblighi internazionali della Repubblica di Lituania.
24. La Repubblica di Lituania chiede il rigetto del ricorso di SR e RB. Essa osserva, tra l’altro, che il trattamento di base per la retribuzione dei dipendenti del settore pubblico è fissato annualmente alla luce delle risorse finanziarie e degli impegni dello Stato. Dal 2018 al 2023, il trattamento di base è aumentato costantemente alla luce delle condizioni economiche e sociali, degli impegni dello Stato e della prevista disponibilità di risorse finanziarie. Il trattamento di base ha un «impatto economico diretto sul settore privato e sullo stipendio medio nazionale». La Repubblica di Lituania sostiene inoltre che il sistema di retribuzione dei giudici rientra nell’esclusiva discrezionalità costituzionale dello Stato e delle sue istituzioni.
25. Secondo il Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius), la retribuzione lorda mensile dei giudici dei tribunali regionali era di EUR 2 440,85 nel 2008 e di EUR 2 362 nel 2021 (32). Mentre la retribuzione dei giudici sembra essere aumentata di circa l’8% nell’arco di 13 anni tra il 2008 e il 2021, in realtà la retribuzione dei giudici è diminuita del 3,2% in termini nominali a causa del solo impatto delle modifiche fiscali. Il giudice del rinvio ha indicato che, dalla fine del 2021, la retribuzione dei giudici si sta avvicinando al livello dello stipendio medio nazionale. Nel primo trimestre del 2022, lo stipendio medio mensile nazionale era di EUR 1 729,90, mentre lo stipendio medio mensile di un giudice era di EUR 3 113,20 (33).
26. Il Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius) osserva che, mentre la tariffa oraria raccomandata da riconoscere per i servizi di un avvocato è di EUR 179,90 (34), lo stipendio lordo orario (35) di un giudice di tribunale regionale è di circa EUR 20. La Repubblica di Lituania, tra l’altro, convalidando l’importo massimo degli onorari da riconoscere agli avvocati, discrimina tra avvocati e giudici per quanto riguarda i rispettivi guadagni, violando così gli articoli 29 e 48 della Costituzione della Repubblica di Lituania sulla non discriminazione e la parità di trattamento in materia di diritti umani (36) e l’articolo 2 TUE. Il governo lituano riconosce implicitamente che il trattamento di base per la retribuzione dei giudici non dovrebbe dipendere dalla volontà politica dei poteri legislativo o esecutivo, ma da indicatori economici nazionali (37). In tale contesto, il governo lituano ha avviato una riforma delle retribuzioni nella pubblica amministrazione con l’obiettivo di garantire che la retribuzione dei funzionari statali sia calcolata con riferimento a tali indicatori economici.
27. Alla luce delle di quanto precede, il Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se i valori della democrazia, dello Stato di diritto, del rispetto dei diritti umani e della giustizia, sanciti all’articolo 2 TUE, e le disposizioni di cui al secondo comma dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE debbano essere interpretati nel senso che conferiscono ai poteri legislativo ed esecutivo degli Stati membri il potere discrezionale illimitato ed esclusivo di fissare, mediante una normativa nazionale, la retribuzione dei giudici a un livello che dipende unicamente dalla volontà dei suddetti poteri.
2. Se le disposizioni del secondo comma dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE, nonché quelle dell’articolo 47 della Carta, applicabile, tra l’altro, all’indipendenza dei giudici, debbano essere interpretate nel senso che consentono agli Stati membri di introdurre, mediante una normativa nazionale, norme che fissano la retribuzione dei giudici a un livello inferiore rispetto alla retribuzione o agli onorari stabiliti dallo Stato per gli appartenenti ad altre professioni legali».
Procedimento dinanzi alla Corte
28. Nella causa C‑146/23, hanno presentato osservazioni scritte XL, il governo polacco e la Commissione europea.
29. Nella sentenza dell’8 novembre 2023, K 1/23, il Trybunał Konstytucyjny (Corte costituzionale) ha statuito, tra l’altro, che gli articoli 8 e 9 della ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (legge del 1° dicembre 2022 relativa alle misure speciali per l’attuazione della legge finanziaria per il 2023) sono «incompatibili» con l’articolo 178, paragrafo 2, della Costituzione della Repubblica di Polonia.
30. Con decisione del 16 novembre 2023, il Presidente della Corte di giustizia ha chiesto al Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunale circondariale, Białystok), in primo luogo, di indicare se intendesse mantenere la parte della sua domanda di pronuncia pregiudiziale relativa al periodo compreso tra il 1º gennaio 2023 e il 31 gennaio 2023 e, in secondo luogo, di indicare l’eventuale impatto della sentenza del Trybunał Konstytucyjny (Corte costituzionale) sulla legittimità dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, della ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (legge recante disposizioni speciali di esecuzione della legge di bilancio per il 2022).
31. Nella sua risposta del 30 novembre 2023, il Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunale circondariale, Białystok) ha confermato che il Trybunał Konstytucyjny (Corte costituzionale) ha dichiarato gli articoli 8 e 9 della ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (38) (legge recante disposizioni speciali per l’attuazione della legge finanziaria per il 2023) «incompatibili con», tra l’altro, l’articolo 178, paragrafo 2 della Costituzione della Repubblica di Polonia e che, di conseguenza, tali disposizioni non sono più in vigore (39).
32. Il Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunale circondariale, Białystok) ha inoltre manifestato la volontà di mantenere la domanda di pronuncia pregiudiziale nella sua interezza, compresa la parte relativa al periodo dal 1º gennaio 2023 al 31 gennaio 2023. Secondo il Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunale circondariale, Białystok), la sentenza del Trybunał Konstytucyjny (Corte costituzionale) si limita a pronunciarsi sulla costituzionalità degli articoli 8 e 9 della ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (legge recante disposizioni speciali per l’attuazione della legge finanziaria per il 2023) alla luce dell’articolo 178, paragrafo 2, della Costituzione della Repubblica di Polonia e della dignità della carica di giudice in relazione alla portata delle sue funzioni. La suddetta sentenza non ha esaminato il principio dell’indipendenza dei giudici e della loro libertà dalle interferenze da parte dei poteri legislativo e/o esecutivo. Il Trybunał Konstytucyjny (Corte costituzionale) non ha nemmeno esaminato la ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (legge recante disposizioni speciali per l’attuazione della legge finanziaria per il 2022).
33. Nella causa C‑374/23, i governi lituano e polacco e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte.
34. Con decisione del 23 gennaio 2024, la Corte ha riunito le cause C‑146/23 e C‑374/23 ai fini della fase orale del procedimento, nonché della sentenza.
35. All’udienza del 12 marzo 2024 i governi lituano e polacco nonché la Commissione hanno svolto difese orali e risposto ai quesiti dalla Corte.
Valutazione
Competenza della Corte nella causa C‑374/23
36. Il governo lituano (40) osserva che gli Stati membri dispongono di una competenza esclusiva a disciplinare la retribuzione dei giudici e degli altri titolari di cariche pubbliche e funzionari pubblici conformemente al diritto nazionale. Il diritto dell’Unione non ha quindi alcun ruolo da svolgere al riguardo. Nel redigere le leggi di bilancio, il governo lituano deve tenere conto, tra l’altro, della situazione socioeconomica della Lituania, delle esigenze e delle risorse dello Stato e dei suoi impegni finanziari. Le questioni sollevate dal Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius) invitano la Corte a pronunciarsi sui limiti del margine di discrezionalità di cui godono i poteri legislativo ed esecutivo lituani, come definito dalla Costituzione della Repubblica di Lituania e come interpretato dal Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Corte costituzionale della Repubblica di Lituania). La Corte di giustizia non è competente a tal fine.
37. Secondo una giurisprudenza costante, sebbene l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri nella competenza di questi ultimi, l’esercizio di tale competenza deve rispettare il diritto dell’Unione e, in particolare, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (41). A norma di detta disposizione gli Stati membri devono garantire che gli organi giurisdizionali che possono trovarsi a dover statuire sull’interpretazione o sull’applicazione del diritto dell’Unione (42) soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva (43). Tale disposizione osta a disposizioni nazionali sull’organizzazione della giustizia che costituiscono una regressione della tutela del valore dello Stato di diritto (44). Gli Stati membri devono quindi concepire l’organizzazione della giustizia in modo da garantire il rispetto dei requisiti derivanti dal diritto dell’Unione. Si tratta, in particolare, dell’indipendenza degli organi giurisdizionali chiamati a pronunciarsi sulle questioni connesse all’applicazione o all’interpretazione di tale diritto, al fine di garantire ai singoli la tutela giurisdizionale effettiva che ne deriva (45).
38. Da detta giurisprudenza e, in particolare, dalle sentenze Giudici portoghesi e Escribano Vindel, risulta che la Corte è competente a interpretare il diritto dell’Unione nei casi che riguardano l’organizzazione del sistema giudiziario di uno Stato membro, compresa la retribuzione dei giudici.
Ricevibilità delle questioni sollevate nella causa C-374/23
39. Il governo lituano sostiene che la domanda di pronuncia pregiudiziale nella causa C‑374/23 è irricevibile in quanto le questioni poste dal Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius) non hanno alcun rapporto con i fatti e l’oggetto del contenzioso dinanzi a tale giudice. Una risposta della Corte alle questioni sollevate non sarebbe quindi necessaria per la soluzione della controversia nel procedimento principale.
40. L’articolo 267 TFUE stabilisce che la decisione pregiudiziale richiesta deve essere «necessaria» al fine di consentire al giudice del rinvio di «emanare la sua sentenza» nella causa della quale è investito. La Corte ha infatti ripetutamente ricordato che sia dal dettato sia dall’impianto sistematico dell’articolo 267 TFUE emerge che il procedimento pregiudiziale presuppone che dinanzi ai giudici nazionali sia effettivamente pendente una controversia nell’ambito della quale a essi è richiesta una pronuncia che possa tener conto della sentenza pregiudiziale (46).
41. Il procedimento principale nella causa C‑374/23 riguarda una domanda di risarcimento dei danni presentata nei confronti della Repubblica di Lituania da due giudici, SR e RB, in cui essi sostengono che la facoltà del potere legislativo ed esecutivo di determinare la loro retribuzione sono incompatibili con l’indipendenza della magistratura. Ciò costituisce un elemento di collegamento tra la controversia sottoposta al Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius) e l’interpretazione del diritto dell’Unione europea richiesta da tale giudice. Pertanto, ritengo che l’interpretazione della Corte sia «necessaria» per consentire al giudice del rinvio di decidere la controversia di cui è investito (47).
Pertinenza dell’articolo 2 TUE e dell’articolo 47 della Carta nelle cause riunite C‑146/23 e C‑374/23
42. Secondo il governo lituano, poiché la regolamentazione della retribuzione dei giudici rientra nella competenza esclusiva degli Stati membri, questi ultimi non attuano il diritto dell’Unione quando determinano tale retribuzione. Ne consegue che, a sensi del suo articolo 51, paragrafo 1, la Carta non si applica ai procedimenti principali.
43. L’articolo 51, paragrafo 1, della Carta prevede che disposizioni di quest’ultima si applicano agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Dalle decisioni di rinvio nelle cause C‑146/23 e C‑374/23 non risulta che XL o SR e RB si avvalgano di un diritto loro conferito da una disposizione del diritto dell’Unione o che siano sottoposti a un procedimento che attua il diritto dell’Unione. Inoltre, le decisioni di rinvio non accennano a sollevare una questione relativa all’interpretazione o all’applicazione di una norma di diritto dell’Unione. Nelle domande di pronuncia pregiudiziale non risulta in alcun modo che un soggetto invochi il diritto a un ricorso effettivo sancito dall’articolo 47 della Carta. Non risulta, quindi, che l’articolo 47 della Carta possa essere invocato nell’ambito del procedimento principale (48).
44. L’articolo 19 TUE concretizza il valore dello Stato di diritto affermato all’articolo 2 TUE. Conformemente all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, gli Stati membri devono istituire un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedure che garantisca ai singoli il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. La tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione costituisce un principio generale di diritto dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri (49), ribadito dall’articolo 47 della Carta (50). In siffatte circostanze, ritengo che non sia necessario interpretare l’articolo 2 TUE separatamente dall’articolo 19 TUE (51).
Sul merito
45. Con le loro questioni, il Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunale circondariale, Białystok) e il Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius) chiedono l’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE relativamente a due aspetti. In primo luogo, se tale disposizione ammetta che il potere legislativo e/o esecutivo adottino leggi allo scopo di determinare o ridurre la retribuzione dei giudici. In secondo luogo, quando gli Stati membri emanano tali leggi, quali criteri devono rispettare per conformarsi a detta disposizione.
46. Secondo una giurisprudenza consolidata, il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri di adottare un modello costituzionale preciso che disciplini le relazioni e l’interazione tra i diversi poteri statali, in particolare per quanto riguarda la definizione e la delimitazione delle rispettive competenze. Nella scelta dei propri modelli costituzionali, gli Stati membri sono tenuti a rispettare, tra l’altro, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma. TUE, non erodendo l’indipendenza dei giudici o non intaccando la funzione giurisdizionale (52). Date le diverse strutture e tradizioni politiche e costituzionali degli Stati membri, il ruolo degli attori coinvolti nella determinazione del livello e degli elementi della retribuzione dei giudici può variare notevolmente (53). In una democrazia, il principio della separazione dei poteri e la necessità di rendere la magistratura impermeabile a indebite influenze esterne provenienti, tra l’altro, dal potere legislativo e/o esecutivo non escludono che quest’ultimo determini molti aspetti dell’architettura giudiziaria di uno Stato, compresa la retribuzione dei giudici.
47. Al fine di garantire la trasparenza, l’obiettività e la certezza del diritto (54), gli Stati membri devono stabilire il quadro giuridico per facilitare la determinazione della retribuzione dei giudici, individuando gli attori coinvolti in tale processo e i ruoli loro assegnati (55). Tale quadro deve cercare di tutelare l’indipendenza dei giudici garantendo che il livello della retribuzione dei giudici sia proporzionato all’importanza delle loro funzioni. Le leggi nazionali che disciplinano la remunerazione dei giudici devono operare sulla base di criteri pertinenti, oggettivi e verificabili che rispettino il principio di proporzionalità. Ne consegue che la retribuzione dei giudici non può essere determinata o ridotta discrezionalmente o con riferimento a circostanze individuali. Una legislazione nazionale volta a ridurre il livello della retribuzione dei giudici deve illustrarne, in termini chiari, la giustificazione. Tali riduzioni delle retribuzioni giudiziarie che ne potrebbero derivare devono essere temporanee e il loro importo e la loro durata devono essere commisurati ed evolvere con la gravità e la persistenza delle condizioni che ne hanno giustificato l'adozione. In nessuna circostanza tali riduzioni della retribuzione possono essere mirate a trattare la magistratura in modo sfavorevole(56). Al fine di valutare se la magistratura è presa di mira, tali riduzioni della retribuzione dei giudici devono tenere conto dell’evoluzione delle retribuzioni dei giudici e dei titolari di cariche pubbliche comparabili, prendendo in considerazione, in particolare, eventuali aumenti (57). Per garantire il rispetto di questi principi e per imporne la stabilità, le norme sulla retribuzione dei giudici o le eventuali riduzioni della stessa devono essere soggette a controllo giurisdizionale (58).
48. Le presenti domande di pronuncia pregiudiziale vertono sul livello della retribuzione di base dei giudici in Polonia e Lituania (59). Alla luce della definizione della nozione di «retribuzione» di cui all’articolo 157, paragrafo 2, primo comma, TFUE, devono essere presi in considerazione, per valutare se la retribuzione sia adeguata all’importanza delle loro funzioni, tutti i vantaggi, in contanti o in natura, attuali o futuri, percepiti direttamente o indirettamente dai giudici in ragione di tale impiego (60). Gli incrementi o le indennità percepiti per l’esercizio di determinate funzioni o di compiti o responsabilità supplementari (61), l’anzianità di nomina, l’anzianità di servizio o l’esperienza, le pensioni professionali non contributive o sovvenzionate (62) e l’assistenza sanitaria aggiuntiva a quella fornita ai lavoratori in generale nell’ambito di un regime previdenziale nazionale, l’alloggio e l’uso di un veicolo o di un telefono per scopi privati sono esempi di retribuzione in denaro o in natura da prendere in considerazione (63). Anche le limitazioni o gli impedimenti all’esercizio di altre attività economiche (64) da parte dei giudici devono essere considerati nella valutazione dell’adeguatezza della loro retribuzione (65).
49. In assenza di armonizzazione, a causa delle diverse condizioni socioeconomiche nell’Unione europea e dei diversi vincoli di bilancio che i singoli Stati membri devono affrontare, questi ultimi sono normalmente nella posizione migliore per determinare la retribuzione dei giudici nell’ambito della loro giurisdizione. Fatti salvi gli obblighi imperativi di cui all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, gli Stati membri godono quindi di un margine di discrezionalità nel determinare il livello di retribuzione dei giudici. Tale margine di discrezionalità non è illimitato. Elementi oggettivi, come lo stipendio medio o minimo nazionale – moltiplicato per un coefficiente – o gli stipendi di altri titolari di cariche pubbliche nazionali e di dipendenti pubblici con responsabilità equivalenti, sono esempi di parametri di riferimento accettabili su cui gli Stati membri possono basarsi, insieme ad altri parametri socioeconomici come il costo della vita (l’indice dei prezzi al consumo in uno Stato membro), il tasso di inflazione, ecc., per calcolare la retribuzione dei giudici (66). Poiché i livelli salariali, compresi quelli minimi, non sono armonizzati nell’Unione europea (67) e variano notevolmente a causa delle notevoli disparità tra le condizioni socioeconomiche prevalenti nei diversi Stati membri (68), un semplice confronto delle retribuzioni in termini monetari è inadeguato. La retribuzione dei giudici deve quindi essere valutata nel preciso contesto socioeconomico nazionale di ciascuno Stato membro (69).
50. Una valutazione dell’adeguatezza della retribuzione dei giudici deve verificare se, in un determinato contesto socioeconomico nazionale, essa sia a un livello sufficiente ad attrarre, trattenere e motivare persone di elevata integrità morale provenienti da contesti diversi e dotate delle necessarie qualifiche e/o esperienze professionali (70). Una retribuzione inadeguata può logorare il morale, ridurre la produttività e, in ultima analisi, ostacolare le assunzioni scoraggiando i candidati qualificati dall’accedere alla professione. Anche la permanenza dei giudici nelle funzioni può risentirne, in quanto le basse retribuzioni possono incoraggiare le persone ad abbandonare la professione o ad andare in pensione prima della fine del mandato o dell’età pensionabile obbligatoria, riducendo così il livello generale di esperienza fra i magistrati (71).
51. In assenza di indizi di tassazione illegittima o sproporzionata della retribuzione dei giudici (72), il principio della tutela giurisdizionale effettiva non è di ostacolo a qualsiasi imposta o altro onere – come i contributi previdenziali – che uno Stato membro legittimamente riscuote sulla retribuzione dei giudici in base a criteri oggettivi e non discriminatori. L’entità di siffatti oneri generali esula quindi da un esame della compatibilità con il secondo comma dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE di un regime retributivo dei giudici.
52. Un confronto tra la retribuzione dei giudici e il livello degli onorari addebitati dagli avvocati o ad essi riconosciuti quando patrocinano o sono ingaggiati dallo Stato è altresì escluso, anche quando il livello di tali onorari è fissato per legge. Sebbene il livello retributivo dei giudici non possa essere dissociato dai guadagni del settore privato (73) in settori analoghi, la funzione giurisdizionale ha natura di servizio pubblico e non di un’impresa commerciale (74). Essa implica la scelta professionale consapevole di lavorare nella sfera pubblica a fronte, tra l’altro, della sicurezza del posto di lavoro e di un compenso monetario stabile (75). Sebbene ciò possa comportare, in alcuni casi, un livello di retribuzione inferiore a quello degli avvocati che esercitano la professione privata, i giudici non sono esposti a rischi commerciali (76), non devono sostenere i costi delle spese generali (77), non sono soggetti all’IVA e, in linea di principio, sono retribuiti indipendentemente dall’esito del procedimento, dai loro risultati o dalla loro produttività (78). Infine, potrei aggiungere che, mentre i giudici sono pagati a intervalli regolari e prevedibili, l’arco temporale entro il quale i clienti pagano gli onorari degli avvocati può essere lungo e altamente imprevedibile (79).
53. Una valutazione dell’adeguatezza della retribuzione dei giudici ha quindi sia una prospettiva olistica, che tiene conto di tutti i fattori socioeconomici rilevanti, sia un aspetto dinamico o temporale, con riferimento all’evoluzione di tale retribuzione nel tempo. Sebbene non sia indispensabile che gli Stati membri aggiornino automaticamente la retribuzione dei giudici per tenere conto dell’inflazione e/o dell’aumento del costo della vita o che rivedano i livelli retributivi a intervalli specifici, la persistente assenza di tale obbligo può portare a un deprezzamento del suo valore. Un’erosione significativa del livello di retribuzione dei giudici nel corso del tempo pregiudica l’indipendenza dei giudici e la dignità dell’ufficio giudiziario. A meno che non si verifichi un’improvvisa e brusca diminuzione del suo valore, l’esame dell’evoluzione delle retribuzioni dei giudici dovrebbe essere condotto con riferimento a un periodo rappresentativo di almeno dieci anni.
54. Per quanto riguarda le presenti cause riunite, le leggi polacca e lituana stabiliscono un quadro per determinare la retribuzione dei giudici (80). Non vi è nulla nel procedimento dinanzi alla Corte che tenda a indicare che, così facendo, il potere legislativo e/o esecutivo polacco o lituano abbiano usurpato il ruolo o i poteri di qualsiasi altro attore legittimo (81). I presenti rinvii pregiudiziali dimostrano altresì che, in tali Stati membri, le norme che disciplinano la retribuzione dei giudici, nonché l’eventuale riduzione, sono soggette a controllo giurisdizionale.
55. La causa C‑146/23 scaturisce dalle leggi che stabiliscono disposizioni speciali per l’attuazione delle leggi di bilancio per gli anni 2021, 2022 e 2023 (82), che hanno modificato l’articolo 91 della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari apportando riduzioni alla retribuzione dei giudici. Non si sostiene che il potere legislativo e/o esecutivo polacco non avesse la facoltà, ai sensi della legge polacca, di modificare l’articolo 91 della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari mediante le leggi che stabiliscono disposizioni speciali per l’attuazione delle leggi di bilancio per gli anni 2021, 2022 e 2023. La portata dell’impatto della sentenza dell’8 novembre 2023, K 1/23, del Trybunał Konstytucyjny (Corte Costituzionale) (83) su tali leggi di bilancio rimane alquanto incerta. In udienza, il governo polacco ha confermato, in risposta alle domande poste dalla Corte, che le retribuzioni dovute ai giudici a seguito di tale sentenza erano state corrisposte. Nella causa C‑374/23, SR e RB hanno intentato un’azione per il risarcimento del danno contro la Repubblica di Lituania a causa dell’inerzia di quest’ultima, in quanto non sono disponibili altri procedimenti giudiziari per imporre al potere legislativo e esecutivo di corrispondere ai giudici una retribuzione di livello adeguato alla dignità delle loro funzioni. Dalla sentenza Savickas (84) emerge chiaramente che la riduzione della retribuzione dei giudici può essere contestata dinanzi agli organi giurisdizionali lituani e che sono disponibili rimedi finanziari per recuperare la retribuzione illegittimamente non corrisposta.
56. Il giudice del rinvio nella causa C‑146/23 ritiene che le modifiche all’articolo 91 della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari nel 2022 e nel 2023 siano in contrasto con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. A differenza delle misure contenute nella sentenza Giudici portoghesi (85), le modifiche polacche non sono di natura generale, bensì sono mirate specificamente ai giudici, stabilendo una deroga duratura al meccanismo di cui all’articolo 91, paragrafo 1, della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari.
57. È pacifico che la retribuzione dei giudici (86) in Polonia nel 2022 e 2023 sia stata inferiore a quella calcolata in conformità dell’articolo 91 della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari. Tale riduzione ha coinciso anche con un significativo aumento del costo della vita in detto Stato membro. Si può tuttavia osservare che nello stesso periodo la retribuzione dei giudici non è stata inferiore a quella degli anni precedenti, ma risulta essere aumentata del 4,37% nel 2022 rispetto al 2021 e del 7,8% nel 2023 rispetto al 2022. Il governo polacco ha sostenuto che le modifiche in questione non hanno «congelato» la retribuzione dei giudici, ma hanno semplicemente rallentato il suo tasso di crescita. Sebbene XL faccia riferimento a un lungo elenco di dipendenti pubblici che hanno ricevuto aumenti di stipendio superiori a quelli dei giudici nel 2022, all’udienza il governo polacco ha sottolineato che i dipendenti pubblici ordinari in quello Stato membro guadagnano molto meno dei giudici e, a differenza di questi ultimi, non hanno ricevuto recentemente un aumento di stipendio.
58. Per quanto riguarda la presunta natura permanente delle modifiche in Polonia, sebbene l’articolo 91 della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari risulti essere stato modificato per tre anni consecutivi (87), esso sembra rimanere in vigore. Il governo polacco ha confermato in udienza che ciascuna delle modifiche a tale disposizione introdotte dalle leggi recanti disposizioni speciali per l’attuazione delle leggi di bilancio per gli anni 2021, 2022 e 2023 si riferiva a un singolo esercizio finanziario ed era valida per un solo anno. Inoltre, nel fascicolo all’esame della Corte non vi è alcuna indicazione che siano state proposte modifiche analoghe all’articolo 91 della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari nel 2024 (88). Gli effetti delle modifiche all’articolo 91 della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari e sulla retribuzione dei giudici appaiono essere stati quindi limitati sia nella durata sia nella portata.
59. A prima vista, può sembrare che la retribuzione di giudici e pubblici ministeri in Polonia sia stata presa di mira o colpita individualmente dagli emendamenti controversi, in quanto gli stipendi di altri titolari di cariche pubbliche e dipendenti pubblici non sono stati oggetto di misure analoghe. Il governo polacco ha indicato, sia nelle sue osservazioni scritte sia in udienza, che i giudici e i pubblici ministeri avevano ricevuto in precedenza un trattamento preferenziale nell’ambito della politica retributiva dello stato per i titolari di cariche pubbliche e dei dipendenti pubblici. Il governo polacco ha, inoltre, affermato che i giudici e i pubblici ministeri sono stati esentati dal congelamento degli stipendi del settore pubblico dal 2013 al 2018. Tali elementi indicano che, dal 2013 al 2023, la retribuzione dei giudici può non essere stata colpita negativamente o in modo sproporzionato rispetto a quella che hanno ricevuto altri titolari di cariche pubbliche o dipendenti pubblici (89). Risulta inoltre che, durante tale periodo, non vi è stata un’erosione sostanziale della loro retribuzione (90).
60. Il governo polacco ha giustificato gli emendamenti del 2022 e del 2023 facendo riferimento alla pandemia COVID‑19 e all’invasione russa dell’Ucraina nel febbraio 2022. Si tratta, a mio avviso, di circostanze rilevanti, oggettive, verificabili e straordinarie che hanno indubbiamente imposto notevoli vincoli di bilancio a tutti gli Stati membri, compresa la Repubblica di Polonia, e che erano idonee a giustificare una riduzione delle retribuzioni dei titolari di cariche pubbliche e dei dipendenti pubblici, comprese quelle dei giudici. Una riduzione della retribuzione dei giudici in conformità con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE non richiede l’esistenza di una crisi di bilancio nazionale o l’apertura di una procedura per disavanzo eccessivo ai sensi dell’articolo 126, paragrafo 2, TFUE e del Protocollo (n. 12) sulla procedura per i disavanzi eccessivi (91). Le riduzioni delle retribuzioni dei giudici e altri tagli di bilancio possono essere giustificati nel tentativo di evitare di provocare un disavanzo eccessivo in uno Stato membro (92). Per quanto riguarda la proporzionalità delle misure adottate in risposta a tali circostanze, la domanda di pronuncia pregiudiziale nella causa C‑146/23 indica che la retribuzione di XL nel 2022 e nel 2023 era significativamente superiore al doppio dello stipendio medio in Polonia (93).
61. Sebbene la decisione finale spetti al giudice del rinvio, le questioni a cui si riferiscono i paragrafi da 56 a 60 delle presenti conclusioni tendono a indicare che la retribuzione dei giudici in Polonia nel 2022 e 2023 era di livello adeguato alla loro indipendenza e all’importanza delle loro funzioni.
62. Nella causa C‑374/23, il Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius) ha dichiarato che nei 13 anni compresi tra il 2008 e il 2021, la retribuzione dei giudici è diminuita del 3,2% in termini nominali solo a causa delle modifiche fiscali. Il giudice del rinvio non ha fornito alcun dettaglio sulla riforma fiscale del 2019 in Lituania. In ogni caso, come indicato al paragrafo 51 delle presenti conclusioni, la tassazione delle retribuzioni dei giudici è, in linea generale, irrilevante ai fini di una valutazione nel contesto dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
63. Il governo lituano e la Commissione sostengono che, ai sensi dell’articolo 3 della legge sulla retribuzione dei giudici, il trattamento di base per il calcolo dello stipendio dei giudici e di altri titolari di cariche pubbliche o dipendenti pubblici si basa su parametri chiari e oggettivi legati alle condizioni socioeconomiche prevalenti nella Repubblica di Lituania (94). In linea di principio, esso viene aggiornato annualmente e non può essere inferiore all’anno precedente. Nella causa C‑374/23 non vi è alcuna indicazione che la retribuzione dei giudici in Lituania sia stata colpita o in modo sproporzionato rispetto a quella di altri titolari di cariche pubbliche o dipendenti pubblici. Dall’articolo 3 della legge sulla retribuzione dei giudici si evince, tra l’altro, che la loro retribuzione è determinata insieme a quella di altri titolari di cariche pubbliche e dipendenti pubblici. Ciò vale anche per la riforma della retribuzione del pubblico impiego adottata il 25 maggio 2023 (95). Il fatto che la riforma ha aumentato (in modo sostanziale) la retribuzione dei giudici e di altri titolari di cariche pubbliche e dipendenti pubblici non rimette in discussione, ai sensi del secondo comma dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE, la legittimità degli importi precedentemente corrisposti ai giudici.
64. Il Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius) ha segnalato che il livello relativo della retribuzione dei giudici in Lituania si è eroso nel tempo e che, a partire dalla fine del 2021, si avvicina al livello dello stipendio medio nazionale. Il governo lituano ha sostenuto in udienza che le cifre presentate dal giudice del rinvio non sono corrette in quanto non riportano gli arretrati versati ai giudici tra il 2016 e il 2019 a seguito della sentenza del Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Corte costituzionale della Repubblica di Lituania), che ha dichiarato incostituzionale una riduzione della retribuzione dei giudici (96).
65. Sebbene la valutazione dell’adeguatezza della retribuzione dei giudici nel procedimento principale spetti in ultima analisi al Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius), il grafico 3.36 del Rapporto CEPEJ 2020 (97) e il grafico 3.46 del Rapporto CEPEJ 2022 (98) indicano che lo stipendio medio lordo dei giudici della Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Corte suprema in Lituania) era superiore di 2,2 (2018) o 2,1 (2020) volte lo stipendio medio lordo nazionale (99). Un confronto dei dati degli altri Stati membri tende a dimostrare che, nel 2018, la retribuzione dei giudici lituani (100) all’inizio della carriera presso la Corte suprema di questo Stato si colloca nella fascia media ed è superiore, in termini relativi, a quella degli analoghi giudici austriaci (1,5), belgi (1,6), finlandesi (1,5), francesi (1,3), croati (1,7), olandesi (1,3), tedeschi (0,9), ungheresi (1,8), italiani (1,9), lussemburghesi (1,4), lettoni (1,9), sloveni (1,6), svedesi (1,8) e spagnoli (2,1) (101).
Conclusione
66. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunale circondariale, Białystok, Polonia) e dal Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunale amministrativo regionale, Vilnius, Lituania) come segue:
L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE
deve essere interpretato nel senso che:
esso non impedisce al potere legislativo e/o esecutivo degli Stati membri di legiferare per determinare e/o ridurre la retribuzione dei giudici, anche attraverso contratti collettivi stipulati conformemente alla normativa nazionale;
esso richiede agli Stati membri di stabilire un quadro giuridico per facilitare la determinazione della retribuzione dei giudici che miri a tutelare la loro indipendenza garantendo che il livello della retribuzione degli stessi sia adeguato all’importanza delle loro funzioni. Le normative che disciplinano la retribuzione dei giudici devono operare sulla base di criteri pertinenti, oggettivi e verificabili che rispettino il principio di proporzionalità;
esso richiede che qualsiasi valutazione dell’adeguatezza del livello della retribuzione dei giudici tenga conto di tutti i fattori socioeconomici pertinenti e faccia riferimento all’evoluzione di tale retribuzione nel tempo;
esso richiede che qualsiasi normativa nazionale volta a ridurre il livello della retribuzione dei giudici ne esponga, in termini chiari, la motivazione. Le riduzioni della retribuzione dei giudici che ne possono derivare devono essere temporanee e il loro importo nonché la loro durata devono essere adeguati ed evolvere in funzione della gravità e della persistenza delle condizioni che ne hanno giustificato l'adozione. In nessun caso siffatte riduzioni possono essere mirate a trattare la magistratura in modo sfavorevole;
esso richiede che le norme sulla retribuzione dei giudici o qualsiasi riduzione della stessa siano soggette al controllo giurisdizionale.