Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANTHONY MICHAEL COLLINS
prezentate la 13 iunie 2024(1)
Cauzele conexate C‑146/23 și C‑374/23
XL
împotriva
Sąd Rejonowy w Białymstoku
[cerere de decizie preliminară formulată de Sąd Rejonowy w Białymstoku (Polonia)]
și
SR,
RB
împotriva
Lietuvos Respublika
[cerere de decizie preliminară formulată de Vilniaus apygardos administracinis teismas (Lituania)]
„Trimitere preliminară – Stat de drept – Articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE – Obligație a statelor membre de a stabili căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii – Principiul independenței judecătorilor – Remunerația judecătorilor”
Introducere
1. Pe parcursul existenței sistemelor de stat întemeiate pe separarea puterilor, remunerarea judecătorilor a reprezentat o preocupare necesară. După cum a observat cu clarviziune Alexander Hamilton în The Federalist, „DUPĂ inamovibilitate, nimic nu poate contribui mai mult la independența judecătorilor decât un venit stabil și garantat. […] În cursul general al naturii umane, O PUTERE EXERCITATĂ ASUPRA MIJLOACELOR DE TRAI ALE UNUI OM ECHIVALEAZĂ CU A EXERCITA O PUTERE ASUPRA VOINȚEI SALE. Și nu putem spera vreodată că se va realiza în practică separarea completă a puterii judecătorești de puterea legislativă, în orice sistem care o lasă pe cea dintâi dependentă, în ceea ce privește resursele pecuniare, de subvențiile ocazionale ale celei din urmă”(2).
2. Prezentele cereri de decizie preliminară oferă Curții ocazia de a‑și reexamina și dezvolta jurisprudența existentă în materia remunerării judecătorilor, în temeiul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf din TUE(3), în contextul principiilor independenței judecătorilor și protecției jurisdicționale efective(4).
3. În Hotărârea din 27 februarie 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses(5) și, respectiv, în Hotărârea din 7 februarie 2019, Escribano Vindel(6), Curtea a statuat că perceperea de către judecători a unei remunerații cu un nivel adecvat în raport cu importanța funcțiilor pe care le exercită constituie o garanție inerentă independenței judecătorilor. Pentru a îndeplini această cerință, o instanță(7) trebuie să își exercite funcțiile în mod autonom, fără a fi supusă vreunei legături ierarhice sau de subordonare și fără să primească dispoziții sau instrucțiuni, indiferent de originea lor, fiind astfel protejată de intervenții sau de presiuni exterioare susceptibile să aducă atingere independenței de judecată a membrilor săi și să influențeze deciziile acestora(8). Curtea a pus această cerință pe picior de egalitate cu protecția judecătorilor împotriva revocării din funcție, stabilind astfel o legătură directă între inamovibilitatea judecătorilor și securitatea materială a acestora(9).
4. La fel ca alți titulari de demnități și funcții publice, judecătorii nu sunt imuni la reducerea remunerației(10). În Hotărârea privind judecătorii portughezi și în Hotărârea Escribano Vindel, Curtea a statuat că principiul independenței judecătorilor, prevăzut la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf din TUE, nu se opune ca statele membre să ia măsuri de reducere a remunerației acestora în anumite împrejurări. Pentru a elimina ceea ce erau considerate deficite bugetare excesive, Republica Portugheză și Regatul Spaniei(11) au redus salariile tuturor titularilor de funcții publice și angajaților din sectorul public, inclusiv ale celor care își desfășurau activitatea în cadrul puterii legislative, a celei executive și a celei judecătorești ale statului(12). Aceste măsuri nu au vizat și nu au avut ca unic subiect membrii puterii judecătorești pentru aplicarea unui tratament special. De asemenea, acestea au avut un caracter temporar și limitat(13).
5. Prezentele cereri de decizie preliminară se înscriu în contextul aplicării măsurilor generale care reglementează remunerația judecătorilor în Polonia și în Lituania și nu se referă la o reducere a remunerației anumitor judecători, precum cele aplicate în urma unor proceduri disciplinare. Totodată, măsurile au un domeniu de aplicare mai larg decât cele examinate de Curte în Hotărârea privind judecătorii portughezi și în Hotărârea Escribano Vindel. Instanțele de trimitere solicită Curții să evalueze rolul puterii legislative și a puterii executive în procesul de stabilire a remunerației judecătorilor și orice posibilă reducere a acesteia. De asemenea, acestea solicită să se stabilească dacă din articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf din TUE se pot deduce criterii relevante pentru a ghida acest proces.
Cadrul juridic – Dreptul național
Dreptul polonez
6. Articolul 178 din Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constituția Republicii Polone) prevede:
„1. Judecătorii, în exercițiul funcțiilor lor, sunt independenți și se supun numai Constituției și legilor.
2. Judecătorii au condiții de lucru și remunerații garantate, corespunzătoare cu onorabilitatea funcțiilor îndeplinite și pe măsura îndatoririlor asumate.
[…]”
7. Articolul 91 din ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Legea privind organizarea instanțelor de drept comun) din 27 iulie 2001(14) prevede:
„[…]
Alineatul (1c). Baza pentru stabilirea salariului de bază al judecătorilor pentru un anumit an este salariul mediu din al doilea trimestru al anului precedent, publicat în Jurnalul Oficial (Monitor Polski) de către președintele Oficiului Central de Statistică […], sub rezerva alineatului (1d).
Alineatul (1d). În cazul în care remunerația medie menționată la alineatul (1c) este mai mică decât remunerația medie publicată pentru al doilea trimestru al anului anterior, pentru a se determina salariul de bază al unui judecător se adoptă ca bază remunerația sa curentă.
Alineatul (2). Salariul de bază al unui judecător se exprimă în grade, al căror nivel se stabilește prin aplicarea multiplicatorilor la baza de calcul pentru stabilirea salariului de bază prevăzut la alineatul (1c). Gradele salariului de bază pentru posturile judiciare individuale și multiplicatorii utilizați pentru stabilirea nivelului salariului de bază pentru judecători în grade individuale sunt prevăzute în anexa la prezenta lege.
[…]
Alineatul (7). În plus, remunerația acordată judecătorilor se diferențiază printr‑un spor de vechime care, începând cu al șaselea an de serviciu, se ridică la 5 % din salariul de bază și crește în fiecare an cu 1 %, fără a depăși însă 20 % din salariul de bază.”
8. La 17 decembrie 2021, legiuitorul polonez a adoptat ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Legea din 17 decembrie 2021 privind modalitățile speciale de punere în aplicare a Legii bugetului pentru anul 2022)(15). Această lege a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2022. Potrivit articolului 8 din aceasta:
„1. Pentru anul 2022, baza pentru stabilirea salariului de bază al judecătorilor la care se face trimitere în articolul 91 alineatul (1c) din Legea din 27 iulie 2001 privind organizarea instanțelor de drept comun (Dz. U. din 2020, poziția 2072, și Dz. U. din 2021, pozițiile 1080 și 1236) este remunerația medie pe trimestrul al doilea al anului 2020, publicată în comunicarea președintelui Główny Urząd Statystyczny (Oficiul Central de Statistică).
2. Baza menționată la alineatul (1) se majorează cu suma de 26 PLN. […].
3. În cazul în care dispoziții separate prevăd baza pentru stabilirea salariului de bază al judecătorilor, la care se face trimitere în articolul 91 alineatul (1c) din Legea din 27 iulie 2001 privind organizarea instanțelor de drept comun, pentru anul 2022, aceasta este remunerația medie pe trimestrul al doilea al anului 2020, publicată în comunicarea președintelui Główny Urząd Statystyczny (Oficiul Central de Statistică) plus 26 PLN.
4. În cazul în care dispoziții separate prevăd remunerația judecătorilor, respectiva remunerație corespunde pentru 2022 cu remunerația stabilită în conformitate cu alineatele (1) și (2).”
9. La 1 decembrie 2022, legiuitorul polonez a adoptat ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Legea din 1 decembrie 2022 privind modalitățile speciale de punere în aplicare a Legii bugetului pe anul 2023)(16). Această lege a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2003. Potrivit articolului 8 din aceasta:
„1. Pentru 2023, baza pentru stabilirea salariului de bază al judecătorilor, la care se face trimitere în articolul 91 alineatul (1c) din Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Legea din 27 iulie 2021 privind organizarea instanțelor de drept comun) (Dz. U. din 2020, poziția 2072, cu modificările ulterioare) este de 5 444,42 PLN.
2. În cazul în care dispoziții separate prevăd baza pentru stabilirea salariului de bază al judecătorilor, la care se face trimitere în articolul 91 alineatul (1c) din Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Legea din 27 iulie 2001 privind organizarea instanțelor de drept comun), pentru anul 2023, aceasta se ridică la suma de 5 444,42 PLN.”
Dreptul lituanian
10. Articolul 3 din Lietuvos Respublikos teisėjų darbo apmokėjimo įstatymas (Legea Republicii Lituania privind remunerația judecătorilor, denumită în continuare „LRJ”), în versiunea aflată în vigoare de la 1 ianuarie 2022 până la 30 iunie 2023(17), prevede că nivelul de bază pentru salariul (remunerația) politicienilor, judecătorilor, demnitarilor, funcționarilor publici și angajaților instituțiilor finanțate de stat și de municipalitățile Republicii Lituania pentru un anumit an adoptat de Lietuvos Respublikos Seimas (Parlamentul Republicii Lituania) se aplică pentru calcularea remunerației judecătorilor. Nivelul de bază al următorului exercițiu financiar se stabilește prin contract colectiv de muncă la nivel național luându‑se în considerare rata medie a inflației pentru anul precedent (calculată pe baza indicelui național al prețurilor de consum), nivelul salariului lunar minim și impactul altor factori care afectează nivelul și evoluția salariului mediu în sectorul public. Lietuvos Respublikos Seimas (Parlamentul Republicii Lituania) aprobă nivelul de bază convenit în contractul colectiv la nivel național. În cazul în care contractul colectiv de muncă nu este încheiat sau nu este modificat până la data de 1 iunie a anului în curs, nivelul de bază pentru următorul exercițiu fiscal este adoptat de Seimas (parlament) la propunerea Lietuvos Respublikos Vyriausybė (Guvernul Republicii Lituania), după evaluarea și luarea în considerare a circumstanțelor prevăzute la acest articol. Noul nivel de bază care urmează să fie aprobat nu poate fi mai mic decât cel existent, cu excepția cazului în care sunt stabilite și declarate circumstanțe excepționale în conformitate cu procedura prevăzută în Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinis įstatymas Nr XII‑1289 (Legea constituțională a Republicii Lituania privind punerea în aplicare a tratatului fiscal) din 6 noiembrie 2014 (TAR, 2014, nr. 17028).
11. În temeiul articolului 4 alineatul (2) din LRJ, remunerația judecătorilor(18) era alcătuită(19) din: (i) o componentă salarială, (ii) un spor pentru vechimea în muncă în statul lituanian, iii) o indemnizație pentru munca și asigurarea serviciului de permanență în zilele de repaus și în zilele de sărbătoare legală, precum și pentru înlocuire și (iv) o primă pentru creșterea volumului de muncă. În conformitate cu capitolul II din anexa la LRJ, salariul judecătorilor(20) se calculează prin înmulțirea coeficientului de salarizare stabilit în anexa la LRJ cu nivelul de bază. Nivelul de bază era de 181 de euro în 2022 și de 186 de euro în 2023. Coeficientul de salarizare al unui judecător de tribunal regional era de 17,2(21).
12. Articolul 3 din Lietuvos Respublikos pareiginės algos (atlyginimo) bazinio dydžio nustatymo ir asignavimų darbo užmokesčiui perskaičiavimo įstatymas Nr. XIV‑2011 [Legea Republicii Lituania nr. XIV‑2011 de stabilire a nivelului de bază al salariului (remunerației) și de modificare a creditelor de angajament pentru salarii] din 25 mai 2023 (TAR, 2023, nr. 11589) prevede:
„Nivelul de bază al salariului (remunerației)
1. În scopul calculării salariului (remunerației) lucrătorilor menționați la articolul 2 din prezenta lege, nivelul de bază al salariului (remunerației) este egal cu salariul mediu lunar pe economie (inclusiv în sectorul privat) pentru anul 2022, publicat de Valstybės duomenų agentūra (Oficiul Național de Date, Lituania), și este stabilit la 1 785,4 euro.
2. În scopul aplicării nivelului de bază al salariului (remunerației) prevăzut la alineatul (1) din prezentul articol, salariul recalculat nu poate fi mai mic decât salariul (remunerația) de dinaintea recalculării.”
13. Noul sistem de remunerare a judecătorilor de la instanțele de drept comun și de la instanțele specializate din Republica Lituania a intrat în vigoare la 1 iulie 2023. Ordinul nr. 1R‑85 al Lietuvos Respublikos teisingumo ministras (ministrul justiției al Republicii Lituania) din 2 aprilie 2004 și o rezoluție a Lietuvos advokatų taryba (Baroul lituanian) din 26 martie 2004 au aprobat onorariile maxime recomandate pentru serviciile juridice prestate de un avocat în cauze civile.
Procedura principală și întrebările preliminare
Cauza C‑146/23
14. La 4 decembrie 2003, XL a fost numit la Sąd Rejonowy w Suwałkach (Tribunalul Districtual din Suwałki, Polonia). La 3 aprilie 2007, acesta a fost detașat la Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunalul Districtual din Białystok, Polonia), unde își desfășoară în prezent activitatea. Începând cu data de 5 august 2021, XL este încadrat în gradația de salarizare „cinci”. Remunerația lunară a lui XL este calculată prin înmulțirea salariului său de bază de 5 050,48 zloți polonezi (PLN) în 2022 și de 5 444,42 PLN în ianuarie 2023 cu coeficientul 2,5, la care se adaugă un spor pentru vechimea în muncă de 20 % din salariul de bază(22). XL a introdus o acțiune împotriva angajatorului său, Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunalul Districtual din Białystok), solicitând plata sumei de 10 000 PLN pentru munca prestată în perioada cuprinsă între 1 iulie 2022 și 31 ianuarie 2023, precum și a dobânzilor de întârziere legale aferente acestei sume. Aceasta reprezintă diferența dintre salariul pe care XL l‑a primit de la 1 iulie 2022 până la 31 ianuarie 2023 și salariul care îi era datorat în temeiul mecanismului prevăzut la articolul 91 din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun. Potrivit lui XL, această diferență este de 1 362,12 PLN pe lună pentru perioada iulie‑noiembrie 2022, de 1 053,90 PLN pentru luna decembrie 2022(23) și de 2 135,50 PLN pentru luna ianuarie 2023.
15. XL se întemeiază pe faptul că legile privind modalitățile speciale de punere în aplicare a legii bugetului pe anii 2021, 2022 și 2023 nu sunt conforme cu Legea privind organizarea instanțelor de drept comun, cu Constituția Republicii Polone și cu dreptul Uniunii, având în vedere că, prin reducerea remunerației sale, acestea aduc atingere principiului independenței judecătorilor și creează condiții care permit puterii legislative și puterii executive să influențeze conținutul hotărârilor judecătorești. Angajatorul lui XL susține că l‑a plătit în conformitate cu legea și că nu poate stabili din proprie inițiativă remunerația judecătorilor.
16. Ambele părți fac referire la expunerea de motive prezentată de guvern pentru proiectul de lege privind modalitățile speciale de punere în aplicare a legilor bugetare pentru anii 2021, 2022 și 2023, dar din aceasta ele trag concluzii diametral opuse. XL evidențiază „înghețarea” salariilor judecătorilor în raport cu o creștere a remunerației directorilor anumitor entități publice (între 40 % și 60 %). Angajatorul lui XL menționează lipsa fondurilor suplimentare în afara celor prevăzute în bugetul instituției.
17. Potrivit instanței de trimitere, articolul 91 din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun prevede mecanismul de calcul al salariului de bază al judecătorilor pentru un anumit an prin raportare la salariul mediu pentru al doilea trimestru al anului precedent. Acest mecanism, introdus la 22 aprilie 2009, urmărește să garanteze că sistemul de remunerare a judecătorilor respectă norma impusă la articolul 178 alineatul (2) din Constituția Republicii Polone. Modificarea din 2009 urmărea să asigure o mai mare obiectivitate în calcularea salariilor judecătorilor și să reducă influența altor autorități în stabilirea nivelului salariilor de bază ale judecătorilor. Înainte de această modificare, sistemul de calcul al salariilor judecătorilor se raporta printre altele la o sumă de bază prevăzută în bugetul anual de stat.
18. Instanța de trimitere observă că „mecanismul […] care definește salariul de bază al judecătorilor a fost modificat în trei rânduri, la inițiativa executivului prin Legea privind modalitățile speciale de punere în aplicare a legilor bugetare […] pentru anii 2021, 2022 și 2023(24)”. În 2021, salariile judecătorilor au fost „înghețate”, salariul de bază al acestora fiind calculat prin raportare la salariul mediu din al doilea trimestru al anului 2019 în locul salariului mediu din al doilea trimestru al anului 2020. În anul 2022, salariile de bază ale judecătorilor au fost calculate prin raportare la salariul mediu pentru al doilea trimestru al anului 2020. A rezultat o creștere în comparație cu salariul mediu pentru al doilea trimestru al anului 2021. În anul 2023, salariile judecătorilor au fost calculate în raport cu o valoare de bază fixă(25), mai degrabă decât pe baza salariului mediu pentru al doilea trimestru al anului 2022.
19. Modificările aduse bugetului de stat pe anul 2021 au avut drept cauză situația economică din Polonia în urma epidemiei de COVID-19. Dispozițiile privind bugetul de stat pe anul 2022 nu menționau nicio circumstanță specială, în timp ce cele referitoare la bugetul de stat pentru anul 2023 se referă la impactul bugetar semnificativ al pandemiei de COVID-19 și al invaziei Rusiei în Ucraina.
20. În decembrie 2022, prim‑președinta Sąd Najwyższy (Curtea Supremă, Polonia)(26), președintele Naczelny Sąd Administracyjny (Curtea Administrativă Supremă, Polonia(27)) și Krajowa Rada Sądownictwa (Consiliul Național al Magistraturii, Polonia, denumit în continuare „KRS”(28)) au introdus fiecare la Trybunał Konstytucyjny (Curtea Constituțională a Poloniei) excepții de neconstituționalitate a dispozițiilor privind salariile judecătorilor din bugetul pe anul 2023. Instanța de trimitere împărtășește rezervele exprimate de reclamanți în această procedură. Aceasta consideră că o „înghețare” timp de trei ani a sistemului de calcul al remunerației judecătorilor prin raportare la un parametru obiectiv, și anume salariul mediu din al doilea trimestru al anului precedent, subminează independența judecătorilor. Aceasta echivalează cu amenințarea unei reduceri durabile, repetate și substanțiale a remunerației judecătorilor, în vederea subordonării puterii judecătorești puterii executive și puterii legislative. Această amenințare este deosebit de evidentă în lumina recentei crize a statului de drept din Polonia. În plus, este complet de neînțeles, având în vedere situația financiară stabilă a statului polonez. Instanța de trimitere consideră de asemenea că modificarea normelor de stabilire a remunerației judecătorilor în detrimentul acestora din urmă, în special în raport cu creșterea costului vieții, poate avea un impact negativ asupra inițiativelor de îmbunătățire a funcționării instanțelor(29). Există un risc semnificativ ca judecătorii să introducă un număr mare de acțiuni pentru a contesta nivelul salariilor pe care le‑au primit în anii 2021, 2022 și 2023.
21. Astfel, Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunalul Districtual din Białystok) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană, care, atunci când enunță valorile pe care se întemeiază Uniunea Europeană, se referă la respectarea statului de drept, precum și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf din Tratatul privind Uniunea Europeană coroborat cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, potrivit cărora statele membre asigură o protecție juridică efectivă, întemeiată pe dreptul de acces la o instanță judecătorească independentă și imparțială, trebuie interpretate în sensul că principiul independenței judecătorilor se opune unei reglementări naționale care, în scopul limitării cheltuielilor bugetare, derogă de la mecanismul de stabilire a remunerației judecătorilor pe baza unor criterii obiective, independente de intervenția arbitrară a puterii executive și a puterii legislative și care are ca efect reducerea permanentă a nivelului remunerației judecătorilor, cu încălcarea garanțiilor constituționale menite să asigure judecătorilor o remunerație în conformitate cu demnitatea funcției lor și cu sfera lor de atribuții, precum și faptul că justiția este administrată de instanțe independente și de judecători independenți?”
Cauza C‑374/23
22. Reclamanții, SR și RB, sunt judecători la Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius, Lituania). Aceștia au introdus împotriva Lietuvos Respublika (Republica Lituania) o acțiune în despăgubiri pentru abținere de a acționa(30). SR solicită repararea unui prejudiciu în cuantum de 74 286,09 euro, iar RB, de 95 620,17 euro(31). Cererea de decizie preliminară nu precizează cum au calculat reclamanții aceste sume.
23. SR și RB susțin că nivelul remunerației lor depinde de voința politică a puterii executive și a puterii legislative. Acest lucru este incompatibil cu principiul independenței judecătorilor, consacrat la articolul 109 din Lietuvos Respublikos Konstitucija (Constituția Republicii Lituania) și cu obligațiile internaționale ale Republicii Lituania.
24. Republica Lituania solicită respingerea acțiunii formulate de SR și RB. Aceasta observă printre altele că nivelul de bază pentru remunerarea angajaților din sectorul public este stabilit anual în funcție de resursele și angajamentele financiare ale statului. În perioada 2018-2023, nivelul de bază a crescut în mod constant în funcție de condițiile economice și sociale, de angajamentele statului și de disponibilitatea anticipată a resurselor financiare. Nivelul de bază are un „impact economic direct asupra sectorului privat și asupra salariului mediu național”. Republica Lituania susține de asemenea că sistemul de remunerare a judecătorilor intră în sfera de competență constituțională exclusivă a statului și a instituțiilor acestuia.
25. Potrivit Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius), remunerația brută lunară a judecătorilor de la instanțele regionale a fost de 2 440,85 euro în 2008 și de 2 362 euro în 2021(32). Deși remunerația judecătorilor pare să fi crescut cu aproximativ 8 % în perioada de 13 ani dintre 2008 și 2021, în realitate, remunerația judecătorilor a scăzut cu 3,2 % în termeni nominali doar ca urmare a impactului modificărilor fiscale. Instanța de trimitere a arătat că, de la sfârșitul anului 2021, remunerația judecătorilor se apropia de nivelul salariului mediu pe economie. În primul trimestru al anului 2022, salariul mediu lunar pe economie națională a fost de 1 729,90 euro, în timp ce salariul mediu lunar al unui judecător a fost de 3 113,20 euro(33).
26. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius) arată că, în timp ce onorariul orar recomandat pentru serviciile unui avocat este de 179,90 euro(34), salariul brut pe oră(35) al unui judecător de tribunal regional este de aproximativ 20 de euro. Republica Lituania, prin faptul că, printre altele, validează onorariile maxime recomandate pentru avocați, aceasta face o discriminare între avocați și judecători în ceea ce privește veniturile acestora, încălcând astfel articolele 29 și 48 din Constituția Republicii Lituania privind nediscriminarea și egalitatea de tratament în ceea ce privește drepturile omului(36), precum și articolul 2 TUE. Guvernul lituanian recunoaște implicit că nivelul de bază pentru remunerația judecătorilor nu ar trebui să depindă de voința politică a puterii legislative sau a puterii executive, ci de indicatorii economici naționali(37). În acest context, guvernul lituanian a demarat o reformă a remunerării în funcția publică, pentru a se asigura că remunerația funcționarilor publici se calculează prin raportare la astfel de indicatori economici.
27. În lumina celor de mai sus, Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții de Justiție următoarele întrebări preliminare:
„1. Valorile democrației, statului de drept, respectării drepturilor omului și justiției, consacrate la articolul 2 TUE, precum și dispozițiile articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE trebuie interpretate în sensul că conferă puterii legislative și celei executive ale statelor membre puterea discreționară nelimitată și exclusivă de a stabili, prin intermediul reglementărilor naționale, remunerația judecătorilor la un nivel care depinde exclusiv de voința puterii legislative și a puterii executive?
2. Dispozițiile articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, precum și cele ale articolului 47 din cartă, care consacră printre altele independența judecătorilor, trebuie interpretate în sensul că permit statelor membre să introducă, prin intermediul unei reglementări naționale, norme care stabilesc remunerația judecătorilor sub nivelul remunerației sau al onorariilor stabilite de stat pentru reprezentanții altor profesii juridice?”
Procedura în fața Curții
28. În cauza C‑146/23, XL, guvernul polonez și Comisia Europeană au prezentat observații scrise.
29. În Hotărârea din 8 noiembrie 2023, K 1/23, Trybunał Konstytucyjny (Curtea Constituțională) a considerat printre altele că articolele 8 și 9 din ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Legea din 1 decembrie 2022 privind modalitățile speciale de punere în aplicare a Legii bugetare) sunt „incompatibile” cu articolul 178 alineatul (2) din Constituția Republicii Polone.
30. Prin Hotărârea din 16 noiembrie 2023, președintele Curții a solicitat Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunalul Districtual din Białystok), pe de o parte, să precizeze dacă dorește să mențină partea din cererea de decizie preliminară referitoare la perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2023 și 31 ianuarie 2023 și, pe de altă parte, să indice eventuala incidență a hotărârii pronunțate de Trybunał Konstytucyjny (Curtea Constituțională) cu privire la legalitatea articolului 8 alineatele (1) și (2) din ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Legea privind modalitățile speciale de punere în aplicare a Legii bugetare pentru anul 2022).
31. În răspunsul său din 30 noiembrie 2023, Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunalul Districtual din Białystok) a confirmat că Trybunał Konstytucyjny (Curtea Constituțională) a constatat că articolele 8 și 9 din ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023(38) (Legea din 1 decembrie 2022 privind modalitățile speciale de punere în aplicare a Legii bugetare pentru anul 2023) „sunt incompatibile cu”, printre altele, articolul 178 alineatul (2) din Constituția Republicii Polone și că, în consecință, aceste dispoziții nu mai sunt în vigoare(39).
32. Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunalul Districtual din Białystok) a indicat de asemenea că dorește să mențină în totalitate cererea de decizie preliminară, inclusiv partea referitoare la perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2023 și 31 ianuarie 2023. Potrivit Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunalul Districtual din Białystok), hotărârea pronunțată de Trybunał Konstytucyjny (Curtea Constituțională) se limitează la a statua asupra constituționalității articolelor 8 și 9 din ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Legea privind modalitățile speciale de punere în aplicare a Legii bugetare pentru anul 2023) în raport cu articolul 178 alineatul (2) din Constituția Republicii Polone și cu demnitatea funcției de judecător coroborată cu sfera atribuțiilor judecătorilor. Această hotărâre nu a analizat principiul independenței judecătorilor și nici pe cel al protecției împotriva imixtiunii puterii legislative și/sau a celei executive. În plus, Trybunał Konstytucyjny (Curtea Constituțională) nu a examinat ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Legea privind modalitățile speciale de punere în aplicare a Legii bugetare pentru anul 2022).
33. În cauza C‑374/23, guvernul lituanian și guvernul polonez și Comisia au prezentat observații scrise.
34. Prin decizia din 23 ianuarie 2024, Curtea a conexat cauzele C‑146/23 și C‑374/23 pentru buna desfășurare a fazei orale a procedurii, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
35. În ședința din 12 martie 2024, guvernul lituanian și guvernul polonez și Comisia au prezentat observații orale și au răspuns la întrebările adresate de Curte.
Analiză
Competența Curții în cauza C‑374/23
36. Guvernul lituanian(40) arată că statele membre au competența exclusivă de a reglementa remunerația judecătorilor și a altor titulari de demnități și funcții publice, în condițiile dreptului intern. În consecință, dreptul Uniunii nu are niciun rol în această privință. La elaborarea legislației bugetare, guvernul lituanian trebuie să țină seama printre altele de situația socioeconomică din Lituania, de nevoile și de resursele statului, precum și de angajamentele sale financiare. Prin întrebările adresate, Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius) solicită Curții să se pronunțe cu privire la limitele marjei de apreciere, astfel cum sunt definite în Constituția Republicii Lituania și interpretate de Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Curtea Constituțională a Republicii Lituania), de care beneficiază puterile legislativă și executivă. Curtea de Justiție nu este competentă în acest sens.
37. Potrivit unei jurisprudențe constante, deși organizarea justiției în statele membre intră în competența acestora din urmă, totuși, în exercitarea acestei competențe, statele membre sunt ținute să respecte obligațiile care decurg pentru acestea din dreptul Uniunii și în special din articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE(41). În temeiul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, statele membre trebuie să se asigure că instanțele care sunt susceptibile să se pronunțe asupra aplicării sau a interpretării dreptului Uniunii(42) îndeplinesc cerințele unei protecții jurisdicționale efective(43). Această dispoziție se opune unor dispoziții naționale privind organizarea justiției care reprezintă un regres în ceea ce privește protecția valorii statului de drept(44). Astfel, statele membre sunt obligate să conceapă organizarea justiției astfel încât să asigure conformitatea acesteia cu cerințele dreptului Uniunii. Printre acestea se numără în special independența instanțelor chemate să statueze cu privire la chestiuni legate de aplicarea sau de interpretarea dreptului Uniunii pentru a garanta justițiabililor protecția jurisdicțională efectivă a drepturilor lor conferite de dreptul menționat(45).
38. Din această jurisprudență și în special din Hotărârea privind judecătorii portughezi și Hotărârea Escribano Vindel rezultă că Curtea este competentă să interpreteze dreptul Uniunii în cauze privind organizarea sistemului judiciar al unui stat membru, inclusiv remunerarea judecătorilor.
Admisibilitatea întrebărilor adresate în cauza C‑374/23
39. Guvernul lituanian susține că cererea de decizie preliminară în cauza C‑374/23 este inadmisibilă, întrucât întrebările adresate de Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius) nu au nicio legătură cu faptele și obiectul litigiului aflat pe rolul acestei instanțe. Un răspuns al Curții la întrebările adresate nu este, așadar, necesar pentru soluționarea litigiului principal.
40. Articolul 267 din TFUE prevede că întrebarea preliminară trebuie să fie „necesară” pentru a permite instanței de trimitere să pronunțe o hotărâre în cauza cu care este sesizată. Curtea a amintit astfel în mod repetat că atât din textul, cât și din economia articolului 267 TFUE rezultă că procedura preliminară presupune printre altele ca o cauză să fie efectiv pendinte în fața instanțelor naționale, acestea fiind chemate să adopte în cadrul său o decizie susceptibilă să ia în considerare hotărârea pronunțată cu titlu preliminar(46).
41. Litigiul principal în cauza C‑374/23 are ca obiect o acțiune în despăgubiri formulată împotriva Republicii Lituania de doi judecători, SR și RB, în care aceștia susțin că prerogativa puterii legislative și a puterii executive de a stabili remunerația lor este incompatibilă cu independența judecătorilor. Acest lucru constituie un element de legătură între litigiul aflat pe rolul Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius) și interpretarea dreptului Uniunii pe care o solicită această instanță. Prin urmare, considerăm că interpretarea Curții este „necesară” pentru a permite instanței de trimitere să soluționeze litigiul cu care este sesizată(47).
Relevanța articolului 2 TUE și a articolului 47 din cartă în cauzele conexate C‑146/23 și C‑374/23
42. Potrivit guvernului lituanian, având în vedere că reglementarea remunerării judecătorilor este de competența exclusivă a statelor membre, acestea nu pun în aplicare dreptul Uniunii atunci când stabilesc această remunerație. Rezultă că, în temeiul articolului 51 alineatul (1) din cartă, prevederile acesteia nu se aplică în litigiul principal.
43. Articolul 51 alineatul (1) din cartă prevede că dispozițiile acesteia se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Nu reiese din cererile de decizie preliminară formulate în cauzele C‑146/23 și C‑374/23 că XL sau SR și RB se prevalează de un drept conferit lor de o dispoziție a dreptului Uniunii sau că fac obiectul unei proceduri în care se pune în aplicare dreptul Uniunii. Din deciziile de trimitere nu reiese nici că aceștia ridică vreo problemă de interpretare sau de aplicare a unei norme de drept al Uniunii. Niciun element din cererile de decizie preliminară nu arată că oricare dintre părți se prevalează de dreptul la o cale de atac efectivă, consacrat la articolul 47 din cartă. Așadar, se pare că articolul 47 din cartă nu poate fi invocat în litigiul principal(48).
44. Articolul 19 TUE concretizează valoarea statului de drept cuprinsă în articolul 2 TUE. În conformitate cu articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, statelor membre le revine obligația de a stabili un sistem de căi de atac și de proceduri care să asigure un control jurisdicțional efectiv în domeniile reglementate de dreptul Uniunii. Protecția jurisdicțională efectivă a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii constituie un principiu general al dreptului Uniunii, care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre(49) și care este reafirmat la articolul 47 din cartă(50). În aceste condiții, recomandăm Curții ca articolul 2 TUE să nu fie interpretat separat de articolul 19 TUE(51).
Cu privire la fond
45. Prin întrebările formulate, Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunalul Districtual din Białystok) și Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius) solicită o interpretare a articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE în ceea ce privește două aspecte. În primul rând, această dispoziție vizează puterea legislativă și/sau executivă care legiferează cu scopul de a stabili sau a reduce remunerația judecătorilor? În al doilea rând, atunci când statele membre adoptă asemenea legi, care sunt criteriile pe care acestea trebuie să le respecte pentru a se conforma dispoziției menționate?
46. Potrivit unei jurisprudențe constante, dreptul Uniunii nu impune statelor membre să adopte un anumit model constituțional care să reglementeze raporturile și interacțiunea dintre diferitele puteri ale statului, în special în ceea ce privește definirea și delimitarea competențelor acestora. În alegerea modelelor lor constituționale, statele membre sunt ținute să respecte printre altele articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, pentru a nu aduce atingere independenței judecătorilor sau activității jurisdicționale(52). Având în vedere structurile și tradițiile politice și constituționale diferite ale statelor membre, rolurile jucate de actorii implicați în stabilirea nivelului și a elementelor remunerației judecătorilor pot varia considerabil(53). Într‑o democrație, principiul separării puterilor și necesitatea de a proteja judecătorii de influențe externe nejustificate din partea, printre altele, a puterii legislative și/sau a puterii executive, nu exclud ca aceasta din urmă să determine multe aspecte ale arhitecturii judiciare a unui stat, inclusiv remunerarea judecătorilor.
47. Pentru a asigura transparența, obiectivitatea și securitatea juridică(54), statele membre trebuie să stabilească un cadru juridic care să faciliteze stabilirea remunerației judecătorilor astfel încât să includă identificarea actorilor implicați în acest proces și a rolurilor care le sunt atribuite(55). Cadrul respectiv trebuie să urmărească să protejeze independența judecătorilor, asigurând că nivelul remunerației acestora este adecvat cu importanța funcțiilor pe care le exercită. Legislația națională ce reglementează remunerația judecătorilor trebuie să funcționeze pe baza unor criterii pertinente, obiective și verificabile, care să respecte principiul proporționalității. Rezultă că remunerația judecătorilor nu poate fi stabilită sau redusă în mod discreționar sau în raport cu împrejurări individuale. O reglementare națională având ca obiect reducerea nivelului remunerației judecătorilor trebuie să formuleze în mod clar justificarea acesteia. Asemenea reduceri ale remunerației judecătorilor, care pot rezulta dintr‑o astfel de reglementare, trebuie să aibă caracter temporar, iar cuantumul și durata lor trebuie să fie adaptate și să evolueze în funcție de gravitatea și de persistența condițiilor care au justificat adoptarea lor. Asemenea reduceri ale remunerației nu trebuie să vizeze în niciun caz, ca tratament nefavorabil,(56) puterea judecătorească. Pentru a aprecia daca puterea judecătorească este vizată, asemenea reduceri ale remunerației judecătorilor trebuie să ia în considerare evoluția remunerației judecătorilor și a altor titulari de demnități și funcții publice comparabile, ținându‑se seama în mod special de orice creșteri recente ale acestora(57). Pentru a garanta respectarea acestor principii și pentru a consolida stabilitatea lor, normele privind remunerația judecătorilor sau orice reducere a acesteia trebuie să facă obiectul controlului jurisdicțional(58).
48. Cererile de decizie preliminară fac trimitere la nivelul remunerației de bază a judecătorilor în Polonia și în Lituania(59). În lumina definiției date termenului „remunerație” la articolul 157 alineatul (2) primul paragraf TFUE, orice drepturi, în numerar sau în natură, imediate sau viitoare, pe care judecătorii le primesc direct sau indirect pentru activitatea în această funcție trebuie luate în considerare când se apreciază dacă sunt remunerați corespunzător pentru importanța funcțiilor pe care le exercită(60). Sporurile sau indemnizațiile primite pentru exercitarea anumitor funcții, sarcini sau responsabilități suplimentare(61), pentru funcție superioară, pentru vechimea în muncă sau pentru experiență, pensiile ocupaționale necontributive sau subvenționate(62) și asistența medicală suplimentară față de cea oferită lucrătorilor în general în sistemul național de protecție socială, locuința și utilizarea unui vehicul sau a unui telefon în scopuri private sunt exemple de remunerație în numerar sau în natură care trebuie luate în considerare(63). De asemenea, la evaluarea adecvării remunerației judecătorilor(64), trebuie avute în vedere limitările sau obstacolele în calea exercitării de către aceștia a altor activități economice(65).
49. În lipsa armonizării, date fiind condițiile socioeconomice diferite din Uniune și constrângerile bugetare diferite cu care se confruntă fiecare stat membru, acestea sunt cele mai în măsură să stabilească remunerația judecătorilor în jurisdicția lor. Sub rezerva obligațiilor imperative prevăzute la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, statele membre beneficiază, prin urmare, de o marjă de apreciere în stabilirea nivelului remunerației judecătorilor. Această marjă de apreciere nu este nelimitată. Elementele obiective, cum ar fi salariul mediu sau minim pe economie, înmulțit cu un coeficient, sau salariile altor titulari de funcții publice naționale și ale funcționarilor cu responsabilități echivalente, sunt exemple de repere acceptabile pe care statele membre se pot baza, împreună cu alți parametri socioeconomici, cum ar fi costul vieții (indicele prețurilor de consum într‑un stat membru), rata inflației etc., pentru a calcula remunerația judecătorilor(66). Având în vedere că nivelul salariilor, inclusiv cel al salariului minim, nu este armonizat în Uniune(67) și variază foarte mult date fiind diferențele semnificative dintre condițiile socioeconomice prevalente în statele membre(68), simpla comparare a remunerațiilor în termeni monetari este inadecvată. Prin urmare, remunerația judecătorilor trebuie evaluată în contextul socioeconomic specific al fiecărui stat membru(69).
50. Pentru evaluarea caracterului adecvat al remunerației judecătorilor trebuie să se verifice dacă, într‑un anumit context socioeconomic național, remunerația este la un nivel suficient pentru a atrage, a păstra și a motiva persoane cu înaltă integritate morală, provenind din medii diverse și având calificările și/sau experiența profesională necesare(70). O remunerație inadecvată poate submina moralul, poate reduce productivitatea și, în cele din urmă, poate împiedica recrutarea prin descurajarea candidaților calificați de a intra în profesie. Totodată, poate fi afectată rămânerea judecătorilor în sistem, deoarece remunerațiile reduse îi pot încuraja să părăsească profesia sau să se pensioneze înainte de încheierea mandatului sau de vârsta obligatorie de pensionare, reducând astfel nivelul general de experiență în rândul corpului judecătoresc(71).
51. În lipsa oricărei indicații că remunerațiile judecătorilor sunt impozitate nelegal sau disproporționat(72), principiul protecției jurisdicționale efective nu se opune impozitelor sau altor taxe, cum ar fi contribuțiile de asigurări sociale, pe care un stat membru le percepe în mod legal din remunerația judecătorilor, pe baza unor criterii obiective și nediscriminatorii. Prin urmare, astfel de impozite aplicate general nu sunt cuprinse de o examinare a compatibilității unui sistem de remunerare a judecătorilor cu articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE.
52. Compararea remunerației judecătorilor cu nivelul onorariilor pe care le solicită avocații care oferă servicii de consiliere statului sau la cererea statului este de asemenea exclusă, chiar și atunci când legea prevede o grilă pentru aceste onorarii. Deși nivelul remunerației judecătorilor nu poate fi separat de cel al veniturilor din sectorul privat(73) în domenii similare, funcția judiciară este prin natura ei unui serviciu public, nu o activitate comercială(74). Aceasta presupune o alegere conștientă a carierei în sectorul public în schimbul, printre altele, al siguranței locului de muncă și al unei remunerații pecuniare stabile(75). Deși, în anumite cazuri, acest lucru poate conduce la un nivel al remunerației inferior celui al avocaților, judecătorii nu sunt expuși unor riscuri comerciale(76), nu trebuie să suporte cheltuielile generale(77), nu plătesc TVA și în principiu sunt plătiți indiferent de soluțiile pronunțate în procese, de rezultatele sau de productivitatea lor(78). În sfârșit, adăugăm că, în timp ce judecătorii primesc remunerația la intervale regulate și previzibile, termenul în care clienții plătesc onorariile avocaților lor poate fi lung și extrem de imprevizibil(79).
53. Prin urmare, o evaluare a caracterului adecvat al remunerației judecătorilor impune atât o perspectivă globală, care să țină seama de toți factorii socioeconomici relevanți, cât și un aspect dinamic sau temporal, în funcție de evoluția în timp a remunerației menționate. Deși este posibil ca statele membre să nu fie obligate să actualizeze automat remunerația judecătorilor ținând cont de rata inflației și/sau de creșterea costului vieții ori să revizuiască nivelurile de salarizare la intervale specifice, omisiunea persistentă de a proceda astfel poate conduce la deprecierea valorii sale. O erodare semnificativă a nivelului remunerației judecătorilor aduce atingere, în timp, independenței judecătorilor și demnității funcției de judecător. Cu excepția cazului în care se produce o scădere bruscă și semnificativă a valorii a remunerației judecătorilor, examinarea evoluției acesteia ar trebui să se desfășoare prin raportare la o perioadă reprezentativă de cel puțin zece ani.
54. În ceea ce privește prezentele cauze conexate, dreptul polonez și cel lituanian stabilesc, fiecare, un cadru pentru stabilirea remunerației judecătorilor(80). Niciun element din procedura în fața Curții nu constituie o indicație a faptului că, procedând astfel, puterea legislativă și/sau puterea executivă poloneză sau lituaniană au uzurpat rolul sau prerogativele oricărui alt actor legitim(81). Reiese de asemenea din prezentele cereri de decizie preliminară că, în aceste state membre, normele ce reglementează remunerația judecătorilor, precum și orice reducere a acesteia, fac obiectul unui control jurisdicțional.
55. Cauza C‑146/23 își are originea în legile privind modalitățile speciale de punere în aplicare a legii bugetului pentru anii 2021, 2022 și 2023(82), care au modificat articolul 91 din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun și au introdus reduceri ale remunerației judecătorilor. Nu se susține că puterea legislativă și/sau puterea executivă poloneză nu aveau competența, în temeiul dreptului polonez, de a modifica articolul 91 din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun prin intermediul legilor privind modalitățile speciale de punere în aplicare a legii bugetului pentru anii 2021, 2022 și 2023. Amploarea deplină a impactului Hotărârii din 8 noiembrie 2023, K 1/23, a Trybunał Konstytucyjny (Curtea Constituțională)(83) asupra acestor legi bugetare rămâne oarecum neclară. În ședință, guvernul polonez a confirmat, ca răspuns la întrebările adresate de Curte, că remunerația datorată judecătorilor în urma acestei hotărâri a fost plătită. În cauza C‑374/23, SR și RB au introdus împotriva Republicii Lituania o acțiune în despăgubiri ca urmare a faptului că aceasta nu a adoptat măsuri, întrucât nu pot fi introduse alte acțiuni în justiție pentru a obliga puterea legislativă și puterea executivă să plătească judecătorilor o remunerație corespunzătoare demnității funcțiilor lor. Reiese cu claritate din Hotărârea Savickas(84) că reducerea remunerației judecătorilor putea fi contestată în fața instanțelor lituaniene și că sunt disponibile despăgubiri pecuniare pentru recuperarea remunerațiilor neplătite în mod nelegal.
56. În cauza C‑146/23, instanța de trimitere consideră că modificările aduse în 2022 și 2023 articolului 91 din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun sunt contrare articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE. Spre deosebire de măsurile din Hotărârea privind judecătorii portughezi(85), modificările aduse în Polonia nu au caracter general, ci vizează în mod specific judecătorii, instituind o derogare de durată de la mecanismul prevăzut la articolul 91 alineatul (1) din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun.
57. Nu se contestă faptul că, în anii 2022 și 2023, remunerația judecătorilor(86) în Polonia a fost mai mică decât dacă ar fi fost calculată în conformitate cu articolul 91 din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun. Această reducere a coincis totodată cu o creștere semnificativă a costului vieții în acel stat membru. Se poate observa însă că, în aceeași perioadă, remunerația judecătorilor nu a fost mai mică decât în anii precedenți, ci se pare că a crescut cu 4,37 % în anul 2022 față de anul 2021 și cu 7,8 % în anul 2023 față de anul 2022. Guvernul polonez a arătat că modificările în discuție nu au „înghețat” remunerația judecătorilor, ci doar au încetinit ritmul de creștere a acesteia. În timp ce XL se referă la o listă lungă de funcționari publici care au primit creșteri salariale mai mari decât judecătorii în anul 2022, guvernul polonez a subliniat în ședință că funcționarii publici obișnuiți din acest stat membru câștigă considerabil mai puțin decât judecătorii și, spre deosebire de judecători, nu au beneficiat o creștere recentă a remunerațiilor.
58. În ceea ce privește caracterul pretins permanent al modificărilor aduse legilor în Polonia, deși articolul 91 din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun pare să fi fost modificat trei ani la rând(87), se pare că rămâne în vigoare. Guvernul polonez a confirmat în ședință că fiecare dintre modificările aduse acestei dispoziții prin legile privind modalitățile speciale de punere în aplicare a legii bugetare pentru anii 2021, 2022 și 2023 vizau un singur exercițiu bugetar și erau valabile, fiecare, pentru un singur an. De altfel, din dosarul prezentat Curții nu reiese că sunt propuse modificări similare la articolul 91 din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun în anul 2024(88). Efectele modificărilor aduse articolului 91 din Legea privind organizarea instanțelor de drept comun asupra remunerațiilor judecătorilor par astfel să fi fost limitate atât ca durată, cât și în ceea ce privește cuantumul.
59. La prima vedere, s‑ar putea considera că modificările în litigiu au vizat sau singularizat remunerația judecătorilor și procurorilor, având în vedere că salariile altor titulari de demnități și funcții publice nu au făcut obiectul unor măsuri similare. Guvernul polonez a arătat, atât în observațiile sale scrise, cât și în ședință că judecătorii și procurorii au beneficiat anterior de tratament preferențial în temeiul politicii de remunerare promovate de stat polonez pentru titularii de funcții publice și funcționari. Guvernul polonez a mai susținut că judecătorii și procurorii au fost scutiți de înghețarea salariilor în sectorul public din anul 2013 până în anul 2018. Aceste elemente indică faptul că, din anul 2013 până în anul 2023, remunerația judecătorilor nu a fost vizată în mod negativ sau afectată în mod disproporționat în comparație cu cea primită de alți titulari de demnități și funcții publice(89). În plus, rezultă că, în acea perioadă, nu s‑a produs o erodare substanțială a remunerației lor(90).
60. Guvernul polonez a justificat modificările din anii 2022 și 2023 prin referire la pandemia COVID‑19 și la invadarea Ucrainei de către Rusia în februarie 2022. Este vorba, în opinia noastră, despre împrejurări relevante, obiective, verificabile și extraordinare, care au impus în mod incontestabil constrângeri bugetare considerabile tuturor statelor membre, inclusiv Republicii Polone, și care erau de natură să justifice o reducere a remunerației titularilor de demnități și funcții publice, inclusiv a celei acordate judecătorilor. O reducere a remunerației judecătorilor în conformitate cu articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE nu impune existența unei crize bugetare naționale sau deschiderea unei proceduri de deficit excesiv în temeiul articolului 126 alineatul (2) TFUE și a Protocolului (nr. 12) privind procedura aplicabilă deficitelor excesive(91). Reducerile remunerației judecătorilor și alte reduceri bugetare pot fi justificate în efortul de a evita provocarea unui deficit excesiv într‑un stat membru(92). În ceea ce privește proporționalitatea măsurilor adoptate ca răspuns la aceste împrejurări, din cererea de decizie preliminară în cauza C‑146/23 în cauza reiese că remunerația lui XL în anii 2022 și 2023 era semnificativ mai mare decât dublul salariului mediu din Polonia(93).
61. Deși, în cele din urmă, este o chestiune asupra căreia trebuie să se pronunțe instanța de trimitere, aspectele la care se referă punctele 56-60 din prezentele concluzii tind să indice că remunerația judecătorilor în Polonia în anii 2022 și 2023 a fost adecvată independenței și importanței funcțiilor acestora.
62. În cauza C‑374/23, Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius) a arătat că, în perioada de 13 ani dintre anii 2008 și 2021, remunerația judecătorilor a scăzut cu 3,2 % în termeni nominali numai ca urmare a modificărilor fiscale. Instanța de trimitere nu a prezentat niciun detaliu cu privire la reforma fiscală din anul 2019 din Lituania. În orice caz, astfel cum se arată la punctul 51 din prezentele concluzii, impozitarea remunerației judecătorilor este, ca regulă generală, lipsită de relevanță pentru o apreciere în contextul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE.
63. Guvernul lituanian și Comisia susțin că, în conformitate cu articolul 3 din LRJ, nivelul de bază pentru calculul salariului judecătorilor și al altor titulari de demnități și funcții publice se bazează pe parametri clari și obiectivi legați de condițiile socioeconomice prevalente în Republica Lituania(94). Acesta este în principiu actualizat anual și nu poate fi mai mic decât cel din anul precedent. Nu există în cauza C‑374/23 niciun indiciu că remunerația judecătorilor din Lituania ar fi fost vizată sau afectată în mod disproporționat în comparație cu cea a altor titulari de demnități și funcții publice. Printre altele, din cuprinsul articolului 3 din LRJ reiese că remunerația judecătorilor este stabilită în paralel cu cea a celorlalți titulari de demnități și funcții publice. Acesta este cazul și în reforma remunerării funcției publice adoptată la 25 mai 2023(95). Faptul că prin această reformă s‑a majorat (substanțial) remunerația judecătorilor și a celorlalți titulari de demnități și funcții publice nu pune în discuție legalitatea sumelor plătite anterior judecătorilor în temeiul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE.
64. Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius) a arătat că nivelul relativ al remunerației judecătorilor din Lituania s‑a erodat în timp și că, de la sfârșitul anului 2021, se apropie de nivelul salariului mediu pe economie. Guvernul lituanian a susținut în ședință că cifrele prezentate de instanța de trimitere sunt eronate, deoarece nu reflectă sumele restante plătite judecătorilor între anii 2016 și 2019, în urma hotărârii Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Curtea Constituțională a Republicii Lituania), care a declarat neconstituțională o reducere a remunerației judecătorilor(96).
65. În timp ce, în cele din urmă, competența de a evalua caracterul adecvat al remunerației judecătorilor în litigiul principal revine Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius), graficul 3.36 din Raportul CEPEJ din anul 2020(97) și Graficul 3.46 din Raportul CEPEJ din anul 2022(98) arată că salariul mediu brut al judecătorilor de la Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Curtea Supremă a Lituaniei) a fost de 2,2 ori (2018) și, respectiv, de 2,1 ori (2020) mai mare decât salariul mediu brut pe economie(99). O comparație a datelor din alte state membre tinde să arate că, în 2018, remunerația judecătorilor lituanieni(100) aflați la începutul carierei la Curtea Supremă a acestui stat se situează în zona medie și este mai mare în termeni relativi decât cea a judecătorilor comparabili austrieci (1,5), belgieni (1,6), finlandezi (1,5), francezi (1,3), croați (1,7), neerlandezi (1,3), germani (0,9), maghiari (1,8), italieni (1,9), luxemburghezi (1,4), letoni (1,9), sloveni (1,6), suedezi (1,8) și spanioli (2,1)(101).
Concluzii
66. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Sąd Rejonowy w Białymstoku (Tribunalul Districtual din Białystok, Polonia) și de Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunalul Administrativ Regional din Vilnius, Lituania) după cum urmează:
Articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE trebuie interpretat în sensul că
nu se opune ca puterea legislativă și/sau puterea executivă a statelor membre să adopte legi pentru a stabili și/sau pentru a reduce remunerația judecătorilor, inclusiv prin intermediul unor contracte colective de muncă încheiate în conformitate cu dreptul național;
impune ca statele membre să instituie un cadru juridic care să faciliteze stabilirea remunerației judecătorilor astfel încât să protejeze independența judecătorilor prin garantarea faptului că nivelul remunerației acestora este adecvat în raport cu importanța funcțiilor pe care le exercită. Legislația ce reglementează remunerația judecătorilor trebuie să funcționeze pe baza unor criterii pertinente, obiective și verificabile, care să respecte principiul proporționalității;
impune ca o evaluare a caracterului adecvat al nivelului remunerației judecătorilor să țină seama de toți factorii socioeconomici pertinenți și să ia în considerare evoluția în timp a remunerației menționate;
impune ca orice reglementare națională având ca obiect reducerea nivelului remunerației judecătorilor să formuleze în mod clar justificarea acesteia. Asemenea reduceri ale remunerației judecătorilor, așa cum pot rezulta dintr‑o astfel de reglementare, trebuie să aibă caracter temporar, iar cuantumul și durata acestora să fie adaptate și să evolueze în funcție de gravitatea și de persistența condițiilor care au justificat adoptarea lor. Asemenea reduceri ale remunerației nu trebuie să vizeze în niciun caz, ca tratament nefavorabil, puterea judecătorească;
impune ca normele privind remunerația judecătorilor sau orice reducere a acesteia trebuie să facă obiectul controlului jurisdicțional.